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Palerme, illégalismes et gouvernement urbain d’exception

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Fabrizio Maccaglia

Gouverner dans l’urgence : les crises, moteur et vecteur de l’action publique

6. État de crise, crise de l’État

Texte intégral

  • 1 B. Calas, « Il y a bel et bien une crise urbaine en Afrique : une lettre à Jean-Pierre Raison », 2 (...)
  • 2 C’est également en ces termes (dysfonctionnements, niveau de performance, vétusté des installation (...)

1Ce chapitre s’attache à reconstituer les situations de crise provoquées par les dysfonctionnements des services d’approvisionnement en eau potable et de gestion des déchets. Il en dissèque les mécanismes, en détermine les causes et en explore les modalités d’inscription spatiales. L’idée de crise est d’abord envisagée comme « le moment décisif d’une transformation » pour reprendre les termes de Bernard Calas1 : l’adoption d’une nouvelle réglementation dans les secteurs de l’eau et des déchets déstabilise brutalement l’ensemble de ces filières et enclenche le passage d’un mode de gestion à un autre. Cette nouvelle réglementation marque un tournant majeur dans la manière d’organiser et de produire un service collectif. La crise possède également une dimension technique car les municipalités confrontées à la pénurie de décharges rencontrent des problèmes pour traiter, au quotidien, la production de déchets domestiques2. Il ne s’agit plus d’envisager la crise comme un état, une bifurcation comme nous l’avons fait observer précédemment, mais comme le résultat d’une évaluation du niveau de performance du service produit. Nous verrons que dans cette situation de crise l’accès au service pour un grand nombre de municipalités se pose en termes de surcoûts et de pénurie. Structurelle et technique, cette crise est également politique car ces dysfonctionnements et la manière dont ils sont pris en charge dans le cadre d’un dispositif d’urgence questionnent les modalités d’intervention de l’État (central, régional et municipal) et en particulier sa capacité (financière, technique, sociopolitique) à mettre en œuvre une politique publique.

  • 3 D. Lorrain, « La politique à tous les étages. La construction des modèles de services urbains », 1 (...)

2Les jeux d’échelles géographiques occupent une place centrale dans ce travail car, comme le rappelle Dominique Lorrain, les services urbains en réseau mettent en relation plusieurs territoires et créent une solidarité de fait entre eux3. Les éléments constitutifs du système hydrique palermitain (infrastructures, réseaux d’adduction et de distribution, ressources) ne se localisent pas tous à l’échelle de la commune. Si celle-ci constitue le territoire de référence de la gestion du service de l’eau dans la mesure où ce sont les autorités communales qui en ont la charge, les réglementations sont élaborées à des niveaux supérieurs (région et gouvernement central). L’entretien d’une partie des infrastructures leur échappe (notamment les barrages) ainsi que la gestion des ressources hydriques. De même, trois territoires peuvent être distingués dans la gestion des déchets : le territoire politique et administratif où sont élaborés les textes qui régissent cette filière (région et gouvernement central), le territoire de production des déchets (les centres habités dont Palerme) et le territoire de traitement des déchets (la décharge). La reconstitution de ce jeu de complémentarités territoriales montre qu’il est nécessaire de rechercher les causes des crises dans plusieurs territoires simultanément. La comparaison des crises dans ces deux services a par ailleurs révélé des modalités d’inscription spatiale différentes. Le centre de gravité de la crise hydrique se situe à Palerme, là où la pénurie est subie, alors que celui du système de gestion des déchets se situe, à l’inverse, au niveau de la décharge car c’est là que sont stockés et enfouis les déchets. Cette différence détermine la perception de la situation et des enjeux qui lui sont liés. La crise du système de gestion des déchets possède un impact social inférieur à celui de la crise hydrique car les dysfonctionnements ne débouchent pas sur une pénurie de déchets (bien au contraire) et ceux-ci continuent d’être régulièrement enlevés et traités : la crise ne se manifeste pas là où vivent les gens et ne dérègle pas leur vie quotidienne.

Les défaillances du réseau de distribution d’eau potable

3Depuis les années 1950, de massifs investissements ont été engagés pour sécuriser l’approvisionnement en eau de Palerme. Quatre décennies se sont écoulées et ce problème n’est toujours pas résolu. Palerme, comme une grande partie de la Sicile et du Mezzogiorno, souffre de la soif. La crise du système hydrique est à la fois l’expression et la conséquence du mal governo (mauvais gouvernement).

Un état de crise permanent

  • 4 Istituto nazionale di statistica, I cittadini e l’ambiente nelle grandi città. Indagine multicsopo (...)

4Palerme a subi cinq crises hydriques en vingt-cinq ans, c’est-à-dire des périodes pendant lesquelles elle doit affronter une forte pénurie dans son approvisionnement en eau potable : en 1975, 1978, 1983, 1990 et 1999. Deux perturbations de moindre envergure se sont produites en 1986 et 1992, respectivement trois et deux ans après une rupture d’approvisionnement, un peu comme des répliques à la suite d’un séisme. Si ce ne sont pas des crises hydriques à proprement parler, elles n’en demeurent pas moins des moments graves pour l’approvisionnement en eau de Palerme. Entre ces perturbations, l’approvisionnement reprend son cours normal. Ces cinq crises hydriques s’inscrivent dans un contexte marqué par une défaillance permanente de l’aqueduc palermitain. Le tableau 14 reporte les résultats d’un sondage effectué par l’Institut national de statistiques en 1998 et relatif aux problèmes d’approvisionnement en eau dans les treize plus grandes agglomérations italiennes4. Les résultats appellent un double commentaire. Une lecture globale montre que ce sont davantage mais non exclusivement les villes méridionales qui sont concernées. C’est en effet à Catane, Cagliari, Bari, Palerme, Naples et dans une bien moindre mesure Rome que le nombre de familles déclarant connaître des problèmes d’approvisionnement en eau est le plus élevé. Ceux-ci ont néanmoins un caractère marginal car ils concernent moins de 10 % des familles résidant dans l’une de ces villes. De plus, là où des difficultés sont relevées, force est de constater qu’elles apparaissent de manière épisodique. Cette réponse est en effet donnée par un peu plus de 40 % des familles interrogées. Le score dépasse même la barre des 50 % à Cagliari (55,1 %), Florence (55,4 %) ou Gênes (59,2 %). La cité palermitaine se distingue à deux reprises dans ce tableau. D’abord, plus d’un tiers des familles est confronté à des problèmes d’approvisionnement en eau, soit quatre fois plus que la moyenne calculée pour les 13 agglomérations. C’est le taux le plus élevé. Bari, Catane et Cagliari se placent loin derrière avec 14,1 %, 12,7 % et 15 % de réponses. Palerme se distingue ensuite par la forme qu’y revêt le problème : plus de 6 familles sur 10 déclarent connaître des difficultés toute l’année alors que dans les autres villes c’est davantage l’été que celles-ci surviennent. Seule Milan se trouve dans une situation comparable avec un taux de réponse de 40,5 %. La comparaison doit cependant s’arrêter là car dans la capitale lombarde la proportion de familles confrontées aux dysfonctionnements du réseau hydrique est inférieure à 5 %. Il faut donc en conclure que les problèmes d’approvisionnement en eau à Palerme sont permanents et largement diffus et qu’ils font de ce fait partie de la vie quotidienne.

Source : ISTAT, I citadini e l’ambiente nelle grandi città, 2000.
Tableau 14. Nombre de familles déclarant connaître des problèmes d’approvisionnement en eau (1998)

  • 5 La surexploitation des nappes phréatiques comporte un risque réel comme en témoigne l’exemple napo (...)

5La dernière crise hydrique survenue à Palerme débute en 1999 et prend fin cinq ans plus tard en 2004. Trois phases peuvent être distinguées. Entre 1999 et 2001, la crise commence à s’installer. L’approvisionnement de la ville en eau potable devient irrégulier et précaire. La municipalité adopte un plan de rationnement : la quantité d’eau distribuée aux Palermitains varie selon les ressources en eau disponibles. C’est à la fin du printemps et au cœur de l’été 2002 que la crise hydrique atteint son niveau d’intensité maximal. Elle entre alors dans sa deuxième phase. Le basculement se produit sous l’effet conjoint de trois facteurs. Premièrement, la conjoncture pluviométrique est défavorable. L’année 2002 a été marquée par un faible niveau de précipitations : entre janvier et mai 2002 la quantité d’eau tombée est inférieure de 40 % à celle enregistrée l’année précédente à la même période. À cela s’ajoute un printemps particulièrement clément suivi d’un été aux températures au-dessus des normales saisonnières. Le premier phénomène a notablement réduit l’offre en eau et le second provoqué une forte augmentation de la demande en eau. De là naît la situation de pénurie. La faible quantité d’eau contenue par les barrages qui alimentent Palerme constitue le facteur déclencheur de la crise : l’incapacité à satisfaire la demande en eau fait éclater la pénurie. Les réserves sont en effet à leur plus bas niveau depuis 1999. En janvier 2002, les barrages Scanzano, Poma et Piana degli Albanesi contiennent un peu moins de 17 millions de m3 contre plus de 60 millions en février 2001. La situation ne s’améliore guère au cours des six mois qui suivent. La faiblesse des précipitations printanières ne permet pas aux réserves de se reconstituer. En juin, alors que Palerme s’apprête à traverser l’une des saisons estivales les plus chaudes de la décennie, les trois barrages renferment 17,48 millions de m3 d’eau (trois fois moins par rapport à l’année précédente où ils totalisaient 61,13 millions de m3). Il faut en outre retrancher à ce volume 1,12 million de m3 que le barrage Scanzano en cours de répération ne peut produire. En juillet, Palerme ne peut compter que sur 9,51 millions m3 d’eau. Les barrages possèdent un rôle stratégique dans l’approvisionnement de Palerme au cours du printemps et de l’été. En cette période de l’année, la quantité d’eau produite par les fleuves se réduit. De plus, il est nécessaire de ménager les réserves souterraines (puits et sources naturelles) pour ne pas les endommager par une surexploitation et perturber le cycle de reconstitution5. Dans le cas présent, les barrages sont incapables de jouer le rôle pour lequel ils ont été conçus : à savoir mettre la ville à l’abri des situations de pénurie estivale et lui permettre d’affronter les crises hydriques lorsqu’elles se produisent. Après ce paroxysme, la troisième et dernière phase s’ouvre en 2003 et se clôt en 2004 : la crise hydrique se résorbe progressivement tout en restant latente, prête à éclater si un nouveau déséquilibre entre la demande et l’offre d’eau sew manifeste. La reconstitution des réserves d’eau grâce à d’abondantes précipitations diminue la pression sur les ressources : les pluies tombées au cours de l’automne 2002 et du printemps 2003 ont permis aux barrages de se remplir. La croissance de la quantité d’eau disponible est spectaculaire : Piana degli Albanesi + 252 %, Scanzano + 323 %, Poma + 527 %. Le mouvement enclenché se poursuit l’année suivante. La situation de pénurie prend fin. Le niveau de progression du niveau des réservoirs est cependant inférieur : Scanzano + 7 %, Piana degli Albanesi + 37 % et Poma + 65 %. À l’issue de cette reconstitution, deux chronologies peuvent être distinguées : une chronologie principale qui correspond à la durée totale de la crise hydrique, de sa mise en place à sa résorption ; une chronologie secondaire dessinée par l’évolution de la crise hydrique qui, au cours d’une année, se fait davantage sentir au printemps et en été, et voit son intensité diminuer quand vient l’automne puis l’hiver. La première se calcule en années, la seconde en mois ou en semaines.

Le paradoxe palermitain : un excédent d’eau et une situation de crise

  • 6 M. Drain, « Les ressorts territoriaux et l’échelle des enjeux de la gestion de l’eau », 2001.
  • 7 Ufficio tecnico idrografico regionale (Service hydrographique regional).

6La pénurie d’eau est provoquée par un déséquilibre entre l’offre et la demande. Toute la question est d’en déterminer l’origine. La crise hydrique n’est pas liée à un manque de ressource mais à des défauts dans la gestion et l’organisation de la ressource. Le tableau 15 retrace l’évolution des précipitations en Sicile de 1997 à 2001. La pluviosité moyenne annuelle a diminué tout au long de ces cinq années, passant de 775 à 530 mm. Cette brusque et nette réduction du niveau de précipitations n’a rien d’exceptionnel au regard des caractéristiques du climat méditerranéen. Elle s’inscrit dans un cycle normal où des périodes de sécheresse alternent avec des périodes de forte pluviosité à une cadence de cinq à sept ans, décrivant, de la sorte, une courbe sinusoïdale6. Depuis 1921, plusieurs années de faibles précipitations se succèdent en Sicile à un rythme régulier7 : 2002, 1990, 1980, 1978, 1971, 1962, 1953… Ce fait de conjoncture ne peut cependant être accepté comme le moteur des crises hydriques. L’évolution du niveau des précipitations a bien sûr un impact sur la quantité de ressources disponibles mais il ne peut, à lui seul, expliquer la pénurie dans la mesure où des barrages ont précisément été construits pour mettre la ville à l’abri de ce type de situation. Si cette dimension du problème (une conjoncture pluviométrique défavorable) ne doit évidemment pas être ignorée, elle n’est qu’un paramètre d’une situation (la crise hydrique) dont les causes doivent être recherchées dans le mode de gestion des infrastructures et l’organisation du secteur de l’eau.

Source : Servizio tecnico idrografico della Regione siciliana, 2002.
Tableau 15. Évolution du niveau total des précipitations (1997-2001)

7Nous sommes en présence d’une crise hydrique structurelle. D’abord parce qu’elle s’inscrit dans la durée : elle n’est que la dernière manifestation d’une crise profonde, latente et permanente du système hydrique palermitain. Ensuite parce qu’elle est provoquée par la défaillance et l’obsolescence des infrastructures. L’état des lieux des infrastructures nécessite de distinguer deux espaces géographiques, d’une part l’espace provincial où se situent la plupart des ressources hydriques (eaux de surface et eaux souterraines) et des infrastructures (barrages-réservoirs, unité de potabilisation, conduites forcées, réseaux d’adduction), et d’autre part l’espace local à l’échelle duquel la distribution de l’eau est gérée.

  • 8 Avec une population résidente de 685 244 habitants, la cité palermitaine représente à elle seule l (...)
  • 9 SOGESID SpA, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi deirisultati della ricognizio (...)
  • 10 La SOGESID est une société de conseil et d’assistance à destination des collectivités territoriale (...)
  • 11 Rendement de distribution = [volume d’eau livré (approvisionnements) / volume d’eau produit (prélè (...)

8Un premier constat s’impose : la province de Palerme connaît des situations de pénurie (socialement construite) bien qu’elle dispose de ressources hydriques en quantité suffisante pour satisfaire les besoins du chef-lieu et des autres communes8. La province est autosuffisante en matière d’approvisionnement hydrique avec 183,6 millions de m3 d’eau potable produits en 1999 (tableau 16). Un quart de ce volume provient des nappes phréatiques (42,7 millions de m3), un tiers de l’exploitation des sources (64,5 millions de m3) et le reste, soit 76,2 millions de m3, des eaux de surface (les fleuves et les barrages réservoirs apportent respectivement jusqu’à 19,6 et 56,6 millions de m3). La province de Palerme dégage même un excédent qui est cédé aux provinces voisines déficitaires9 : sur les 183,6 millions de m3 d’eau, 38,5 millions ont été transférés en direction des provinces de Trapani, Agrigente et Caltanisseta. Simultanément, 3,3 millions de m3 sont entrés en provenance de celles de Trapani et d’Enna. Une fois les sorties déduites et les acquisitions ajoutées, la province palermitaine dispose au final de 148,4 millions de m3 d’eau potable (tableau 16) ; 93 % de ce volume d’eau disponible (138,27 millions de m3) finissent dans le réseau adducteur (réseau qui achemine l’eau vers les centres habités dont Palerme) : 10 millions de m3 manquent donc à l’appel. C’est un niveau de pertes tout à fait normal selon les techniciens de la SOGESID10 interrogés. Aux fuites qui en sont la cause principale, il faut ajouter les branchements clandestins, les vols et les erreurs d’enregistrement liées à des appareils défectueux. Mais à l’arrivée, le volume d’eau distribué aux usagers ne se monte plus qu’à 78,40 millions de m3 : autrement dit, un peu moins de la moitié de l’eau potable (40 %) se perd dans le sous-sol des centres habités. Si chaque habitant de la province palermitaine dispose en principe de 311 litres d’eau par jour, il n’en reçoit en moyenne que 177 litres. À l’issue de ce premier constat, trois conclusions peuvent être tirées. Premièrement, le réseau de distribution présente les défaillances les plus aiguës car c’est au niveau de ce maillon que les pertes les plus élevées sont enregistrées. Le rendement de distribution11 est faible, il dépasse à peine la barre des 50 % ([78,40 / 138,27] x 100 = 56,7 %). Ce problème concerne l’ensemble des réseaux de distribution de la province et non uniquement celui de Palerme. Enfin, les pertes représentent entre 70 % et 75 % des besoins annuels en eau potable de Palerme pour une demande fixée à 80-85 millions de m3 (138,27 – 78,40 = 59,87 millions de m3). Avec la seule élimination des pertes, la situation de pénurie à Palerme serait donc résolue.

Source : SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati della ricognizione. Inquadramento del territorio provinciale, 2001.
Tableau 16. La production de l’eau à l’échelle de la province de Palerme (1999)

Source : SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati della ricognizione. Inquadramento del territorio provinciale, 2001.
Tableau 17. Origine de l’eau produite dans la province de Palerme (1999)

  • 12 A. Becchi, « Opere pubbliche », 1990.
  • 13 Cité par F. Renda, Storia politica ed economica nella Sicilia del Secondo dopoguerra, 1995, p. 39.

9Reste à rechercher les raisons pour lesquelles les barrages sont quasiment vides au début du printemps puis de l’été alors que des milliards de lires ont été investis dans leur construction. La Sicile est de toutes les régions italiennes celle qui possède le parc de barrages le plus important. Une ambitieuse politique d’équipement a en effet été lancée à la suite des grandes pénuries des années 1960 et 1970, qui ont été interprétées comme la conséquence d’une carence en infrastructures pour stocker et transporter l’eau. Cependant, trente ans plus tard, la quasi-totalité des digues n’a jamais été homologuée et nombre d’entre elles n’ont jamais reçu l’autorisation de remplissage : si les 24 digues siciliennes possèdent une capacité de stockage d’un peu plus de 578 millions de m3 d’eau, elles ne sont autorisées à en contenir que 330 millions (tableau 18). Les 4 barrages qui alimentent Palerme (Piana degli Albanesi, Poma, Rosamarina, Scanzano) sont exploités à 40 % de leurs possibilités : ils ont reçu une autorisation de remplissage pour un volume total de 89,5 millions de m3 alors que leur capacité de stockage s’élève à 222,30 millions. Le barrage du Scanzano attend son homologation depuis 1968 ! Ces restrictions qui conduisent à une sous-exploitation généralisée des barrages sont dues à des contentieux et des faillites qui provoquent l’interruption des travaux et rallongent de manière indéfinie le chantier, à des malfaçons constatées qui mettent en cause la sécurité des installations, des appareils de mesure défaillants… La politique de développement du secteur hydrique, en Sicile comme dans l’ensemble du Mezzogiorno, a mis l’accent sur les infrastructures primaires12. C’est ainsi qu’ont été construits des barrages, des stations d’épuration, des réseaux d’adduction, des conduites forcées alors que, simultanément, la modernisation et le développement des réseaux de distribution urbains étaient négligés. La résorption des disparités en matière d’équipements par rapport aux régions centrale et septentrionale a obéré toute autre considération. Les enjeux de maintenance, de modernisation et d’investissement ont complètement été ignorés. Les notions de coût et de bénéfice ont été évacuées des cahiers des charges. L’idée que le service produit était public, et qu’en cela il se construisait avec et pour les usagers, est passée inaperçue. L’offre publique a davantage poursuivi un avantage quantitatif que qualitatif. La production d’équipements et la production de services ont ainsi été disjointes. A posteriori nous avons le sentiment que l’Italie était engagée dans une course à l’équipement, rendant aveugles les ingénieurs à la nécessité de replacer l’équipement construit dans une prespective plus générale de développement du territoire, qui prenne aussi en compte le long terme. Les causes de cette situation sont à rechercher dans l’histoire sociale et politique de l’après guerre. La relation entre l’État italien et la Sicile a été construite sur le sentiment de culpabilité du premier : l’article 38 du statut sicilien adopté en 1947 stipule que l’État italien s’engage « à réparer les torts causés à la Sicile au cours des soixante-dix années écoulées, en mobilisant le budget sous la forme d’une solidarité nationale afin de compenser les différences de revenus »13. Cet effort de réparation s’est matérialisé sous la forme d’une politique d’équipement territorial (barrages mais aussi autoroutes, ponts…) et d’une politique industrielle volontariste notamment par le biais de la Cassa per il Mezzogiorno (Caisse pour le Midi). Les dirigeants siciliens et nationaux ont, d’un commun accord, recherché dans la construction d’infrastructures des solutions à des problèmes socio- économiques dont les causes ne peuvent se réduire au manque d’équipement. Cette politique de compensation mécanique a minoré les enjeux sociaux et culturels du développement. Cela transparaît par exemple dans l’incapacité des pouvoirs publics à gérer les infrastructures et à leur donner un sens en les rendant opérationnelles. Cette politique a d’autant plus mal fonctionné qu’elle s’est articulée à un système politique local clientéliste dont l’un des principaux leviers est le secteur de la construction.

  • 14 SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati della ricognizione. (...)
  • 15 SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati dellaricognizione. (...)
  • 16 Ibid.
  • 17 Voir Gabriel Dupuy pour son analyse de la crise du réseau de distribution d’eau potable à Buenos A (...)

10Quelle est la situation à Palerme même ? La société en charge du service de l’eau (AMAP) a alimenté son réseau de distribution avec un peu moins de 87 millions de m3 d’eau potable en 199914. Ce sont à peine plus de 47 millions de m3 qui ont été facturés aux abonnés. Près de la moitié de l’eau (45,6 % du volume de départ) s’échappe du réseau urbain sans avoir été distribuée. Il n’est pas rare que les pertes dépassent 60 % dans le centre historique. Au final, les habitants disposent de 187 litres d’eau par jour alors que le seuil établi pour une ville de la taille de Palerme est de 250 litres selon les calculs de la SOGESID. Quant au rendement de distribution, il est également faible puisqu’il atteint bien timidement la barre des 50 % : [47 279 284 / 86 912 388] x 100 = 54,4 %. Le niveau des pertes enregistrées à Palerme se situe dans la moyenne sicilienne comme le montre le tableau 18. Les défaillances du réseau de distribution palermitain sont dues à sa vétusté15 : 30 % du réseau ont plus de trente ans ; un dixième est même âgé de plus de cinquante ans. À cela s’ajoute un mauvais état de conservation général. La moitié du réseau est en effet dans un état de conservation « médiocre » et « très mauvais » selon un audit public16. Seuls 315 km de conduites sur un total de 1 050 sont jugés en bon état. Les défaillances du réseau de distribution palermitain ne datent pas d’aujourd’hui : de fortes pertes sont constatées depuis la fin des années 1960. Ce constat dévoile l’inertie et l’incurie à l’égard de l’aqueduc palermitain car le problème est resté irrésolu pendant quatre décennies. La crise du réseau de distribution palermitain ne peut être réduite à une simple crise technique car le vieillissement des équipements et des conduites est un processus naturel, partie intégrante de l’évolution de toute infrastructure. Le moteur de cette crise est de nature politique : elle a été générée par l’absence d’un programme de maintenance et de modernisation du réseau17. Les interventions ont uniquement été menées sous la contrainte (ruptures importantes, crise hydrique majeure). À Palerme comme dans le reste de la Sicile et du Mezzogiorno, c’est un objectif quantitatif qui a guidé la gestion du service de l’eau : desservir. La distribution de l’eau a en effet été conçue comme un acte de redistribution sociale. Il s’agissait de démocratiser l’accès à une ressource, de répondre sans délai à un besoin immédiat, sans se projeter dans l’avenir, avec le regard rivé sur le passé. Un passé fait de pénuries, d’inégalités et où l’accès était parfois régi par la mafia à laquelle il fallait acquitter une taxe. L’AMAP s’est enfermée dans une politique à courte vue en négligeant une gestion durable des ressources hydriques. Elle n’a pas su intégrer les contraintes en termes d’investissement, de satisfaction de l’usager et de rentabilité liées à la production d’un service.

11Le réseau de distribution palermitain est non seulement défaillant mais aussi particulièrement vulnérable au moindre problème technique. Les équipements ne sont pas adaptés aux contraintes du climat méditerranéen : ils sont particulièrement sensibles aux moindres excès naturels pourtant si ordinaires dans cette région, telles les chaleurs excessives (sirocco) qui font disjoncter les installations électriques comme en juillet 2002 ou les violentes précipitations qui entraînent l’arrêt des unités de potabilisation par excès d’eau et des unités de pompage à cause de la contamination des puits par les eaux de pluie. Ces événements naturels, malgré leur caractère temporaire (ils ne durent que quelques heures), entraînent la suspension de la distribution de l’eau dans plusieurs quartiers de la ville. Ils révèlent également l’absence de marge de manœuvre de l’AMAP pendant la crise hydrique : faute de réserves d’eau suffisantes, elle est dans l’incapacité de compenser l’inexploitation temporaire d’une source d’approvisionnement. Les travaux de maintenance menés en amont sur les infrastructures et en aval sur le réseau urbain sont une autre source de difficultés. L’exploitation du barrage Scanzano a été suspendue en janvier 2001 pour permettre aux techniciens d’intervenir sur la trappe d’évacuation où une fuite a été détectée. Il s’agit d’une intervention bénigne qui est cependant menée au moment où les ressources en eau sont au plus bas. La vidange du réservoir constitue une perte sèche pour la cité palermitaine et son immobilisation empêche la constitution des stocks qui lui permettraient d’amortir les effets de la pénurie pendant l’été. Une précision s’impose : cela fait plus de trente ans que le dysfonctionnement de la trappe d’évacuation est connu (elle a en effet été endommagée lors du tremblement de terre de 1968). Aucune réparation n’a jusque-là été projetée ni mise en œuvre. Ce ne sont pas les travaux de maintenance qui sont à incriminer parce qu’ils surviennent à un mauvais moment, mais cette logique qui conduit les pouvoirs publics à attendre le problème pour agir.

Source : Giornale di Sicilia, 27 mars 2001.
Tableau 18. Capacité théorique et capacité réelle des digues siciliennes (2001)

  • 1 Chiffres provenant de nos calculs.

Source : Giornale di Sicilia, 25 juillet 2002.
Note 11
Tableau 19 État des réseaux de distribution des principales villes siciliennes (2002)

Vivre au rythme de la crise

  • 18 Renseignements pris auprès des magasins de fournitures du centre-ville.
  • 19 La Repubblica, 13 juillet 2002.

12Il convient de s’intéresser aux répercussions de la crise hydrique sur la vie quotidienne si l’on ne veut pas se limiter aux seuls aspects techniques et politiques de la question, mais voir comment une société s’y adapte. Cela permet en outre d’introduire une échelle de travail supplémentaire en mettant en relation l’espace du bassin-versant et celui du réseau de distribution situé sous la ville avec l’espace du foyer où la crise retentit. Rationnements, approvisionnements alternés et ruptures intempestives de service ont des effets sur les rythmes et modes de vie ainsi que sur l’activité économique tout au long des cinq années que dure la crise hydrique. Guetter l’arrivée de l’eau à la maison et la stocker constituent la préoccupation quotidienne majeure des Palermitains et des Palermitaines. Pour stocker l’eau, des investissements sont nécessaires. Il faut tout d’abord disposer d’une pompe électrique pour puiser l’eau dans les citernes collectives installées sous les immeubles. Son prix oscille entre 50 et 130 euros selon le modèle18. Une pompe à eau est d’une utilité bien limitée sans réservoir. Il en coûte 120 euros pour faire l’acquisition d’une cuve en PVC de 500 litres. Le dispositif peut être complété à loisir et selon l’imagination de chacun à l’aide d’autres récipients. Lorsque vient l’été et que s’installe la pénurie, les salles de bain et les cuisines sont entièrement utilisées pour accueillir ces stocks de fortune. Les maisons individuelles sont quant à elles équipées de réservoirs d’une contenance bien plus importante (de 1 000, 4 000, parfois 5 000 litres). Une famille doit donc débourser au final entre 170 et 250 euros pour affronter la crise hydrique. Quant aux personnes qui n’ont pas les moyens d’acheter une cargaison d’eau et qui, faute de réservoirs de secours, seraient dans l’incapacité de stocker un si grand volume d’eau, elles s’approvisionnent à partir des fontaines publiques. L’une des plus fréquentées se situe au cœur du quartier populaire de la Vucciria. Ses abords n’ont pas désempli de mai à juillet 2002. Sur un ton mêlant humour, autodérision et résignation, le journaliste Attilio Bolzoni décrit à l’Italie le quotidien qu’il partage avec près d’un million de Palermitains en pleine crise hydrique19 :

C’est surtout la nuit qu’elle te surprend, qu’elle te fait courir avec le cœur dans la bouche de l’autre côté de la maison, qu’elle te fait grimper jusqu’en haut pour glisser la tête dans les citernes afin de voir si elle est là, si cette fois elle est arrivée. Mais ce bruit sourd te trahit à chaque fois. C’est de l’air qui monte et descend dans les tuyaux, de l’air chaud qui pousse et gronde parce qu’il est prisonnier, qui te réveille à l’improviste, t’obsède et te laisse à sec. Sans doute la distribueront-ils demain. Sans doute. On ne sait jamais quand elle vient. L’autre jour c’était à mon tour (c’était au tour de ma zone, via Emerico Amari, à cent mètres du Teatro Massimo), mais je n’en ai pas eu. Elle coulait quelque part sous Palerme mais il n’y avait pas suffisamment de pression pour la faire monter jusqu’à mon domicile et dans les immeubles alentours. Elle a dû rester dans une flaque là-dessous, se perdre dans le ventre de la ville ou, peut être, aura-t-elle rassasié un autre quartier. Personne ne sait où elle a fini.

13Ces difficultés d’approvisionnement sont par ailleurs à l’origine d’un sentiment de méfiance chez le consommateur concernant la qualité de l’eau. Les enquêtes montrent que celui-ci tend en effet à associer le quantitatif et le qualitatif. Cette perception influe sur les comportements alimentaires : la forte progression de la consommation d’eau minérale au cours de la dernière décennie n’est pas sans rapport avec ce sentiment de méfiance à l’égard d’une eau qui, malgré tout, répond aux normes sanitaires. À la différence de Naples où le choléra a fait sa réapparition en 1973 puis de nouveau en 1995, les dysfonctionnements du réseau de distribution d’eau potable de Palerme n’ont jamais provoqué de problèmes de santé publique. L’eau minérale est devenue un bien de consommation courante dans la capitale sicilienne où 65 % des personnes interrogées par l’Institut national de statistiques déclarent ne pas boire l’eau du robinet (tableau 20).

Source : ISTAT, I cittadini e l’ambiente nelle grandi città, 2000.
Tableau 20. Familles dont un ou plusieurs membres consomment ou ne consomment pas l’eau du robinet (1998)

14La crise hydrique possède également un impact sur l’activité économique. Les difficultés récurrentes d’approvisionnement en eau ont conduit les établissements hôteliers palermitains les plus importants à s’équiper de réservoirs capables de satisfaire les besoins de leurs clientèles. Ils ne sont pas pour autant complètement à l’abri des situations de pénurie. Lorsqu’elles se produisent, ils sont contraints, eux aussi, de faire appel aux services de fournisseurs privés d’eau potable. Cela constitue un surcoût non négligeable comme le montre la confrontation des tarifs suivants : l’eau courante distribuée par l’AMAP coûte entre 2 et 3 euros le m3, celle fournie par la commune dans le cadre de l’approvisionnement mobile 4 euros et celle achetée auprès de fournisseurs privés jusqu’à 6 euros. En période de pénurie, le prix de l’eau au m3 peut ainsi connaître une augmentation pouvant atteindre 200 % par rapport au prix normal !

Les dysfonctionnements du système sicilien de gestion des déchets

15La crise du système de gestion des déchets se développe simultanément à la crise précédente. Lors de mon premier séjour à Palerme, c’est tout d’abord l’accumulation des ordures ménagères et des sacs poubelles un peu partout dans les rues qui m’a frappé. Mais la crise n’était pas là où je le pensais. Ce que j’ai pris pour une crise n’était (et ne reste encore aujourd’hui) qu’un service public mal organisé. La crise des déchets est en effet un problème bien plus complexe aux enjeux (économiques, sanitaires et environnementaux) incomparablement plus importants, qui se traduit par la multiplication des décharges sauvages traduisant l’échec d’un projet qui visait à réformer l’ensemble du système.

  • 20 L’évacuation des déchets vers des décharges situées en périphérie des centres habités a longtemps (...)
  • 21 La Sicile compte 390 communes.
  • 22 Les municipalités ont eu recours soit à l’article 12 du décret no 915 de 1982 du président de la R (...)

16La décharge a constitué jusqu’à la fin des années 1990 le pivot de la gestion des déchets en Sicile20. Cela a conduit à une multiplication des sites pour répondre à une production de déchets en hausse constante depuis les années 1970, sous l’effet conjoint de l’augmentation du niveau de vie, de la croissance de la population et du développement de l’activité économique. Ainsi, 325 décharges étaient en service en 1999 pour absorber les quelque 2,5 millions de tonnes de déchets domestiques produits chaque année sur le territoire sicilien, soit près d’une décharge par commune (tableau 21)21. Les concentrations les plus fortes s’observent au nord de l’Etna et dans la partie centre-occidentale. Les provinces de Messine, Palerme et Agrigente regroupent à elles seules les deux tiers des sites recensés. La province de Palerme se place en seconde position avec 62 sites, derrière celle de Messine qui en compte 100. Ces décharges ont fréquemment été ouvertes par les autorités municipales dans le cadre d’une procédure d’urgence22. Le recours à ce dispositif exceptionnel est encadré par la loi. L’exploitation d’une décharge d’urgence ne peut excéder six mois et l’autorisation de prorogation ne peut être réitérée plus de deux fois. Autrement dit, une décharge d’urgence possède, en principe, une durée de vie de dix-huit mois. Le législateur voulait de cette façon éviter la multiplication sans contrôle de décharges d’urgence qui ne répondent ni aux réglementations techniques ni aux réglementations environnementales. Or, c’est précisément à cette situation que l’on a abouti en Sicile. De transitoires, les décharges d’urgence sont devenues permanentes faute d’équipements de substitution. La plupart de ces décharges représentent un risque, potentiel ou avéré, pour l’environnement et la santé publique. L’entretien et la mise aux normes d’une décharge nécessitent en effet des investissements lourds et réguliers que la plupart des entreprises, municipales ou privées, sont incapables de garantir faute de ressources financières suffisantes. Les sites choisis ne sont pas toujours appropriés. Telle décharge constitue un risque de pollution d’un cours d’eau situé à proximité ou d’une nappe phréatique peu profonde, telle autre est un facteur de déstabilisation pour un terrain argileux et abrupt lors de pluies abondantes, telle autre encore est une source de nuisances visuelles et olfactives parce qu’elle est située dans le voisinage d’un centre habité. À cela s’ajoutent des travaux de viabilisation inexistants ou précaires (qu’il s’agisse de la pose de canalisations contrôlant l’écoulement des liquides, de la toile de protection mise sur le plancher des vasques d’entreposage des déchets, ou des tuyaux d’évacuation des gaz de fermentation), qui rendent l’exploitation de ces décharges problématique.

  • 23 Ufficio del commissariato delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque,Piano di gestio (...)
  • 24 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)

17Les municipalités siciliennes ont eu recours de manière massive aux décharges d’urgence parce qu’elles ne disposaient pas d’un autre système de traitement. Le tri sélectif est inexistant jusqu’aux années 2000, alors même que son intérêt réside dans sa capacité à réduire la quantité de déchets mis en décharge et à impulser une dynamique de valorisation des déchets sous la forme de production d’énergie et de recyclages. En 1997, la part du tri sélectif dans la production totale de déchets en Sicile s’élève à 0,7 % (tableau 22) : cela signifie donc que les 2,5 millions de tonnes de déchets domestiques produits chaque année sont quasi intégralement entreposés dans les décharges23. La Sicile se place loin derrière les régions du centre et du nord de la péninsule : en Lombardie, en Vénétie et en Émilie-Romagne, la part du tri sélectif en 1998 y atteint respectivement les valeurs de 30,82 %, 19,54 % et 14,80 %. La moyenne nationale se situe quant elle à 11,20 %. La part du tri sélectif en Sicile est passée à 2,72 % en 2002. La progression est spectaculaire car elle atteint 288,6 % ! Les progrès accomplis restent cependant très inférieurs aux performances enregistrées à la même date dans les autres provinces italiennes : 21,67 % en Émilie-Romagne, 26,62 % en Vénétie, 21,42 % en Toscane et 23,26 % dans le Trentin-Haut-Adige. Ils sont en outre insuffisants pour faire du tri sélectif un mode de gestion alternatif des déchets domestiques. La Sicile souffre également d’un fort sous-équipement technique. On ne recensait en 2000 qu’un seul incinérateur en état de marche à proximité de Messine pour une île qui compte près de 5 millions d’habitants24. En organisant le système de gestion des déchets autour des décharges, les pouvoirs publics siciliens n’ont ressenti ni l’utilité ni la nécessité d’investir dans des infrastructures de traitement complémentaires comme les incinérateurs ou les centres de fabrication de compost. La construction d’un mode de gestion des déchets exclusivement centré sur les décharges est directement liée à l’absence de contrainte : c’est en effet sous la contrainte (innovation technologique, augmentation des coûts de production, nouvelle règle du jeu…) qu’un mode de production évolue. Son absence représente donc un facteur de pérennité du mode de production existant. Ce n’est qu’à la fin des années 1990 que l’on va assister à une réorganisation complète de la filière de gestion des déchets avec l’entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation.

  • 2 Ces mouvements de protestation populaires ont à maintes reprises paralysé le trafic ferroviaire ré (...)

Encart 8. Les décharges illégales en Campanie
Les deux articles qui suivent, publiés dans le quotidien La Repubblica, montrent l’ampleur du phénomène des décharges illégales en Campanie ainsi que les enjeux environnementaux et sanitaires qu’elles posent aux autorités.
C’est ainsi que la Campanie étouffe
Un champ de fèves borde une étendue informe de déchets. Une rigole de liquides nauséabonds serpente au pied d’une rangée de pruniers en fleur. Une citerne romaine datant du ier siècle après J.-C. fait face à un trou béant, large d’une centaine de mètres et profond de 70, comblé par des déchets. Cet aperçu témoigne de la transformation d’une des plaines italiennes où l’agriculture possède une histoire plusieurs fois séculaire en un gigantesque dépôt de déchets. C’est un gruyère purulent d’où les miasmes contaminent les champs alentour et provoquent une augmentation vertigineuse du nombre de tumeurs recensées.
Nous sommes dans le triangle des déchets, entre Qualiano, Gugliano et Villaricca : ici, à 25 km de Naples, commence la zone qui, dans le « plan d’occupation des sols » de la Camorra [la mafia napolitaine], est dévolue à l’ensevelissement illégal des déchets. C’est une vaste zone que se sont partagé les clans qui contrôlent la région de Naples et ceux de la région de Casale. Ici, la source de la prospérité a changé. Il fut un temps où elle provenait du maraîchage, de la culture des primeurs et du tourisme. Aujourd’hui, on s’enrichit grâce à la dioxine, aux phénols et au PCB [PolyChloroTerphényles]. Selon le rapport Ecomafia 2003 de l’association Legambiente [engagée dans la protection de l’environnement], la gestion des déchets dangereux en Italie rapporte 2,5 milliards d’euros par an.
Il suffit de se promener toute une journée le long des chemins qui portent aux décharges, entre la région de Naples et Casal de Principi, pour comprendre qu’une part significative de ce chiffre d’affaires est produit en Campanie : cela se voit dans les nombreux camions qui sillonnent l’endroit, escortés par les Mercedes [de la Camorra], et, en contrepoint, dans l’absence des véhicules de la police ou des carabiniers. Celui qui est originaire du lieu sait quand il peut s’engager le long de ces chemins et quand il vaut mieux continuer sa route en feignant de ne rien voir. Il est en effet recommandé de ne pas s’attarder lorsque les camions s’arrêtent pour décharger une partie des 6,7 millions de tonnes de déchets spéciaux qui chaque année disparaissent sans laisser de traces grâce au système du girobolla [littéralement valse des scellés : cette expression désigne l’utilisation frauduleuse de documents concernant la provenance et la destination des déchets].
Par ailleurs, les déchets ne sont qu’une composante de l’économie mafieuse. « Vous voyez ces maisons soutenues par des piliers ? Ces renforts servent à les maintenir debout parce qu’elles ont été construites sur un sol qui recouvre une vieille décharge mal tassée », racontent Peppe Ruggiero et Raffaelo Del Giudice, membres de l’Observatoire de la légalité de Legambiente. « Ici la Camorra s’est d’abord enrichie en creusant illégalement des carrières [pour alimenter le marché du BTP], puis en comblant les cavités avec des déchets, enfin en construisant par-dessus des maisons. La tragédie tient au fait que ce système illégal est le seul, ici, à procurer du travail. »
Le prix à payer pour cette économie clandestine est lourd. Selon l’ASL [organisme de Sécurité sociale] de Giugliano, la part des décès liés à des cancers est passée de 27,5 % en 1994 à 31,4 % en 1996.
En Campanie, « l’accord stipulant la construction de nouveaux équipements conformes à la législation en échange de la bonification des sites contaminés » n’a […] jamais été respecté. La pollution se développe ainsi sous la forme de strates comme dans un site archéologique : on trouve à la base des déchets toxiques et sans doute radioactifs […], au-dessus des déchets provenant de déchargements illégaux plus récents et, au sommet, les derniers déchets qui possèdent un certificat de déchargement […].
Le nouveau dispositif […] qui aurait dû permettre à la Campanie, une région qui vit depuis dix ans sous régime d’état d’urgence, de renouer avec la normalité comporte trois volets. Premièrement, procéder à la bonification des décharges sauvages (ces travaux n’ont pas été réalisés). Deuxièmement, développer des installations capables de produire du combustible à partir des déchets préalablement triés […]. Troisièmement, construire des incinérateurs qui, vu le niveau de confiance dans les institutions, continuent d’être refusés par la population.
« Le tri ne fonctionne pas : le combustible produit à partir des déchets est pour l’essentiel composé de déchets bruts », selon Peppe Ruggiero et Raffaelo Del Giudice. « Le combustible produit à partir des déchets répond à la réglementation fixée par la loi », leur rétorque Armando Cattaneo, administrateur délégué de la FIBE, société du groupe IMPREGILO qui a remporté l’appel d’offres public pour la gestion des déchets en Campanie. « Le seul élément qui contrevient légèrement à la législation est l’humidité : il y a 1 % d’humidité en plus en raison du changement enregistré dans la composition des déchets, mais en définitive il s’agit d’eau. On produit en Campanie 7 300 tonnes de déchets par jour. Nous en transformons 35 % en combustible. […] Il suffirait donc de construire les unités de valorisation thermique [pour brûler ce combustible] pour achever le dispositif et résoudre le problème. »
Cet optimisme ne fait pas l’unanimité. Ainsi, le président de la commission parlementaire sur les déchets, Paolo Russo, s’est forgé un tout autre avis lors d’une inspection de trois jours en Campanie : « La qualité du combustible produit à partir des déchets est un élément fondamental. Dans les échanges que j’ai eus avec les maires et la population, on me fait systématiquement remarquer que ce combustible est composé de déchets quelconques. Si pour l’Agence campanienne de protection de l’environnement tout est en règle, telle n’est pas l’opinion de l’Agence de protection de l’environnement d’une autre région qui pointe le caractère non conforme de la situation. Si effectivement, on a accumulé et disséminé sur le territoire 1,3 million de tonnes de déchets, ce serait une catastrophe dans la catastrophe : ce matériau a été manipulé sans aucune précaution particulière parce que tous étaient convaincus que c’était du combustible. C’est un soupçon qui fait froid dans le dos et pour éclaircir la question nous nous sommes adressés à un institut de réputation internationale. Par ailleurs, nous sommes dans une situation où, à Naples, Milan et Palerme, la municipalité gère ses déchets sur son propre territoire, alors qu’en Campanie il y a des territoires de première classe qui produisent des déchets et des territoires de deuxième classe qui doivent les traiter sans en tirer aucun bénéfice. »
Pour résoudre ce problème, il y aurait une autre solution, suggérée par les environnementalistes et l’Union européenne : diminuer la quantité de déchets grâce à un tri sélectif efficace. La province de Nola est parvenue à traiter de cette façon 60 % de ses déchets, ce qui montre que la Campanie serait en mesure de rivaliser avec les zones écologiques de l’Europe du Nord. Encore faut-il qu’elle soit libre de pouvoir le faire.
Antonio Cianciullo, « Così la campania soffoca », La Repubblica, 28 mars 2004 (traduction de l’auteur).
La Campanie, poisons et mafias : la guerre des décharges
La Campanie a connu 26 barrages ferroviaires en 20032 et 29 en 2004 (jusqu’à ce jour). La seule progression enregistrée dans le domaine de la gestion des déchets campaniens concerne les mouvements de protestation. Les décharges polluantes fermées sur ordre judiciaire sont en effet, après quelques années, rouvertes pour des « raisons d’ordre public ». La recherche d’une solution globale aux problèmes que pose la gestion des déchets a sans cesse été ajournée. Cette attitude a fini par déboucher sur une situation aux effets incontrôlables.
Avec six millions d’habitants, la région [campanienne] produit 6 600 tonnes de déchets par jour, soit l’équivalent de 330 poids lourds qui circulent fréquemment sans destination officielle : les décharges disponibles sont saturées et nombre d’entre elles ont fermé leurs portes pour cause de pollution ; la construction des incinérateurs est paralysée par la colère des habitants pollués ; l’exportation dans d’autres régions ou à l’étranger constitue un soulagement temporaire qui ne résout rien.
« Le vrai problème réside dans l’absence d’un projet crédible concernant l’ensemble de la filière des déchets », explique Paolo Russo, président de la commission d’enquête parlementaire sur les déchets. « Jusqu’à présent cette exigence a été ignorée. De temps à autre, les administrations locales et le commissaire extraordinaire nommé par le gouvernement ont tenté de parachuter sur le territoire un morceau du projet. Cela a fini par produire l’effet opposé puisque des dizaines de milliers de citoyens sont descendus dans la rue pour protester. Si l’on continue dans cette voie, le problème va s’aggraver comme au cours de ces dix années de gestion sous tutelle de l’État. Pour le résoudre, il est essentiel de modifier l’approche. Il importe de partir du bas en apportant les garanties nécessaires et de montrer qu’en Campanie il n’y a pas de territoires de première classe, ceux qui produisent les déchets et ne les traitent pas, et des territoires de deuxième classe qui doivent traiter les déchets de tous. »
Selon Paolo Russo, un des facteurs d’aggravation de la crise est l’accord conclu avec la FIBE, la société qui, en Campanie, a été chargée de gérer l’ensemble de la filière des déchets : « Des municipalités comme Naples, Salerne et Caserte ont envoyé un signal fort en se déclarant disponibles pour accueillir sur leur propre territoire une unité de traitement des déchets. Cet acte de bonne volonté risque cependant d’être ignoré à cause d’un système décisionnel trop centralisé et peu flexible. »
L’affaiblissement des résistances locales et la réforme de l’ensemble du projet apparaissent intimement liés : ce sont là deux facteurs indispensables pour bloquer le cercle vicieux qui a donné naissance à la situation campanienne. Pendant des années, souvent à l’initiative de la Camorra, les décharges disponibles ont été remplies avec des déchets en grande partie illégaux et en grande partie importés d’autres régions plus industrialisées. Quand la magistrature est intervenue pour fermer les installations qui étaient à l’origine des nuisances les plus graves, il n’y avait pas de solutions alternatives [en matière de traitement des déchets].
Ainsi, au final, les camions ont fini par retourner décharger leurs cargaisons de déchets là où, par le passé, ils avaient déjà répandu leurs poisons. C’est le cas par exemple de la décharge de Parapoli qui a été fermée en 2001 après avoir contaminé toute la zone avec ses liquides polluants. Ce n’est qu’après vingt années de protestation et un rapport de l’Agence pour la protection du territoire qui signalait une situation de danger grave que la décharge de Colle Barone, située à proximité de la précédente, a été fermée.
« Essayer de rouvrir les décharges de la honte plutôt que de les bonifier comme cela avait été promis ne nous fait pas progresser », s’insurge Enrico Fontana, directeur de l’Observatoire de la légalité de l’association Legambiente. « C’est un plan exceptionnel pour relancer le tri sélectif dont on a besoin. Il s’agit là d’une demande de bon sens qui pourrait d’une part réduire d’au moins de moitié la quantité de déchets et d’autre part dénouer le problème en montrant que l’enjeu ne peut pas se réduire à un simple bras de fer concernant la construction des incinérateurs. »
Par ailleurs, la composition des déchets en Campanie se caractérise par une forte présence de matière « humide », c’est-à-dire des déchets organiques produits par l’alimentation (ils représentent 40 % du total). Le ramassage séparé de la matière « humide », à commencer au niveau des gros producteurs comme les marchés généraux, permettrait de transformer une part importante des déchets en compost ou en terreau facilement réutilisable.
« La coopérative Priula de Trévise, qui dessert 200 000 habitants, récupère grâce au tri sélectif 7 kg de déchets sur 10 produits », rappelle Enrico Fontana. « Ce n’est pas un objectif qui peut seulement être atteint au Nord : à Padula, dans la province de Salerne, le tri sélectif atteint 60 %. Cela veut donc dire que la solution pour éviter la catastrophe existe et se trouve à portée de main. Choisir une autre route suppose que l’on assume la responsabilité de la catastrophe environnementale et sociale générée par le blocage du traitement des déchets. »
Antonio Cianciullo, « Il caso Campania », La Repubblica, 27 juin 2004 (traduction de l’auteur).

  • 25 Le modèle sicilien de gestion des déchets est mis hors jeu par la transcription dans le droit nati (...)

18Le modèle sicilien de gestion des déchets s’est grippé avec l’entrée en vigueur en février 1997 d’une nouvelle réglementation nationale conforme aux directives européennes. La crise du modèle sicilien de gestion des déchets apparaît dans ces conditions comme une crise importée25. Le décret Ronchi (du nom de son rédacteur) impulse une réforme radicale par la refonte du cadre normatif et l’introduction de nouveaux principes d’organisation. La gestion des déchets est désormais envisagée comme une filière intégrée : les différentes étapes (ramassage, tri, stockage, valorisation) ne sont plus pensées et organisées séparément mais articulées les unes aux autres. Le système repose sur deux principes : d’une part, réduire au maximum la quantité de déchets produits ; d’autre part, promouvoir leur recyclage et leur valorisation sous diverses formes (production d’énergie, fabrication de matières premières, réutilisation). La gestion des déchets cesse d’être centrée sur les décharges compte tenu de leur incapacité à valoriser les déchets et des risques qu’elles font peser sur l’environnement tant à l’échelle locale (pollution des sols et des nappes phréatiques, dénaturation des paysages, nuisances olfactives pour les populations riveraines) que globale (émanation de gaz appartenant à la catégorie des méthanes qui contribuent à l’effet de serre). Les décharges doivent désormais constituer l’ultime étape du processus de gestion. Les opérations d’enlèvement, de traitement et de recyclage sont enfin organisées à partir de bassins de gestion intégrée. À la différence des précédentes réglementations, le décret Ronchi impose des obligations bien précises, notamment en termes d’échéances et de résultats, ainsi que de fermes interdictions. Il fixe des objectifs en matière de tri sélectif. Celui-ci doit représenter 15 % du volume total des déchets urbains produits en mars 1999, 25 % en mars 2001 et 35 % en mars 2003. Il encadre également, de manière stricte, l’utilisation des décharges. À partir du 1er janvier 2000, seuls les déchets non recyclables et non valorisables peuvent désormais être stockés en décharges tels que les déchets inertes ou ceux provenant d’opérations de traitement particulières. Il définit enfin l’emploi des incinérateurs car, à la date du 1er janvier 1999, seuls les équipements produisant de l’énergie sont autorisés à fonctionner.

  • 26 Provincia regionale di Palermo, Assessorato territorio e ambiente, Settore controllo ambientale e (...)
  • 27 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)

19Cette crise aurait pu être évitée si le plan de réforme du mode de gestion des déchets approuvé par décret du président de la région sicilienne en mars 1989 avait été mis en œuvre, car il anticipait nombre de dispositions du décret Ronchi (notamment la mise en place de bassins de gestion intégrée, la valorisation des déchets ou encore le développement de modes de traitement alternatifs)26. Ce plan prévoyait la division de l’île en 33 bassins de gestion pour assurer un traitement rationnel et spatialement intégré des déchets. Chacun de ces bassins devait être équipé d’incinérateurs, de décharges publiques, d’usines de fabrication de compost et de toute une série d’infrastructures garantissant une organisation et un fonctionnement autonomes. Aux premiers mois de l’année 1999, soit dix ans après l’adoption du plan, la plupart de ces équipements n’ont pas été réalisés et le plan n’a jamais été mis au jour27. Sur les 11 décharges programmées à l’échelle de la province de Palerme, une seule a été construite (tableau 23) : il s’agit de la décharge de Bellolampo qui, outre la ville de Palerme, dessert diverses communes alentour. Ainsi, 44 communes de cette province ont été contraintes d’ouvrir des décharges d’urgence pour évacuer leurs déchets et ceux de 24 autres communes.

  • 28 B. Rémond, De la démocratie locale en Europe, 2001.
  • 29 Dans le cadre de la réforme du mode de gestion des déchets, c’est le pouvoir législatif d’applicat (...)
  • 30 Conseiller du gouvernement régional, le Consiglio di giustizia administrativa émet un avis sur la (...)
  • 31 Corps d’avocats habilités par l’État, chargé de représenter et de défendre en justice l’administra (...)

20Les autorités régionales siciliennes se sont retrouvées prises en tenaille. D’un côté, le décret Ronchi démantèle le mode de gestion des déchets existant et interdit aux pouvoirs publics de continuer à l’utiliser. De l’autre, ces mêmes pouvoirs publics sont dans l’incapacité d’appliquer les nouvelles règles qui régissent la gestion des déchets et de respecter les échéances fixées. Pour se sortir de cette situation, les autorités régionales ont tout d’abord cherché à s’opposer à l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation par un recours juridique et administratif. En tant que région à statut spécial, la Sicile dispose d’une autonomie législative. Celle-ci se décline sous la forme de trois pouvoirs28 : un pouvoir législatif exclusif (la région dispose de l’initiative législative), un pouvoir législatif concurrent et un pouvoir législatif d’application (la région vote une loi pour intégrer dans sa législation une loi d’État)29. Lorsque le décret Ronchi a été promulgué à l’échelle nationale en 1997, les autorités régionales ont sollicité l’avis du Consiglio di giustizia amministrativa30 de la région Sicile et de l’Avvocatura di Stato31 pour savoir si cette loi de rang étatique pouvait directement s’appliquer sur le territoire insulaire ou nécessitait au préalable l’adoption par l’assemblée régionale d’une loi d’intégration. Ces deux instances ont rendu un avis convergent : le décret Ronchi s’applique directement. La Sicile a usé d’un droit qui lui est reconnu par la Constitution. Cependant, deux faits mettent en doute la sincérité de la démarche. Premièrement, les autorités régionales ont cherché à repousser l’entrée en vigueur du décret en Sicile compte tenu du retard accumulé dans la réforme du mode de gestion des déchets. La commission d’enquête parlementaire observe ceci

  • 32 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)

[Au] moment où le décret [Ronchi] est promulgué, la Sicile se trouvait dans une situation incommode dans la mesure où seules 7 décharges prévues dans le cadre du plan [de 1989] avaient été réalisées ; si pour 14 d’entre elles les projets avaient été approuvés, il manquait les projets pour 29 autres décharges.32

  • 33 Ibid.

21Quels que soient les avis du Consiglio di giustizia amministrativa et de l’Avvocatura di Stato, la loi faisait en outre obligation à la Sicile de rédiger et d’approuver un nouveau plan régional de gestion des déchets : soit directement, soit après le vote d’une loi d’application. Les recours formés par les autorités siciliennes apparaissent comme des obstructions pour masquer les défaillances de la politique régionale et retarder encore davantage la réforme du mode de gestion des déchets. Un autre fait vient confirmer ce sentiment. Le Comité régional de protection de l’environnement a présenté en 1998 deux projets pour orienter et encadrer la réforme du mode de gestion des déchets conformément aux dispositions contenues dans le décret Ronchi. À aucun moment, les autorités siciliennes ne les ont utilisés33. Face à l’échec de cette stratégie d’obstruction, le gouvernement régional décide à la fin de l’année 1999 de réclamer au gouvernement central la proclamation de l’état d’urgence et le placement de la Sicile sous tutelle pour la gestion des déchets (commissariamento straordinario). Ce dispositif suspend l’application du décret Ronchi le temps que le système de gestion des déchets soit réformé et surtout met à l’abri le gouvernement régional d’éventuelles poursuites judiciaires pour infraction à la législation en vigueur.

Source : Ufficio del commissario straordonario per l’emergenza rifiuiti e la tutela delle acque, Piano di gestione dei rifiuiti, 2003.
Tableau 21. Distribution des décharges en activité pour déchets urbains (1999 et 2003)

Source : Ufficio del commissario straordonario per l’emergenza rifiuiti e la tutela delle acque, Piano di gestione dei rifiuiti, 2003.
Tableau 22. Évolution du tri sélectif des déchets urbains à l’échelle des provinces (1997-2001)

Source : Provincia regionale di Palermo, Piano di gestione dei rifiuti urbani e speciali della provincia di Palermo, 1998.
Tableau 23. Décharges dont la construction était programmée par le plan régional des déchets de 1989 dans la province de Palerme

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22Nous sommes en présence de deux crises différentes par leurs modalités d’expression et d’inscription spatiale. La crise du système de gestion des déchets est une crise invisible : elle ne se voit pas dans les rues, elle ne se ressent pas au quotidien, elle ne perturbe pas l’activité économique. Palerme ne subit pas directement cette crise car les déchets sont évacués vers la décharge de Bellolampo et y sont enfouis. La crise du système hydrique est à l’inverse une crise palpable et vécue tant à l’échelle individuelle que collective. Le centre de gravité de la crise hydrique se situe à l’échelle de Palerme. Elle y trouve son origine : les défaillances enregistrées dans le réseau de distribution d’eau potable de Palerme sont l’un des deux facteurs explicatifs de la situation de pénurie. La ville est en outre le principal point de répercussion de la crise : la situation de pénurie se traduit par des difficultés quotidiennes d’approvisionnement pendant quatre années consécutives. Il en va autrement pour la crise du système de gestion des déchets. Son centre de gravité se partage entre l’échelle provinciale et l’échelle régionale, tout en ayant des effets sur l’aménagement de l’espace palermitain. Cette crise est régionale car c’est à ce niveau que s’élabore la réglementation sur l’enlèvement et le traitement des déchets. Elle est aussi provinciale car la décharge de Palerme absorbant les déchets d’un grand nombre de communes, arrive à saturation comme nous allons le voir dans le chapitre suivant. La cité palermitaine a toutefois contribué elle-même à la crise en maintenant un système anarchique fondé sur le principe de mise en décharge et en restant l’un des principaux lieux de production de déchets domestiques. Malgré leurs différences, les deux crises étudiées présentent une analogie dans la mesure où le réseau hydrique et le système de gestion des déchets génèrent des jeux de solidarité entre territoires de même niveau et de niveaux différents.

Notes

1 B. Calas, « Il y a bel et bien une crise urbaine en Afrique : une lettre à Jean-Pierre Raison », 2007.

2 C’est également en ces termes (dysfonctionnements, niveau de performance, vétusté des installations) que Gérard Dupuy envisage la notion de crise lorsqu’il étudie le réseau d’approvisionnement en eau potable de la ville de Buenos Aires. G. Dupuy éd., La crise des réseaux d’infrastructure. Le cas de Buenos Aires, 1987.

3 D. Lorrain, « La politique à tous les étages. La construction des modèles de services urbains », 1997.

4 Istituto nazionale di statistica, I cittadini e l’ambiente nelle grandi città. Indagine multicsopo sulle famiglie, 2000.

5 La surexploitation des nappes phréatiques comporte un risque réel comme en témoigne l’exemple napolitain où, en 1990, l’eau a été soumise à une forte pollution de manganèse et de nitrates à la suite des pompages excessifs pour compenser une offre en eau potable insuffisante.

6 M. Drain, « Les ressorts territoriaux et l’échelle des enjeux de la gestion de l’eau », 2001.

7 Ufficio tecnico idrografico regionale (Service hydrographique regional).

8 Avec une population résidente de 685 244 habitants, la cité palermitaine représente à elle seule les deux tiers de la demande en eau potable de toute la province, qui en compte un peu moins de 1,3 million.

9 SOGESID SpA, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi deirisultati della ricognizione. Inquadramento del territorio provinciale, 2001.

10 La SOGESID est une société de conseil et d’assistance à destination des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion de l’eau, relevant du ministère de l’environnement et de la protection du territoire et de la mer.

11 Rendement de distribution = [volume d’eau livré (approvisionnements) / volume d’eau produit (prélèvements)] x 100. Voir J. Margat, L’eau dans le Bassin méditerranéen. Situation et prospective, 1992.

12 A. Becchi, « Opere pubbliche », 1990.

13 Cité par F. Renda, Storia politica ed economica nella Sicilia del Secondo dopoguerra, 1995, p. 39.

14 SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati della ricognizione. Inquadramento del territorio provinciale (Dotazione netta per gestore), 2001.

15 SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati dellaricognizione. Stato attuale dei servizi e delle infrastrutture acquedottistiche (Reti di distribuzione. Età e stato di conservazione), 2001.

16 Ibid.

17 Voir Gabriel Dupuy pour son analyse de la crise du réseau de distribution d’eau potable à Buenos Aires. G. Dupuy éd., La crise des réseaux d’infrastructure. Le cas de Buenos Aires, 1987.

18 Renseignements pris auprès des magasins de fournitures du centre-ville.

19 La Repubblica, 13 juillet 2002.

20 L’évacuation des déchets vers des décharges situées en périphérie des centres habités a longtemps constitué le principal sinon le seul mode de traitement des déchets en France et en Europe, faute de législations imposant d’autres formes de traitement. La Sicile ne constitue donc nullement une anomalie à l’échelle européenne. La spécificité sicilienne et plus largement méridionale provient de la crise qui frappe ce secteur.

21 La Sicile compte 390 communes.

22 Les municipalités ont eu recours soit à l’article 12 du décret no 915 de 1982 du président de la République, soit à l’article 13 du décret législatif no 22 de 1997.

23 Ufficio del commissariato delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque,Piano di gestione dei rifiuti in Sicilia, Palermo, 2002.

24 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite ad esso connesse, Relazione territoriale sulla Sicilia, 1999.

25 Le modèle sicilien de gestion des déchets est mis hors jeu par la transcription dans le droit national des directives communautaires. La crise provient de l’impossibilité pour les municipalités de mettre en service de nouvelles décharges et de continuer à utiliser librement les décharges existantes. La nouvelle réglementation bloque un mode de gestion qui avait trouvé son équilibre. Et c’est précisément de ce blocage que naît la situation de crise.

26 Provincia regionale di Palermo, Assessorato territorio e ambiente, Settore controllo ambientale e smaltimento dei rifiuti, Piano di gestione dei rifiuti urbani e speciali dellaprovincia di Palermo. Fase conoscitiva, 1998.

27 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite ad esso connesse, Relazione territoriale sulla Sicilia, 1999.

28 B. Rémond, De la démocratie locale en Europe, 2001.

29 Dans le cadre de la réforme du mode de gestion des déchets, c’est le pouvoir législatif d’application qui doit être utilisé car il s’agit d’intégrer dans le droit régional une loi d’État issue de la transcription d’une directive communautaire. Cette vision des choses n’était pas partagée par l’exécutif régional comme en témoigne la tentative d’obstruction décrite par la suite.

30 Conseiller du gouvernement régional, le Consiglio di giustizia administrativa émet un avis sur la régularité juridique des textes. Il peut également le solliciter pour toute question d’ordre juridique ou administratif.

31 Corps d’avocats habilités par l’État, chargé de représenter et de défendre en justice l’administration publique et plus généralement tout organisme d’intérêt public qui exerce une activité administrative. Il exerce également une fonction de conseil sans limite de compétence.

32 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite ad esso connesse, Relazione territoriale sulla Sicilia, 1999.

33 Ibid.

Notes de fin

1 Chiffres provenant de nos calculs.

2 Ces mouvements de protestation populaires ont à maintes reprises paralysé le trafic ferroviaire régional. Les participants se mobilisent contre l’implantation d’équipements pour le traitement des déchets sur le territoire communal ou à proximité de leur lieu d’habitation, ainsi que contre l’utilisation de certaines décharges qui ont cessé d’être exploitées en raison des dangers qu’elles font peser sur l’environnement et la santé publique, et qui sont rouvertes sur décision des pouvoirs publics pour faire face à l’afflux de déchets.

Table des illustrations

Légende Source : ISTAT, I citadini e l’ambiente nelle grandi città, 2000.Tableau 14. Nombre de familles déclarant connaître des problèmes d’approvisionnement en eau (1998)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 303k
Légende Source : Servizio tecnico idrografico della Regione siciliana, 2002.Tableau 15. Évolution du niveau total des précipitations (1997-2001)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 83k
Légende Source : SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati della ricognizione. Inquadramento del territorio provinciale, 2001.Tableau 16. La production de l’eau à l’échelle de la province de Palerme (1999)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 137k
Légende Source : SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati della ricognizione. Inquadramento del territorio provinciale, 2001.Tableau 17. Origine de l’eau produite dans la province de Palerme (1999)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 73k
Légende Source : Giornale di Sicilia, 27 mars 2001.Tableau 18. Capacité théorique et capacité réelle des digues siciliennes (2001)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 468k
Légende Source : Giornale di Sicilia, 25 juillet 2002.Note 11Tableau 19 État des réseaux de distribution des principales villes siciliennes (2002)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 107k
Légende Source : ISTAT, I cittadini e l’ambiente nelle grandi città, 2000.Tableau 20. Familles dont un ou plusieurs membres consomment ou ne consomment pas l’eau du robinet (1998)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 236k
Légende Source : Ufficio del commissario straordonario per l’emergenza rifiuiti e la tutela delle acque, Piano di gestione dei rifiuiti, 2003.Tableau 21. Distribution des décharges en activité pour déchets urbains (1999 et 2003)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 188k
Légende Source : Ufficio del commissario straordonario per l’emergenza rifiuiti e la tutela delle acque, Piano di gestione dei rifiuiti, 2003.Tableau 22. Évolution du tri sélectif des déchets urbains à l’échelle des provinces (1997-2001)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-9.jpg
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Légende Source : Provincia regionale di Palermo, Piano di gestione dei rifiuti urbani e speciali della provincia di Palermo, 1998.Tableau 23. Décharges dont la construction était programmée par le plan régional des déchets de 1989 dans la province de Palerme
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1504/img-10.jpg
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