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Palerme, illégalismes et gouvernement urbain d’exception

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Fabrizio Maccaglia

Le sac de Palerme

3. Refonder la ville

Texte intégral

1Durant cinquante ans, la société palermitaine et ses élites ont cherché, par un urbanisme de rupture, à se libérer du territoire. Ils ont opté pour un modèle de production et un modèle de vie qui nient toute valeur et toute signification à l’histoire et à la géographie du lieu. Cette dévalorisation a abouti à la destruction systématique du patrimoine architectural, urbanistique et paysager, ainsi qu’à la disparition d’un territoire complexe mêlant ruralité et urbanité grâce à la pratique de l’agrumiculture. Le territoire s’est progressivement transformé en un simple support d’activités et en un espace résidentiel. Cette dévalorisation a également fait de l’habitant un résident et un consommateur du territoire. Ainsi s’est diffusé un mode de vivre la ville intrinsèquement individualiste (le territoire n’est porteur d’aucune identité collective) et prédateur. Palerme cherche aujourd’hui à renouer avec son territoire. La politique de reconquête territoriale lancée au début des années 1990 par la coalition de centre-gauche menée par Leoluca Orlando (1985-1990 puis 1993-2000) comporte trois volets principaux. Le premier est urbanistique : un projet de requalification est élaboré autour du centre-ville, qui devient à la fois la vitrine du changement palermitain et son moteur. Le volet politique prend la forme d’initative pour faire de la ville le cadre d’une expérience collective par la réappropriation de son patrimoine et de son histoire. Mue par un certain fétichisme territorial, la nouvelle administration a la conviction de pouvoir refonder la communauté urbaine par une pratique du territoire. Il s’agit de renforcer le sentiment d’identification des habitants à leur ville pour leur faire prendre conscience qu’ils partagent un même lieu de vie et qu’ils sont liés les uns aux autres par une même communauté de destin. Jusque-là, le territoire a été conçu pour satisfaire l’intérêt individuel de chacun avant de constituer l’instrument et le support d’un projet collectif. Le territoire retrouve ainsi sa fonction d’ancrage de l’identité locale. Enfin, un plan de relance fondé sur le tourisme constitue le volet économique. L’enjeu est de faire de Palerme un nœud selon l’expression du géographe Giuseppe Dematteis, c’est-à-dire un lieu où les flux (d’investissements, de touristes, culturels…) se croisent, de façon à engager un cercle vertueux de croissance. Ces trois volets ne sont pas déconnectés mais complémentaires et interdépendants.

Une nouvelle donne politique

  • 1 L’Italie vit au rythme des révélations du scandale Tangentopoli, ce vaste système de corruption im (...)
  • 2 La Sicile est une région autonome à statut spécial depuis 1946. Elle dispose de compétences exclus (...)
  • 3 Il sera réélu en 1997.
  • 4 Sur les effets de cette loi sur la recomposition du système politique local et l’exercice du gouve (...)
  • 5 C. Mattina, F. Allum, « La personnalisation du gouvernement municipal en Italie. L’expérience du m (...)
  • 6 O. Cancila, Palermo, 1999.
  • 7 C. Mattina, F. Allum, « La personnalisation du gouvernement municipal en Italie. L’expérience du m (...)
  • 8 Ibid., p. 61.

2Le 25 mars 1993, sur fond de crise des partis1, le parlement national adopte la loi électorale n° 81 qui introduit l’élection au suffrage universel direct des maires dans les communes de plus de 15 000 habitants (loi adoptée le 26 août 1992 par le parlement sicilien)2. Cette loi instaure un scrutin à deux tours ; un ballotage est prévu si aucun des candidats ne dépasse la barre des 50 % des suffrages exprimés lors du premier tour (les deux candidats arrivés en tête lors du premier tour participent au second tour du scrutin). Le maire est élu pour une durée de quatre ans (contre cinq auparavant) et son mandat n’est renouvelable qu’une fois. La première élection au suffrage universel direct se tient en 1993 : Leoluca Orlando est porté à la tête de l’exécutif palermitain dès le premier tour de scrutin avec 75,1 % des suffrages (encart 2)3. Cette loi modifie en profondeur l’exercice du gouvernement municipal en renforçant les attributions du maire4. Désormais, celui-ci nomme et révoque ses adjoints ainsi que les dirigeants des services administratifs, les représentants de la mairie au sein des établissements publics, les chefs de bureau et de services5. La possibilité offerte au maire de choisir ses adjoints lui permet de s’entourer d’une équipe de collaborateurs fidèles et sur lesquels il peut pleinement s’appuyer ; une fidélité acquise par la possibilité de les révoquer à tout moment. Cette loi met également fin à l’instabilité chronique des exécutifs municipaux en établissant un lien étroit entre le maire et le ou les partis qui le soutiennent. Jusqu’à l’élection directe du maire, l’exécutif municipal évoluait sous l’étroit contrôle du conseil municipal qui nommait le maire et ses adjoints. Il en résultait un équilibre politique bien précaire : l’exécutif municipal subissait en permanence non seulement les rivalités entre les partis de la majorité au sein du conseil municipal, mais aussi celles qui opposaient les différents courants au sein de ces mêmes partis. À Palerme, en l’espace de soixante ans, seules cinq mandatures ont duré quatre ans ou plus. Il s’agit de celles de Salvo Lima (1958-1963), de Leoluca Orlando (1985-1990 puis 1993-1997) et de Diego Cammarata (2001-2005)6. L’exécutif municipal se maintenait en moyenne un an et demi alors que la durée d’une mandature était de cinq ans jusqu’en 1993. La durée du mandat du conseil municipal est en outre alignée sur celle du maire : il n’est guère plus possible au conseil municipal de retirer son soutien au maire sans provoquer de nouvelles élections (il pouvait jusque-là user 2, 3 ou 4 maires au cours d’une mandature). Comme le font remarquer Cesare Mattina et Fellia Allum, « … on [est] pass [é] d’un système entièrement dominé par les partis et par leur veto de nomination et de révocation des maires à un système fortement personnalisé autour du maire et de son équipe »7. Le maintien du maire à la tête de l’exécutif municipal ne dépend plus de la pérennité des coalitions mais de sa capacité à gouverner la ville : le nouveau système électoral conduit en effet le maire à prendre en charge le développement local et à en assumer les résultats. Autrement dit, « … la possibilité d’être réélu dépend de [la] capacité [du maire] à affronter et à résoudre les problèmes de la ville et non plus, comme auparavant, des décisions et des accords entre les partis politiques »8.

  • 9 Si la criminalité mafieuse est présente dans bien d’autres villes d’Italie méridionale et pas seul (...)
  • 10 À propos de Naples, voir : A. Bassolino, La repubblica delle città, 1996, p. 59-63.
  • 11 A. M. Montenegro, D. Rivière, « Naples, Rio. Renouveler la ville. Quels enjeux pour l’identité urb (...)

3Le centre historique va constituer le principal terrain d’action de Leoluca Orlando tout au long de ses deux mandatures (de 1993 à 2000), tant sur le plan symbolique que sur celui des réalisations. Le centre historique représente à ses yeux l’incurie et l’abandon de la ville aux spéculateurs et aux intérêts privés. Aussi le conçoit-il comme le lieu au travers duquel la ville de Palerme peut se refonder : se refonder en renouant avec son histoire et son patrimoine dont elle a cherché à s’affranchir, engagée au lendemain du Second conflit mondial dans un processus d’urbanisation dévastateur sous l’effet de la spéculation et de la pratique de l’habitat illégal ; se refonder en effaçant cet angle mort qu’était devenu le centre historique du fait de son abandon de la part des administrations communales successives et d’une partie de sa population ; se refonder, enfin, en manifestant la capacité de toute une ville à se mobiliser dans un projet. L’initiative palermitaine entre en résonance avec les initiatives des maires siciliens nouvellement élus (Enzo Bianco à Catane, Marco Fatuzzo à Syracuse et Franco Provvidenti à Messine) et plus généralement les initiatives des autres maires de la péninsule qui engagent des politiques de requalification urbaine comparables, à forte dimension symbolique, alliant urbanisme et économie, participation sociale et partenariats multiniveaux. L’expérience palermitaine doit néanmoins être davantage rapprochée de l’expérience napolitaine car ces deux villes partagent un même enjeu lié à la question de l’illégalité criminelle et non criminelle9. La restauration du principe de légalité et la lutte contre la mafia ont constitué dans ces deux villes un axe fort des discours en matière de politique urbaine10. On voit ainsi émerger une rhétorique où transparaît la conviction qu’il suffit de mettre de l’ordre dans la ville pour ordonner les conduites. Comme l’observent Anna-Maria Montenegro et Dominique Rivière à propos de Naples, la reconquête de l’espace urbain sur le plan urbanistique (illumination des places, création de voies piétonnes, expulsion des automobiles de certains lieux pour les rendre à nouveau publics…) et architectural (restauration des monuments et mise à disposition de la population) est portée par des déclarations sur la normalisation de la vie quotidienne et la restauration de l’ordre public11. Cette rhétorique s’inscrit dans le prolongement des déclarations concernant la moralisation de la vie politique qui accompagnent l’opération Mani pulite en réaction à Tangentopoli.

La requalification du centre historique

  • 12 Città di Palermo, Assessorato al Centro storico, Restoration and re-use of Palermo’s old city, 200 (...)
  • 13 Ibid.
  • 14 Ibid.

4Le centre historique de Palerme dessine un vaste quadrilatère de 250 hectares ouvert sur la mer dans sa partie orientale. C’est l’un des plus grands d’Europe. Il compte aujourd’hui une trentaine de milliers d’habitants (contre 125 000 dans les années 1950), ce qui représente moins de 5 % de la population totale (contre 30 % auparavant)12. L’administration palermitaine ambitionne de faire augmenter de 50 000 personnes la population du centre historique une fois sa réhabilitation achevée13. Il est d’une richesse patrimoniale exceptionnelle14 : il compte 7 théâtres, 158 églises, 55 couvents et plus de 400 palais aristocratiques. Le centre historique occupe une position centrale à trois points de vue. Sur le plan géométrique, il constitue le pivot de la ville. Tout l’espace urbain s’organise autour du centre historique comme en témoigne le mouvement de convergence des principales voies de communication. Sur le plan social, il s’impose comme le centre de gravité de la vie palermitaine. Il concentre les sièges des trois pouvoirs (municipal, provincial et régional), la préfecture et la questure, les centres de commandement militaire, la plupart des services administratifs, le rectorat et certaines facultés, l’évêché, une part importante des commerces de détail ainsi que les marchés traditionnels du Ballarò, de la Vucciria et du Capo. Le centre historique représente le principal lieu de sociabilité urbaine. Sa centralité s’exprime enfin sur le plan culturel. Les Palermitains éprouvent un vif attachement pour cette partie de la ville. Celle-ci est à la fois la mémoire de ce que fut Palerme autrefois – une métropole méditerranéenne prospère et puissante – et l’antithèse de la ville contemporaine – la ville née de la spéculation immobilière – avec ses rues tortueuses, ses palais, ses églises et ses monuments.

  • 15 F. Lo Piccolo, « Palermo, a city in transition. Saint Benedict “The Moor” versus Saint Rosalia », (...)
  • 16 T. Cannarozzo, « Palermo : centro storico », 1990.
  • 17 Entretien donné par Emilio Arcuri, adjoint au maire Leoluca Orlando pour le centre historique, au (...)
  • 18 Ibid.

5La requalification du centre historique est portée par deux enjeux. Le premier est un enjeu social et sanitaire dans la mesure où ce quartier, connaissant un double processus de paupérisation et de dégradation avancée du bâti, est devenu au fil du temps une poche de misère. Aujourd’hui, un tiers de la population immigrée présente à Palerme y réside, soit quelque 10 000 personnes sur une communauté estimée de 30 000 à 35 000 personnes15. Pour la plupart originaires d’Afrique (Ghana, Nigeria) et d’Asie (Chine, sous-continent indien), ces immigrés parviennent à se loger à bon marché dans des logements en piètre état et très souvent insalubres (carte 9). La bonne cohabitation entre la population palermitaine et la population immigrée s’explique autant par des facteurs culturels (la Sicile est traditionnellement une terre d’accueil et un terre de départ) que par ce lieu d’implantation. La population immigrée s’est en effet installée dans un espace en déclin, progressivement abandonné par la population locale : il n’y a donc pas de conflits pour l’usage du sol. Cette dégradation du centre historique possède trois causes. En donnant la priorité à l’édification de la ville contemporaine, la politique d’urbanisation a entraîné l’abandon de ce quartier et par là son déclin. Le plan d’urbanisme de 1962 prévoyait de lancer la modernisation du centre historique une fois la ville neuve achevée. Il était notamment prévu de percer de larges et profondes avenues pour fluidifier la circulation et de construire des immeubles après destruction d’une partie du bâti historique16. Les édifices d’une valeur architecturale particulière ainsi que quelques façades prestigieuses devaient être conservés. La prolongation de cet abandon a en quelque sorte sauvé le centre historique de son anéantissement programmé. Ce n’est qu’à partir du début des années 1980 que l’on commence à parler de la nécessité d’un plan de réhabilitation au vu des dégâts causés par le déroulement de l’urbanisation17. Par ailleurs, l’absence de programmes de conservation et de protection du patrimoine a eu deux conséquences. Cela a tout d’abord favorisé le développement d’utilisations impropres du bâti. Des immeubles, des palais, des églises déconsacrées, des cours intérieures ont été transformés en remises, garages pour véhicules et ateliers de toute sorte. Pour accueillir ces activités pour lesquelles ils n’étaient pas prévus, les édifices ont subi des aménagements qui ont altéré, parfois de manière irrémédiable, aussi bien leur structure que leur aspect. L’absence d’inventaire a d’autre part facilité le pillage des pièces ornementales des bâtiments et des éléments de décoration intérieure. Enfin, le tremblement de terre de 1968 a porté le coup de grâce aux immeubles les plus vétustes. L’administration municipale prend alors la décision de transférer une partie de la population du centre historique vers les quartiers d’habitat social construits en périphérie, entraînant l’abandon du patrimoine immobilier. Les immeubles qui cessent d’être habités ne sont plus entretenus. Ceux qui le sont encore ne bénéficient pas pour autant d’un meilleur traitement car la municipalité avait fait savoir à leurs propriétaires que le centre historique serait complètement remodelé et qu’une partie des immeubles serait rasée18.

  • 19 A. Fubini, G. Gario, « Politiche urbane : mutamenti e tendenze in atto », Il fenomeno urbano in It (...)
  • 20 Ibid.
  • 21 Ibid.

6La dégradation du centre historique a été aggravée par l’absence de politique nationale de la ville à la différence de ce qui se pratique en France, en Grande-Bretagne aux Pays-Bas19. Les projets, parmi lesquels on retiendra la Nota La Malfa, le Rapporto Saraceno et le Progetto ’80, visant à mettre en place un dispositif unifié et ancré dans la durée pour intervenir dans les quartiers populaires en difficulté n’ont jamais connu de concrétisation. L’intervention de l’État a pris la forme de programmes ciblés, épisodiques et sectoriels qui ont débouché sur la construction de grandes infrastructures (stations d’épuration, routes) et d’équipements collectifs (logements sociaux, stades, centres pénitentiaires), sans coordination avec les politiques locales et sans objectifs unificateurs20. Entre la fin des années 1970 et la fin des années 1980, la ville de Palerme a bénéficié de trois dispositifs financés par l’État central dans le cadre21 : 1) du projet spécial pour l’aire métropolitaine en 1978 (construction d’équipements urbains, portuaires et industriels) ; 2) de la loi n° 64 de 1986 (deux tiers des financements ont été mobilisés pour réaliser des équipements routiers) ; 3) de la loi n° 99 de 1988 (travaux d’urbanisation primaire et secondaire à destination de certains quartiers, modernisation du réseau d’évacuation des eaux usées, travaux pour sécuriser l’approvisionnement en eau potable de la ville, travaux visant à améliorer la circulation automobile). L’examen de ces trois dispositifs montre qu’ils ont été conçus pour affronter une situation de crise (sécuriser l’approvisionnement en eau potable) et conduire des travaux qui sont habituellement pris en charge par les collectivités locales (travaux de viabilité, travaux de modernisation des infrastructures), et non pour engager un processus de requalification urbaine. Faute d’intervention, la dégradation et la marginalisation des quartiers populaires, dont les centres historiques, se sont aggravées.

  • 22 R. Scalia, « I limiti dello sviluppo ineguale e il caso di Palermo », 1997.

7Le second enjeu de cette requalification est économique : la municipalité mise sur le tourisme culturel pour relancer le développement de la ville. Palerme possède une base productive extrêmement étroite et sinistrée22 : 3,6 % de la richesse produite provient de l’agriculture, 6,4 % de la construction, 11,7 % de l’industrie, 56 % des services privés et le reste, soit 22,3 %, de l’administration publique et des services sociaux. Le secteur des services se compose pour l’essentiel d’activités à faible valeur ajoutée. L’industrie locale est laminée. Les principaux établissements ont fermé leurs portes à l’image des chantiers navals, de la zone industrielle Arenella et de la Manifattura Tabacchi. Le mouvement de désindustrialisation s’est amorcé au milieu des années 1980. L’industrie (bâtiment et travaux publics compris) produisait alors 25,4 % de la richesse contre à peine plus de 18 % au milieu des années 1990. Le petit artisanat traditionnel périclite et l’agrumiculture qui jadis faisait la richesse de la ville est en déclin. Cette situation est le résultat de la stratégie de développement économique mise en œuvre par les pouvoirs publics aux commandes de Palerme dans les années 1960, et qui les a conduits à faire de cette ville une capitale résidentielle et administrative. Cela s’est traduit par l’absence d’initiatives publiques pour stimuler l’essor d’autres activités économiques, notamment tertiaires et industrielles de haut niveau. Le modèle de développement palermitain se révèle aujourd’hui fragile et bien artificiel car il s’appuie pour l’essentiel sur des transferts de fonds publics destinés aux différents appareils administratifs (municipalité, région, province) et non sur une croissance économique endogène. Comme de nombreuses autres villes en crise, Palerme entend jouer la carte du tourisme grâce à son riche patrimoine culturel.

  • 23 Exception faite des révolutions qui aboutissent à un changement de régime comme cela a été le cas (...)
  • 24 F. Miceli, « Avviato il risanamento del Centro storico di Palermo », 1994.
  • 25 Città di Palermo, Assessorato al Centro storico, Restoration and re-use of Palermo’s old city, 200 (...)

8Deux obstacles freinent toutefois la requalification du centre historique. La municipalité se heurte tout d’abord à une propriété immobilière particulièrement fragmentée. La seule enquête dont nous avons pu disposer pour connaître la structure de la propriété immobilière dans cette partie de la ville date de la fin des années 1970. Des changements se sont sans aucun doute produits en l’espace de trois décennies, mais il est peu probable que ceux-ci aboutissent à un bouleversement complet car il faut du temps pour que la structure de la propriété change23. Or, ce n’est qu’au milieu des années 1990 qu’a débuté la restauration du centre historique et bien plus récemment que les investisseurs privés ont manifesté de l’intérêt pour la réhabilitation de certains immeubles. La propriété immobilière présente deux plans de fractionnement24. Alors que 75 % du parc immobilier du centre historique sont entre les mains de propriétaires privés, le reste est de propriété publique (15 % du total) et ecclésiastique (10 % du total, que se répartissent l’Église et les congrégations religieuses). À cela vient s’ajouter l’émiettement de la propriété privée puisque plus des deux tiers des logements appartiennent à de petits et moyens propriétaires (ceux qui possèdent moins de six logements représentent 90 % du total). Or, les travaux de restauration ne doivent pas se limiter à une seule habitation mais doivent porter sur l’ensemble d’un immeuble, de même que les opérations de réhabilitation ne sont profitables et rentables que si elles sont menées à l’échelle d’un îlot ou d’un quartier. Un immeuble restauré au milieu d’un bloc complètement dégradé perd une grande part de la valeur qu’il a ainsi acquise. Les bénéfices symboliques de l’opération s’en trouvent aussi fortement amoindris. Par ailleurs, plus il y a de propriétaires dans un immeuble, plus il est long et laborieux de mettre en place un projet de réhabilitation à cause des divergences d’intérêts et des niveaux de solvabilité différents. C’est sans doute la raison pour laquelle les autorités municipales ont décidé à partir du deuxième concours (en 1998) pour l’attribution des subventions publiques d’accepter les demandes de propriétaires individuels non réunis en association ou en copropriété25. Elles misent sur un processus de réhabilitation ponctuel, en taches de léopard, ayant pris conscience de la lenteur et des difficultés d’un projet de réhabilitation global.

Carte 9. Population étrangère vivant à Palerme

Graphique 2. Origines géographiques des étrangers vivant à Palerme

  • 26 M. Turco, « La risorsa storia », 1999.
  • 27 Seule une intervention active de la municipalité peut limiter les risques de spéculation immobiliè (...)
  • 28 La Repubblica, édition de Palerme, 10 juillet 2002.

9Le second obstacle au processus de requalification du centre historique tient à l’ampleur de la tâche à accomplir et simultanément à la capacité d’investissement limitée de la municipalité. Vingt-cinq à trente ans seront nécessaires à la requalification complète du centre historique de Palerme. Il est difficile d’en chiffrer le montant. Une estimation datant du milieu des années 1990 évoquait un budget de 30 000 milliards de lires (1,5 milliard d’euros)26 ! Les autorités palermitaines possèdent une marge d’action bien réduite, que les subventions européennes et régionales ne peuvent accroître de manière démesurée27. C’est à la lumière de ce contexte qu’il faut comprendre la décision de céder une partie du patrimoine immobilier. La mise en vente répond à un double objectif : d’une part alléger le fardeau que représente la remise en état du centre historique en le partageant avec des investisseurs privés ; d’autre part engranger des ressources pour soutenir un budget municipal soumis à de fortes contraintes (obligations de désendettement, faiblesse des recettes propres, dotations nationales et régionales plafonnées). Plusieurs immeubles de propriété communale, qui ne sont pas utilisés, ont été déjà recensés dans la perspective d’une éventuelle cession. Cette stratégie n’a pas pour l’heure rencontré le succès escompté comme en témoigne le retentissant échec de la première mise aux enchères qui s’est déroulée en juillet 200228. Le prix de vente du palais Naselli Statella di Spaccaforno situé piazza Magione s’élevait à un peu plus de 854 000 euros. La municipalité n’a reçu aucune proposition d’achat. Deux facteurs semblent avoir découragé les investisseurs. D’une part, le montant des travaux a été estimé à plus de 3 millions d’euros car l’immeuble doit entièrement être restauré. Pour rentrer dans ses frais et dégager des bénéfices, le futur propriétaire aurait dû revendre chacun des huit appartements près de 500 000 euros, ce qui est disproportionné par rapport à la valeur du marché immobilier. Il ne serait guère davantage rentré dans ses frais en mettant en vente les sept locaux commerciaux situés au rez-de-chaussée : ils auraient difficilement trouvé preneur compte tenu du caractère dégradé du quartier dans lequel se trouve le palais. D’autre part, le cahier des charges de la réhabilitation imposait, sous la forme d’une astreinte financière, que les travaux de restauration commencent quinze jours après la conclusion de l’acte de vente. Ce délai ne laissait pas suffisamment de temps à l’investisseur pour monter son plan de financement. Cette opération a en outre représenté un coût (619 000 euros) pour la municipalité, qui a été contrainte de procéder à l’expropriation des propriétaires afin de pouvoir mettre en vente le palais.

  • 29 T. Cannarozzo, Palermo tra memoria. Riqualificazione e recupero del centro storico, 1996.
  • 30 La révision a débuté en 1994 et s’est achevée huit ans plus tard.
  • 31 M. Morello, Organizzazione, piano e governo urbano, 2002.
  • 32 La Repubblica, édition de Palerme, 17 juillet 2002.

10La requalification du centre historique est lancée en 1993 avec la promulgation d’un plan d’urbanisme spécifique (le Piano particolareggiato esecutivo)29. L’administration municipale dote le centre historique pour la première fois de son histoire d’un plan de tutelle. Cette démarche traduit également sa volonté de disposer d’un instrument immédiatement opérationnel, distinct du plan d’urbanisme général dont la révision est envisagée mais pas encore engagée30. Confiée à Italo Insolera, Luigi Cervellati et Leonardo Benevolo, la rédaction du Piano particolareggiato esecutivo a débuté sous la précédente mandature de Leoluca Orlando en 1988-1989. Trois ans plus tard, à l’automne 1991, le conseil municipal l’adopte à la quasi unanimité de ses représentants31. Soumis aux services de l’urbanisme de la Région pour examen, son adoption devient définitive en 1993 après que ceux-ci aient délivré leur agrément. Moins de cinq années ont été nécessaires entre la rédaction et la promulgation du plan, malgré les divergences d’approche du dossier et les rivalités politiques locales. Le Piano particolareggiato esecutivo repose sur une approche typologique qui vise à déterminer la fonction de chaque édifice et ses spécificités architecturales. C’est à partir de ce diagnostic que sont ensuite dressés les cahiers des charges pour les travaux de réhabilitation et que sont définies les modalités d’utilisation des immeubles. Préserver et conserver sont les maîtres mots de ce plan pour lequel l’ensemble du centre historique de Palerme constitue de fait un « monument ». Cette politique de protection conservatrice ne peut se comprendre qu’à la lumière du processus d’urbanisation contemporain : elle tire sa légitimité de la volonté de mettre à l’abri le centre historique de tout nouveau mouvement spéculatif qui risquerait d’altérer sa structure et porter atteinte à son patrimoine. La restauration et l’utilisation de ce patrimoine sont soumises à de strictes contraintes. Un immeuble d’habitation ne peut par exemple, sauf dérogation exceptionnelle, être transformé en hôtel. Ce changement d’usage nécessite en effet l’adoption par le conseil municipal d’une modification du plan d’urbanisme du centre historique ; modification qui est soumise au vote après une procédure d’instruction au cours de laquelle diverses administrations (Agence sanitaire locale, Génie civil, Surintendance aux biens culturels, Assessorat régional au territoire) sont appelées à donner leur agrément. Ce cadre normatif n’est guère incitatif. Les investisseurs ne sont pas disposés à mobiliser de lourdes sommes dans la remise en état d’un palais ou d’un immeuble prestigieux dont ils ne pourront tirer aucun revenu commercial faute de reconversion possible. Tout l’enjeu de la requalification du centre historique est là comme le note Teresa Cannarozzo : « … comment réutiliser et redonner vie aux grands édifices baroques, résidentiels ou religieux, au travers d’interventions qui soient compatibles avec la protection des valeurs architecturales et spatiales, et viables au plan économique [ ?] »32. L’adoption du Piano particolareggiato esecutivo s’accompagne de la mise en place de l’Ufficio centro storico (Service du centre historique) pour coordonner l’action dans le domaine de l’urbanisme et de l’habitat.

  • 33 La politique européenne de la ville est inaugurée à la fin des années quatre vingt avec le lanceme (...)
  • 34 Città di Palermo, Assessorato alle risorse comunitarie, Urban-Palermo. Programma di Iniziativa Com (...)
  • 35 Città di Palermo, Assessorato alle risorse comunitarie, Urban-Palermo. Programma di Iniziativa Com (...)

11La requalification du centre historique de Palerme est menée avec le soutien de l’Union européenne qui inaugure en 1994 le programme d’initiative communautaire URBAN 1 appelé à prendre le relai des PPU. (Projets pilotes urbains)33. Ce programme ne concerne que deux des quatre quartiers que compte le centre historique de Palerme, ceux de Castellamare et de Tribunali (11 000 habitants répartis sur 112 hectares)34. Les projets menés dans le cadre de ce programme ont bénéficié de financements croisés provenant de l’Union européenne (34 % du total), de l’État italien (42 %), de la municipalité (18 %) et de particuliers (6 %) : à la vue de ces chiffres, la contribution communautaire apparaît davantage comme un complément des initiatives nationale et municipale que comme une réelle impulsion à la politique urbaine palermitaine. Le programme URBAN Palermo est conçu autour de deux objectifs principaux : d’une part réhabiliter le tissu urbain historique et d’autre part réinsérer ce quartier dans le territoire palermitain. Il comporte cinq mesures35 :

  1. redynamiser le tissu productif local en offrant une aide à la petite et moyenne entreprise existante ainsi qu’une aide à la création d’entreprise, notamment dans le domaine culturel et touristique. Les 70 bénéficiaires du programme ont reçu une aide à fonds perdus équivalent à 80 % de l’investissement de départ dans une limite de 20 000 euros, les autres 20 % restant à leur charge36 ;
  2. mise en place d’une offre de formation au niveau local (les formations proposées sont en relation directe avec les activités promues par le projet, soit l’artisanat et la culture) ;
  3. amélioration de l’offre en matière de services sociaux (actions de soutien aux populations marginales et aux mineurs) et de services d’intérêt général (ramassage des déchets) ;
  4. (54 % du budget total) : amélioration des infrastructures et du cadre de vie (travaux de remise en état des édifices, rénovation du patrimoine, réorganisation du trafic automobile, création de rues piétonnes, requalification des espaces verts) ;
  5. diffusion des résultats.
  • 37 Città di Palermo, Assessorato al Centro storico, Restoration and re-use of Palermo’s old city, 200 (...)

12La requalification du centre historique repose simultanément sur des initiatives publiques et privées. La municipalité intervient à deux niveaux. Elle mène une politique de requalification passive : elle restaure et entretient le patrimoine qui lui appartient. Parallèlement, elle conduit une politique de requalification active : elle acquiert des édifices qu’elle est en mesure de restaurer, destinés soit à accueillir des services administratifs soit à être transformés en immeubles d’habitation dans le cadre d’une politique de logement social. La municipalité cherche à maintenir la mixité sociale et ethnique du centre historique qu’un processus de gentrification risquerait inévitablement de compromettre. Elle entend également éviter, avec la mise en œuvre de la mesure 1, que cette portion du territoire urbain se transforme en un espace résidentiel et hôtelier, chassant toutes les autres activités en périphérie et notamment l’artisanat. La municipalité apporte également son soutien aux initiatives des particuliers, simples propriétaires (d’un immeuble ou d’un ou plusieurs logements) ou investisseurs. La municipalité octroie des aides aux propriétaires pour entreprendre des travaux de restauration. L’unique obligation qui leur est imposée est de s’engager à résider dans l’édifice restauré ou à le mettre en location (à un loyer préalablement convenu), étant donné que des immeubles inutilisés videraient de tout son sens la stratégie de requalification37. Au total, en 2001, 368 subventions ont été accordées à des particuliers pour un montant de 61,2 millions d’euros. Plus de 80 % des demandes ont été satisfaites. Remarquons cependant que le quatrième avis à concours a dû être publié quatre fois de suite faute de candidats. Cela témoigne de deux choses. Outre que le montant des investissements à consentir constitue un puissant frein au volontarisme, il est difficile d’ancrer une logique fondée sur l’implication directe et personnelle des habitants qui bouscule les habitudes, notamment celle d’attendre de l’État la solution des problèmes. Les pouvoirs publics comptent également sur les projets d’investisseurs privés. Pour l’année 2004, on recensait neuf demandes pour la transformation de prestigieux immeubles résidentiels en hôtels haut de gamme (quatre et cinq étoiles).

13L’élection du maire au suffrage universel direct a conduit à un renouvellement de l’action publique municipale : à l’approche sectorielle s’est substituée une approche globale des problèmes (sociaux, économiques, urbanistiques) et de leur traitement. Les interventions ne sont plus élaborées dans le cadre d’une relation unique et exclusive entre la municipalité et l’État, mais en s’appuyant sur des partenariats multiples (public/privé, municipalité / Union européenne / région). Néanmoins, cette politique en faveur du centre-ville ne s’est guère accompagnée d’une révolution dans le mode de gouvernement municipal comme cela a pu être le cas ailleurs en Europe, à l’exemple de la Grande-Bretagne où le secteur privé a vu son rôle s’accroître dans le champ urbain (mais pas seulement), en particulier au travers des partenariats public/privé. À Palerme, la municipalité demeure l’acteur principal de cette politique tant comme incitateur et porteur de projets que comme source de financement.

  • 38 Le Monde, 17 décembre 2004.

14Palerme a-t-elle changé ? Seul un bilan d’étape de la politique de requalification du centre-ville peut être dressé car elle n’en est encore qu’à ses débuts compte tenu de l’ampleur de la tâche à accomplir. Les marques du changement sont là. Les chantiers se sont multipliés. Les espaces de vie culturels fleurissent. Les quartiers revivent. Palerme renaît. Ce mouvement ne pourra aboutir que s’il est relayé par une politique économique capable de diversifier la base productive. Enfin, si cette politique de requalification urbaine n’a rien d’original, elle revêt à Palerme une signification particulière : il faut en effet y voir un pari gagné par les autorités municipales qui veulent faire de Palerme une ville comme les autres. C’est dans les rythmes et les modes de vie que l’on note les changements les plus importants. Les rues du centre-ville se sont animées comme elles ne l’étaient plus depuis plusieurs décennies. À partir du milieu des années 1990, on a en effet assisté à une multiplication sans précédent d’expositions et de rencontres, de festivals et de colloques, de représentations théâtrales, de spectacles cinématographiques et musicaux. Ces initiatives culturelles sont désormais la vitrine de la ville. « Elles sont la preuve, comme le rappelle Emmanuel de Roux, de leur bonne santé et de leur dynamisme, de leur ancrage dans la modernité, et le reflet de leur identité. »38

Une réappropriation collective du territoire

15L’idée de réappropriation du territoire constitue l’axe directeur du programme de requalification urbaine. Elle se présente, comme on vient de le voir avec le centre historique, sous son volet classique de restauration du bâti, mais aussi sous la forme d’une réappropriation symbolique par la mise en scène du patrimoine. Pour les pouvoirs publics palermitains, la renaissance de la ville passe autant par sa réhabilitation physique que par le changement du rapport que ses habitants entretiennent avec elle. C’est dans cette perspective que s’inscrivent toute une série d’initiatives promouvant une nouvelle expérience mentale et corporelle de la ville, fondée sur une réappropriation collective du territoire.

  • 39 Cette initiative est née à Naples en 1989. D’autres villes l’ont rejointe, en particulier des vill (...)
  • 40 A. Siragusa, « Identità urbana e Beni Culturali. Un’esperienza a Palermo », 2002, p. 134-135.

16En 1995 s’est tenue la première manifestation de l’opération Palermo apre le porte. La scuola adotta un monumento (Palerme ouvre les portes. L’école adopte un monument)39 ; 80 établissements scolaires, tous niveaux confondus, y ont pris part. Leur nombre s’est par la suite stabilisé autour d’une centaine chaque année, ce qui représente une dizaine de milliers d’élèves mobilisés. Ceux-ci adoptent un monument situé à proximité de leur établissement. Ils en retracent l’histoire, en étudient l’architecture et en recueillent les anecdotes pour, à la fin de l’année scolaire, organiser des visites publiques lors de journées portes ouvertes. Cette proximité physique doit permettre aux élèves de découvrir un territoire qu’ils méconnaissent le plus souvent, bien qu’il constitue l’un de leurs principaux lieux de vie. L’opération poursuit simultanément quatre objectifs. Elle possède avant tout une vocation pédagogique. La découverte du patrimoine et la transmission de sa mémoire doivent faire prendre conscience aux élèves qu’ils partagent un même territoire et qu’ils sont liés les uns aux autres par une histoire commune et, implicitement, par un devenir commun. Il s’agit de produire des repères collectifs grâce à la pratique du territoire. Ce projet éducatif accorde en effet une importance toute particulière aux sorties sur le terrain et au rapport direct avec le monument étudié. Les visites organisées par les élèves sont également l’occasion de tisser des liens entre les générations car le public visé est le monde des adultes, et entre les élèves et les habitants du quartier. Car, comme le rappelle l’adjoint au maire à l’éducation Alessandra Siragusa, « une ville […] n’est pas uniquement un ensemble d’édifices, de maisons, de places, d’églises, de routes, mais surtout un ensemble de relations humaines qui relient tous ceux qui vivent en ville, soit par choix soit par hasard »40. Ce rappel possède une résonance toute particulière dans le cas de Palerme dans la mesure où la ville a précisément été pensée et construite comme une juxtaposition de constructions. L’opération est également animée par des considérations urbanistiques. Les monuments sélectionnés ont comme point commun d’être fermés et laissés à l’abandon faute d’entretien. Leur adoption doit donc conduire à leur réouverture. En 1997, soit deux ans après la première manifestation, 60 % des monuments adoptés étaient en cours de restauration et 20 % étaient rouverts au public. L’opération est également l’occasion d’occuper physiquement et symboliquement le territoire, de s’en réapproprier l’usage après de longues années d’abandon. La ville redevient ainsi un lieu de vie collectif. L’opération s’inscrit enfin dans un plan de marketing urbain car il s’agit de promouvoir hors de l’île une image positive de la ville.

  • 41 K. Postel-Vinay, L’Occident et sa bonne parole. Nos représentations du monde, de l’Europe colonial (...)

17L’opération a été mise au point dans le centre historique avant d’être généralisée au reste de la ville. Elle est désormais un rendez-vous annuel : un « rituel de la mémoire » selon l’administration municipale. Le temps passant, le concept de patrimoine a également évolué. Les premières années, l’opération portait uniquement sur le patrimoine historique et architectural (théâtres, monuments). L’idée de monument patrimonial a cédé la place à celle de lieu de mémoire et de lieu de vie, conduisant à l’adoption de rues, de jardins, de villas, des anciennes borgate, des musées jusqu’à des quartiers entiers. Simultanément, l’éventail des niveaux scolaires impliqués s’est élargi. Aux collèges et lycées se sont adjointes les écoles primaires en 2004. Cette initiative nous rappelle que l’éducation est l’un des moyens privilégiés, sinon le seul, pour transformer la société. C’est en donnant des repères communs que l’on fait vivre le sentiment d’appartenance, notamment par le biais de « l’enseignement de l’histoire – qui organise la mémoire collective – et de la géographie – qui fournit un répertoire territorial commun »41. Cette initiative doit, enfin, être replacée dans une politique plus large qui vise à démultiplier les espaces de vie culturels à l’échelle de toute la ville pour modifier la façon de vivre la ville et la perception qu’en ont les habitants au quotidien.

  • 42 La décision de construire le Teatro Massimo fut prise le 10 octobre 1864 par le maire de Palerme A (...)

18La réouverture du Teatro Massimo offre une autre illustration de cette politique qui cherche à tisser un lien entre un objet (le Teatro Massimo), un territoire (Palerme) et le vécu (passé et présent) de la communauté. Ce théâtre occupe une position charnière entre la vieille ville et la ville moderne qui, depuis le xixe siècle, s’étend inexorablement en direction du nord-ouest42. Son histoire musicale s’interrompt en 1974 avec la représentation de Nabucco. Au vu des risques d’incendie et des signes de fragilité observés au niveau des structures, les pouvoirs publics ordonnent la fermeture de ses portes au public. Ce qui ne devait être qu’une mesure provisoire s’est en réalité prolongé pendant un quart de siècle. La réouverture du Teatro Massimo est inaugurée le 12 mai 1997, date de son centième anniversaire. Celle-ci n’est pas présentée comme un simple événement artistique mais comme un acte fondateur : elle est en effet utilisée pour mettre en scène la renaissance de Palerme. Plusieurs discours visent à mettre en résonance l’histoire du théâtre et celle de la ville. Son directeur, Francesco Giambrone, déclare ainsi :

  • 43 Intervention de F. Giambrone, Teatri aperti : esperienze e progetti per la città, 2002, p. 9.

[Un] fil relie les années les plus sombres de Palerme avec les années durant lesquelles le théâtre Massimo a été fermé ; les années les plus récentes, les plus belles, sont marquées par la redécouverte du sens et la fierté d’appartenir à la ville, la fierté d’être Palermitains, la fierté de redécouvrir le patrimoine artistique.43

  • 44 La Sicilia, 27 mars 1997.

19Il est relayé par le maire Leoluca Orlando pour qui la réouverture est « l’étape fondamentale sur le chemin de la renaissance de Palerme. Une blessure restée ouverte depuis bien trop longtemps est enfin en train de se fermer »44. La réouverture est présentée comme le fruit d’une mobilisation populaire :

  • 45 Intervention de F. Giambrone, Teatri aperti …, p. 9.

[Le théâtre Massimo] n’avait pas brûlé comme le Liceu de Barcelone, comme le Petruzzelli de Bari, comme la Fenice [de Venise], il n’avait pas non plus été bombardé comme le Carlo Felice ; le théâtre Massimo n’avait rien subi de tout cela, et pourtant il est resté fermé pendant 23 ans dans l’indifférence de la ville. Quand la ville s’est réveillée de ce rêve, de cette indifférence, le théâtre Massimo a rouvert.45

  • 46 La Repubblica, 4 avril 1997.

20Elle n’est pas non plus présentée comme une simple mise à disposition d’un lieu culturel, mais comme un acte politique permettant à la communauté de se réapproprier son territoire. Leoluca Orlando déclare en effet : « c’est ici, dans cette conquête qu’il y a encore quelques années aurait été impensable, le témoignage de la nouvelle conscience de Palerme : de son aspiration à se réapproprier des espaces et son territoire. »46 Cette réappropriation possède quatre facettes :

  • Une dimension physique. Les Palermitains réinvestissent l’espace, l’utilisent, l’arpentent, y flânent. Le Teatro Massimo est bien entendu fréquenté pour ses spectacles. Le nombre d’entrées n’a cessé de progresser depuis la réouverture : la fréquentation a augmenté de près de 40 % en trois ans, passant de 57 138 spectateurs en 1998 à 78 920 en 200147. L’utilisation spontanée du lieu par la population constitue sans doute le meilleur indicateur de ce processus de réappropriation. Les marches du théâtre Massimo sont devenues le point de rencontre de la jeunesse palermitaine, l’image de la piazza di Spagna de Rome. Ces mêmes marches sont utilisées par les jeunes mariés comme décor de leurs photographies. Il est intéressant de noter que ces deux phénomènes ne s’observent pas au pied de l’autre théâtre de Palerme, le théâtre Politeama, distant d’une centaine de mètres, qui dispose également d’une vaste esplanade et d’une remarquable façade néoclassique. La différence d’utilisation de l’espace tient sans aucun doute à l’absence de discours valorisant ce lieu : celui-ci n’a pas été promu par les autorités municipales comme un lieu public et il est demeuré associé dans l’esprit de la population à un lieu d’expression artistique.
  • Une dimension touristique. En l’espace de quelques années, le théâtre Massimo est devenu une étape pour qui séjourne à Palerme. Il figure désormais dans tous les guides. Les tour-opérateurs l’ont inscrit dans leurs circuits comme en témoigne la noria de cars à ses abords. Au cours de l’année 2000, 66 000 personnes ont suivi la visite guidée ; 90 % d’entre elles étaient d’origine étrangère. Le Teatro Massimo est devenu un monument historique à part entière.
  • Une dimension symbolique. Le théâtre Massimo constitue désormais un symbole dans l’imaginaire collectif palermitain, un point de référence commun sur lequel se greffe un sentiment d’appartenance à un même territoire et à une même communauté. Un sondage réalisé auprès des habitants de Palerme a révélé l’insoupçonnable : 85 % des personnes interrogées le choisissent comme symbole de la ville48. Celle-ci n’est pas associée au riche patrimoine que lui a légué son histoire comme la cathédrale, le palais des Normands ou la chapelle Palatine, mais à un monument hérité de son passé le plus proche, qui a connu une brève existence (77 ans) et une longue éclipse (23 ans).
  • Une dimension identitaire. La réouverture du théâtre Massimo est présentée comme un acte contribuant à redonner une identité à la communauté. Il s’agit de faire prendre conscience à la population qu’il existe un patrimoine palermitain qui fonde son attachement à la ville et structure son identité.

21Aujourd’hui, le théâtre Massimo exerce une triple fonction spatiale à l’échelle de Palerme : c’est un espace culturel et d’expression artistique ; c’est un espace architectural et urbanistique ; c’est un espace public où se construit la civitas.

La fabrication d’une nouvelle image

  • 49 D. Rivière, « Le Sud italien et Naples, “bouts du monde” ou “ponts” méditerranéens ? », 1999.
  • 50 Un enjeu similaire se pose également au niveau économique car Palerme cherche à exploiter le même (...)

22Palerme possède une image « disqualifiante ». Dans l’imaginaire collectif, la ville est intimement associée à la mafia, à la violence, à la corruption et au mauvais gouvernement. Elle est davantage connue comme une place criminelle que comme une ville au riche patrimoine architectural et artistique, un haut lieu du tourisme culturel en Méditerranée. À une époque où les perceptions et les représentations jouent un rôle déterminant dans le comportement des acteurs économiques, l’enjeu est de parvenir à modifier cette image. L’attractivité de la ville auprès des touristes et des investisseurs dépend en effet de la capacité des pouvoirs publics à rendre attractif le territoire palermitain. Leoluca Orlando l’a rapidement compris. Il a fait du changement d’image l’un des axes directeurs de sa politique urbaine. Il n’a eu de cesse tout au long de ses discours, en Italie comme à l’étranger, de présenter Palerme comme une ville normale, une ville comme les autres, comme Bologne ou Florence, Barcelone ou Lisbonne : une ville où il fait bon vivre et voyager, une ville qui offre aux investisseurs des opportunités de profit, une ville où la mafia ne fait plus la loi. Cette volonté de restauration d’un état de normalité urbaine s’observe dans bien d’autres villes du Mezzogiorno comme en témoigne l’exemple napolitain. La décennie 1990 marque une rupture dans les politiques publiques méridionales, au moment même où l’Italie s’engage dans un processus de crise et de mutation politiques à la suite de l’opération Mani Pulite. Cette concomitance n’est pas une coïncidence car, comme le note Dominique Rivière49, cette opération a ouvert un potentiel de normalisation qui a également trouvé dans les politiques urbaines un espace d’expression. Cette aspiration à la normalité est légitime pour une ville profondément marquée par la violence mafieuse (on dénombrait au milieu des années 1980 plusieurs centaines d’homicides par an commis par la mafia). Elle fait cependant courir le risque d’une homogénéisation stérilisante à trop vouloir ressembler aux autres villes. Comment préserver la personnalité, la spécificité, l’identité de Palerme, ce trait de caractère qui la différencie des autres villes ? Comment faire pour préserver Palerme de ce processus de nivellement urbanistique qui fait de plus en plus se ressembler nos villes ? Comment l’empêcher de devenir une ville avec un centre historique à vocation touristique avec ses échoppes de produits artisanaux, ses restaurants et ses cafés autour d’un patrimoine mis en valeur ; une ville avec une marina et un front de mer réhabilité ; une ville qui aligne des boutiques de prêt-à-porter passe-partout, dont on retrouve les enseignes dans toutes les villes européennes ; une ville de culture avec ses festivals et sa scène théâtrale… ? Tel est l’enjeu que la politique de requalification urbaine doit aujourd’hui résoudre50. L’organisation de grands événements politiques, scientifiques et artistiques vise à modifier cette image.

23Sur le plan politique et scientifique, la capitale sicilienne a accueilli quatre forums internationaux au cours de la décennie écoulée : deux rencontres dans le cadre du partenariat Euroméditerranée, une première fois en juin 1998 puis de nouveau en juillet 2003 lorsque l’Italie a pris la présidence de l’Union européenne ; la Convention internationale contre le crime organisé transnational, sous l’égide des Nations unies (en décembre 2000) ; la réunion annuelle des ministres de l’Économie et des Finances du G8, organisée en février 2001. Le tableau serait incomplet si n’étaient ajoutées trois autres manifestations de moindre envergure mais à la vocation analogue, qui se sont toutes tenues durant le troisième trimestre de l’année 2000 : la semaine scientifique de l’UNESCO (en septembre) ; la rencontre internationale de médecine humanitaire (en novembre) ; l’Europartenariat Italie-Sud 2000 (en décembre). Ces grands événements n’ont pas donné lieu à de vastes aménagements urbains comparables à ceux de Gênes élue capitale européenne de la culture en 2004 ou de Rome à l’occasion du jubilée quatre ans auparavant, mais à de simples travaux d’embellissement (ravalement des façades des monuments publics, restauration des principaux monuments), d’illumination publique, de décoration (installation de palmiers le long du bord de mer) et de nettoyage bien souvent exécutés dans la plus grande précipitation. Le calendrier de ces grands événements et celui de la politique de requalification du centre-ville sont en effet complètement déconnectés. Le Teatro Massimo, pivot de la conférence de l’ONU sur la criminalité transnationale, est ouvert au public depuis 1997. Le nouveau palais de justice, dont la visite officielle a été l’un des moments forts de cette même conférence, sera officiellement inauguré quelques jours plus tard et sa construction avait débuté en 1991. Les Cantieri culturali alla Ziza (Chantiers culturels du quartier Ziza) n’ont pas été conçus pour répondre aux besoins d’une rencontre mais comme un lieu d’expression culturelle pour les habitants de la ville. Si ces grands événements n’ont pas joué le rôle de levier dans la réalisation de programmes urbanistiques et architecturaux, ils ont, néanmoins, été utilisés comme une vitrine pour vanter au monde entier diverses qualités. Ces grands événements visent tout d’abord à promouvoir l’image d’une ville dynamique et attractive qui compte sur la scène internationale. Il s’agit aussi de montrer les capacités d’organisation de manifestations complexes et prestigieuses :

  • 51 P. Lecroart, H. Sallet-Lavorel, L’impact des grands événements sur le développement des métropoles(...)

Les métropoles sont jugées sur leur capacité à organiser ces grands événements, capacité qui semble constituer un indicateur de l’efficacité métropolitaine globale, et donc de son attractivité pour ses habitants, ses visiteurs et ses investisseurs potentiels.51

24C’est là une qualité à ne pas négliger lorsque l’Italie incarne pour nombre d’entre nous le pays latin par excellence, soit l’inefficacité et l’inorganisation. Par ailleurs, la ville doit s’efforcer de mettre en scène ses transformations : la couverture médiatique qui accompagne chacune de ces manifestations internationales montre les aménagements urbains effectués ainsi que les monuments restaurés, témoins matériels du changement accompli. Enfin, la ville doit projeter une image de confiance (c’est une variable essentielle du comportement des acteurs économiques, touristes comme investisseurs) et de respectabilité (l’organisation de la conférence sur la criminalité transnationale possède une valeur symbolique particulièrement forte en la matière car elle montre que Palerme et la Sicile sont en première ligne dans la lutte contre la mafia).

  • 52 Padouan de naissance et new-yorkais d’adoption, Maurizio Cattelan s’est imposé au cours de la dern (...)

25Palerme cherche également à se hisser sur la scène artistique mondiale en accueillant de prestigieuses manifestations d’art contemporain. L’enjeu demeure inchangé. Ainsi, de juin à novembre 2001, habitants et voyageurs de passage dans la capitale palermitaine ont pu se croire l’espace d’un instant en Californie : sur les hauteurs de la ville, trônaient neuf grandes lettres blanches écrivant le mot HOLLYWOOD. Cette installation de l’artiste Maurizio Cattelan52 a été réalisée dans le cadre de la 49e édition de la Biennale de Venise qui, pour la première fois, soutenait un projet artistique hors les murs. L’enseigne retrouve sa fonction première, celle de vendre un lieu. Construit en 1923, l’original avant de devenir le symbole que nous connaissons aujourd’hui était destiné à faire de la réclame pour la vente de maisons et de terrains dans cette partie du territoire de Los Angeles. Sa réplique-pastiche vend au monde entier – c’est du moins l’espoir des autorités municipales qui ont accueilli le projet – l’image d’une ville à l’avant-garde artistique : une scène où se joue l’avenir (et se donne à voir) l’art contemporain. L’expression artistique et la politique de marketing urbain sont ici en syntonie parfaite. Toutes deux se fondent sur l’idée de rupture : rupture du sens (que représente Hollywood ? que symbolise Palerme ?) ; rupture de l’ordre géographique par le brouillage des repères et la remise en cause de l’unicité des lieux ; rupture dans le discours (faire parler de soi, se rendre visible partout et à tout moment). Toutes deux usent (et abusent) du même registre pour faire passer leur message : l’illusion. Toutes deux travaillent sur les perceptions et les représentations. Ce mélange des genres n’est pas sans poser des difficultés d’un point de vue politique. La construction de l’image ne doit en aucune façon devenir une fin de l’action publique au risque de désillusionner des citoyens qui attendent des réponses concrètes à leurs préoccupations sociales et économiques et d’accroître de la sorte la rupture avec leurs gouvernants.

  • 53 P. Lecroart, H. Sallet-Lavorel, L’impact des grands événements sur le développement des métropoles(...)

26La durée de ces manifestations varie de quelques jours à plusieurs mois. Leur cadre de référence reste cependant le temps court, le temps de l’événement. La quête de l’éphémère est ainsi devenue indispensable pour entretenir l’image que l’on cherche à projeter, plaçant les pouvoirs publics dans une situation quelque peu paradoxale : rechercher éperdument l’éphémère pour inscrire leur ville dans la durée. Palerme a opté pour une stratégie classique en comparaison de Barcelone. Avec son projet de Forum universel des cultures, la capitale catalane a développé un nouveau concept fondé sur la solidarité, la paix, l’échange, la diversité culturelle pour « se positionner en rupture avec les grands événements basés sur la compétition entre pays »53. Dans cette course à l’image aux effets mimétiques, seules les villes qui se démarquent des autres ont une chance de capter les flux économiques.

  • 54 L. Ruggiero, « Il ruolo dell’arte e della cultura nel cambiamento della città europee. Dalle polit (...)

27L’image de Palerme a-t-elle changé ? Il est encore trop tôt pour apporter une réponse à cette interrogation. Une décennie à peine s’est écoulée depuis que Leoluca Orlando a entrepris de transformer la perception de Palerme en Italie et à l’étranger. L’expérience montre que le volontarisme politique ne suffit pas. Du temps est nécessaire. Rappelons qu’il a fallu une génération à Barcelone et aux villes industrielles du nord de la Grande-Bretagne pour apparaître comme des métropoles européennes dynamiques dans les domaines économique et culturel. Il est cependant incontestable que le regard porté sur Palerme a changé comme en témoigne l’augmentation des flux touristiques depuis une dizaine d’années en provenance de la péninsule italienne mais aussi d’Europe, du Japon et des États-Unis. Leoluca Orlando a construit sa stratégie de marketing urbain autour du binôme mafia/antimafia. Ses effets sont doubles. Car si cette stratégie a sans nul doute permis à Palerme de présenter au monde entier une image renouvelée, l’image d’une ville combative en pleine renaissance, elle a également contribué à ce que la ville demeure associée à la mafia. Ce discours était indispensable. Il le demeure tout autant aujourd’hui, notamment pour que la mobilisation de la population dans la lutte contre la criminalité mafieuse ne fléchisse pas. Pour sortir de cette impasse, il est indispensable de développer un discours parallèle qui mette en avant des qualités à la fois plus neutres et plus adaptées aux attentes des acteurs économiques que sont les touristes et les investisseurs (la spécificité du patrimoine artistique et architectural, la gastronomie, la qualité de vie…). La réussite d’une politique de marketing urbain dépend enfin du contexte dans lequel elle s’inscrit. Palerme n’est pas une entité isolée, elle appartient à un territoire (région et pays) dont l’image (positive ou négative) rejaillit sur elle54.

***

28Façonner un territoire n’est pas un acte neutre car cela conduit à mettre en place un mode de régulation sociale, c’est-à-dire des règles, des usages et des croyances en fonction desquels la société est appelée à vivre. Au chapitre 1, il nous a déjà été donné de voir comment les pouvoirs publics palermitains ont instrumentalisé le territoire en cherchant à le réorganiser par la création de nouvelles municipalités. Outre le souci d’améliorer le fonctionnement du système urbain par la décongestion du centre que permettrait l’émergence de nouvelles centralités en périphérie, ce projet a pour objectifs de faire germer de nouvelles pratiques territoriales et de modifier le rapport que les Palermitains entretiennent avec leur cadre de vie. Cette instrumentalisation a de nouveau été visible lorsque nous nous sommes intéressé à la valorisation du patrimoine architectural et culturel dans le cadre de l’opération Adotta un monumento. Si cette initiative s’inscrit dans un vaste mouvement de requalification urbaine, elle est également conçue comme un moyen pour revivifier le lien social et restaurer la cohésion de la société palermitaine en faisant prendre conscience aux habitants qu’ils partagent un espace de vie en commun. Le territoire s’impose dans ces conditions comme un instrument politique, autrement dit un outil de gouvernement. Il est en effet conçu comme une machine à apprendre. Une machine qui apprend aux individus à vivre ensemble et à faire société par son utilisation et les représentations qui lui sont associées.

Notes

1 L’Italie vit au rythme des révélations du scandale Tangentopoli, ce vaste système de corruption impliquant hommes politique et hommes d’affaires dans le Nord de la péninsule. Il aboutit quelques années plus tard à une recomposition complète du paysage politique péninsulaire, avec la disparition notamment de la Démocratie chrétienne, et à la naissance de la seconde république.

2 La Sicile est une région autonome à statut spécial depuis 1946. Elle dispose de compétences exclusives en matière de culture, d’administration, d’économie, d’environnement, d’aménagement et de transports pour lesquelles elle détient un pouvoir législatif et réglementaire. À ces compétences exclusives s’ajoutent des garanties juridictionnelles et une certaine autonomie financière. C’est dans le cadre de cette autonomie que le 26 août 1992 les parlementaires siciliens ont adopté la loi n° 7 portant sur l’élection directe des maires (« Norme per l’elezione con suffragio popolare del sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica »).

3 Il sera réélu en 1997.

4 Sur les effets de cette loi sur la recomposition du système politique local et l’exercice du gouvernement municipal, voir : A. Bassolino, La repubblica delle città, 1996 ; A. Musi, La stagione dei sindaci, 2004 ; M. Morello, Governare la quotidianità. Sindaci di Sicilia, 2008 ; G. Piazza, Sindaci e politiche in Sicilia, 1998.

5 C. Mattina, F. Allum, « La personnalisation du gouvernement municipal en Italie. L’expérience du maire de Naples », 2000, p. 60-62. Voir également G. Laino, L. Padovani, « Le partenariat pour rénover l’action publique ? L’expérience italienne », 2000.

6 O. Cancila, Palermo, 1999.

7 C. Mattina, F. Allum, « La personnalisation du gouvernement municipal en Italie. L’expérience du maire de Naples », 2000, p. 60.

8 Ibid., p. 61.

9 Si la criminalité mafieuse est présente dans bien d’autres villes d’Italie méridionale et pas seulement, son enracinement social et historique atteint à Naples et à Palerme des dimensions et des formes inégalées (plus de deux cent homicides par an commis par la mafia étaient dénombrés à Palerme au milieu des années 1980). Il en est de même concernant l’influence que la criminalité mafieuse a pu avoir par le passé sur la conduite des affaires locales, en particulier dans le domaine de l’urbanisme.

10 À propos de Naples, voir : A. Bassolino, La repubblica delle città, 1996, p. 59-63.

11 A. M. Montenegro, D. Rivière, « Naples, Rio. Renouveler la ville. Quels enjeux pour l’identité urbaine ? », 2001.

12 Città di Palermo, Assessorato al Centro storico, Restoration and re-use of Palermo’s old city, 2000.

13 Ibid.

14 Ibid.

15 F. Lo Piccolo, « Palermo, a city in transition. Saint Benedict “The Moor” versus Saint Rosalia », 2000.

16 T. Cannarozzo, « Palermo : centro storico », 1990.

17 Entretien donné par Emilio Arcuri, adjoint au maire Leoluca Orlando pour le centre historique, au quotidien Il Manifesto dans son édition du 21 octobre 1997.

18 Ibid.

19 A. Fubini, G. Gario, « Politiche urbane : mutamenti e tendenze in atto », Il fenomeno urbano in Italia : interpretazioni, prospettive, politiche, G. Dematteis éd., Milan, Franco Angeli, 1993, p. 185-214.

20 Ibid.

21 Ibid.

22 R. Scalia, « I limiti dello sviluppo ineguale e il caso di Palermo », 1997.

23 Exception faite des révolutions qui aboutissent à un changement de régime comme cela a été le cas dans les républiques socialistes d’Europe ou d’Asie.

24 F. Miceli, « Avviato il risanamento del Centro storico di Palermo », 1994.

25 Città di Palermo, Assessorato al Centro storico, Restoration and re-use of Palermo’s old city, 2000.

26 M. Turco, « La risorsa storia », 1999.

27 Seule une intervention active de la municipalité peut limiter les risques de spéculation immobilière, notamment sous la forme d’acquisitions d’immeubles et de terrains pour stabiliser les prix du marché. L’état des finances publiques ne permet pas ce type d’intervention particulièrement coûteux.

28 La Repubblica, édition de Palerme, 10 juillet 2002.

29 T. Cannarozzo, Palermo tra memoria. Riqualificazione e recupero del centro storico, 1996.

30 La révision a débuté en 1994 et s’est achevée huit ans plus tard.

31 M. Morello, Organizzazione, piano e governo urbano, 2002.

32 La Repubblica, édition de Palerme, 17 juillet 2002.

33 La politique européenne de la ville est inaugurée à la fin des années quatre vingt avec le lancement des P.P.U. qui proposent une approche globale des territoires urbains et de leurs problèmes. Sur la période 1994-1999, URBAN 1 a financé 118 programmes sur l’ensemble du territoire européen, dont 16 en Italie (outre Palerme, les villes sélectionnées sont Trieste, Venise, Gênes, Rome, Naples, Foggia, Salerne, Bari, Brindisi, Cosenza, Catanzaro, Reggio di Calabre, Cagliari, Catane et Syracuse). Ces programmes portent sur trois types de quartiers dans des villes de plus de 100 000 habitants : les centres-villes dépeuplés ; les quartiers populaires périphériques et les banlieues industrielles ; les centres-historiques en déclin.

34 Città di Palermo, Assessorato alle risorse comunitarie, Urban-Palermo. Programma di Iniziativa Comunitaria, 2000. Città di Palermo, Assessorato alle risorse comunitarie, Palermo in bottega. L’arte del fare diventa impresa, 2001.

35 Città di Palermo, Assessorato alle risorse comunitarie, Urban-Palermo. Programma di Iniziativa Comunitaria, 2000.

36 Città di Palermo, Assessorato alle risorse comunitarie, Palermo in bottega. L’arte del fare diventa impresa, 2001.

37 Città di Palermo, Assessorato al Centro storico, Restoration and re-use of Palermo’s old city, 2000.

38 Le Monde, 17 décembre 2004.

39 Cette initiative est née à Naples en 1989. D’autres villes l’ont rejointe, en particulier des villes qui, comme elle, sont confrontées à une forte présence de la criminalité mafieuse et à d’importants problèmes sociaux.

40 A. Siragusa, « Identità urbana e Beni Culturali. Un’esperienza a Palermo », 2002, p. 134-135.

41 K. Postel-Vinay, L’Occident et sa bonne parole. Nos représentations du monde, de l’Europe coloniale à l’Amérique hégémonique, 2005, p. 63.

42 La décision de construire le Teatro Massimo fut prise le 10 octobre 1864 par le maire de Palerme Antonio Starrabba di Rudini. Le concours international, auquel participent 35 architectes dont 12 étrangers, est remporté par Giovan Battista Filippo Basile. La première pierre de l’édifice est posée le 12 janvier 1875. Il est inauguré le 16 mai 1897. De style néoclassique, le Teatro Massimo a été conçu comme un élément d’ornement urbain. Il trône seul, sur la place qui lui a été dessinée.

43 Intervention de F. Giambrone, Teatri aperti : esperienze e progetti per la città, 2002, p. 9.

44 La Sicilia, 27 mars 1997.

45 Intervention de F. Giambrone, Teatri aperti …, p. 9.

46 La Repubblica, 4 avril 1997.

47 U. Morelli éd., Il teatro e la città. Azione culturale e nuova stagione di Palermo, Milan, Angelo Guerini, 2002.

48 Intervention de F. Giambrone, Teatri aperti : esperienze e progetti per la città, 2002, p. 9.

49 D. Rivière, « Le Sud italien et Naples, “bouts du monde” ou “ponts” méditerranéens ? », 1999.

50 Un enjeu similaire se pose également au niveau économique car Palerme cherche à exploiter le même créneau que bon nombre d’autres villes occupent déjà ou cherchent à occuper, en Italie (Naples, Gênes, Bologne, Rome…) et en Europe méridionale (Lisbonne, Barcelone, Madrid, Marseille…) : le créneau de la ville méditerranéenne réputée pour son patrimoine culturel et son art de vivre. Là encore se pose la question de l’originalité de Palerme. Qu’offre-t-elle de différent par rapport à ces autres villes ? De cette originalité dépendent son positionnement durable sur la scène touristique méditerranéenne et par là son développement futur.

51 P. Lecroart, H. Sallet-Lavorel, L’impact des grands événements sur le développement des métropoles, 2002, p. 40.

52 Padouan de naissance et new-yorkais d’adoption, Maurizio Cattelan s’est imposé au cours de la dernière décennie comme une figure majeure de l’art contemporain.

53 P. Lecroart, H. Sallet-Lavorel, L’impact des grands événements sur le développement des métropoles, 2002, p. 15.

54 L. Ruggiero, « Il ruolo dell’arte e della cultura nel cambiamento della città europee. Dalle politiche alla pianificazione culturale », 1999.

Table des illustrations

Légende Carte 9. Population étrangère vivant à Palerme
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Légende Graphique 2. Origines géographiques des étrangers vivant à Palerme
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