1. Redonner une forme au territoire urbain
p. 21-48
Texte intégral
1C’est un profond sentiment d’incompréhension qui me gagna lorsque, voilà huit ans, je découvrais Palerme pour la première fois. J’évoluais dans une ville qui, en dehors d’un centre historique déliquescent, est presque entièrement constituée d’immeubles récents. Plus aucune trace ne subsiste de ces somptueuses villas entourées de parcs opulents qui ont fait s’ébahir tant d’hommes de lettres et de voyageurs depuis le xviiie siècle. Il en est de même des jardins si réputés de l’agrumiculture palermitaine. Du béton, rien que du béton à perte de vue. Des édifices individuels ou collectifs sortis d’une même matrice et dénués de style forment ce paysage urbain. Je savais que la ville avait subi d’importantes destructions en 1943 et que, comme d’autres villes, elle avait pu connaître une « reconstruction sans état d’âme » pour reprendre les mots de Frédéric Edelman1. Ailleurs, cette situation a conduit les pouvoirs publics comme la population à accepter des propositions architecturales audacieuses, tant par leur forme que par les matériaux employés. Londres, Tokyo, Le Havre sont là pour en témoigner. Rien de comparable n’est visible à Palerme. Cependant, là n’était pas l’explication car les destructions se sont concentrées dans le centre historique. Or, celui-ci a conservé les traces de son passé architectural et urbanistique. Les constructions modernes qui constituent l’essentiel du tissu urbain sont le fruit de l’urbanisation contemporaine et non de la reconstruction. Seul le centre historique faisait donc exception dans ce paysage. Lui aussi fut une source d’étonnement. Ses rues sont par endroits percées de trous béants, témoins de l’effondrement d’un immeuble (après les bombardements de 1943 ? à la suite des secousses du tremblement de terre de 1968 ? à cause d’une lancinante incurie ? tout cela à la fois ?), dont les débris jonchent encore parfois le sol. Ailleurs, de surprenants trompe-l’œil se donnent à voir. D’imposantes façades orphelines d’un édifice qui n’existe plus enserrent un cœur vide envahi par les herbes folles et les détritus. L’église Santa Maria dello Spasimo est même devenue un lieu de spectacle avec ses concerts à ciel ouvert. Çà et là subsistent de belles et imposantes demeures à l’image du palais Gangi, traces fugitives d’un passé prestigieux désormais révolu. Je découvrais également une ville qui s’étend aujourd’hui à perte de vue alors qu’à la veille du second conflit mondial, elle se confondait pour l’essentiel avec le centre historique. Ses limites m’échappaient. Mon regard ne heurtait pas le « vide » de la campagne environnante, mais les constructions qui grimpent le long des contreforts des montagnes qui enserrent l’étroite plaine littorale sur laquelle Palerme est posée. J’étais en présence d’une ville fluide et invertébrée dont seul le site semble être parvenu à dessiner les contours. Palerme était devenue une autre. Palerme avait subi de profondes transformations en l’espace d’un demi-siècle. Quel en avait été le sens ? Quels en avaient été les ressorts ? Dans quelles conditions s’étaient-elles produites ? Quels problèmes posent-elles aujourd’hui ? J’étais en présence d’une ville qui n’était pas régie par les lois ordinaires de l’urbanisme, du moins celles qui nous sont enseignées et nous sont familières.
Sur les traces de l’urbanisation contemporaine de Palerme
2Lorsque le second conflit mondial s’achève, l’espace urbain palermitain comprend quatre éléments (carte 6). Le centre historique (250 hectares) où se concentre une population à dominante populaire, constitue le centre de gravité économique, démographique et culturel de la ville. Trois zones d’expansion résidentielles se sont constituées à ses abords entre la fin du xixe et le début du xxe siècle. La plus étendue se situe au nord, le long de la via Libertà entre la piazza Politeama et la via Nortarbartolo. L’aristocratie et la grande bourgeoisie logent dans de somptueuses villas ou des maisons de maître entourées de parcs et de jardins d’agrumes luxuriants. Les deux autres quartiers se localisent plus à l’ouest et au sud. De moindre dimension, ils sont essentiellement habités par la petite bourgeoisie. Jusque-là, l’urbanisation a suivi un schéma linéaire en se développant principalement le long de l’axe orienté sud-nord que forment la via Oreto, la via Maqueda et la via Libertà. La ville compte alors 435 439 habitants répartis sur quelque 600 hectares2. Le processus d’urbanisation qui s’ouvre avec l’après-guerre emprunte successivement deux directions (carte 6). Les années 1950 et 1960 sont à placer sous le signe de la continuité car la ville poursuit son développement en direction du nord. Ce mouvement historique conduit à souder la ville avec les borgate3 de Mondello et Sferracavallo. Avec les années 1970, un nouveau front d’urbanisation s’ouvre au sud. Le fleuve Oreto, les usines et les entrepôts ont, pendant quelque temps, constitué un frein à l’expansion de la ville dans cette direction. C’est à la charnière de ces deux périodes que « l’urbanisation échappe à tout contrôle » selon Domenico Costantino4 : promoteurs immobiliers et particuliers sont alors engagés dans une recherche effrénée d’espaces libres à un coût réduit. La décennie 1980 marque une rupture avec le ralentissement de la croissance démographique (tableau 1), le renforcement des contraintes en matière de construction, la raréfaction des terrains constructibles, la saturation progressive du marché immobilier et la réduction de la demande de logements. Le processus d’urbanisation voit son intensité diminuer. Les espaces vides situés entre le boulevard périphérique et la ville centre se comblent progressivement. La vallée de l’Oreto et les versants collinaires qui enserrent la plaine littorale sont à leur tour colonisés.
3Au total, entre 1956 et 1981, 3 200 hectares sont urbanisés (carte 6). Autrement dit, à une croissance démographique de 135 583 habitants (+ 24 %) a répondu un accroissement de 125 % de la superficie urbanisée et une utilisation de 82 % du sol5. Le rythme et l’ampleur de cette croissance ont modifié en profondeur le tissu urbain. La brutalité du processus d’urbanisation transparaît d’abord dans le paysage. Le patrimoine architectural et végétal de la Conque d’or a presque totalement disparu. Les villas de styles classique et liberty sont détruites les unes après les autres pour permettre la réalisation de programmes immobiliers. Les parcs et jardins d’agrumes qui les entourent sont rasés. De petites charges d’explosif sont même utilisées pour venir à bout des arbres les plus imposants dans le parc de Villa Sperlinga6. Cette propriété est rachetée au tout début des années 1950 par la société Immobiliare. Ses dirigeants, avec la complicité de l’administration municipale, obtiennent que son statut dans le plan d’urbanisme soit modifié. Un cinquième de sa superficie est transformé en espace vert public et le reste, soit quelque 70 000 m², en zone constructible et voie de circulation. La ville se couvre ainsi de vastes quartiers résidentiels qui se juxtaposent mécaniquement les uns aux autres, finissant par former un vaste et informe agglomérat urbain7. Cela se voit notamment dans l’absence de « points focaux »8, c’est-à-dire des lieux (monuments, places, parcs…) à partir desquels la ville s’articule. Le réseau des voies publiques est déficient, anarchique et mal hiérarchisé car bien souvent, ce sont de simples chemins de desserte qui, du jour au lendemain, ont été transformés en rues pour desservir le lotissement en construction. Une part notable de cette urbanisation est constituée d’immeubles à étages. Ils présentent en effet l’avantage de diminuer les coûts de construction tout en offrant le ratio densité résidentielle / surface construite le plus élevé. Nombre d’entre eux sont dotés d’une structure portante en béton armé, matériau dont l’usage dans le bâtiment et les travaux publics se diffuse dans cet après-guerre. Comme le relève Jean-Louis Tissier, « [l’]usage contemporain et généralisé du béton constitue une rupture dans la complicité plusieurs fois millénaire entre l’architecture géologique du bassin [méditerranéen] et celle réalisée par les sociétés méditerranéennes pour aménager leur oikos »9. Palerme, comme bien d’autres villes, a rompu ce lien matériel qui l’unissait à son territoire et à son histoire. Au-delà des enjeux esthétiques et architecturaux, le patrimoine immobilier contemporain pose des problèmes de sécurité publique car il est aujourd’hui confronté à un processus de dégradation prématurée.

Carte 6. Les étapes de l’urbanisation de Palerme (1936-1981)
4Plusieurs immeubles présentent en effet des signes de faiblesse au niveau des structures portantes et des façades. Le revêtement en béton s’écaille et cède, mettant à nu les armatures métalliques qui se corrodent. Cela concerne aussi bien des édifices de standing que des bâtiments de facture bien plus modeste. Sur les 17 000 immeubles placés en observation aujourd’hui, seuls 200 à 300 représentent un danger pour la sécurité publique et celle de leurs occupants (soit moins de 2 % du total)10. Ce problème fait courir deux risques. Le délitement du matériau provoque la chute de blocs plus ou moins volumineux sur la voie publique. La détérioration des structures portantes (piliers, poutres de soutènement) porte également atteinte à la stabilité de l’édifice, tel cet immeuble qui, en mars 1999, a cédé sous son propre poids11. Les causes de ce problème sont à rechercher dans les techniques de construction et la composition du béton armé. Pour diminuer les coûts de revient et multiplier les chantiers, les entreprises ont eu tendance à réduire les délais entre les différentes étapes qui ponctuent l’édification d’un immeuble : les travaux s’enchaînaient sans toujours laisser le temps au béton armé de sécher correctement et d’acquérir l’ensemble de ses qualités (solidité, résistance…). Le béton utilisé présente par ailleurs trois défauts : une proportion de ciment insuffisante (bien souvent le résultat d’une stratégie de réduction des coûts), une quantité excessive d’eau et le recours à du sable d’origine marine. Les erreurs de dosage altèrent la solidité et la cohérence du matériau. Le sable employé possède deux faiblesses. Le sel attaque les armatures métalliques dont la desquamation finit par faire éclater le mortier. Sa forte porosité favorise, quant à elle, les infiltrations d’eau et d’humidité qui alimentent les phénomènes de corrosion. Ces anomalies constatées au niveau des techniques de production doivent être replacées dans le contexte de l’époque. La vigoureuse croissance du marché immobilier palermitain a eu un double effet. Elle a fait naître chez les promoteurs et les chefs d’entreprise un esprit pionnier qui a pris la forme d’un comportement prédateur exclusivement tourné vers l’enrichissement. Toute autre forme de considération est subordonnée à ce seul objectif. Cela alimente une concurrence débridée, propice au non-respect des normes de construction et à la spéculation foncière. L’expansion urbaine s’accompagne également d’une multiplication des entreprises en bâtiment et travaux publics. Séduits par les perspectives d’enrichissement, ces nouveaux entrepreneurs, anciennement charretiers, cordonniers ou mécaniciens, sont parfois complètement étrangers au métier et en méconnaissent le savoir et le savoir-faire12.
5La gestion du patrimoine immobilier à risque se heurte aujourd’hui à trois obstacles13. Le premier est d’ordre technique. Il n’existe pas de carnet d’entretien où soient consignés l’histoire de chaque immeuble, ses caractéristiques principales ainsi que les travaux déjà effectués14. Le deuxième est de nature économique. Le vieillissement du patrimoine immobilier va de pair avec celui des propriétaires dont le niveau de revenu diminue avec l’âge. Cette moindre capacité d’investissement se répercute directement sur l’entretien des édifices dont les coûts de remise en état et de consolidation sont particulièrement onéreux. La seule mesure actuellement en vigueur est un dégrèvement fiscal à hauteur de 36 % des frais engagés. Dernier élément à relever, les propriétaires, mal informés, manifestent des réticences, voire des résistances pour entreprendre des travaux d’entretien15. Toute la question est alors de savoir quelle gestion publique ce dossier doit recevoir (voir encart 1). La marge de manœuvre de la municipalité est définie par trois impératifs : 1) garantir la sécurité publique ainsi que celle des occupants des immeubles ; 2) faire assumer aux propriétaires leurs responsabilités ; 3) mener une action qui, tout en répondant à ses obligations, préserve autant que faire se peut les intérêts des propriétaires, car la démolition d’un immeuble et l’expulsion de ses résidents sont des décisions qui ont des répercussions politiques directes et par conséquent électorales. Ce dossier révèle toute la difficulté de construire une action qui doit articuler intérêts privés et intérêts publics car la commune ne peut, dans le cadre d’une gestion courante, se substituer aux propriétaires (encart 1).
6L’urbanisation a par ailleurs débouché sur une certaine fragmentation territoriale. Deux faits sautent aux yeux à la lecture d’une carte de Palerme. La ville est coupée en deux par le périphérique (circonvalazione) qui se développe selon un axe nord-sud. D’autre part, ce périphérique n’en a plus que le nom car il se situe en pleine ville. Celle-ci l’a complètement englobé. Il concentre trois trafics : 1) un trafic de franchissement qui est déconnecté de la ville ; 2) un trafic de mise en relation de Palerme avec les communes de l’aire métropolitaine ; 3) un trafic de distribution qui rabat la circulation de l’extérieur vers le centre de la ville. Le problème actuel est moins la présence du périphérique que son agencement dans la mesure où il se développe à ras du sol sur toute sa longueur16. Il constitue un obstacle physique à la circulation des piétons qui, jusqu’à récemment, ne disposaient pas de réels points de passage pour se rendre d’un côté à l’autre de la ville. Une première soudure du territoire est intervenue au printemps 2004 lorsque les travaux du passage souterrain réalisé à la hauteur du carrefour Leonardo da Vinci ont été achevés : l’enfouissement d’une partie du trafic et la pose d’une dalle ont en effet restitué une continuité au tissu urbain, rendant ainsi possible son franchissement.
Encart 1. La gestion publique d’un problème privé
Ce problème n’en est aujourd’hui qu’à son commencement. Il est voué dans les prochaines années à prendre de l’ampleur avec le vieillissement graduel des édifices. Par ailleurs, il ne s’agit pas d’un problème exclusivement palermitain car les mêmes techniques de production ont été employées non seulement sur le territoire sicilien mais aussi dans toute l’Italie. En 1999, le CENSIS (centre de recherche parapublic sur les questions de société) a calculé que le nombre d’habitations a doublé pendant les quarante ans du boom immobilier, passant de 10,7 à 19,7 millions entre 1951 et 1991. Sur ces 19,7 millions d’habitations, 680 000 (3 % du total) sont à risque en raison d’une mauvaise conception ou d’un défaut de construction. Le patrimoine immobilier dangereux est cependant bien plus important car il faut ajouter à ce chiffre les 535 000 logements vétustes situés dans les centres historiques. Ceux-ci se répartissent comme suit : 105 000 dans les centres historiques des grandes villes, notamment de Palerme, Naples et Gênes, et 430 000 dans ceux des villes petites et moyennes, en particulier du Mezzogiorno. Compte tenu des dimensions et des répercussions du problème, les pouvoirs publics risquent d’être amenés à assumer de manière directe (subventions) ou indirecte (prêts bonifiés, réduction fiscale) une part importante des coûts que génère le traitement de ce problème, notamment dans le cas des copropriétés qui sont dans l’incapacité, totale ou partielle, de soutenir les investissements nécessaires aux travaux de consolidation.
7Cette intervention a en outre permis de fluidifier le trafic et de diminuer les embouteillages. L’administration communale a abandonné le projet d’enfouissement total du périphérique en raison des coûts et du manque de ressources disponibles. Elle privilégie désormais des interventions ciblées pour améliorer les carrefours les plus congestionnés (celui de via Belgio), traiter les carrefours les plus dangereux (celui de via Oreto) et ouvrir de nouvelles connexions avec la ville (une intervention est prévue au carrefour de via Perpignano).
8La seconde césure territoriale s’observe au niveau du littoral : la ville a perdu tout contact direct avec la mer alors que celle-ci est constitutive de l’histoire et de l’identité palermitaines. La négation de cet héritage a conduit à la construction d’une ville où le littoral ne joue pas un rôle structurant dans l’organisation du territoire17. La ville est adossée à la mer. Elle ne l’intègre pas. Trois éléments sont à l’origine de cette séparation entre la ville et la mer dans sa partie centrale. La voie rapide qui court le long du littoral constitue une rupture autant symbolique que physique. À cela s’ajoutent les installations portuaires qui occupent une superficie de 71 hectares et dont une partie est en friche à la suite du déclin des chantiers navals. Enfin, cette séparation a été provoquée par l’éloignement du trait de côte à la suite du déversement sur le rivage des décombres des immeubles du centre historique détruits par les bombardements de 194318. Le remblaiement ainsi créé couvre une dizaine d’hectares. La partie orientale du golfe de Palerme (localité de Acqua dei Corsari) a connu une évolution comparable. Les entreprises participant à la construction de la ville sont régulièrement venues au cours des années 1950, 1960 et 1970, en toute illégalité et sans aucune inquiétude, déverser sur le front de mer les produits des excavations et les gravats. La terre a ainsi progressé de plusieurs mètres sur la mer. Le comblement de certaines anfractuosités a modifié le tracé du trait de côte. Sa physionomie a également été altérée par les courants marins qui ont érodé le matériel abandonné et l’ont redistribué sur toute la longueur du littoral : certaines parties rocheuses se sont ainsi muées en un littoral sableux. Le matériel déplacé altère en outre la structure et la composition des fonds sous-marins19. Les analyses conduites sur le terrain ont conclu au caractère irréversible de la transformation. La requalification du site prévoit trois interventions. La première vise la consolidation du littoral par la construction d’une barrière rocheuse artificielle parallèle au trait de côte afin d’atténuer des effets de l’érosion marine. La deuxième doit engager des travaux pour atténuer les différences de niveau entre la mer et la terre qui par endroits peuvent atteindre une dizaine de mètres. La dernière porte sur des travaux d’embellissement du site. Le traitement du paysage doit permettre sa réutilisation et sa réappropriation par les Palermitains.
Main basse sur la ville
9Ce processus d’urbanisation doit être mis en relation avec les instruments organisant l’urbanisme palermitain depuis la fin du second conflit mondial. Plus précisément, il convient de se demander comment un certain nombre de dynamiques spatiales (étalement sans fin de l’urbanisation, spéculations foncière et immobilière, destruction du paysage de la Conque d’or) ont pu s’exprimer malgré l’existence d’instruments d’urbanisme précisément conçus pour les canaliser et les combattre. Ces instruments étaient-ils inadéquats ou ont-ils fait l’objet d’un usage inconsidéré ?
Encart 2. D’une coalition à l’autre : l’exécutif municipal palermitain de 1946 à 2008
1946 À cette date ont lieu les premières élections municipales de l’après-guerre dans une ville dirigée depuis trois ans par une administration installée par les forces alliées. Ces élections confirment l’ancrage à droite de l’électorat palermitain. Lors du référendum du 2 juin de cette même année, la ville a en effet massivement voté pour le maintien de la monarchie alors que le reste du pays (notamment le Nord et le Centre) se prononçait en faveur de la république. Ces élections marquent le début d’une longue période où l’on voit des majorités de droite tenir le conseil municipal, faisant et défaisant les administrations au gré des coalitions et des revers d’alliance.
1948 En novembre, le conseil municipal élit le premier maire démocrate-chrétien en la personne de Gaspare Cusenza (1891-1962). Le parti démocrate-chrétien ne compte que neuf conseillers municipaux dont le maire lui-même. Personne n’imagine alors, note Orazio Cancila (Palermo, 1999, p. 453), que la scène politique locale sera dominée cinquante années durant par ce qui n’est encore qu’une petite formation de droite. Grâce à une conjoncture économique favorable et aux appuis dont il dispose au sein de l’exécutif régional mais aussi national, Gaspare Cusenza parvient à obtenir les financements dont il a besoin pour lancer de grands chantiers publics, notamment la construction des premiers lotissements de logements sociaux. Palerme renoue ainsi avec la croissance et amorce son rétablissement. Dès ce premier scrutin, la mafia fait son entrée dans l’administration municipale : des élus sont proches de l’organisation criminelle ou bien en sont membres.
1956 Les élections qui se tiennent au mois de mai marquent une nouvelle avancée du parti démocrate-chrétien qui remporte, avec 35,7 % des suffrages, 23 sièges au Conseil municipal (contre 16 lors des élections précédentes). On assiste dès lors à la consolidation des positions de la Démocratie chrétienne au sein du conseil municipal. C’est à l’occasion de ces élections que Salvo Lima et Vito Ciancimino font leur entrée dans l’exécutif municipal. Si à cette date ils évoluent dans le sillage d’Amintore Fanfani (représentant de l’aile gauche du parti) qui a été élu au poste de premier secrétaire de la Démocratie chrétienne lors du congrès de Naples en 1954, ils rallieront par la suite Giulio Andreotti qui trouvera en eux ses plus fidèles appuis en Sicile. Salvo Lima est nommé adjoint au maire aux travaux publics. Vito Ciancimino occupera également ce poste plus tard. Il s’agit là d’une fonction de premier plan dans une ville qui doit non seulement se reconstruire mais aussi se doter des équipements nécessaires à sa fonction de capitale régionale et satisfaire les besoins d’une population en constante progression. Salvo Lima est élu maire deux ans plus tard. Il restera en fonction cinq années de suite jusqu’en 1963, puis sera de nouveau élu pour une période de dix-sept mois entre 1965 et 1966. Leur passage au pouvoir à la charnière des années 1950 et 1960, les postes occupés et la durée de leur présence font de ces deux personnages les principaux artisans de l’urbanisation contemporaine de Palerme et, à ce titre, les principaux responsables de son « sac ». Salvo Lima et Vito Ciancimino s’imposent également comme les principaux relais des intérêts de la mafia palermitaine au cœur du pouvoir.
1980 Le parti démocrate-chrétien est à deux doigts de remporter la majorité absolue aux élections municipales avec 46,7 % des suffrages exprimés. Il a fini par s’imposer comme le principal parti de gouvernement non seulement à l’échelle municipale mais aussi provinciale et régionale. C’est dans ce contexte politique particulièrement favorable à la Démocratie chrétienne que Leoluca Orlando est élu maire pour la première fois en 1985. Il s’appuie sur une large coalition qui associe à la fois des partis du centre (Parti républicain italien, Parti libéral italien), du centre droit (Démocratie chrétienne) et du centre gauche (Parti socialiste italien, Parti socialiste démocratique italien). Ce modèle de grande coalition qui aligne cinq formations politiques n’a rien d’exceptionnel : Palerme comme bien d’autres villes italiennes est gouvernée de la sorte depuis l’après-guerre. S’ouvre alors le « Printemps de Palerme ». La ville connaît une période de renaissance et d’effervescence culturelle. Leoluca Orlando fait de la lutte contre la mafia le fer de lance de sa politique. Il apporte le soutien de la municipalité à diverses initiatives artistiques. Il engage la réhabilitation du centre historique. Son passage à la mairie contribue à diffuser en Italie une autre image de Palerme, ainsi qu’à changer le regard que les Palermitains portent sur leur propre ville. Cette ville n’est plus exclusivement associée à la mafia, à la corruption et au malgoverno, mais de plus en plus perçue comme une ville d’art et de culture. Cette période d’euphorie se referme cinq ans plus tard. Les élections municipales de 1990 sont marquées par l’écrasante victoire du parti démocrate-chrétien qui réalise le meilleur score de toute son histoire avec 49,1 % des suffrages : la majorité absolue est cette fois atteinte. Leoluca Orlando est reconduit dans ses fonctions par le nouveau conseil municipal. Il démissionne cependant au bout d’un mois et cinq jours car les piètres résultats du centre gauche ne lui permettent pas de reconstituer une coalition sur le modèle précédent. Cet échec et les résistances auxquelles il se heurte au sein de sa propre famille politique (Giulio Andreotti a appelé à ne pas voter en sa faveur lors des municipales) le conduisent en 1991 à quitter le parti démocrate- chrétien et à fonder Il movimento per la democrazia – La Rete (le mouvement pour la démocratie – le réseau).
1992 Salvo Lima est assassiné en pleine rue par les tueurs de la mafia. Celle-ci lui a visiblement fait payer son incapacité à lui assurer l’impunité judiciaire promise alors que les lourdes peines de prison prononcées lors du « Maxi-procès » de Palerme contre les chefs de la mafia sont confirmées en appel.
1993 Leoluca Orlando reprend la tête de l’exécutif palermitain : il est élu dès le premier tour avec 75,1 % des suffrages lors de la première élection municipale au suffrage universel direct. Il est reconduit dans ses fonctions quatre ans plus tard (la durée du mandat a été ramenée en 1993 de cinq à quatre ans et il n’est désormais renouvelable qu’une seule fois). Son capital électoral s’est considérablement érodé lors de ce troisième rendez-vous politique puisqu’il doit se présenter au second tour où il ne rassemble que 58,5 % des voix. Il abrège son mandat d’un an en démissionnant en décembre 2000 pour briguer la présidence de la région sicilienne où il échoue.
2001 Diego Cammarata est élu sur la liste de Forza Italia qu’une partie des élus et des cadres de la Démocratie chrétienne ont rejoint après la dissolution de la formation en 1994 (contrecoup de l’opération Mani Pulite).
2007 Diego Cammarata est réélu à la tête de la municipalité de Palerme.
Source : O. Cancila, Palermo, 1999 ; C. Mattina, F. Allum, « La personnalisation du gouvernement municipal en Italie. L’exemple du maire de Naples », 2000.
10Palerme sort meurtrie du second conflit mondial. La ville est régulièrement bombardée depuis 1940. Les pilonnages se sont intensifiés en 1943 à l’approche des opérations de débarquement : 7 000 bombes sont larguées entre les mois de janvier et juillet, pour la plupart sur le quartier du port20. La ville est éventrée et désarticulée. Les infrastructures de communication sont coupées, le réseau de distribution d’eau est profondément endommagé, de nombreuses habitations sont détruites ou lourdement abîmées. L’inventaire des destructions montre que Palerme est la ville la plus touchée du Mezzogiorno avec plus de 70 000 pièces d’habitation détruites ou endommagées, soit près du double de Naples qui en affiche 40 00021. L’indice de surpeuplement des habitations palermitaines passe dans ces conditions de 1,5 à 3,522. Les pouvoirs publics palermitains ont le choix entre deux solutions pour mener à bien la reconstruction de leur ville23. La première consiste à utiliser les instruments d’urbanisme en vigueur : la reconstruction est dans ce cas pensée et réalisée à partir du plan d’urbanisme (PRG pour Piano regolatore generale) de 1944. Elle n’est pas envisagée comme un épisode à part qui nécessite un traitement spécifique, mais se voit intégrée et articulée au processus d’urbanisation tel qu’il a été planifié. Cette approche privilégie donc la continuité et la durée dans le traitement et l’aménagement de l’espace urbain. La seconde est d’avoir recours à une procédure exceptionnelle et dérogatoire qui prend la forme d’un plan de reconstruction. Celle-ci se fait hors du cadre dessiné par le plan d’urbanisme qui est purement et simplement ignoré. Cette approche recherche, à l’opposé de la précédente, une intervention rapide et immédiate. Nous avons là deux tendances de fond du gouvernement du territoire en Sicile qui se retrouveront dans la gestion des crises des réseaux techniques (voir la troisième partie) : d’une part, la volonté des élus de se soustraire en toute légalité aux règles et procédures qui régissent l’action publique ; d’autre part, la recherche d’une intervention en urgence, jugée plus efficace en termes de délais et de résultats.
11La seconde solution bénéficie d’un large assentiment auprès des autorités à la fois locales et nationales bien que Palerme ne puisse, en principe, prétendre à un plan de reconstruction24. La loi prévoit en effet que cet instrument d’urbanisme soit exclusivement réservé aux centres urbains de petite et moyenne dimension. Avec un peu moins de 440 000 habitants, Palerme ne relève bien évidemment pas de cette catégorie25. Il ne peut en outre s’appliquer que dans le cas où les bombardements ont provoqué des altérations profondes et irréversibles au tissu urbain existant, qui nécessitent, de fait, un réaménagement complet. Malgré l’ampleur des destructions, ce n’est pas non plus le cas à Palerme. Cette convergence de vues entre les autorités locales et les autorités nationales est sous-tendue par des motivations sensiblement différentes26. Aux yeux des pouvoirs publics palermitains, le plan de reconstruction apparaît comme l’outil le mieux adapté pour affronter la situation d’après-guerre. Le PRG adopté par le conseil municipal en avril 1944, conformément à la loi de 1942, est en effet jugé trop contraignant et excessivement rigide. Les prescriptions qui encadrent l’usage du sol (densité du bâti, localisation des équipements, définition de zones) sont perçues comme autant d’entraves aux initiatives privées. Plutôt que de libérer les énergies, il les corsète. Les délais imposés pour l’examen et l’approbation des projets sont en outre jugés incompatibles avec les nécessités qui se font jour (reconstruire les logements endommagés et en construire de nouveaux). Il requiert des plans de détails dont l’adoption risque de retarder sa mise en service et par conséquent les opérations de reconstruction. Enfin, le fait qu’il soit le fruit d’une loi fasciste ne plaide pas en sa faveur. Son origine suscite un sentiment de méfiance voire de rejet ouvert. Le plan de reconstruction jouit, à l’opposé, d’une forte adhésion pour son caractère souple et immédiatement opérationnel27. Il s’applique directement, ne nécessitant aucun renvoi à d’autres plans ou actes de planification. Il possède également l’avantage de pouvoir être géré de manière pragmatique : la mise en œuvre du plan est en effet déléguée aux entreprises accréditées par le ministère des Travaux publics qui ont obtenu la concession des travaux. L’administration municipale intervient seulement pour organiser les procédures d’appels d’offres et faire exécuter les décisions d’expropriation. Le plan de reconstruction comporte en outre des dispositions qui restreignent le principe de propriété privé pour faciliter la réalisation des travaux. Les propriétaires peuvent se voir imposer une injonction d’expulsion partielle ou totale pour le tracé d’une route ou la construction d’un équipement public, ou bien encore être contraints de reconstruire leur immeuble avec une volumétrie inférieure à celle qui existait auparavant. Pour finir, l’approbation du plan de reconstruction donne lieu au déblocage d’importants financements étatiques et équivaut à une déclaration de travaux d’utilité publique. On ne peut s’y opposer.
12Le gouvernement central accueille favorablement la demande des pouvoirs publics palermitains de mettre en œuvre un plan de reconstruction car il craint que les travaux soient directement menés par les propriétaires des immeubles sinistrés28. Cette perspective fait courir le risque d’une aggravation du caractère insalubre et désorganisé du centre historique car les propriétaires ont plutôt tendance à privilégier leurs seuls intérêts, ce qui peut donner lieu à une interprétation libre des règlements d’urbanisme (non-respect des normes régissant la hauteur des constructions par rapport à la largeur des rues, empiètement des constructions sur l’espace public…). Le gouvernement garde en mémoire l’expérience de la reconstruction des villes vénitiennes dévastées par les bombardements autrichiens lors de la Première Guerre mondiale. Laissée à l’initiative des propriétaires, la remise en état des immeubles, loin d’éliminer la précarité et l’insalubrité de certains quartiers, les a renforcées (rues trop étroites pour la circulation automobile, principes d’hygiène publique ignorés, réseaux d’eaux potable et usée mal réorganisés…). Les destructions provoquées par ce nouveau conflit sont donc perçues en 1945 comme une occasion de moderniser et réorganiser le tissu urbain palermitain. En adoptant le plan de reconstruction au détriment du plan d’urbanisme, les pouvoirs publics palermitains commettent une erreur car ce dernier est un instrument d’urbanisme à la fois innovant et protecteur29. Deux dispositions en particulier méritent d’être relevées car elles étaient de nature à empêcher que la ville ne se développe de manière désordonnée et déséquilibrée, mais encore eût-il fallu les appliquer. Le PRG reposait sur le principe du zonage : le territoire était découpé en zones et pour chacune d’elles on fixait le type et les conditions d’utilisation du sol. Il prévoyait en outre la création de nouveaux quartiers pour absorber l’accroissement de la population, une ceinture verte protégée les séparant du centre-ville pour éviter un étalement urbain continu.
13Conformément à la loi du 1er mars 1945, Palerme rédige un plan de reconstruction qui est adopté deux ans plus tard. Ce plan possède, en principe, une validité limitée : deux années après son adoption, le ministère des Travaux publics doit, au cas par cas, se prononcer sur sa prorogation (qui ne peut excéder dix ans) ou sa substitution par un plan d’urbanisme. À Palerme, il restera en vigueur jusqu’au début des années 1960, soit bien au-delà de la période de reconstruction proprement dite. Le plan de reconstruction est utilisé comme un banal instrument d’urbanisme. Des modifications sont mêmes adoptées alors que la loi l’interdit. Ce plan finit par jouer un rôle pour lequel il n’a pas été conçu, celui d’encadrer le développement et l’aménagement de la ville avec des règles minimales et inappropriées. La spéculation foncière et immobilière prospère dans ce contexte normatif particulièrement favorable, alimenté involontairement par les initiatives publiques en matière de logement social. Entre 1949et 1950, l’État italien adopte un train de lois en faveur du logement social (loi Fanfani, loi Tupini, loi Aldisio). La faim de logements est grande à Palerme30. Les carences du parc immobilier ont été accentuées par la guerre. L’offre de logements disponibles s’est réduite et leur caractère insalubre a eu tendance à se renforcer. La municipalité en collaboration avec l’organisme chargé du logement social (IACP pour Istituto autonomo case popolari) lance un vaste et ambitieux programme de construction de lotissements en périphérie, qui finissent par former une couronne continue tout autour de la ville (carte 7). Du nord au sud, on rencontre le villaggio Ruffini (1951-1953), les quartiers de via Malaspina (1951), Ziza - Quatro Camere (1954) et Santa Rosalia (1954), ceux du rione delle Rose (1953-1958), rione Palagonia (1953-1958) et Tasca Lanza (1959). Ces programmes encouragent les opérations spéculatives. La municipalité prend en charge le financement des travaux d’urbanisation primaire (réseaux d’eau et d’électricité, routes, égouts) là où les logements sociaux doivent être construits : il s’ensuit une augmentation de la valeur des terrains situés entre le centre-ville et les futurs quartiers traversés par ces infrastructures. Des individus bien informés rachètent ces terrains – agricoles pour la plupart – avant que les programmes ne soient lancés puis les revendent, réalisant de la sorte une importante plus-value, ou bien y réalisent pour leur propre compte des lotissements immobiliers. Les spéculateurs n’hésitent pas à utiliser l’intimidation si les propriétaires ont quelques scrupules à vendre leurs parcelles31. La mafia prend part à la spéculation de trois façons : 1) en jouant le rôle d’intermédiaire sur l’achat et la vente des terrains ; 2) en acquérant des terrains pour les revendre après les avoir lotis ; 3) en orientant l’aménagement du territoire communal grâce aux complicités du personnel politique et administratif32. Un véritable front pionnier urbain se met ainsi en place. La ville progresse de manière discontinue, par sauts, en fonction des opportunités et des chantiers qui s’ouvrent çà et là, grignotant progressivement tout l’espace agricole planté de citronniers, d’orangers, de mandariniers, d’oliviers et d’amandiers. Cet étalement urbain se voit renforcé à partir des années 1960 avec la construction de nouveaux quartiers de logements sociaux encore plus éloignés du centre. C’est à cette occasion que voient le jour les quartiers ZEN (Zona espansione nord), Borgo Nuovo, Passo di Rigano, Calatafimi, Bonagia, Oreto-Brancaccio, Sperone et Bandita. Très rapidement, la construction des périphéries a pris le pas sur la reconstruction du centre historique. Celui-ci est progressivement laissé à l’abandon. En témoignent les décombres des habitations détruites par les bombardements, qui sont restés sur place pendant quatre décennies comme si le temps s’était arrêté. Promoteurs et entrepreneurs se détournent du centre historique pour des motifs économiques. Le niveau de rentabilité des opérations immobilières est en effet nettement supérieur en périphérie car la construction puis la vente d’appartements neufs rapportent davantage que les travaux de remise en état des vieux immeubles33. Il est en outre bien plus facile de s’entendre avec un propriétaire terrien qu’avec plusieurs propriétaires d’un immeuble à reconstruire ou à restaurer. Tous ces faits corroborent la conclusion de l’architecte palermitain Giuseppe Trombino34 selon laquelle les causes du développement de la spéculation et du processus d’étalement urbain incontrôlé ne doivent pas être recherchées dans le plan de reconstruction, malgré ses imperfections et ses limites, mais dans la manière dont il a été utilisé et géré par les pouvoirs publics35.

Carte 7. Principaux lotissements de logements sociaux construits depuis 1950
14La période dite de reconstruction s’achève avec la promulgation en 1962 du plan d’urbanisme qui est rédigé sous la direction de Salvo Lima (maire de Palerme) et Vito Ciancimino (adjoint au maire aux travaux publics). Il est admis aujourd’hui que tous deux ont entretenu des liens étroits, sinon de complicité, avec la criminalité mafieuse palermitaine. Salvo Lima meurt assassiné le 12 mars 1992 « vraisemblablement parce qu’il n’était plus capable de garantir à la mafia couverture politique et protection judiciaire »36. Le plan d’urbanisme repose sur le postulat suivant : Palerme, en tant que capitale régionale, possède fondamentalement une vocation résidentielle et administrative ; dans cette perspective, le tourisme et l’industrie sont conçus comme un potentiel de développement économique qui ne fait l’objet d’aucune politique spécifique. Palerme est en effet devenue en 1947 le siège de la région autonome sicilienne. L’installation de l’appareil administratif et politique s’est immédiatement accompagnée d’un puissant mouvement d’immigration37. L’attraction que la ville exerçait traditionnellement grâce à l’université et à son marché du travail, tout particulièrement sur la Sicile occidentale, s’en trouve décuplée. À la veille de la guerre, en 1939, 4 213 personnes sont venues s’y établir. Dix ans plus tard, elles sont 11 277. Leur nombre a presque triplé. Le point d’orgue est enregistré en 1956 avec l’arrivée de 15 960 nouvelles personnes. Jusqu’aux années 1980, l’émigration rurale ne devait plus jamais passer sous la barre des 10 000 ou 12 000 unités par an. Cette croissance démographique est par ailleurs soutenue par un puissant mouvement naturel. La population augmente ainsi de manière régulière jusqu’à atteindre son niveau maximal à la charnière des années 1970 et 1980 (tableau 1).

Source : Città di Palermo, Bilancio sociale, 2006.
Note 11
Tableau 1. Évolution de la population palermitaine (1861-2001)

Source : Buccafusco Antonino, Rapporto su Palermo.Indagine sulle condizioni socio-economiche delle famiglie, Palerme, Comune di Palermo, 2002. Carte : D. Andrieu, MSH de Tours, novembre 2008.
Graphique 1. Profil démographique de Palerme
15Palerme est donc conçue comme un espace résidentiel et un centre de services administratifs. Cette interprétation restrictive des fonctions urbaines, conjuguée à une estimation irréaliste de la croissance démographique faisant de Palerme une ville d’un million d’habitants, devait guider la politique d’urbanisme jusqu’aux années 1980. Pour répondre à cette demande de logements et de bâtiments, le plan d’urbanisme encourage le bétonnage du territoire avec des coefficients de construction particulièrement élevés : ils oscillent entre 0,75 m3 par m2 (habitation sans étage) et 21 m3 par m2 (habitation à étages) dans les zones résidentielles, et s’élèvent à 0,20 m3 par m2 dans les zones agricoles. Autrement dit, aucun espace n’est préservé de l’urbanisation. Ces coefficients seront revus à la baisse en 1978 sous la contrainte d’une loi régionale38, mais il sera trop tard car Palerme aura pour l’essentiel déjà été bâtie. Les services de l’urbanisme de Palerme estiment que 300 000 000 m3 de béton et de ciment ont été coulés depuis l’après-guerre39. C’est une quantité considérable rapportée à la population palermitaine. La loi prévoit une moyenne de 100 m3 par habitant. Appliqué à la réalité palermitaine, le ratio donne un résultat de 430 m3 pour une population de 700 000 habitants, soit quatre fois plus que la norme. Même si ce chiffre prend en compte les édifices de services publics (hôpitaux, établissements scolaires…), il n’en demeure pas moins extraordinaire.
16La dilatation désordonnée et incohérente de l’espace urbain a par ailleurs été favorisée par la manière dont le plan d’urbanisme a été appliqué. Le conseil municipal a régulièrement adopté de nouvelles modifications pour satisfaire les intérêts de tel ou tel promoteur mais aussi les attentes des particuliers (qui sont également des électeurs) désireux de faire construire leur maison :
Chaque fois que les niveaux [d’urbanisation fixés par le plan] étaient atteints ou considérés comme insuffisants, une modification était introduite. En apportant sans cesse de nouvelles modifications, on a donné naissance à un mécanisme pervers d’expansion et de planification fragmentaire de la ville. […] Ce jeu a conduit à un développement continu – dans le temps et dans l’espace – de l’agrégat urbain indépendamment des réelles exigences en matière de croissance. Ce développement non planifié a provoqué d’importants dégâts et abouti à un environnement particulièrement congestionné.40
17183 modifications ont été introduites entre 1962 et 1984 ; 180 à 190 entre 1984 et 1993. Parallèlement, ce plan d’urbanisme a fonctionné sans que soient adoptés les plans de détail.
La refonte du maillage administratif : l’illusion territoriale
18Pour résoudre les problèmes de fonctionnement que pose ce territoire et améliorer sa gestion quotidienne, la municipalité de Palerme a adopté en 1994 un projet prévoyant la refonte du maillage administratif, qui a débouché sur la création de 8 municipalités (circoscrizioni). Derrière cette réforme pensée pour réorganiser un territoire urbain qui s’est développé en dehors de tout plan d’urbanisme, et de ce fait dépourvu d’une organisation cohérente, se profile un ambitieux projet politique (carte 8). Il s’agit en effet de faire émerger de nouveaux usages du territoire et de modifier le rapport que les habitants entretiennent avec lui. Au-delà des aspects purement fonctionnels et administratifs, c’est le vivre ensemble qui est en jeu car l’urbanisation contemporaine a produit une ville dans laquelle les Palermitains ont, selon les autorités municipales, du mal à se reconnaître et à se projeter. Or, l’image qu’ils se font de leur propre ville rejaillit immanquablement sur la manière dont ils l’habitent et l’utilisent mais aussi sur le sentiment d’appartenance collectif.
19Le nouveau maillage administratif a d’abord été pensé comme un instrument de rééquilibrage territorial41. Palerme est en effet marquée par un profond déséquilibre entre le centre-ville et les périphéries, résultat d’une urbanisation qui n’a pas su faire émerger sur son pourtour une ville autonome et à part entière. Le centre-ville concentre l’essentiel des services administratifs ainsi que les sièges des trois pouvoirs (municipal, provincial et régional). Les Palermitains sont contraints de s’y rendre pour effectuer la moindre démarche. Deux conséquences découlent de cette situation. D’une part, cela nourrit la congestion des différents services et contribue, dans une large mesure, au manque d’efficacité de l’administration publique. D’autre part, cela renforce le caractère centralisé de l’organisation du territoire : les périphéries sont maintenues dans un état de dépendance autant artificiel qu’inutile vis-à-vis du centre-ville et sont dépourvues d’une existence propre. Cet état est artificiel dans la mesure où il découle d’un développement urbain qui s’est uniquement structuré à partir du centre historique par adjonctions mécaniques de nouveaux quartiers jusqu’à la saturation du territoire, et il est inutile parce qu’il est contre-productif et parce qu’il porte sur des services de base. Les autorités comptent sur les municipalités pour faire émerger de nouvelles polarités urbaines et passer de la sorte d’un schéma centralisé à un schéma polycentrique : autrement dit, transformer les périphéries en centres. Les municipalités sont donc appelées à être dotées d’une autonomie administrative pour s’imposer comme des lieux de vie indépendants, dans lesquels les usagers puissent se reconnaître42. Elles ont vocation à devenir des lieux de vie de proximité, un premier niveau où les problèmes sont analysés et traités. Pour justifier la refonte du maillage administratif, les rédacteurs du projet de réforme du plan d’urbanisme invoquent l’histoire de la ville et plus précisément deux épisodes43. Le premier est l’ouverture de la via Maqueda au xviie siècle qui, en coupant le Cassaro44, donna naissance à quatre quartiers. L’autre est la percée de la via Libertà au début du xxe siècle qui conduisit à la formation d’une nouvelle ville. Le point commun à ces deux épisodes est d’avoir fait émerger une ville constituée de plusieurs éléments qui, malgré leur identité propre, formaient un tout. L’idée sous-jacente est donc de montrer que Palerme a complètement, au cours du demi-siècle écoulé, ignoré les logiques de développement spatial qui ont jusque-là guidé sa croissance et, implicitement, qu’elle doit renouer avec son passé urbanistique pour fonder sa renaissance.
20Les municipalités sont conçues comme un moyen pour rapprocher les administrés du pouvoir, garantir une meilleure péréquation des services publics et améliorer la gestion du territoire urbain. L’instauration d’un nouveau maillage administratif n’est cependant jamais un acte neutre dans la mesure où il induit un phénomène de recomposition identitaire chez les usagers45. Ceux-ci sont en effet conduits à modifier leur rapport au territoire (usages, représentations) par l’introduction de nouveaux repères (culturels, historiques, politiques) et la prescription de nouvelles modalités d’utilisation. Dans le cas présent, repères et prescriptions sont censés ancrer dans l’esprit des usagers que la ville est aussi ici (en périphérie) et pas uniquement là-bas (dans le centre). Ce nouveau maillage doit leur donner le sentiment que la vie a un sens dans les périphéries. En effet, le mode d’urbanisation contemporain a, selon les pouvoirs publics, engendré un certain déracinement :
Avec « l’urbanisation » qui a déferlé du centre vers la périphérie, puis des premières couronnes périphériques vers les secondes, la ville […] a perdu sa forma urbis. Elle a perdu son tracé. Elle a fini par ne plus incarner l’idée de ville. La ligne signalant le passage de l’environnement construit à la campagne s’est évanouie. Désormais, le sentiment d’appartenance à un espace physique s’est en tous points tari.46

Carte 8. Découpage du territoire palermitain en circonscriptions administratives
21Trois critiques majeures peuvent être adressées à ce projet, respectivement sur l’objectif politique qui le sous-tend, le tracé des municipalités et leur identité. La municipalité nourrit l’espoir que ce projet mettra fin à la crise d’identité que connaît aujourd’hui Palerme par sa capacité à retendre les liens qui unissent les habitants à leur territoire et, ainsi, ranimer le sentiment d’appartenance collectif. On peut douter qu’un simple cadre administratif puisse, à lui seul, régénérer ces liens et ce sentiment. Il est illusoire de croire qu’il suffit d’invoquer le territoire et d’en faire le pivot de l’action publique pour faire naître ce sentiment d’appartenance et mettre fin du même coup aux phénomènes de désagrégation sociale. Par ailleurs, l’identification à un territoire est une condition nécessaire mais non suffisante pour nourrir un sentiment d’appartenance collectif. Dans nos sociétés, ce sentiment et le désir de participer à la construction d’un projet commun passent avant tout par l’intégration socio- économique des individus. Ceux-ci ne peuvent se projeter et s’investir que s’ils ont la conviction que leurs besoins fondamentaux sont satisfaits. Cette politique territoriale soulève également la question de la capacité d’action des autorités municipales. Dans quelle mesure cette politique n’est-elle pas le signe de l’impuissance des collectivités locales au premier rang desquelles figure Palerme ? L’Italie est engagée depuis une décennie dans un important processus de décentralisation appelé, à terme, à déboucher sur un État fédéral. La ville a bénéficié de transferts massifs de compétences mais sa capacité d’action reste limitée dans la mesure où elle manque de ressources propres et n’a aucune prise sur les leviers de l’économie. Cette situation pousse les acteurs politiques à se rabattre sur le discours territorial pour occuper le terrain et montrer aux électeurs qu’ils agissent, sans que cela, cependant, ait un effet réel sur le fond des problèmes que la ville doit affronter. Ce constat vaut également pour nombre de villes européennes. Les deux autres critiques portent sur le tracé et le contenu des futures municipalités. Si leur découpage s’appuie sur une large palette de critères urbanistiques, historiques, environnementaux, démographiques, sociaux et économiques, le tracé reprend dans ses grandes lignes les limites des anciennes paroisses47. En d’autres termes, pour dessiner le futur cadre de vie des habitants, on cherche à s’inspirer d’anciens maillages qui ont complètement été effacés par l’urbanisation contemporaine et à ressusciter des liens territoriaux qui n’existent plus depuis longtemps. L’identité de certaines municipalités pose problème également. Seules quatre disposent d’une réelle unité, en particulier la municipalité du centre historique qui possède une identité indiscutable sur les plans architectural, urbanistique, culturel, historique et social, ou la municipalité Maredolce qui s’organise autour du territoire agricole de Ciaculli. Les autres municipalités sont dépourvues d’une réelle cohésion, telle la municipalité Colli qui tire précisément son identité de l’absence d’unité spatiale de l’aveu même des porteurs du projet. Elle réunit les borgate de Cruillas et de San Lorenzo qui ont formé un ensemble cohérent jusqu’à ce que la construction du boulevard périphérique dans les années 1970 les sépare. Leur seul point commun aujourd’hui est d’être composées de quartiers résidentiels édifiés lors des vingt-cinq dernières années.
22Dès lors qu’une forme est donnée à un territoire, il est difficile de la modifier. Le travail de remodelage de la structure du territoire et de son fonctionnement est une entreprise longue et complexe car elle porte à la fois sur de la matière inerte (la ville qui se donne à voir au travers de ses édifices) et de la matière vivante (les individus qui habitent la ville). Il n’est guère possible de rompre du jour au lendemain avec des dynamiques, des situations et des pratiques qui se sont développées et consolidées pendant près d’un demi-siècle. L’action politique se heurte à un effet d’inertie territoriale. Le territoire n’est pas une masse plastique dont on peut librement et sans contrainte façonner à volonté la forme et les modalités de fonctionnement. Sa capacité de résistance aux changements ne découle pas d’une propriété intrinsèque mais de la manière dont il a été géré et aménagé. Nous sommes en présence d’un processus dynamique : les énergies accumulées par le territoire palermitain sont restituées aujourd’hui, de manière directe (l’état dans lequel se trouve le territoire) et indirecte (sous la forme d’usages territoriaux qui se sont institutionnalisés), sous l’effet des interventions engagées pour le transformer.
***
23L’urbanisation palermitaine s’est révélée une machine incontrôlable malgré les outils urbanistiques disponibles. Le plan de reconstruction puis d’urbanisme n’a pas canalisé les énergies – des particuliers comme des entrepreneurs – ni joué son rôle de gardien de l’intérêt général. Les dirigeants palermitains ont utilisé ces instruments pour satisfaire leurs propres attentes et celles de tiers. Le principe selon lequel l’intérêt général est la somme des intérêts particuliers trouve ici un démenti sans appel. Ce mouvement d’expansion incontrôlé est allé de pair avec la destruction d’un patrimoine architectural et paysager dont la valeur a systématiquement été (re)niée. Les dirigeants palermitains ont cru qu’une ville pouvait se développer et constituer un environnement favorable à une vie collective « sans une hypothèse de monumentalité et d’enracinement dans une histoire du territoire »48. Aujourd’hui, ce sont précisément les lambeaux de ce patrimoine que la municipalité cherche à promouvoir pour, d’une part, asseoir le développement économique de la ville grâce au tourisme49 et, d’autre part, redonner une identité indispensable à la cohésion de la communauté. Les diverses amnisties ont, au fil du temps, régularisé les irrégularités urbanistiques mais n’ont pas su faire disparaître les incohérences du tissu urbain, les dysharmonies des styles architecturaux fai da te (faits maison), le sous-équipement et les dysfonctionnements spatiaux.
24Le territoire palermitain a été conçu pendant près d’un demi-siècle par l’ensemble de la collectivité – pouvoirs publics, classe politique, acteurs économiques, élites intellectuelles et sociales, petites gens – comme un objet à construire : bâtir a en effet été le seul mot d’ordre du développement du territoire palermitain et de son économie tout au long de ces longues années. Ce projet a bénéficié d’une large adhésion sociale, sans laquelle il n’aurait pu aboutir, chacun y trouvant son intérêt. Il y a bien eu quelques mouvements de protestation contre les opérations spéculatives les plus scélérates, mais ils sont restés bien isolés. Les propriétaires réalisent de substantielles plus-values avec la vente de leur terrain et reçoivent en compensation des appartements dans les nouveaux immeubles d’habitat collectif qui seront par la suite loués ou donnés aux enfants et petits-enfants. Les promoteurs font fortune car le marché immobilier est en pleine croissance. La municipalité favorise ou entérine l’état de fait. Une partie des élus et du personnel administratif est en effet complice des spéculateurs. D’autres laissent faire, convaincus que la modernisation de la ville est un phénomène radical où le patrimoine n’a pas sa place. La volonté de faire de Palerme une ville analogue à celles du nord de la péninsule, symboles de modernité et de prospérité, a sans aucun doute fortement joué. Palerme devait devenir une ville pour l’automobile, une ville avec des immeubles d’habitat collectif disposant de tout le confort moderne, une ville faite de (mauvais) béton, une ville à l’architecture standardisée, une ville qui soit vraiment « une ville » et non plus ce territoire complexe mêlant ruralité et urbanité grâce à l’économie de l’agrumiculture. Ce mimétisme se nourrit également d’aspirations légitimes, en particulier mettre fin à l’insalubrité du centre-ville qui était devenu une poche de misère après les bombardements de 1943, offrir à la population des logements et des conditions de vie décents et donner la possibilité à la population de satisfaire son désir d’accession à la propriété (y compris en dehors de tout règlement d’urbanisme comme nous le verrons dans le chapitre suivant). La construction de ce territoire selon l’image que les pouvoirs publics à l’époque se font de la modernité est enfin l’occasion de tourner la page avec un processus de marginalisation politique et économique amorcé avec l’Unité italienne. En devenant le siège de la capitale de la région sicilienne, Palerme renoue avec une fonction politique importante. Celle-ci devient le levier principal de la politique économique locale car l’autonomie s’accompagne de transferts financiers massifs. Traditionnellement tournée vers l’agriculture, le commerce et l’artisanat, Palerme s’installe dans une logique de rente. Les secteurs d’activité traditionnels périclitent tandis qu’aucune initiative en matière d’innovation et de diversification ne voit le jour. Cela pèse fortement sur la politique de relance que la municipalité tente de mettre en œuvre aujourd’hui. Les effets pervers de l’autonomie ne sont pas imputables au projet lui-même mais, là encore, à la manière dont il a été géré par la classe politique.
Notes de bas de page
1 Le Monde, 12 juillet 2005.
2 T. Cannarozzo, « Palermo. Mezzo secolo di trasformazioni », 2000.
3 Communes historiquement situées aux portes de Palerme qui, sous l’effet du processus d’urbanisation, font désormais partie intégrante du tissu urbain.
4 D. Costantino, « Le forme della recente espanzione », 1988, p. 96.
5 D. Costantino, « Palermo : sviluppo urbano e forme dell’urbanizzazione », 1988.
6 J. Chubb, Patronage, power and poverty in southern Italy. A tale of two cities, 1982.
7 Les promoteurs immobiliers étaient surnommés palazzinari du mot palazzo qui signifie immeuble.
8 D. Costantino, « Le forme della recente espanzione », 1988.
9 J.-L. Tissier, « Des paysages méditerranéens, une mer dans ses paysages », 2002, p. 101.
10 Entretien avec l’ingénieur Claudio Li Vigni, coordinateur du Service du patrimoine immobilier dangereux (Servizio edilizia pericolante), en date du 11 juillet 2002. Dans son compte rendu d’activité de l’année 2001, il fait l’observation suivante : « Il est indéniable que la situation du patrimoine immobilier palermitain se trouve dans de gravesconditions de stabilité, en particulier pour les immeubles réalisés au cours des quarante dernières années » (Città di Palermo, Ufficio autonomo protezione civile ed ediliizia pericolante, Servizio edilizia pericolante, Relazione sullo stato del servizio, 2001).
11 Les premiers signes de faiblesse du béton armé ont été décelés sur cet immeuble sept ans plus tôt, en février 1992, par les sapeurs-pompiers intervenus pour sécuriser les lieux face au risque de chute de morceaux de matériaux sur la voie publique. L’état des lieux réalisé par les agents du Service du patrimoine immobilier dangereux en juin de la même année aboutit à la rédaction d’une injonction enjoignant les propriétaires à soumettre leur immeuble à un examen approfondi ainsi qu’à faire effectuer des travaux de consolidation nécessaires. Les procès-verbaux des réunions de copropriété indiquent que les travaux de consolidation des piliers et des poutres en béton armé dans les parties inférieures de l’immeuble ont sans cesse été repoussés. Une fois entrepris, ils n’ont pas été achevés ; l’expertise technique a en effet révélé que tous les piliers n’avaient pas été traités. Si l’accident possède bien évidemment des causes structurelles (béton armé de mauvaise qualité, structures métalliques corrodées et fatiguées), il trouve néanmoins son origine dans le traitement que le problème a reçu : le report de l’intervention puis ses carences ont permis à une situation de s’installer et de dégénérer, produisant l’affaissement de l’édifice. La reconstruction de l’édifice effondré a été estimée à 4 530 milliards de lires. Les opérations de stabilisation et de restructuration sur les deux édifices adjacents, tous trois ne formant qu’un même lot, sont quant à elles chiffrées à 1 703 milliards de lires. Soit un budget de 6 233 milliards de lires (un peu plus de 3 millions d’euros) à la charge des copropriétaires. Service du patrimoine immobilier dangereux, Dossier no 224/92 en date du 7 février 1992 (relevé des constations des premiers signes de fragilité), du 19 juin 1992 (relevé des constations des premiers signes de fragilité) et du 3 janvier 2001 (expertise technique).
12 O. Cancila, Palermo, 1999.
13 Entretien avec l’ingénieur Claudio Li Vigni, coordinateur du Service du patrimoine immobilier dangereux, en date du 11 juillet 2002.
14 Les autorités ont récemment lancé un programme de recensement et de cartographie du patrimoine immobilier à risque à partir des archives municipales où sont répertoriés les édifices qui ont déjà subi des interventions (travaux de remise en état, travaux de mise en sécurité…) et pour lesquels des problèmes ont été signalés. Ce programme ne couvre pour l’heure que le territoire de la 8e municipalité. Città di Palermo, Bilancio sociale, 2006.
15 L’exemple de l’immeuble situé au no 159 de la via Libertà témoigne des difficultés que rencontrent les services municipaux à conduire une action de prévention et de mise en sécurité des édifices problématiques. Érigé en 1955, cet immeuble comporte 8 étages. Les premières traces de désagrégation du béton armé sont décelées en 1983 lorsque des portions de revêtement extérieur se détachent des balcons (Rapport d’intervention des sapeurs-pompiers du 21 juin 1983). Dès lors, procédures et injonctions vont s’accumuler. Entre 1983 et l’année 2000, les sapeurs pompiers ont établi 6 rapports sur l’état préoccupant de l’immeuble à la suite d’interventions en urgence ; 16notifications (que l’état de l’immeuble représente un danger pour la sécurité publique) et ordonnances (d’élimination du danger) sont rédigées et envoyées aux propriétaires par le Service du patrimoine immobilier dangereux. Si les travaux de consolidation sont votés par l’assemblée des copropriétaires dès 1990 et lancés deux ans plus tard, ils n’étaient toujours pas achevés en 2002. Trois facteurs rendent complexe la gestion de ce dossier : 1) le coût particulièrement élevé des travaux que certains propriétaires ne semblent pas dans la capacité d’assumer ; 2) les divergences entre les copropriétaires quant aux modalités d’exécution des travaux ; 3) pour consolider les poutres, il est nécessaire d’éliminer les canalisations et les circuits électriques situés à proximité. Cette intervention exige l’évacuation temporaire de quelques appartements, à laquelle se refusent certains propriétaires.
16 Città di Palermo, Assessorato al territorio (Ufficio del Piano), Variante generale al Piano regolatore. Progetto di massima, 1997.
17 G. Cinà, « Il mare, la piana, i monti », 1988.
18 Città di Palermo, Assessorato al territorio (Ripartizione urbanistica), Piano integrato territoriale. Palermo, capitale dell’Euromediterraneo. Scheda intervento no 10, Pit no 7, 2002.
19 G. Cinà, « Dov’è il mare ? Al porto », 1988.
20 T. Cannarozzo, « Palermo : ieri, oggi, domani », 2003.
21 G. Trombino, L’urbanistica in Sicilia negli anni della ricostruzione, 2000.
22 T. Cannarozzo, « Palermo. Mezzo secolo di trasformazioni », 2000.
23 G. Dato, « Prefazione », 2000.
24 G. Trombino, L’urbanistica in Sicilia negli anni della ricostruzione, 2000.
25 Il ne s’agit pas d’un cas isolé. Trapani, Catane, Enna et Caltanissetta ont, en effet, bénéficié d’un traitement comparable.
26 Ibid.
27 Ibid.
28 Ibid.
29 O. Cancila, Palermo, 1999.
30 Sur l’histoire du mouvement pour un droit au logement (movimento per la casa) quia vu le jour au milieu des années 1970, voir J. Chubb, Patronage, power and poverty in southern Italy. A tale of two cities, 1982.
31 T. Cannarozzo, « Speculazione e criminalità : Palermo », 2000.
32 Dans ses conclusions, la commission d’enquête parlementaire menée par Luigi Carraro constate : « L’ampleur de [la collusion de l’administration avec la mafia] à Palerme était telle qu’elle était de notoriété publique, ce qui ne laisse planer aucun doute sur l’insidieuse pénétration mafieuse du système administratif. Le non-respect de la loi a atteint dans les années 1960 des niveaux inimaginables dans la gestion administrative de la commune de Palerme, produisant des irrégularités de toutes sortes […] » (Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia in Sicilia, Relazione conclusiva, 1976, p. 217).
33 O. Cancila, Palermo, 1999.
34 G. Trombino, L’urbanistica in Sicilia negli anni della ricostruzione, 2000.
35 L’industrie de la construction est également une industrie du pouvoir : c’est en effet via l’attribution des permis de construire, des marchés de travaux publics et des programmes de construction de logement social que les dirigeants palermitains se sont constitué des obligés et une solide clientèle électorale auprès des entrepreneurs, lesquels assuraient le financement de leurs campagnes électorales.
36 P. Pezzino, Les mafias, 1999, p. 76.
37 J. Chubb, Patronage, power and poverty in southern Italy. A tale of two cities, 1982 ; T. Cannarozzo, « Palermo : ieri, oggi, domani », 2003.
38 La densité immobilière sera portée à 0,03 m3 par m2 dans les zones agricoles.
39 T. Cannarozzo, « Palermo : ieri, oggi, domani », 2003.
40 Città di Palermo, Assessorato al territorio (Ripartizione urbanistica), Relazione generale. Palermo città di città, 1994, p. 6.
41 G. De Spuches, V. Guarrasi, M. Picone, La città incompleta, 2003.
42 Les municipalités ne disposent d’aucun pouvoir. Néanmoins, à l’annonce de l’augmentation de 30 % de la taxe sur la gestion des déchets (Tarsu) par le maire Diego Cammarataen novembre 2008, la quasi-totalité des conseillers municipaux de chaque municipalitéa manifesté son opposition et interpellé le maire (y compris les conseillers appartenant à la majorité municipale). La Repubblica, édition de Palerme, 29 novembre 2008.
43 Città di Palermo, Assessorato al territorio (Ripartizione urbanistica), Relazione generale. Palermo città di città, 1994.
44 Axe principal de la ville médiévale allant du port au palais des Normands et qui correspond aujourd’hui au corso Vittorio Emanuele.
45 Sur cette question on peut également se reporter à P. Gervais-Lambony, Territoires citadins. 4 villes africaines, 2003.
46 Città di Palermo, Assessorato al territorio (Ripartizione urbanistica), Relazione generale. Palermo città di città, 1994, p. 16.
47 G. De Spuches, V. Guarrasi, M. Picone, La città incompleta, 2003.
48 A. Grumbach, « L’inachèvement perpétuel », 1999, p. 46.
49 La fréquentation touristique de Palerme se répartit ainsi pour l’année 2005 : 660 022 arrivées (contre 617 779 l’année précédente) et 1 319 585 présences (contre 1 267 429 l’année précédente). Les touristes étrangers représentent 47 % du total des arrivées et des présences. Panormus (annuaire statistique de la commune de Palerme), 2006.
Notes de fin
1 Donnée extraite de T. Cannarozzo, « Palermo. Mezzo secolo di trasformazioni », 2000.
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