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Les politiques d’éducation prioritaire en Europe. Tome II

 | 
Marc Demeuse
, 
Daniel Frandji
, 
David Greger
, 
et al.

Première partie. « Cibles » et « ciblages »

Les PEP à ciblage territorial

Alan Dyson, Carlo Raffo et Jean-Yves Rochex

Texte intégral

Qu’est-ce qu’une PEP à ciblage territorial ?

1Pour mettre en place des politiques d’éducation prioritaire, les gouvernements nationaux et les administrations locales ont le choix entre plusieurs méthodes pour cibler le mieux possible les élèves qu’ils considèrent, d’une façon ou d’une autre, comme défavorisés. Ils peuvent cibler, par exemple :

  • les élèves individuellement grâce à certains processus d’identification et d’évaluation personnelle ;

  • des groupes d’élèves ayant une caractéristique partagée facilement observable ;

  • les établissements où des élèves éprouvant des difficultés sont concentrés plutôt que cibler les élèves eux-mêmes.

2Chacune de ces approches présente avantages et inconvénients. Par exemple, le ciblage individuel est, en principe au moins, une procédure précise garantissant que les interventions touchent les élèves qui en ont le plus besoin. C’est pourquoi il est souvent utilisé dans le cadre des dispositions pour « élèves à besoins éducatifs particuliers ». Cependant, ce type de ciblage peut également se révéler peu pratique car coûteux à administrer, et il peut induire des dépenses plus élevées pour identifier et évaluer les élèves ciblés (et, souvent, pour départager les promoteurs de tel ou tel procédé d’identification) que pour mettre en œuvre le dispositif éducatif lui-même.

3D’un point de vue administratif, le ciblage par groupe est plus simple. Par exemple, des groupes peuvent être ciblés selon leur identité linguistique, ou leur droit aux avantages sociaux (ainsi peut-on désigner des établissements parce qu’ils accueillent une proportion importante d’élèves ayant droit aux repas gratuits), en utilisant des données administratives déjà collectées et sans besoin d’évaluation individuelle. Cependant, on court toujours le risque d’inclure quelques élèves qui n’ont pas besoin d’intervention ciblée, tandis que d’autres enfants en grande difficulté ne seront pas pris en compte, ne remplissant pas les critères choisis.

4De même, le ciblage des établissements est une stratégie administrativement simple et peu coûteuse, mais qui peut se révéler très imprécise, négligeant des élèves qui ne fréquentent pas les établissements ciblés, tout en incluant des élèves qui les fréquentent sans souffrir de difficulté particulière.

5Dans une certaine mesure, ces différentes formes de ciblage ne sont que des leviers différents garantissant des ressources et une attention supplémentaires aux élèves désavantagés. Cependant, on peut aussi argumenter que les approches ciblées supposent certaines orientations conceptuelles et politiques quant à l’importance de tel ou tel type de difficulté scolaire, à leurs origines, aux remèdes nécessaires pour les surmonter. Par exemple, les modes de ciblage visant des publics à besoins éducatifs particuliers partent du principe que les difficultés des élèves proviennent de facteurs principalement individuels (comme des handicaps). Ces facteurs seraient responsables des difficultés de l’élève et justifieraient non seulement une plus grande disponibilité des ressources, mais aussi une conception individualisée de la solution et des programmes d’action. Par cette approche, on écarte inévitablement l’hypothèse selon laquelle les difficultés des élèves pourraient provenir de pratiques scolaires inefficaces, ou de difficultés socioéconomiques plus larges (Donovan et al., 2002 ; Dyson & Gallanaugh, 2008 ; Harry & Klingner, 2006). De même, le ciblage par établissement scolaire tend à concentrer l’attention sur des causes potentiellement institutionnelles du problème éducatif – personnel de qualité inférieure, par exemple, ou mauvaise gouvernance de l’école – mais il peut empêcher de voir que ces facteurs sont eux-mêmes liés à une réalité et un environnement social difficiles autour de l’école (Levacic & Woods, 2002 ; Thrupp, 1999 ; Thrupp & Lupton, 2006 ; Woods & Levacic, 2002).

6Dans ce contexte, l’option du ciblage territorial est particulièrement intrigante. Dans le cadre de ce chapitre, nous entendons par « PEP à ciblage territorial » les politiques qui ciblent leurs interventions éducatives selon un découpage géographique, les rendant disponibles dans certains endroits, mais pas ailleurs. Typiquement, nous le verrons par la suite, ces zones sont définies par leur concentration en élèves considérés comme « en difficulté », et donc en établissements où ces élèves sont scolarisés. Les PEP à ciblage territorial peuvent être combinées avec des modalités de ciblage individuel, de groupe, ou institutionnel. Cependant, le critère essentiel définissant une PEP à ciblage territorial est le critère géographique. Par exemple, les écoles situées dans un secteur peuvent recevoir des aides et conseils supplémentaires pour améliorer leur fonctionnement ; on peut permettre à des élèves membres d’une minorité linguistique scolarisés dans une zone géographique de fréquenter des écoles où leur langue maternelle est utilisée ; on peut mettre en place des dispositions spéciales pour les élèves « surdoués » dans une certaine localité. Ce qui caractérise les PEP à ciblage territorial est le fait que les mêmes interventions ne sont pas disponibles pour les élèves et les établissements en dehors de ces zones spécifiquement ciblées.

7Comme pour les approches précédemment citées, les avantages et inconvénients de ce type de ciblage sont évidents. D’un point de vue administratif, il est plus simple de cibler des secteurs géographiques que des individus, des groupes ou des écoles. On peut penser qu’il y aura relativement peu de secteurs ciblés et qu’on pourra les faire coïncider avec des structures administratives locales existantes. D’un autre côté, les modes de ciblage territorial peuvent être encore moins précis que les approches institutionnelles pour identifier les élèves considérés comme devant faire l’objet de mesures spécifiques. Quelle que soit la qualité du découpage d’un secteur géographique, il est presque inévitable qu’un grand nombre d’élèves en difficulté reste en dehors, alors que des élèves scolarisés dans ces zones n’auront pas besoin de soutien particulier.

8Comme les autres approches, les PEP à ciblage territorial induisent un certain nombre de suppositions quant à la nature et à l’origine des difficultés scolaires et quant à la réponse appropriée à ces difficultés. Ces suppositions peuvent être simples, du genre : l’éducation des élèves en difficulté nécessite des ressources supplémentaires, et ces ressources peuvent le plus efficacement être attribuées par l’intermédiaire des structures administratives locales existantes. Elles peuvent, cependant, être plus subtiles : les administrations peuvent considérer, par exemple, que l’éducation dans les secteurs à concentration élevée d’élèves en difficulté présente des défis particuliers, que des réponses innovantes à ces défis sont nécessaires, et qu’une liberté plus grande devrait être donnée aux enseignants et chefs d’établissements pour développer ces innovations. Elles peuvent aussi estimer que ces difficultés scolaires sont inséparables des conditions sociales et économiques des secteurs défavorisés, et que des approches globales prenant en compte ces conditions doivent être développées au niveau local.

9Dans le reste de ce chapitre, nous illustrerons ces thèmes à partir des PEP à ciblage territorial que l’on a pu observer et analyser dans l’étude EuroPEP et dans d’autres travaux de recherche. Nous en analyserons certaines, explorerons leurs conceptualisations et nous nous intéresserons à leurs éventuelles évaluations (quand celles-ci existent) pour apprécier leur efficacité. En conclusion, nous verrons si ces approches sont plus ou moins efficaces que d’autres formes de ciblage, et proposerons des pistes pouvant les améliorer. Notre étude s’est principalement basée sur les rapports nationaux établis dans la première phase du projet EuroPEP, ainsi que sur les discussions avec les experts nationaux qui ont établi ces rapports. Dans la mesure du possible, nous avons également puisé dans la littérature scientifique et dans les textes de loi. Cette méthode induit inévitablement des orientations analytiques, liées au degré de documentation et d’analyse de certaines approches, et aux langues lues par les auteurs de ce chapitre. Nous avons tenté de prendre en compte ces biais dans nos conclusions, mais nous ne prétendons aucunement avoir traité la question de manière exhaustive.

Exemples de PEP à ciblage territorial

10Les rapports nationaux d’EuroPEP présentent un certain nombre d’exemples de PEP à ciblage territorial, qui peuvent être complétés par la lecture de la littérature scientifique et des textes politiques.

En France : les zones d’éducation prioritaires

11Historiquement, le système d’éducation français est fondé sur une attention particulière pour l’égalité, entendue comme la garantie par l’État du même droit à l’éducation pour tous. En pratique, cela s’est traduit par un fort niveau de centralisation dans la définition des programmes scolaires ou le recrutement des enseignants, par une autonomie locale relativement faible et, par conséquent, peu de variations locales dans l’offre scolaire, et un mode de financement forfaitaire des écoles en fonction du nombre d’élèves. Quels que soient les avantages de cette approche, il en résulte inévitablement des difficultés quand on constate que les besoins des élèves ne peuvent pas être correctement satisfaits par le modèle unique ou avec des niveaux normaux de financement. C’est pourquoi les zones d’éducation prioritaires (ZEP) ont été créées en 1981, afin de soutenir le travail des écoles opérant dans des zones désavantagées. À l’origine pensées comme un dispositif provisoire, les ZEP ont été relancées en 1989-1990, puis en 1997-1998, quand le dispositif a été étendu pour inclure les réseaux d’éducation prioritaires (REP), puis, de nouveau, en 2005-2006.

12Au cours de ces relances, les buts et les méthodes de travail des ZEP ont sensiblement changé. Selon le concept d’origine, on peut cependant considérer que les ZEP ont principalement actionné trois leviers :

  • le ciblage de ressources supplémentaires vers les écoles opérant dans des zones désavantagées. Les ZEP ont bénéficié de ressources supplémentaires en termes d’heures d’enseignement pour des élèves – c’est-à-dire un ratio élève-professeur plus favorable que dans d’autres écoles – et en termes de primes salariales pour les enseignants travaillant dans des ZEP. En 1998-1999, les écoles ZEP ont ainsi reçu environ 10 % de ressources de plus que les écoles non-ZEP (Bénabou et al., 2004) ;

  • l’élaboration d’initiatives locales et de nouvelles méthodes éducatives. Dans cette optique, on a d’abord demandé aux ZEP de développer des projets visant à résoudre ou à réduire les difficultés scolaires dans leur secteur. Dans un premier temps, ces projets ont tenté d’apporter des réponses à des questions éducatives particulières, comme un niveau faible en lecture/ écriture, un meilleur accès à l’art et à la culture, la réduction de la violence, l’éducation à la santé et l’éducation à la citoyenneté ;

  • le renforcement de la participation locale dans les prises de décision, l’élaboration et la mise en œuvre de ces projets. De telles tentatives se sont concentrées sur le renforcement des liens avec les parents, le développement de relations et d’activités communes avec les collectivités et les associations locales, et le développement des conseils de réseau regroupant (en principe) des agents scolaires, des parents et des représentants des administrations locales (Bouveau & Rochex, 1997 ; Hatcher & Leblond, 2001a ; Henriot-van Zanten, 1990).

13Même si ces trois types d’intervention étaient clairement identifiables dans les premiers textes réglementaires régissant les ZEP, cette politique a toujours été caractérisée par un degré conséquent d’ambiguïté ou de flexibilité (Bénabou et al., 2004). Par exemple, même si les indicateurs servant à définir une ZEP étaient initialement définis de façon centrale, la décision de constituer une zone était essentiellement prise au niveau académique. En général, les ZEP se constituaient d’un ou deux collèges et des écoles primaires associées, mais certaines pouvaient être deux ou trois fois plus grandes et compter plus de trente écoles. En outre, même si les ZEP étaient situées dans des secteurs désavantagés, ces mesures ne touchaient aucunement toutes les écoles en difficulté, soit parce que leurs projets n’avaient pas été jugés correctement développés, soit parce que certaines municipalités avaient choisi de ne pas y recourir (cf. sur ce point, Heurdier, 2008). Comme on pouvait s’y attendre, la nature des projets mis en place et le degré de participation des écoles situées dans les ZEP se révélèrent très disparates.

14Avec le temps, ces ambiguïtés ont inévitablement compromis les objectifs et les formes originaux des ZEP. Celles-ci sont aujourd’hui principalement des outils de financement supplémentaire pour des écoles regroupant des populations désavantagées. Alors que quelques vestiges de la coordination locale demeurent, l’idée du projet local spécifique ne caractérise plus la politique ZEP (en particulier parce que toutes les écoles, ZEP ou pas, doivent développer leurs propres projets), ni d’ailleurs les projets d’innovation locale et de mise en réseaux locaux. Paradoxalement, plus les ZEP se sont éloignées de la conception originale, plus il est devenu difficile pour elles d’abandonner le dispositif, notamment parce que les écoles et leurs professeurs ont tout intérêt à continuer de percevoir les aides financières supplémentaires – et les primes – qui y sont associées. Le système éducatif français est donc coincé dans une politique que beaucoup considèrent dépassée ou comme devant être profondément repensée mais qui est, semble-t-il, impossible à abandonner.

Au Portugal : les Territórios Educativos de Intervenção Prioritária

15Comme en France, le développement des PEP à ciblage territorial au Portugal doit être compris dans le cadre d’un système d’éducation centralisé, mais on doit également le replacer dans un contexte historique et politique plus large – celui de l’héritage des dictatures militaires du milieu du xxe siècle, de la révolution des Œillets de 1974 et, en particulier, de l’arrivée d’un gouvernement socialiste en 1995.

16Les Territórios Educativos de Intervenção Prioritária (TEIP) ont été lancés dans 34 localités lors de l’année scolaire 1996-1997. Ils sont nés de la désignation par le pouvoir central des secteurs défavorisés dans lesquels des interventions éducatives renforcées étaient nécessaires afin d’améliorer les conditions d’apprentissage des élèves, et ainsi de combattre l’inégalité sociale.

17Les TEIP, dans leur forme initiale, avaient plusieurs points communs avec les ZEP. En particulier, chaque TEIP devait développer un projet, dont la nature précise était définie localement, mais qui devait prendre en compte les priorités suivantes :

  • créer des conditions favorables à la réussite des élèves ;

  • définir les besoins de formation des professeurs et autres membres du personnel, ainsi que les besoins de la communauté ;

  • promouvoir une interaction étroite avec la communauté locale ;

  • gérer des ressources intégrées de fonctionnement ;

  • développer des activités éducatives, culturelles, sportives et de loisir (Amaro et al., 1998).

18Dans ce cadre, le projet devait impliquer non seulement des écoles, mais également les élèves, les associations de parents, les collectivités locales, et des organismes culturels et de loisirs locaux. L’accent mis sur le développement d’un projet commun reflétait également l’idée que l’efficacité du système éducatif dans des secteurs désavantagés était affaiblie par sa fragmentation structurelle. Par conséquent, les TEIP ont été encouragés à favoriser des approches d’intégration entre les différentes étapes du cursus scolaire, entre les différentes composantes du curriculum, et entre les apprentissages scolaires et extra-scolaires.

19Tout comme les ZEP, les TEIP existent toujours et ont sensiblement évolué avec le temps, notamment à l’occasion d’une relance en 2006. Cette relance a de fait réduit le rôle des TEIP. Au lieu d’être une initiative d’ampleur favorisant l’égalité des chances à travers un nombre relativement grand de secteurs défavorisés, les TEIP ont été limités aux zones urbaines de Lisbonne et Porto, parce qu’elles contenaient la plupart des « zones difficiles ». On a défini ces zones selon la violence, l’indiscipline, l’abandon et l’échec scolaires qui les caractérisaient. Ces nouveaux TEIP ont été invités à se concentrer sur ces problèmes plutôt que sur les questions d’inégalités éducatives en général. Même si cette PEP à ciblage territorial est moins remise en cause qu’en France, l’espoir initial de voir les TEIP avoir un impact significatif sur les inégalités éducatives semble avoir disparu.

En Angleterre : une prolifération de PEP à ciblage territorial

20Alors que la France et le Portugal se sont concentrés sur un seul type de PEP à ciblage territorial (avec des relances et des inflexions successives), la politique anglaise a été caractérisée par une succession de politiques de ce type, en particulier – mais pas exclusivement – depuis l’accession au pouvoir du gouvernement travailliste du New Labour en 1997.

21La toute première mesure fut les Educational Priority Areas (EPA). Elles ont été développées à partir du rapport Plowden sur l’éducation primaire du milieu des années soixante (Central Advisory Council for Education [England], 1967). Plowden a plaidé pour la « discrimination positive » en faveur des enfants vivant dans les zones et familles pauvres, pour surmonter les effets de leurs « privations ». Le rapport proposait la désignation de secteurs où les écoles recevraient plus de financements que dans d’autres secteurs, et où serait mis en œuvre un éventail d’autres mesures compensatoires (par exemple, favoriser le rôle des crèches, l’implication des parents et l’éducation de la communauté). Dans la pratique, la définition précise des EPA et des activités qui devaient y êtres mises en œuvre était du ressort des autorités locales, même si le gouvernement central fournissait le financement supplémentaire pour améliorer les bâtiments scolaires et participer au paiement des salaires des enseignants. Les EPA promouvaient également l’extension de l’école maternelle, tandis qu’un programme de recherche-action étudiait le développement de nouvelles pratiques dans et autour des écoles. Le dispositif fonctionnait en interaction avec d’autres politiques territoriales traitant des questions non scolaires dans les secteurs défavorisés. Malgré tout, l’initiative a, peu à peu, manqué de souffle et s’est éteinte vers le milieu des années soixante-dix (Smith, 1987).

22La période de retour au pouvoir des conservateurs (1979-1997) fut assez pauvre en termes de dispositifs éducatifs territoriaux, mais, un an après sa victoire électorale de 1997, le gouvernement New Labour lançait les Education Action Zones (EAZ – « zones d’actions éducatives »). Comme les ZEP et les TEIP, les EAZ ont fonctionné (du moins en principe) sur un modèle de partenariat définissant la façon dont les collectivités locales et les écoles devaient coopérer avec les membres des communautés, et avec des organismes publics et privés capables d’apporter leurs ressources pour traiter les problèmes éducatifs dans ces secteurs. Chaque EAZ devait mettre en place un forum dans lequel les parties pourraient se réunir pour définir la politique à appliquer dans la zone. Les EAZ recevaient des financements supplémentaires de la part du gouvernement central, mais pouvaient également recevoir des aides matérielles et financières de leurs partenaires.

23Comme en France et au Portugal, liberté était laissée aux EAZ de décider des solutions choisies pour traiter les problèmes éducatifs de ces zones. D’une façon générale, elles ont pris des mesures visant à améliorer la qualité de l’enseignement et de l’apprentissage, à fournir aux élèves des possibilités de soutien supplémentaire, à faire face aux problèmes d’absentéisme et de discipline, à impliquer les parents dans l’éducation de leurs enfants, et à développer des liens avec des entreprises locales.

  • 1 Voir Kendall et al., 2006.

24Les EAZ ont duré cinq ans. Cependant, l’année suivant leur lancement, le gouvernement a aussi mis en place le dispositif Excellence in Cities (EiC – « Excellence dans les villes »)1. Le programme EiC ressemblait aux EAZ par certains côtés, mais il insistait moins sur les partenariats extrascolaires et sur les innovations locales. Il s’est en revanche concentré sur le leadership des écoles, sur les questions de comportement et sur les modalités d’enseignement et d’apprentissage, et a défini un certain nombre de mesures que les écoles EiC devaient mettre en œuvre. Parmi ces mesures figuraient la mise à disposition de tuteurs pour aider et encourager les élèves à mieux réussir, l’établissement de Learning Support Units (« unités de soutien scolaire ») dans les collèges et lycées pour les élèves menacés d’exclusion pour raisons disciplinaires, le développement d’un programme pour élèves « doués et talentueux » et le financement de City Learning Centres (« centres d’apprentissage urbains ») offrant des possibilités accrues de formation d’adultes (en particulier grâce aux nouvelles technologies) pour la population locale. Dans le même temps, bien qu’il n’y ait eu aucune relance formelle du programme EAZ, il fut dans la pratique remodelé de sorte qu’il se concentre plus clairement sur l’élévation des standards de réussite (Powley, 2001).

  • 2 Voir DfES, 2007.

25Finalement, en 2003, le gouvernement a lancé le London Challenge, destiné à traiter les mauvais résultats chroniques dans plusieurs écoles de la capitale. Ce programme est aujourd’hui étendu, sous l’appellation City Challenge, à d’autres zones urbaines où les mauvais résultats sont considérés comme problématiques2. Bien que ces « défis » soient différents quant aux détails et modalités de leur mise en œuvre, tous consistent à apporter des subventions supplémentaires aux zones urbaines afin de financer un programme d’amélioration scolaire. Ce qui se traduit, entre autres, par des conseils supplémentaires à destination des écoles, des interventions ciblées dans des écoles à faibles résultats, des stratégies de recrutement, de stabilisation et de formation des professeurs, et par l’encouragement des écoles à former des réseaux de soutien.

26Il est important de noter que nous n’avons évoqué ici que quelques-uns des principaux dispositifs éducatifs territoriaux en Angleterre. Ils doivent être compris dans le contexte d’une gamme d’autres initiatives à ciblage territorial qui, bien que non focalisées sur l’éducation, ont des volets éducatifs ou des implications significatives pour l’éducation.

Autres exemples

  • 3 Y compris, à Bruxelles, par exemple, pour des écoles appartenant à la Communauté flamande.
  • 4 Cf. Demeuse, Demierbe & Friant (2010) pour une présentation de l’évolution historique des PEP en Co (...)

27L’étude EuroPEP présente d’autres exemples de PEP à ciblage territorial. Par exemple, il y a eu au moins une expérience en Roumanie, basée sur le développement d’approches pédagogiques et curriculaires innovatrices et de mesures de soutien à destination des élèves, sur la participation des parents et des membres de la communauté et le développement professionnel des professeurs. À plus grande échelle, la Communauté française de Belgique a établi ses propres ZEP en 1989, très semblables à leurs voisines françaises, mais elles ont cessé d’exister en 1998, principalement à cause du système extrêmement ouvert de choix de l’école dans ce système éducatif. En effet, les approches à ciblage territorial sont fondées sur l’hypothèse que des écoles d’une zone géographique particulière accueillent une population particulièrement désavantagée. Le système belge reposant sur la liberté totale de choix de l’école par les familles3 signifie que les populations scolaires sont assez mobiles, et que les écoles ont peu de chance d’accueillir des élèves issus d’une seule zone bien définie4.

28On trouve également le cas où la frontière entre ciblage territorial et ciblage par groupe peut s’estomper. Par exemple, en France, au Portugal et en Angleterre, de nombreuses écoles dans les secteurs ciblés par des mesures éducatives spéciales accueillent des proportions importantes d’élèves immigrés et/ou issus de minorités ethniques. Dans d’autres pays, comme la Suède ou la République tchèque, il n’y a aucune PEP à ciblage territorial à proprement parler, mais il existe des interventions ciblées pour des groupes minoritaires, et ceux-ci ont tendance à se regrouper dans certains secteurs en particulier.

29Il en résulte que certaines écoles – ou groupes d’écoles – dans ces secteurs peuvent recevoir un surcroît de financements et d’attention aussi important que si, dans d’autres administrations, elles recevaient le label « zone » prioritaire.

30Ce serait donc une erreur de voir les PEP à ciblage territorial décrites ci-dessus comme entièrement distinctes des développements qu’ont connus les PEP dans d’autres pays ou d’autres formes de ciblage. Néanmoins, il semble que les politiques menées en France, au Portugal et en Angleterre représentent les expériences les plus soutenues et les plus substantielles des PEP à ciblage territorial dans les pays représentés dans le projet EuroPEP.

Les résultats des PEP à ciblage territorial

31Comme nous l’avons vu, les PEP à ciblage territorial ont tendance à se concentrer sur la question des inégalités des chances et des résultats scolaires, et, plus spécifiquement, sur la distribution spatiale inégale de ces chances et résultats. Bien que leurs objectifs soient exprimés différemment, ils sont sous-tendus par un espoir commun de voir ainsi se réduire de façon significative ces inégalités spatiales et, par conséquent, des inégalités éducatives (et peut-être sociales) plus larges. Il est donc légitime de se demander si les données disponibles permettent de dire que des progrès ont été accomplis en ce sens.

32Mais il est plus facile de poser cette question que d’y répondre. En effet, des trois pays qui ont fait l’utilisation la plus étendue des PEP à ciblage territorial, seule l’Angleterre a un système national de mesures de résultats qui rend relativement directe l’évaluation des résultats pour différents groupes d’élèves dans différentes écoles, tout en neutralisant d’autres variables – le genre, l’appartenance ethnique et la classe sociale, par exemple – qui pourraient avoir une influence sur ces résultats. Malgré tout, le système anglais est assez récent et il ne peut fournir des données que dans un domaine limité (quoiqu’important), à savoir les progrès mesurés aux tests et examens nationaux. De plus, même si bien des travaux de recherche et autres commentaires ont été faits sur les dispositifs territoriaux dans tous les pays, la possibilité qu’aucun de ces travaux n’ait fourni d’évaluation solide et suffisamment exhaustive n’est pas à écarter. De fait, la nature changeante des PEP à ciblage territorial et le niveau élevé de variation locale ont rendu une telle entreprise d’évaluation extrêmement difficile.

33Néanmoins, des mesures existent et, en dépit des différences entre les approches nationales, elles semblent indiquer des conclusions remarquablement proches. Certaines de ces conclusions sont décevantes. Ni en France, ni au Portugal, ni en Angleterre on n’a constaté d’une façon convaincante que les PEP à ciblage territorial aient eu un impact significatif sur les mauvais résultats scolaires, ni qu’elles aient réussi à réduire le fossé entre les zones ciblées et les secteurs plus favorisés, entre les élèves les plus et les moins favorisés. Telle est d’ailleurs la conclusion de l’étude de Bénabou et de ses collègues à propos de l’impact des ZEP sur la réussite des élèves :

« La mise en place des ZEP n’a aucun effet significatif sur la réussite des élèves, mesurée par l’obtention d’un diplôme, l’accès en classe de quatrième, de seconde, et l’obtention du baccalauréat. » (Bénabou et al., 2004, p. 18)

34De même, Rees et ses collègues, en évaluant les Area Based Initiatives (ABI) (« initiatives territorialisées ») au Royaume-Uni, concluent :

« Les mesures montrent que, jusqu’ici, les ABI continuent d’avoir un impact limité et que les avancées sont, au mieux, partielles. En ce qui concerne les ABI éducatives, la recherche sur les EAZ en Angleterre, par exemple, prouve que relativement peu des objectifs originaux du programme ont été réalisés… Même en termes d’atteinte des objectifs, on observe peu d’amélioration mesurable, voire un effet “zone” négatif dans certaines EAZ. » (Rees et al., 2007, p. 265)

35Rees et ses collègues se demandent alors « pourquoi les ABI ne marchent-elles pas ? » (ibid., p. 266). Mais il s’agit ici d’une exagération. Comme ils le disent eux-mêmes, les succès des PEP à ciblage territorial sont inégaux et limités, mais ils ne sont pas inexistants. Il est indéniable que les PEP à ciblage territorial semblent avoir échoué dans leur mission de remédier aux inégalités entre zones plus ou moins favorisées et, par conséquent, entre les groupes plus ou moins favorisés dans les zones ciblées. Mais il est également vrai qu’elles ont eu un impact positif. Par exemple, les TEIP semblent avoir eu un impact positif dans la lutte contre l’absentéisme scolaire, ce qui figurait parmi leurs objectifs principaux. Les ZEP n’ont sans doute pas comblé le fossé entre les zones ciblées et le reste du territoire, mais certains suggèrent qu’elles en ont limité l’écart, pendant que les inégalités sociales s’aggravaient, et que l’évaluation globale des ZEP cache une considérable diversité de résultats (Bénabou et al., 2004 ; Bouveau & Rochex, 1997).

36Excellence in Cities semble aussi avoir eu quelque impact, même si ce dispositif a peu influé sur la différence entre élèves plus ou moins désavantagés dans les écoles concernées (Kendall et al., 2006 ; NFER, 2007). De même, selon des sources gouvernementales, le London Challenge a eu un impact significatif se traduisant par l’augmentation des résultats moyens dans les écoles de la ville et par la réduction des écarts entre les élèves les plus et les moins désavantagés (DfES, 2007).

37Dans ce contexte, la conclusion tirée par les experts du dispositif EiC mérite d’être citée :

« L’effet du programme Excellence in Cities sur les résultats éducatifs considérés ici suggère que les politiques éducatives peuvent avoir un impact sur les adoles cents ; que de tels programmes peuvent être rentables ; et que les politiques de soutien financier peuvent donner des résultats positifs, même lorsque les res sources dépensées sont relativement modestes. » (Machin et al., 2006, p. 34)

38Ainsi, peut-on noter que, même si rien ne montre que les PEP à ciblage territorial peuvent avoir des effets transformatifs, on a constaté qu’elles pouvaient améliorer les résultats de certains enfants dans certaines écoles selon certaines conditions. On a aussi constaté qu’elles ne pouvaient pas bouleverser les inégalités présentes dans ces résultats. Aussi, si l’on veut évaluer le potentiel des PEP à ciblage territorial à l’avenir, y a-t-il trois questions à se poser : comment ont-elles atteint leur succès, si limité soit-il ? Pourquoi ont-elles échoué dans leurs ambitions plus grandes ? Et qu’ont-elles réussi de manière limitée qui pourrait servir de base à de futures améliorations ? Nous proposons à présent de nous consacrer à ces questions.

Analyse des PEP à ciblage territorial

39Jusqu’à aujourd’hui, la recherche sur les PEP à ciblage territorial a principalement adopté deux types de perspective. D’abord, il y a eu les évaluations comme celles citées ci-dessus, qui ont essayé d’en identifier et d’en quantifier les résultats. Ensuite, il y a eu les analyses menées dans une perspective de politiques éducatives (Avis, 2006), analyses qui ont adopté un point de vue critique sur les intérêts qui sont à l’œuvre et favorisés dans de telles approches. Quand elles sont associées, ces perspectives se concentrent sur l’échec des grandes missions des PEP à ciblage territorial, et expliquent cet échec comme la conséquence inévitable du refus des décideurs politiques de s’attaquer aux inégalités sociales et scolaires (voir, par exemple, l’évaluation par deux des auteurs du dispositif Full Service Extended Schools en Angleterre [Dyson & Raffo, 2007])5.

40Dans la suite de ce chapitre, nous proposons d’adopter une approche légèrement différente qui, bien que complémentaire à la perspective précédente, peut apporter un nouvel éclairage. En particulier, nous souhaitons pouvoir expliquer les succès et les échecs des PEP à ciblage territorial, et voir s’il y a quelque chose dans ces approches qui pourrait être mis à profit dans les contextes politiques respectifs de la plupart des pays européens. Dans ce but, nous emploierons l’approche de la « théorie de l’action » (Malen et al., 2002). Cette approche est fondée sur l’hypothèse que les politiques ont des objectifs en termes de résultats prévus, et qu’elles comportent des a priori de causalité entre les actions mises en place par la politique et les objectifs visés. Cette analyse essaie ainsi de rechercher les argumentaires ou les raisonnements du type « si nous opérons l’action A, les conséquences B, C, D… suivront, et nous atteindrons finalement le résultat X ».

41Parfois, la logique de la politique sera explicitée de façon fiable par les décideurs politiques eux-mêmes. Cependant, l’analyse de la théorie de l’action suppose que ce n’est pas toujours le cas. Les arguments de causalité peuvent ne jamais être articulés, être mal exprimés, ou encore mal représentés par leurs propres instigateurs. Par conséquent, il faut analyser ces raisonnements en tant qu’éléments de la politique plutôt qu’en tant que pensée du décideur politique. C’est donc à partir des textes qu’il doit être déduit, et pas selon les paroles de leurs promoteurs. Ce type d’analyse implique de poser la question : « si l’action A semble être une tentative raisonnable pour atteindre le résultat X, quelles suppositions doivent être faites quant aux étapes intermédiaires entre A et Z, et aux conditions dans lesquelles cette chaîne d’actions aura lieu ? ».

42Ce type d’analyse est donc particulièrement efficace pour découvrir les conceptions implicites sur lesquelles des politiques sont basées. On peut ainsi montrer où la logique interne du raisonnement de la politique était défectueuse, ou comment les conditions du monde réel étaient différentes des suppositions à la base de la politique. De cette façon, on pourra expliquer les échecs identifiés dans les évaluations. Mais cette analyse permet aussi de se demander pourquoi de telles suppositions ont été faites, et permet ainsi une approche plus critique des politiques éducatives.

Actions et présupposés des politiques territoriales

43Parfois, la théorie d’action d’une PEP à ciblage territorial est énoncée de façon logique par les décideurs politiques. Par exemple, la relance des ZEP en France en 1998 était basée sur un rapport établi par deux inspecteurs généraux, Moisan et Simon (1997). Ce rapport illustrait une argumentation claire pour les ZEP :

  1. L’origine sociale est un facteur déterminant du succès scolaire des enfants.

  2. La concentration de personnes économiquement, socialement et culturellement désavantagées dans certaines zones ou établissements augmente l’inégalité scolaire.

  3. Le système peut et doit compenser cette inégalité en termes de ressources (donner plus à ceux qui ont moins) et de stratégies (projets, stratégies d’enseignement, évaluation).

  4. Cette politique ne peut être efficace que si les projets et les actions menés se basent sur un diagnostic local des difficultés. La désignation des zones, la répartition des ressources et l’examen des projets concernent l’échelon académique ou départemental, et non pas national.

  5. L’école ne peut pas lutter seule face à toutes ces difficultés, elle doit travailler de façon concertée avec ses partenaires (cité et traduit dans Hatcher & Leblond, 2001b, p. 32).

44De même, le dispositif Excellence in Cities, présenté en Angleterre peu de temps après les EAZ (et qui en est une version un peu plus centralisée), a été justifié par le gouvernement de façon moins succincte, dans les termes suivants :

« Avant 1997, les gouvernements successifs ont échoué dans le traitement du problème persistant de l’échec scolaire dans nos villes et nos campagnes. Le lien fort entre pauvreté et échec scolaire a conduit à ce que la scolarisation de générations entières d’élèves désavantagés débouche sur des vies peu satisfaisantes, voire misérables, tant sur le plan financier que sur d’autres plans… Il est irréfutable que, dans ces endroits, les formes traditionnelles d’éducation n’étaient pas efficaces ; les jeunes ne pouvaient éviter un système incapable de répondre à leurs besoins, de les aider à atteindre leurs potentiels. Il était devenu évident qu’on avait besoin de quelque chose de nouveau et de radical et ce fut cette prise de conscience qui a mené à la création de l’initiative Excellence in Cities, introduite en 1999… Sa mission générale consistait à “élever plus haut et plus rapidement les exigences scolaires dans les écoles des principales villes, de manière à égaler les standards d’excellence adoptés par nos meilleures écoles. Les parents et les enfants des villes doivent attendre et obtenir autant de leurs écoles que ceux du reste du pays. Excellence in Cities doit montrer ce que l’éducation dans les villes peut devenir. L’excellence doit être la norme”. » (DfES, s. d.)

45Plus de trente ans auparavant, une argumentation bien plus détaillée fut proposée en Angleterre dans le rapport Plowden (Central Advisory Council for Education, 1967). Celui-ci a abouti à la création des Education Priority Areas (« zones d’éducation prioritaire ») qui furent, d’après ce que nous savons, la toute première PEP à ciblage territorial en Europe. Plowden y soutenait que les enfants vivant dans les zones urbaines pauvres souffraient de « déficit », non seulement en termes de pauvreté matérielle, mais en termes de soutien et de développement affectifs, et de stimulation et de développement cognitifs. Loin d’être résolus par l’école, ces problèmes résultaient également d’un large désengagement de celle-ci et d’un sous-investissement de l’État dans le système scolaire :

« Dans un quartier où les habitants occupent des emplois et relèvent d’un statut qui doivent peu à leur éducation, il est normal que les enfants en viennent à considérer l’école comme un bref prélude avant de travailler plutôt que comme un chemin vers d’autres horizons. Pendant des générations et des générations, certains de ces quartiers ont été privés de nouvelles écoles, de nouvelles maisons et de nouveaux investissements de toutes natures ». (Central Advisory Council for Education [England], 1967)

46Dans cette situation, « les écoles doivent fournir un environnement compensatoire » (ibid.). Celui-ci devait être réalisé par un processus de « discrimination positive » (ibid.). Comme dans les exemples décrits ci-dessus, la forme précise de cette discrimination positive devait être décidée au niveau local, mais elle devait inclure la mise à disposition de ressources supplémentaires, le développement de liens étroits avec les parents afin de réduire le fossé apparent entre la maison et l’école, une offre accrue d’enseignement pré-élémentaire pour commencer le plus tôt possible le processus de compensation des déficits propres à l’environnement familial, le développement d’écoles ouvertes sur le quartier et l’environnement pour élargir la gamme d’activités offertes aux enfants et à leurs parents, la construction de liens avec les assistants sociaux, et l’incitation des professeurs les plus et les mieux qualifiés à superviser cette gamme d’activités.

47En comparant ces trois argumentations, on peut noter des similitudes et différences importantes dans les théories d’action qui les sous-tendent.

Déficit et compensation

48Chacun de ces trois raisonnements explicites, et les raisonnements implicites qui peuvent être déduits de la structure d’autres initiatives, indiquent que les élèves – et parfois leurs familles et communautés – scolarisés dans des écoles de secteur prioritaire sont vus comme étant caractérisés par des déficits de toutes sortes. Comme Power et ses collègues (2005) l’ont souligné dans leur évaluation des initiatives à ciblage territorial en Angleterre, ces initiatives semblent d’autant plus justifiées et légitimes que les zones les plus désavantagées et les personnes qui y habitent sont identifiées par leurs pathologies supposées. Ainsi les ZEP, par exemple, ciblent les populations « économiquement, socialement et culturellement désavantagées ». Les EPA ciblent les enfants manquant de soutien et de stimulation. Les EiC, de façon plus implicite, ciblent ceux qui souffrent d’un manque d’« ambitions élevées ».

49Dans cette situation, les PEP à ciblage territorial ont tendance à développer des stratégies pour compenser les désavantages des élèves et pour surmonter leurs manques. L’argumentation compensatoire de l’action a été particulièrement marquée dans les EPA anglaises, à un moment où le mouvement d’éducation compensatoire était à son apogée aux États-Unis et au Royaume-Uni (Halsey, 1972). De même, dans les ZEP, on retrouve la supposition explicite que le système doit « compenser l’inégalité » en donnant « plus à ceux qui ont moins ».

50Ceci explique à un premier niveau l’attribution de financements complémentaires, de ressources accrues en enseignants et une attention particulière portée à ces zones. Cela semble également expliquer, par exemple, pourquoi les TEIP offrent une large gamme d’activités culturelles et sportives – stratégie également adoptée par les extended schools en Angleterre – vraisemblablement parce que les enfants désavantagés ont un accès limité à de telles activités à la maison et dans leur quartier. De même, cela explique peut-être pourquoi les EiC ont favorisé le déploiement de tuteurs, pour donner aux élèves le soutien scolaire et les encouragements qui faisaient défaut à la maison.

51La supposition présente ici semble être celle selon laquelle, d’après Plowden, les écoles peuvent fournir un « environnement compensatoire » pour les élèves qui sont désavantagés par leurs conditions de vie dans leur famille et leur quartier. Cependant, cela soulève une question importante : si l’éducation peut compenser les difficultés des élèves, alors l’incapacité du système éducatif à offrir une telle compensation ne peut-elle être blâmée d’abord ? En d’autres termes, les déficits des élèves et de leurs familles impliquent-ils des déficits équivalents dans le système scolaire ? Dans chacun des trois pays, cette idée selon laquelle, d’après Moisan et Simon, le « système » pourrait faire plus est évidente dans les tentatives d’affranchir les écoles des zones ciblées des contraintes financières et réglementaires qui prévalent ailleurs. En Angleterre, cependant, en particulier depuis 1997, il y a eu une tendance des PEP à ciblage territorial à expliquer les difficultés des élèves en termes d’échecs ou d’insuffisances de leurs écoles. Le programme en cours City Challenge, par exemple, est centré sur « le soutien intensif des écoles en difficulté » et sur « une stratégie d’émulation des direction des écoles partout dans la ville » (DfES, 2007). Même si des mesures ciblées sur des élèves sont également incluses, l’effort consenti se concentre, semble-t-il, sur l’amélioration des écoles plutôt que sur des mesures compensatoires.

Flexibilité, innovation et réponse locale

52Lors d’une visite qu’il faisait dans une EAZ, Tony Blair, alors Premier ministre britannique, a prononcé ces mots :

« Nous n’avons pas un modèle national – ce qui compte, c’est ce qui fonctionne. Nous avons à cœur de voir quelles sont les approches innovantes des EAZ en matière d’apprentissage et de résultats, qui profitent à leurs propres commu nautés et pourraient servir d’exemple aux autres. » (Blair, 1999)

53Par ces mots, il concrétisait ce sentiment, commun à la plupart des initiatives territoriales, selon lequel le problème des difficultés éducatives ne peut être traité uniquement par des actions au niveau national, et qu’il requiert un type de réponse innovante conçue localement. Ainsi, dans les ZEP et les TEIP, le développement de projets locaux est favorisé, pendant qu’en Angleterre, même si l’on assiste à une centralisation plus poussée des définitions des initiatives, il existe une conscience continue du besoin de trouver « des solutions locales aux problèmes locaux » (DfES, 2007).

54La supposition implicite ici semblerait être que les caractéristiques pathologiques des zones désavantagées les rendent différentes d’autres zones et, très probablement, différentes les unes des autres. D’où le besoin de « diagnostic local » des difficultés auxquelles elles font face. Cela sous-entend que les pratiques ordinaires développées par des politiques génériques formulées nationalement ne conviennent pas dans ces situations. Comme l’argumentaire en faveur du dispositif EiC cité plus haut l’illustre clairement, les solutions éducatives traditionnelles sont présentées comme « ne marchant pas » dans ces endroits. Évidemment, cela explique non seulement l’importance donnée aux solutions locales, mais également l’insistance sur ce que cet argumentaire appelle « quelque chose de nouveau et de radical ».

55En même temps, les PEP à ciblage territorial ne se défont jamais entièrement du droit qu’a le gouvernement central de décider de ce qui doit être fait. Si le diagnostic, l’innovation et la solution sont conçus au niveau local, chacune des initiatives est également caractérisée par des thèmes définis à l’échelon national – heures de cours supplémentaires ou travail en petits groupes, attention particulière portée sur l’absentéisme et le décrochage scolaires, ou emploi de tuteurs, par exemple. On relève donc une tension entre l’idée que le désavantage éducatif peut uniquement être traité localement, et l’idée tout aussi forte que le gouvernement central sait quelles doivent être les priorités et, dans une certaine mesure au moins, comment elles doivent être abordées.

Nouvelles formes de gouvernance

56À la flexibilité accordée aux PEP à ciblage territorial est souvent associé le développement de nouvelles formes de gouvernance. Bien sûr, la mise en œuvre de toute initiative territorialisée nécessite une infrastructure administrative pour distribuer des fonds, coordonner les projets et ainsi de suite. Cependant, bien des dispositifs sont allés au-delà. Ainsi, par exemple, les ZEP et les TEIP essaient d’inciter les collectivités locales à prendre part à la gouvernance éducative, même si cela n’a jamais été leur rôle. De même, en Angleterre, où les autorités locales jouent un rôle clé dans la conception de l’offre éducative, les EAZ ont créé des « forums » incluant un éventail potentiellement large d’acteurs locaux, de manière à élargir le cercle de personnes impliquées dans la prise de décision éducative, tandis que les zones EiC étaient régies par des partenariats comportant les professeurs principaux des écoles participantes et les autorités locales.

57Dans ces différents cas, il semble que l’on suppose non seulement que les pratiques traditionnelles étaient insatisfaisantes dans les zones les plus désavantagées, mais aussi que les formes de gouvernance et les décisionnaires traditionnels étaient également insatisfaisants. En France et au Portugal, on est parti de l’idée que la mobilisation de nouveaux acteurs locaux dans le processus, leur implication dans de nouvelles structures locales garantiraient des processus de prise de décision tenant mieux compte des contextes et facteurs locaux. En Angleterre, s’ajoute probablement la supposition supplémentaire selon laquelle les autorités locales ont été inefficaces en matière de politique scolaire dans les zones en difficulté. Même le rapport Plowden – écrit alors que les autorités éducatives locales étaient à l’apogée de leur pouvoir – les a critiquées pour leur incapacité à répondre de façon adaptée aux besoins des zones désavantagées, préfigurant ainsi une ère de méfiance profonde du gouvernement central envers les autorités locales. Dans ces circonstances, il semble que l’on a supposé que d’autres cadres éducatifs – plus près de « la ligne de front » et, peut-être, mobilisant de nouvelles compétences – ne pourraient faire pire.

Une théorie de l’action commune ?

58Même si les PEP à ciblage territorial diffèrent de manière significative dans leurs formes, leurs pratiques et leurs présupposés, elles peuvent également être vues comme soutenues par une même théorie de l’action. En résumé, cette théorie est la suivante :

  • le désavantage éducatif est attribuable aux manques de compétences et d’implication de la part des élèves et de leurs familles, et à l’échec de leurs écoles à répondre à ces déficits. Ceux-ci sont éventuellement présents à travers le pays dans son ensemble, mais ils sont concentrés dans des zones particulières ;

  • le système scolaire dans son ensemble n’est pas organisé pour traiter cette situation et ce qui « marche » généralement ne « marche » pas dans ces zones. Cependant, la mise en œuvre, à l’échelle locale, de pratiques et de procédures spécifiques permettra que les problèmes qui les ont fait naître soient traités ;

  • ces adaptations locales doivent comporter un dispositif supplémentaire ou différent du dispositif national. Par un financement supplémentaire et des approches innovantes, mis en œuvre dans le cadre de nouveaux partenariats et de nouvelles formes de gouvernance, les désavantages auxquels les élèves, les familles et les écoles doivent faire face seront traités.

Expliquer les échecs ?

59Comme nous l’avons dit ci-dessus, bien que les résultats des PEP à ciblage territorial soient hétérogènes, il est certain qu’elles n’ont pas transformé les déséquilibres marqués en termes d’avantages et de désavantages scolaires. Il y a beaucoup de raisons à cela. Ainsi peut-on interroger l’une des idées centrales, essentielle à la théorie de l’action qui caractérise les PEP à ciblage territorial, selon laquelle les zones ciblées sont différentes en raison de leur concentration en populations défavorisées. Dans la pratique, ces approches ont souffert de la difficulté à définir les zones géographiques correspondant exactement à ces concentrations supposées. En effet, dès les évaluations des EPA anglaises, il était clair que beaucoup de familles vivant dans ces secteurs ciblés ne pouvaient être considérées comme défavorisées, et qu’encore plus de personnes défavorisées vivaient hors de ces zones (Smith, 1987). Dès lors, si le but recherché est de consacrer des ressources et de l’attention aux élèves défavorisés, les PEP à ciblage territorial s’avèrent être des mécanismes très approximatifs.

60Comme nous l’avons vu, on suppose également que les ressources consacrées à ces zones auront, d’une façon ou d’une autre, un impact. Dans la pratique, cependant, les ressources en question semblent plutôt limitées, comparées à l’étendue du problème qu’elles sont censées traiter. Les ZEP, par exemple, bénéficient d’un accroissement de ressources de l’ordre de 10 %, ce qui n’est pas très important, comme le soulignent aussi bien Bénabou et ses collègues (2004) que Thélot (2001), tandis que les EPA ont reçu, au mieux, « de faibles ressources supplémentaires » (Smith, 1987). Il n’y a d’ailleurs aucune garantie que les ressources supplémentaires seront employées de façon à avoir un impact direct sur les élèves. Ainsi, les primes et avantages salariaux visant à attirer et à maintenir les enseignants dans les ZEP françaises, ou la réduction des effectifs par classe (en moyenne, de 2 élèves) sont sans doute des mesures a priori positives, mais il est peu probable qu’elles aient eu un effet significatif sur les difficultés éprouvées par les élèves les plus désavantagés. Ce n’est sans doute pas un hasard si une partie des résultats les plus encourageants des PEP à ciblage territorial apparaissent quand des niveaux relativement bas de ressources supplémentaires sont concentrés sur des objectifs très ciblés. Dans le London Challenge, par exemple, consacrer 40 000 livres sterling pour aider un petit groupe d’écoles ayant de mauvais résultats à atteindre la moyenne aux examens nationaux est réalisable ; espérer que 40 000 livres résoudraient tous les problèmes scolaires des enfants défavorisés de la capitale britannique est en revanche une chimère.

61L’argument selon lequel l’innovation locale apporterait une solution aux problèmes éducatifs est contradictoire. D’abord, cette délégation au niveau local signifie que le gouvernement central abandonne une grande partie de sa capacité à contrôler la qualité de ce qui est fait localement, ou de son rôle de garant d’un niveau minimum d’égalité de l’offre scolaire. Comme on pouvait s’y attendre, certaines zones et quelques écoles dans ces zones en bénéficient, tandis que d’autres prennent de mauvaises décisions et en profitent moins. Ensuite, croire en un salut par l’innovation locale est de fait un aveu de désespoir. Si, pendant des générations, le gouvernement central n’a pu trouver la réponse au problème du désavantage scolaire, pourquoi supposer que les acteurs locaux, qui ne travaillent en général dans ces écoles que durant quelques années, y parviendront mieux ?

62On suppose également que les PEP à ciblage territorial auront des facilités pour susciter des financements complémentaires aux crédits spécifiques déjà accordés. Mais ceci est plus facile à dire qu’à faire. Par exemple en Angleterre, bien que les EAZ aient été encouragées à nouer des partenariats avec des entreprises locales, le bilan à cet égard était loin d’être exceptionnel. De fait, les investisseurs ont d’autres choses à faire avec leurs ressources que de les investir dans les écoles locales – en particulier dans ces lieux où aucun contrôle substantiel de l’éducation n’est offert en échange. De même, les tentatives de collaboration entre l’école et d’autres services à l’enfant et à la famille ont toujours été marquées par de nombreuses difficultés, et, même si les PEP à ciblage territorial présentent des exemples d’initiatives encourageantes, peu d’éléments indiquent qu’elles parviennent à établir de nouvelles formes de coopération. Le constat paraît similaire pour les tentatives de peser sur les ressources des familles et des communautés. Influer sur l’usage des ressources de la famille en faveur de l’éducation des enfants représente une entreprise massive qui exigerait un changement culturel énorme au sein des familles, et des leviers d’intervention significatifs pour réaliser un tel changement. Les PEP à ciblage territorial ont évité de se lancer dans une telle entreprise (de même que les dispositifs les plus récents en Angleterre), ou n’ont tout simplement pas eu les ressources et les pratiques radicales nécessaires pour atteindre un quelconque résultat.

63En particulier, on peut véritablement questionner l’engagement des PEP à ciblage territorial pour aborder les problèmes éducatifs d’un point de vue effectivement territorial. Malgré l’importante rhétorique à propos des nouveaux partenariats et des nouvelles approches, la plupart de ces PEP est restée concentrée sur l’école. Le but semble avoir été d’enrôler d’autres partenaires pour résoudre des problèmes éducatifs, plutôt que pour développer une approche holistique incluant les problèmes sociaux et économiques dans des zones désavantagées. Cela est vrai même au Portugal. Malgré l’espoir que les TEIP mobiliseraient les communautés locales en faveur de l’éducation, la réalité a été que ces « territoires » sont restés essentiellement focalisés sur les seules questions scolaires. Paradoxalement, c’est précisément ce qui a empêché les écoles de s’attaquer aux problèmes provenant des zones qu’elles desservent comme Stoer et Rodrigues (2000) l’ont souligné. En Angleterre également, alors que les dispositifs strictement éducatifs étaient souvent accompagnés de programmes de régénération urbaine, de promotion de la santé, et qu’une politique active de renouvellement du voisinage tentait d’apporter une réponse cohérente inter-sectorielle, la réalité est que les différents dispositifs demeurent, au mieux, mitoyens (Ainscow et al., 2008).

64À cet égard, le bilan des changements de gouvernance des PEP à ciblage territorial est également décevant. Faire participer de nouveaux partenaires à la gouvernance est une chose, mais établir des formes radicalement nouvelles de gouvernance en est une autre. Même là où on a réussi à introduire des entreprises, d’autres services publics, des parents et des membres de la communauté dans le processus de gouvernance, les zones ciblées sont restées parties intégrantes du système scolaire global, régi par les administrations locales (en Angleterre) ou par le gouvernement central (en France et au Portugal) comme c’est la tradition. Les écoles ont conservé la même mission globale, fonctionné dans le même cadre législatif, suivi en grande partie les mêmes programmes d’études et employé des enseignants aux formations et cultures similaires. On peut donc suggérer qu’il y a beaucoup plus de statu quo que de changements dans les PEP à ciblage territorial.

65Il est sans doute intéressant d’ajouter que ce problème est compliqué par la nature changeante de ces dispositifs à mesure que les gouvernements centraux changent de couleur politique ou d’avis. Le modèle des relances répétées ou, en Angleterre, de succession rapide de dispositifs à court terme est particulièrement frappant. Même si les approches sont innovantes et pleines de ressources, elles ne sont pas soutenues suffisamment longtemps pour avoir un impact fondamental. Cela n’a rien de surprenant. Puisque ces PEP consistent en un déploiement de ressources supplémentaires de l’État dans les zones défavorisées, sans pour autant provoquer de changement dans la structure du système éducatif national, elles sont particulièrement vulnérables aux changements d’orientation politique, et singulièrement faciles à démanteler ou à modifier quand ceux-ci interviennent. En particulier, on peut noter que les évolutions des PEP à ciblage territorial ont eu tendance à en abaisser les ambitions, ou, pour le dire de manière moins négative, à en limiter les objectifs. Les ZEP, les TEIP et les EPA en Angleterre ont toutes commencé en tant que grandes initiatives relativement souples destinées à traiter les désavantages scolaires dans leur globalité, mais se sont réduites petit à petit à des interventions restreintes visant à maximiser le potentiel des individus, à s’attaquer aux sorties précoces du système scolaire, ou à améliorer le fonctionnement des écoles.

66Finalement, on peut constater que les suppositions à la base des PEP à ciblage territorial ont été minées par les conséquences perverses qu’elles ont produites. Les ZEP, par exemple, ont dû se battre pour retenir les élèves et les enseignants en raison du stigmate lié à la désignation « ZEP », et elles ont consommé leurs financements de façon inefficace en raison de la difficulté à gérer des zones au statut changeant. Plus généralement, le concept même de « déficit » qui, comme noté plus haut, est un élément constitutif essentiel des PEP à ciblage territorial, induit inévitablement une perspective axée sur ce que l’État et ses agents – principalement, les écoles – peuvent fournir aux communautés désavantagées, plutôt que sur ce que ces communautés peuvent faire pour elles-mêmes. Ainsi, l’importance donnée au déploiement de ressources supplémentaires dans les zones ciblées occulte-t-elle celle de la ressource la plus substantielle qui est déjà présente – la population concernée elle-même –, et les PEP risquent dès lors d’être davantage concernées par l’identification de ce que les territoires n’ont pas que par la dynamisation du potentiel qu’ils possèdent.

67De façon globale, l’échec des PEP à ciblage territorial à réaliser leurs grands objectifs peut sans doute s’expliquer par une inadéquation entre la fin recherchée et les moyens mis en œuvre. Si les mauvais résultats scolaires sont – comme cela semble être le cas – attribuables à des désavantages socio-économiques profonds, et si ceux-ci résultent de structures sociales fortement inégalitaires, il est peu raisonnable de supposer que de relativement modestes augmentations de ressources et autres adaptations scolaires changeront beaucoup de choses. Tout au plus, les résultats se limiteront-ils, comme nous l’avons vu, à quelques améliorations de faible portée.

Quelles leçons pouvons-nous en tirer ?

68Malgré tout, ces conclusions pessimistes ne doivent pas constituer le mot de la fin concernant les PEP à ciblage territorial. Il n’est pas nouveau de constater que des interventions politiques sur le lien entre milieu social et réussite scolaire n’ont que des effets limités. À ce titre, les PEP à ciblage territorial font partie d’une longue liste d’interventions à ciblages individuel, par groupe, et par établissement, et l’on peut soutenir qu’elles ne sont ni plus ni moins efficaces que les autres (Griggs et al., 2008). En effet, la plupart des critiques qui peuvent être faites aux PEP à ciblage territorial – non-prise en considération des facteurs socio-structurels des inégalités, déploiement de ressources trop limitées, incapacité à développer des mesures de fonds se fondant sur la recherche – pourraient également être faites à n’importe quelle politique d’éducation prioritaire, comme l’enquête EuroPEP le démontre (voir notamment les chapitres sur l’évaluation dans ce volume). Finalement, l’inadéquation entre fins et moyens, à laquelle nous nous sommes référés plus haut, ne pourrait être résolue que par un déploiement de moyens bien plus importants que ceux jamais réunis pour n’importe quelle politique d’éducation prioritaire. Comme la chercheuse américaine Pauline Lipman l’écrit :

« La question de l’éducation est profondément inscrite dans la problématique des villes et des priorités économiques et sociales nationales et mondiales. Même si beaucoup doit être fait dans les écoles, l’insistance sur leur seule responsabilité minimise l’impact du contexte socioéconomique. Même si des éducateurs critiques, impliqués et mettant en œuvre des pratiques culturelles socialement pertinentes peuvent faire avancer beaucoup de choses, la question de l’éducation [dans les écoles urbaines] ne peut être isolée de la réalité de la vie dans les quartiers extrêmement défavorisés… Aussi, toute tentative sérieuse de transformation des écoles publiques ne peut réussir que si elle est une composante d’une plus vaste lutte sociale locale et globale pour la redistribution de ressources matérielles et la reconnaissance culturelle. » (Lipman, 2004, p. 182-183)

69Dans la plupart des pays, le type de politique radicale que ceci implique demeure une perspective éloignée. Au mieux, les programmes politiques proposent augmentations et améliorations. Cependant, ceci ne réduit pas à néant les possibilités d’améliorer de manière significative la capacité des politiques prioritaires à faire une réelle différence sur les résultats scolaires, même dans un cadre contraint. Par exemple, nous avons avancé plus haut que les PEP à ciblage territorial n’étaient pas vraiment devenues territoriales, qu’elles étaient restées concentrées sur les problèmes et actions de l’école, et qu’elles n’avaient pas su mobiliser d’autres ressources potentiellement disponibles au sein et autour des communautés locales. Pourtant ce n’est pas une caractéristique inévitable. En principe, il doit être possible, au niveau local, de mieux associer les politiques tournées vers l’école et celles en faveur de l’enfant et de la famille, du développement de la communauté et des relances économiques. Une telle association devrait converger sur une attaque coordonnée, non seulement de la manifestation et de la construction des désavantages scolaires dans les écoles, mais également des causes et conséquences autres de ces désavantages qui affectent les vies des enfants et des jeunes.

70De fait, des exemples d’approches locales coordonnées de ce type commencent à apparaître. Elles dépendent de la présence d’un organe décisionnel local qui peut articuler une vision pour le développement d’un territoire et mobiliser les ressources pour transformer cette vision en réalité. En général, au lieu d’envisager les PEP à ciblage territorial comme des moyens pour résoudre des problèmes purement éducatifs, elles considèrent l’éducation comme un axe – extrêmement important – d’une entreprise bien plus vaste visant à s’attaquer aux désavantages sociaux et économiques. En République d’Irlande, par exemple, le quartier gravement désavantagé de Ballymun à Dublin est l’objet d’un grand programme de rénovation mené par l’association Ballymun Partnership. Cette rénovation implique la transformation physique du quartier. Cependant, il est également attendu de ce programme partenarial

« d’appliquer le Local Development Social Inclusion Programme (programme d’inclusion sociale et de développement local) pour traiter les questions d’éducation, d’emploi, de soins des enfants, d’initiative et de développement de la communauté de Ballymun en faveur de groupes ciblés » (<http://www.ballymun.org/​whatis.html>).

71La place de l’éducation dans cette approche est articulée de la façon suivante :

« L’organisation urbaine de Ballymun est transformée par un programme de rénovation de classe mondiale mais, pour développer une communauté vrai ment durable, Ballymun doit devenir une véritable communauté d’apprentis sage mettant constamment à profit les résultats obtenus pour ses habitants grâce à leur participation à l’éducation et à la formation tout au long de la vie. Le conseil de Ballymun Partnership a placé l’éducation comme question la plus importante pour le futur de Ballymun et s’engage à développer une stratégie éducative globale pour atteindre ces objectifs. » (Ryan, 2006, p. 1)

72De même, en Angleterre, un certain nombre d’autorités locales et d’associations développent des approches qui combinent le travail des écoles avec celui des services intégrés pour les enfants et leurs familles, et avec des initiatives de développement de la communauté et de rénovation du quartier. Barnsley, par exemple, est une ancienne ville minière où la municipalité opère une rénovation urbaine, économique et sociale. Au cœur de ce dispositif, la stratégie éducative Remaking Learning – « Refaire l’apprentissage » – (conseil municipal de Barnsley, 2005) inclut la transformation des bâtiments scolaires, des programmes d’études et des pédagogies utilisées, l’ouverture des écoles à la communauté, et la mise en relation des écoles avec les services à l’enfant, à la famille et à la communauté dans les zones en question. Comme à Ballymun, l’éducation est au centre du processus de rénovation, mais ce dernier n’est pas limité à améliorer les résultats scolaires des enfants : il concerne aussi l’apprentissage tout au long de la vie, le développement des qualifications des travailleurs en vue d’attirer de nouveaux emplois dans la ville. Il aborde les problèmes sociaux de la ville autant que ses problèmes éducatifs.

73D’après nous, les exemples de ce type représentent plus qu’une énième réitération d’une approche conduisant à l’échec. Même s’ils partagent beaucoup avec leurs prédécesseurs historiques, ils sont basés sur une théorie de l’action bien différente. Cette théorie ne suppose pas que des innovations et ressources supplémentaires limitées pour les écoles de zones défavorisées vont d’une façon ou d’une autre « compenser » les inégalités profondément enracinées dans les structures sociales et qui se prolongent bien au-delà de la zone elle-même. En revanche, ils reconnaissent l’interaction entre éducation et d’autres formes de désavantage, et le besoin de coordonner les interventions visant à traiter toutes les formes de désavantage simultanément.

74Naturellement, il est important de ne pas idéaliser ces exemples. Il reste à voir s’ils réussiront ce qu’ils promettent, et il n’y a aucun doute qu’ils éprouveront, au cours de leur déroulement, certains obstacles et frustrations qui ont marqué les précédentes PEP à ciblage territorial. Il n’y a aucun doute non plus que ce qu’elles pourront réaliser dépendra de manière significative des contextes de politique nationale dans lesquels elles s’inscriront. Des politiques nationales progressistes, tournées vers plus d’équité éducative et sociale, seront nécessaires à la fois pour multiplier les effets de ces initiatives locales et pour lutter contre les désavantages dans les zones où de telles initiatives n’existent pas. Néanmoins, nous pensons que ces exemples démontrent que les PEP à ciblage territorial, quoique sous une forme reconstruite, ont toujours quelque chose à offrir.

Bibliographie

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Notes

1 Voir Kendall et al., 2006.

2 Voir DfES, 2007.

3 Y compris, à Bruxelles, par exemple, pour des écoles appartenant à la Communauté flamande.

4 Cf. Demeuse, Demierbe & Friant (2010) pour une présentation de l’évolution historique des PEP en Communauté française de Belgique.

5 Une présentation en français de ce dispositif est consultable en ligne : <http://www.inrp.fr/vst/Rapports/DetailEtude.php?parent=accueil&id=410> (consulté le 14 septembre 2011).

Auteurs

Professeur de sociologie, co-directeur du Centre for Equity in Éducation, université de Manchester, Royaume-Uni

Chercheur, School of Education, université de Manchester, Royaume-Uni

Professeur en sciences de l’éducation, ESCOL-CIRCEFT, Paris 8-Vincennes-Saint-Denis, France

© ENS Éditions, 2011

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