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La Théorie de la Régulation au fil du temps

 | 
Robert Boyer

Chapitre 6. Nouveaux objets de recherche

6.6. Les biens publics mondiaux et le niveau transnational de la régulation

Philippe Hugon

Texte intégral

  • 416 Kaul 1999.
  • 417 Kindleberger 1986.
  • 418 Stiglitz 1999 ; Faust & Kaul 2001 ; Gabas & Hugon 2001 ; Gabas et al. 2001 ; Kaul et al. 2002 ; C (...)

1Les biens publics mondiaux (BPM) sont à l’ordre du jour des débats au sein des organisations internationales et de la communauté scientifique. L’ouvrage d’Inge Kaul416, faisant suite au travail pionnier de Charles Kindleberger417, a suscité de nombreux travaux418. La problématique des BPM a émergé du fait d’une double défaillance de l’action collective internationale et de son analyse théorique.

2Les nouveaux phénomènes transnationaux ont débordé le cadre des seules relations interétatiques : (pollution atmosphérique, montée des risques épidémiologiques, instabilité financière, terrorisme, etc.), menaçant le développement des relations économiques internationales. Le débat sur la nature et la place des BPM se déploie dans un espace maintenant transnational. Peut-il permettre de penser la régulation des relations ou des régimes internationaux dans des termes qui ne seraient plus seulement bilatéraux et peut-il structurer l’agenda des acteurs impliqués dans la transformation des institutions de cette mondialisation ?

  • 419 Mistral 1986.
  • 420 Chavagneux 2004.

3L’enjeu des BPM est également théorique. Cette notion questionne l’appareillage analytique standard qui pense l’économie inter ou transnationale sans sa dimension politique, et l’économie publique sans sa dimension inter et transnationale. Mais la notion de BPM, en posant d’emblée la question d’une régulation transnationale, interroge également les auteurs régulationnistes qui ont longtemps pensé d’une part les compromis sociopolitiques et les régimes d’accumulation dans un cadre essentiellement national, et d’autre part les relations internationales comme des régimes internationaux formés par des relations entre États nations. Ainsi, par exemple, ces régimes étaient définis419 comme l’ensemble des normes, règles, contraintes et institutions qui servaient à médiatiser les rivalités concurrentielles et les antagonismes entre nations. Les dynamiques historiques internes aux nations, caractérisées par des crises et des trajectoires particulières, étaient déterminantes et s’inséraient paradoxalement dans une représentation d’un ordre international stable sinon pacifique420. Certains travaux régulationnistes rejoignent aujourd’hui ceux de certaines écoles de l’EPI (économie publique internationale) ou l’économie politique transnationale – qui cherchent à penser l’« incongruité spatiale » entre l’économie mondialisée et les systèmes juridiques et politiques nationaux en analysant les interdépendances entre les pouvoirs structurels privés et publics à différentes échelles territoriales. De même, l’approche de la régulation s’efforce de mieux prendre en compte les interdépendances des différents espaces et échelles de régulation (cf. les travaux de Robert Boyer sur la régionalisation ou ceux de Michel Aglietta sur la finance internationale).

  • 421 Caillé 2003.
  • 422 Coussy 2002.

4Pourtant, il ne suffit pas de parler de « bien public mondial » pour régler les enjeux politiques et scientifiques de la régulation transnational, tant les BPM sont invoqués par des théories et des argumentaires différents, où la référence au « bien public » relève plus souvent de la métaphore que de l’analyse421, où le discours rhétorique l’emporte sur l’analyse théorique422. D’où une nécessaire clarification.

Des argumentaires théoriques pluriels

5Comment déterminer au niveau mondial les frontières entre les ordres du marché, du commun, du collectif ou du public ? Plusieurs argumentaires théoriques peuvent être mobilisés, qui spécifient des biens collectifs, communs, premiers ou publics, mondiaux ou internationaux. Les trois premiers, dans le champ de l’économie, mobilisent les jeux des intérêts et ne remettent pas en cause l’architecture des relations internationales, alors que les trois derniers, dans champ de l’économie politique transnationale, soulèvent la question des conflits de valeurs et des finalités, et donc des décisions politiques qui permettraient de reconstruire les relations internationales.

Argumentaires du champ de l’économie et du jeu des intérêts

  • 423 Samuelson 1954.
  • 424 Buchanan 1999.

6Argumentaire 1 (néoclassique) : les biens collectifs mondiaux et les défaillances de marché « market failures ». La plupart des travaux mobilisent, dans la tradition de Paul A. Samuelson423 ou de James M. Buchanan424, la théorie standard de l’échange pur en passant les biens internationaux et mondiaux au filtre des critères de non-rivalité, de non-exclusion et d’externalités. On différencie alors les biens collectifs purs, les biens communs (rivalité et non-exclusion) et les biens mixtes (non-rivalité et exclusion). On peut y ajouter les externalités et le monopole naturel. Un bien collectif pur est un bien tel que l’extension de son bénéfice à une personne supplémentaire a un coût marginal nul et tel que l’exclusion d’une personne supplémentaire a un coût marginal infini. Le premier domaine des « biens collectifs mondiaux » est ainsi celui des défaillances de marchés (indivisibilités, externalités, monopoles naturels). Les biens communs planétaires vis-à-vis desquels s’exercent des rivalités croissantes sont supposés libres. L’action collective est alors pensée en mobilisant des acteurs privés ou publics, en faisant jouer des relations d’agence, afin d’optimaliser les externalités positives et négatives.

  • 425 Musgrave 1999.
  • 426 Stiglitz 2000.

7Argumentaire 2 (keynésiens en économie ouverte) : les biens publics internationaux et les États défaillants « failed states ». Mobiliser la théorie de la contrainte et la conception organiciste de l’État et de l’intérêt général ou public est cohérent avec la théorie réaliste des relations internationales « statocentrées », mettant en avant les conflits d’intérêt général entre les États nations. On peut transposer les fonctions de l’État de Richard A. Musgrave425 et y ajouter les règles concurrentielles permettant d’éviter les monopoles426. On se heurte alors aux États défaillants (« failed states ») au niveau international. Les fonctions régaliennes de sécurité, de stabilité, de redistribution et de régulation de la concurrence se limitent alors aux frontières des États souverains, ayant le monopole de la violence légitimée dans l’espace national, considérés comme les seuls acteurs des relations internationales. Le second domaine de ces « biens publics internationaux » renvoie aux biens tutélaires nationaux en voie de mondialisation du fait du débordement des frontières et des espaces d’action politique : éducation, santé, sécurité physique ou alimentaire, stabilisation financière. La logique de cette approche consiste alors à mettre en œuvre des actions publiques dans un cadre transnational.

  • 427 Kindleberger 1986.
  • 428 Kebadjian 1999.
  • 429 Krasner 1983.

8Argumentaire 3 (institutionnel) : Les biens collectifs internationaux et les défaillances de règles (« rules failures »). L’inventeur du concept de biens collectifs internationaux (BPI), Charles Kindleberger427, définissait les standards de mesure, les définitions des droits de propriété, la fixité des taux de change et l’ouverture commerciale, comme des BPI. Or dans un système décentralisé d’États souverains aux intérêts différents, la fourniture des BPI se heurte aux risques classiques de défection, de passager clandestin ou de sous-production ; et dans tout jeu de ce type (i.e. dilemme du prisonnier), l’absence de coopération conduit à un équilibre de Nash428. Le BPI suppose dès lors soit un hégémon ayant le pouvoir d’imposer un système de règles et de veiller à son respect, soit un régime au sens de Stephan D. Krasner429 avec plus ou moins de leadership. Cette troisième approche des « biens collectifs internationaux » renvoie donc à la nécessité d’institutions et de règles mondiales pour permettre le jeu des marchés, les stratégies des oligopoles privés ou des relations interétatiques.

Argumentaires du champ de l’économie politique transnationale et des conflits de valeurs

  • 430 Rawls 1971.
  • 431 Polanyi 1983.

9Argumentaire 4 (éthique) : Les biens premiers mondiaux et les défaillances de droits (« rights or entitlements failures »). De nombreux acteurs internationaux se placent d’un point de vue normatif et considèrent qu’il existe des « biens premiers » dont dérivent les autres biens au sens de John Rawls430, des biens tutélaires (« merit goods » ou des « livelihood of man »), au sens de Karl Polanyi431, ou encore des « nécessités de couverture des coûts de l’homme » selon François Perroux, qui concernent l’ensemble de l’humanité. La question n’est plus celle de la non-exclusion de la théorie standard mais au contraire celle de l’exclusion de biens essentiels aux besoins du plus grand nombre. La priorité est alors de hiérarchiser les droits et de prévenir les inégalités d’accès à ces biens fondamentaux dans un souci d’équité intragénérationnelle (entre riches et pauvres) et intergénérationnelle. Ceci implique à la fois un nouvel ordre juridique supranational et une transformation du système économique pour rendre les droits effectifs. Cette quatrième conception des BPM renvoie donc à la question des droits d’usage et d’accès sur des biens privés ou publics, marchands, associatifs ou étatiques et à l’effectivité de ces droits compte tenu des asymétries internationales.

  • 432 Aussilloux et al. 2003.
  • 433 Godard 1990 ; Ollagnon 1989.

10Argumentaire 5 (développement durable), les patrimoines communs. D’autres auteurs mettent en avant la question de « patrimoine(s) commun(s) » dans la mesure où, en univers incertain, la gestion intergénérationnelle des patrimoines ne peut obéir à aucun calcul économique. Les États parlent-ils au nom des futures générations ? Y a-t-il une dette résultant des accumulations de nuisances passées ? La notion de patrimoine renvoie à des valeurs identitaires partagées fondant la cohésion, la durabilité du lien social, la préservation des héritages. Un patrimoine est pluridimensionnel et pluritemporel : il peut se décliner dans le domaine génétique, culturel, scientifique, environnemental, foncier. Il se situe en amont et au-dessus de l’activité économique et des valeurs d’échange ; il représente un legs du passé, la cristallisation d’éléments issus d’un processus de sélection historique et transmis entre générations. Il trouve son fondement dans la nécessité de persistance ou de reproduction d’éléments fondateurs de la vie biologique et sociale. La conception patrimoniale environnementale s’oppose ainsi à la conception standard et utilitariste du « capital naturel » de Robert Solow (celui-ci suppose une substituabilité des différents types de capitaux : productifs, humains, sociaux, naturels), et la durabilité exprime alors la non-décroissance du stock global de capital, par exemple par affectation des rentes liées aux ressources non-renouvelables en capital reproductible432. Par contre, dans la conception patrimoniale, la valeur intrinsèque des patrimoines renvoie aux valeurs d’héritage (accordées au passé), de legs (accordées à un patrimoine que l’on veut transmettre), d’option (liées à la possibilité d’utiliser plus tard la ressource), et d’existence (accordées au non-usage). L’arbitrage entre ces différentes valeurs, qui diffèrent selon les cultures, est du domaine du choix politique. Les gestions patrimoniales433 supposent le principe de préservation, de précaution, d’incertitude et de réversibilité des choix.

  • 434 Hugon 1997.
  • 435 Strange 1996.

11Argumentaire 6 (politique) : les biens publics globaux construits sociopolitiques. On peut adopter enfin une conception politique des biens publics mondiaux comme des construits historiques à la suite de décisions collectives de la part des acteurs internationaux en positions asymétriques : États, firmes, organisations de solidarité internationale434. D’un côté, les relations internationales expriment des rapports de force entre les pouvoirs privés et publics ; de l’autre, une société internationale ou une communauté internationale constituent des contre-pouvoirs. De ces processus conflictuels résulte le domaine évolutif des BPM. Les asymétries de pouvoirs relationnels et structurels entre les différents acteurs (privés, publics…) s’expriment dans les principales « structures » de l’économie mondiale : la sécurité, la production, la finance, les savoirs. Le pouvoir relationnel, tel que défini par les néorationalistes (selon une approche néo-institutionnaliste), est marqué par une intersubjectivité entre agents, tandis que le pouvoir structurel est le pouvoir de façonner et de déterminer les structures de l’économie politique globale toute entière au sein desquels les autres acteurs devront forcément s’inscrire. Ces pouvoirs se déploient notamment dans le champ mondial, comme configuration de relations objectives entre des positions asymétriques d’acteurs435, et pas seulement dans les champs nationaux.

En conclusion, quelles actions collectives et régulations inter ou transnationales ?

  • 436 Gabas & Hugon 2001.

12Les déclinaisons précédentes permettent de délimiter analytiquement les frontières du « public », du « collectif », du « commun » ou du « premier » au niveau inter ou transnational. Mais l’espace public de l’action collective transnationale renvoie à un enchevêtrement de niveaux de décisions, donc à des conflits de légitimité entre des décideurs collectifs et publics. À ce niveau, deux conceptions doctrinales – discriminées par les fondements théoriques et les argumentaires rhétoriques précédents – renvoient à deux « antimondes » portés par les acteurs436.

13La première conception est économique « réaliste » : elle raisonne en termes de jeux d’intérêts, de défaillances des marchés, des États et des règles, et ne remet pas en question l’architecture internationale fondée sur des relations interétatiques. Elle conduit seulement à donner une plus grande dimension internationale aux politiques sectorielles et à trouver de nouveaux moyens incitatifs vis-à-vis des firmes privées ou des États. Par exemple, la mise en place de taxes sur les flux mondiaux (taxes sur les mouvements de capitaux à court terme, sur les émissions de gaz ou sur les trafics d’armes…) sont des ébauches d’une fiscalité mondiale à même de financer des biens publics mondiaux : une solution serait l’affectation de ces taxes à des agences sectorielles avec des représentants des firmes, de la société civile, des gouvernements, des experts et des organisations internationales concernées pour lier gestion sectorielle et dimension géopolitique.

  • 437 Godard 1990.
  • 438 Habermas 2000.

14La seconde conception « radicale » de l’économie publique transnationale raisonne en termes de conflits de valeurs et remet en question l’architecture actuelle de la gouvernance mondiale : elle met l’accent sur les processus de décision politique et sur les procédures permettant de définir et de hiérarchiser les biens. Ainsi, la régulation au sens fort ne se réduit pas simplement à une réglementation et un encadrement normatif. Elle suppose la mise en place de compromis sociopolitiques durables, avec des mécanismes de redistribution et de cohésion sociale. Une régulation mondiale implique une action publique transnationale. Comment trouver des processus de décision légitimes qui permettent de hiérarchiser ces biens et de prendre en compte l’hétérogénéité des systèmes de préférences et de valeurs ? Comment définir un espace public transnational de décision, structure qui engendre un cadre de définition, de représentation d’un bien ou d’un patrimoine commun et un mode de coordination des rapports entre les acteurs qui lui correspondent437 ? Comment faire converger les anticipations des décideurs sur les risques, les coûts et les bénéfices, malgré les incertitudes rendant difficile un consensus entre experts, politiques, citoyens et opérateurs privés ? Les critères d’évaluation et de décision sont multiples : efficience, équité, précaution, responsabilité… La démocratisation dépasse la légitimité électorale et met en œuvre des politiques délibératives et un espace public défini, au sens de Jürgen Habermas438, comme le lieu où les interprétations et les aspirations en question se manifestent et acquièrent consistance aux yeux de chacun, s’interpénètrent, entrent en synergie ou en conflit.

  • 439 Jacquet et al. 2000.

15La démocratie, faite de représentations et d’arbitrage entre des valeurs parfois conflictuelles, est construite par des procédures, des délibérations, des expertises et des opinions exprimées publiquement. Pour l’instant, seuls les cadres nationaux constituent de tels espaces de débat et de régulation. La démocratie internationale ou mondiale n’a pas d’existence réelle : qui s’exprimerait au niveau universel ou au sein des organisations internationales. Celles-ci fonctionnent selon les principes « un État = une voix » ou « un $ = une voix ». De leur côté, les diverses formes d’actions démocratiques participatives (comme les forums sociaux) et l’apparition d’une certaine conscience planétaire (certains parlent de « citoyenneté transnationale ») ont un pouvoir structurel trop limité pour faire mieux que maintenir la position « radicale » dans le domaine du pensable. Alors que la question de l’inclusion des citoyens de la planète se pose aujourd’hui avec acuité dans un contexte de mondialisation économique, les différentes organisations internationales spécialisées peuvent-elles (et sous quelles conditions) devenir de véritables instances de régulation transnationale ? Il est prioritaire pour la survie durable de la planète de progresser au-delà des modalités de la gouvernance actuelle439 vers une régulation transnationale, laquelle constituerait alors un bien public mondial par excellence.

Bibliographie

Bibliographie

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Strange Susan, 1996, The Retreat of the State. The diffusion of power in the world economy, Cambridge, Cambridge University Press.

Notes

416 Kaul 1999.

417 Kindleberger 1986.

418 Stiglitz 1999 ; Faust & Kaul 2001 ; Gabas & Hugon 2001 ; Gabas et al. 2001 ; Kaul et al. 2002 ; Constantin 2002.

419 Mistral 1986.

420 Chavagneux 2004.

421 Caillé 2003.

422 Coussy 2002.

423 Samuelson 1954.

424 Buchanan 1999.

425 Musgrave 1999.

426 Stiglitz 2000.

427 Kindleberger 1986.

428 Kebadjian 1999.

429 Krasner 1983.

430 Rawls 1971.

431 Polanyi 1983.

432 Aussilloux et al. 2003.

433 Godard 1990 ; Ollagnon 1989.

434 Hugon 1997.

435 Strange 1996.

436 Gabas & Hugon 2001.

437 Godard 1990.

438 Habermas 2000.

439 Jacquet et al. 2000.

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