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La Théorie de la Régulation au fil du temps

 | 
Robert Boyer

Chapitre 5. Mondialisation et intégration européenne

5.6. Quels fondements économiques pour une Europe politique démocratique ?

Bruno Théret

Texte intégral

1Dans Le savant et le politique, Max Weber nous a donné un conseil qui prend tout son relief dans la période présente : penser en « savant » et non en « politique ». En effet, alors que les politiques affirment qu’il n’y a actuellement pas d’alternative économique en dehors de la voie néolibérale-monétariste et inscrivent la construction européenne dans cette voie, raisonner en « savant » conduit à penser au contraire qu’il y a toujours une pluralité d’options ouvertes aux sociétés. La variété observable des capitalismes, des États, des systèmes politiques et sociaux le prouve, car elle montre que le passé nous a légué des options différentes inscrites dans les institutions présentes et qu’il est raisonnable de penser que le présent fera de même pour l’avenir.

2L’économie ne saurait donc dicter une vision unilatérale de la dynamique de la construction européenne et il convient de reconsidérer celle-ci dans ses diverses options. Pour cela, on partira d’une autre idée savante selon laquelle l’économie des sociétés modernes ne fait sens qu’en fonction :

  • d’une représentation discursive des éléments qui dans la réalité économique (l’ensemble à un moment donné des relations liant les hommes aux choses) doivent être sélectionnés pour schématiser la création de valeur ;

  • d’une représentation monétaire de la société qui précise les fonctions reconnues et hiérarchisées de la monnaie dans l’économie et la société ;

  • d’un système juridique (droit de la propriété, droit du travail, droit social, droit constitutionnel, etc.) qui délimite et relie ce qui est public et ce qui est privé.

3En effet, ces trois fondations – discursive, monétaire et juridique – de l’économie renvoient à trois dimensions que la construction européenne a développées.

Modèles économiques de référence : néolibéralisme versus social-démocratie

  • 291 Gadrey & Jany-Catrice 2005 ; Petit 2005.

4L’économie ne peut pas être envisagée en faisant abstraction des représentations sociales de ce qui y fait valeur. La représentation symbolique de la réalité économique y prend une forme comptable qui sert à évaluer la production et ses intrants et extrants. Or cette forme, sous des dehors de précision scientifique, exprime des choix sociopolitiques. Les indicateurs comptables et la délimitation qu’ils retiennent de ce qu’est le produit national supposent en effet résolues plusieurs questions : le PIB représente-t-il le bien-être social auquel la vie dans une société démocratique devrait permettre d’accéder ? Doit-on y inclure la seule production marchande monétisée ou au contraire y agréger le produit d’activités non marchandes, comme par exemple le travail domestique ? Faut-il maximiser la croissance du PIB dans son acception actuelle, ou celle d’un autre indicateur valorisant différemment les activités et qui pourrait être considéré, via une procédure démocratique, comme plus conforme au bien commun291?

5En fonction des réponses données à ces questions, ce sont des options économiques différentes qui se dessinent et conduisent à des évaluations divergentes de l’efficacité des politiques publiques. Ainsi, une mesure du PIB incluant le produit du travail domestique conduirait à une évaluation plus favorable de l’impact sur la production d’une réduction du temps de travail salarié, compte tenu de l’accroissement de la production non-marchande (actuellement assimilée à une consommation de « loisir ») qu’elle est susceptible d’engendrer.

  • 292 Dans le cas de la France, cf. les travaux de l’Association Pénombre [En ligne : http://www.penomb (...)
  • 293 Ebbinghaus 1999.

6Une première option pour l’Europe est donc d’ordre cognitif et consisterait par exemple en une révision des comptabilités nationales des États membres et de l’Union de façon à les mettre en conformité avec des objectifs de développement soutenable. Par rapport au régime libéral-technocratique d’administration actuel, illustré en France par le monopole de l’INSEE sur les Comptes de la Nation, c’est là une option démocratique qui devrait fonder sa légitimité sur un débat politique. Les experts-comptables d’État, en reconnaissant la part de subjectivité et d’arbitraire de leurs concepts et évaluations, accepteraient de les soumettre à une délibération publique autour de ce que les peuples européens, quant à eux, estiment faire « valeur » dans l’économie. Certes dans un tel débat dont on trouve déjà certains linéaments292, étant donné l’hétérogénéité de l’Europe léguée par son histoire et le manque d’un « modèle social européen » de référence partagée293, il n’y aurait vraisemblablement pas convergence des opinions sur les valeurs à comptabiliser. Mais il est raisonnable de penser que les options diversifiées qui apparaîtraient renverraient pour l’essentiel aux systèmes d’oppositions politiques prévalant en matière de modèles économiques de référence.

7Or en cette matière, le débat est structuré par une opposition entre néolibéraux et sociodémocrates concernant le caractère autorégulateur du marché. Pour les libéraux c’est un postulat qui leur permet d’affirmer que le marché a vocation à organiser l’ensemble de la vie sociale au travers d’échanges économiques dépolitisés et que la science économique, science du marché, doit se substituer à l’économie politique, science du gouvernement. Cette dernière, en revanche, a toujours la faveur des sociodémocrates.

8Ces visions opposées vont avec des options contraires quant au type de relation qu’entretiennent inégalités et croissance économiques. Le libéralisme économique du « laisser faire, laisser passer » le marché suppose que les inégalités sociales sont justes et rationnelles, car elles sont la source fondamentale de la croissance économique. Pour les libéraux, dans un régime inégalitaire, les incitations à un enrichissement illimité par le travail et l’épargne sont à l’origine d’un dynamisme économique qui fait que les pauvres y sont mieux lotis, en valeur absolue, que dans un régime égalitaire où les redistributions réduisent les incitations économiques et où donc le gâteau à partager est largement réduit. Toutefois, certains néolibéraux reconnaissent que ce modèle ne fonctionne pas toujours bien dans les faits, en raison de la viscosité de la vie sociale qui entrave le jeu des incitations. Aussi prônent-ils des interventions publiques au coup par coup pour assurer la paix sociale par un minimum de redistribution aux pauvres, qui n’arrivent pas à croire que leur sort s’est amélioré.

9La vision de la social-démocratie est inverse. Pour elle, les inégalités sont défavorables à la croissance car la production ne crée pas sa propre demande mais suit une logique propre qui aboutit de façon récurrente soit à la surproduction, soit à la pénurie. Pour assurer le dynamisme et la régularité de la croissance, les débouchés de la production doivent être politiquement construits afin qu’ils correspondent à l’offre, ce qui implique diverses redistributions où le politique est appelé à jouer un rôle permanent. Ainsi, la redistribution des revenus et la réduction des inégalités engendrées par l’accumulation privée de capital sont essentielles pour assurer une croissance soutenue.

  • 294 Pontusson 2005.

10Les recherches empiriques sur les inégalités, la redistribution et leurs rapports à la croissance économique donnent en général raison à la conception social-démocrate. Les comparaisons internationales montrent que de fortes inégalités sont plutôt associées à des taux de croissance faibles. Les dites « Trente glorieuses » sont également une période où une croissance de rythme comparativement très élevé a été de pair avec une forte hausse des dépenses publiques et d’importantes redistributions des revenus. Toutefois, dans certaines configurations historiques et avec certains types d’institutions, on peut trouver à l’occasion une relation inverse conforme à la théorie libérale. Il n’y aurait donc pas de loi universelle en la matière. Tout dépend du système institutionnel et notamment du régime monétaire comme du système juridicopolitique qui encadrent les comportements individuels et sont constitutifs de la structure des incitations à produire et à consommer294.

11Ceci explique que la doctrine libérale puisse avoir des partisans non seulement motivés par leur intérêt personnel, mais aussi sincèrement persuadés des vertus de leurs croyances. C’est le cas aux États-Unis où le caractère de plus en plus résiduel de la redistribution dans les deux dernières décennies est allé de pair avec un regain de la croissance. Toutefois ce cas ne conforte le modèle libéral que si on oublie le rôle dans ce résultat d’un régime monétaire qui lui n’a rien de libéral : le rôle « keynésien » de la banque centrale fédérale dans le maintien du plein-emploi est là pour en témoigner. L’option social-démocrate n’est donc en rien invalidée par une telle « efficacité » du modèle néolibéral dans le contexte institutionnel, culturel et politique exceptionnel des États-Unis. Pour preuve, la croissance anémique qui prévaut majoritairement dans l’Union européenne et qui est allée de pair avec une augmentation des inégalités sociales au sein de la plupart de ses États membres.

Conceptions de la monnaie : monétarisme versus keynésianisme

12En matière monétaire, il existe une opposition fondamentale entre monétaristes et keynésiens qui ne recoupe pas exactement celle entre néolibéraux et sociodémocrates. En effet, de même qu’un certain keynésianisme peut faire l’affaire de néolibéraux pragmatiques comme c’est le cas aux États-Unis (on vient de le voir), le monétarisme n’est pas l’apanage des libéraux et s’étend à la social-démocratie, comme le montrent les politiques de désinflation compétitive menées notamment en France à partir de 1983.

13Dans la vision monétariste, la monnaie est un voile, une pellicule d’huile lubrifiant les engrenages de l’économie marchande ; elle a été inventée et produite à la suite d’un calcul rationnel visant à réduire les coûts de transactions inhérents aux échanges par troc. En tant que telle, elle n’est pas une condition d’existence de l’économie marchande « réelle » car elle n’est pas source de valeur, sauf à devenir marchandise, ce qui est le cas lorsqu’elle se transforme en capital. Considérée alors comme une marchandise, elle n’en reste pas moins spécifique dans la mesure où elle sert d’étalon de mesure et d’intermédiaire des échanges pour toutes les autres.

14Pour les sociodémocrates, qui acceptent cette conception strictement privée de la monnaie mais pour lesquels, on l’a vu, l’offre marchande ne s’ajuste pas automatiquement à la demande, cette spécificité justifie que la production de monnaie soit régulée par une instance centrale afin d’éviter l’inflation ou la déflation. Pour les libéraux, au contraire, le marché monétaire est censé normalement suffire à cette tâche.

  • 295 Théret 1999.
  • 296 Servet (dir.) 1999.

15La vision keynésienne récuse, quant à elle, la fable du troc. Elle considère la monnaie comme une institution sociale qui précède l’échange marchand et en conditionne l’émergence. Dans cette conception, les sociétés modernes ne résultent pas seulement du développement du capitalisme mais aussi de celui de l’État, et la monnaie dans sa forme contemporaine a été inventée par ce dernier. D’où la fondation dans la Loi de sa principale propriété caractéristique qui est d’être unité de compte. Dans cette perspective, la monnaie n’est pas seulement un instrument économique des échanges privés, elle est aussi le medium par lequel l’État développe son économie propre fondée sur la centralisation de ressources monétaires (par l’impôt) et la redistribution de ces mêmes ressources (par les dépenses publiques). Elle peut être également un instrument d’affirmation de l’autodétermination d’une société (de sa souveraineté) car, en tant qu’unité de compte, elle unifie la société en en faisant une communauté de paiements295. Enfin, dans la vision keynésienne, la monnaie est définie non par sa fonction d’intermédiaire des échanges, mais comme un moyen de paiement des dettes, publiques et privées, engendrées par des transactions non exclusivement marchandes. Ainsi, il est fait place à divers types de monnaies publiques et privées, ces dernières pouvant être d’origine marchande ou non, comme dans le cas de celles qui émergent dans des réseaux du type « systèmes d’échange local » qui ressortent plus du don/contre-don que du marché296.

16La monnaie n’est plus intrinsèquement en ce cas une marchandise, même si elle peut être marchandisée, mais un gage de confiance fondé dans le droit et/ou dans l’éthique. Il en résulte que la régulation de l’émission monétaire ne saurait être strictement soumise aux réquisits du marché et doit se faire hors-marché ; elle ressort de la souveraineté politique qui permet la clôture territoriale du tout-social où l’unité de compte prévaut.

17Dans le contexte de l’Union Économique et Monétaire (UEM), cela conduit à se poser les questions suivantes : la régulation monétaire doit-elle ou non être adaptée à la forme que prend la souveraineté politique dans l’espace de circulation légale de la monnaie ? En particulier, le fait d’avoir un régime monétaire identique dans un État territorial unitaire et dans un système politique fédéral où il y a partage des compétences souveraines entre ordres territoriaux de gouvernement d’échelle différente, ne menace-t-il pas la cohérence et donc la stabilité des arrangements institutionnels aussi bien monétaires que politiques ? Le principe d’unicité monétaire, fondé sur la figure hiérarchique centralisée de l’État nation, ne doit-il pas être remis en cause dès lors qu’une pluralité de pouvoirs politiques peut revendiquer une part d’autorité sur un même territoire ? En bref, l’option keynésienne conduit à se poser la question d’un régime de pluralité monétaire pour les monnaies publiques comme pour les monnaies privées.

18Là encore, les réponses alternatives qu’on peut donner à cette question peuvent ne pas recouper les choix en matière de référentiel économique global. Pour preuve, les libéraux anglais ont revendiqué un tel régime en rejetant la monnaie unique (d’où leur refus de l’euro) et en se déclarant partisans d’une monnaie commune cohabitant avec des monnaies nationales. À l’inverse, les sociodémocrates dans certains pays sont plutôt partisans de la monnaie unique tant en raison de leur conversion au monétarisme que de leurs a priori centralistes concernant la forme de l’État.

19L’activation du référentiel keynésien est pourtant cruciale pour sortir de la voie libérale-monétariste récessive suivie actuellement par l’Union européenne, voie qui hypothèque tout progrès vers une Europe politique démocratique. Cette voie qui privilégie une monnaie publique unique et centralisée, gérée à l’échelle de l’Europe par une banque centrale indépendante qui se borne à surveiller les marchés monétaires, est illégitime au plan de la souveraineté politique et de la démocratie. Elle met la monnaie en position de souveraineté sans que cela soit fondé en quelque manière sur les représentations prévalentes de la souveraineté des peuples. Elle fait peser sur les plus faibles le poids des ajustements requis par la stricte stabilité monétaire qu’impose la libre circulation des capitaux sur le territoire de l’Union.

  • 297 Pivetti 1998.

20À contrario, dans l’option keynésienne d’une pluralité des rôles sociaux de l’institution monétaire, on est conduit d’abord à envisager une gestion politique plus active de la monnaie sur le modèle américain où la banque centrale n’a pas seulement pour objectif la stabilité monétaire, mais aussi le plein-emploi. Mais un keynésianisme conséquent conduit aussi à aller au-delà, en tenant compte du changement qualitatif au plan de la souveraineté que représente le caractère multinational et différencié territorialement de l’Union européenne. Il implique en effet de reconsidérer avec attention dans une perspective de « fédéralisme monétaire » l’option britannique. Une telle option consisterait à passer d’une monnaie unique, tel que l’euro actuel, à une monnaie unité de compte commune et moyen de paiement pour les échanges entre États membres et avec l’extérieur de l’Union. Cette monnaie commune ferait place à des monnaies nationales et locales circulant à des échelles territoriales plus limitées et émises en fonction des nécessités locales en vertu d’une sorte de principe de subsidiarité monétaire. Une telle option n’est évidemment viable qu’avec une régulation politique centrale des émissions locales permettant de maintenir à la quasi-parité les taux de changes entre monnaie commune et monnaies territorialisées. Une telle régulation implique un développement fiscal et budgétaire de l’Union lui donnant un pouvoir conséquent de redistribution entre les États-membres297. Ainsi, la question du fédéralisme budgétaire se trouve par là même redéployée, et avec elle, celle du type de Constitution dont l’Union doit se doter.

Formes fédérales de la constitution politique : option étasunienne ou canadienne

  • 298 Qian & Weingast 1997.

21L’Europe est dans un processus de construction d’une union d’États dont on doit se demander si elle va rester de type confédéral, comme elle l’est grosso modo actuellement, ou si elle va prendre une forme plus franchement fédérale. La voie néolibérale oriente ce processus vers ce qui a été qualifié de market-preserving federalism, fédéralisme de facture américaine (étasunienne) conçu comme la forme idéale pour limiter la capacité de l’État à intervenir dans l’économie et entraver le libre jeu des marchés298. Effectivement, dans un tel système, les nombreux points de veto suscités par la division territoriale des pouvoirs entre l’État fédéral et les États fédérés ainsi que par la division fonctionnelle du pouvoir au sein du gouvernement fédéral (checks and balances) entravent le processus de décision politique. Ce fédéralisme étasunien a deux grandes caractéristiques :

    • 299 Pierson 1995.

    La constitution politique est de type intragouvernemental, c’est-à-dire que les entités fédérées sont représentées dans l’État fédéral à travers une chambre spécifique – le Sénat ; elles participent par ce biais au processus décisionnel fédéral et y activent le système des points de veto. Ce système fonde l’hégémonie structurelle d’une « coalition conservatrice » entre républicains et démocrates du sud qui limite toute innovation politique au niveau fédéral299.

    • 300 McKinnon 1997.

    La constitution économique ne prévoit pas de redistribution fiscale entre les États fédérés qui ont des capacités fiscales très inégales. Elle proscrit aussi tout prêt de l’État fédéral à ceux-ci. D’où d’une part une forte concurrence fiscale entre eux pour attirer les capitaux, d’autre part leur dépendance à l’égard des marchés financiers dès lors qu’ils désirent financer plus activement des politiques publiques. L’innovation politique est ainsi également limitée au niveau local par une « contrainte budgétaire dure300 ». Ainsi, le modèle boucle de façon vertueuse aux yeux de ses défenseurs, la constitution politique protégeant le marché et le marché préservant en retour cette constitution. Il incorpore néanmoins une dérive centralisatrice du fait de son caractère intragouvernemental et des prérogatives fédérales en matière de préservation du marché national.

  • 301 Théret 2005, 2006.
  • 302 Théret 2002b.

22Ce type de fédéralisme est promu par les néolibéraux au statut de forme devant s’imposer partout en vertu de son efficacité économique. Mais l’étude des fédérations réellement existantes montre qu’il n’est qu’une forme de fédéralisme parmi d’autres possibles301. On peut notamment, à partir de l’étude du cas canadien, lui opposer un fédéralisme qui en est la parfaite antithèse au plan constitutionnel, à savoir un fédéralisme intergouvernemental et mobilisant des transferts fédéraux de péréquation réduisant les inégalités de capacités fiscales entre entités fédérées302.

23Dans cette forme intergouvernementale de fédéralisme, les entités fédérées n’ont pas en tant que telles de représentants qui participent à la décision au niveau fédéral en siégeant dans une seconde chambre du Parlement. Il en résulte une concurrence politique entre les deux ordres de gouvernement dont la régulation implique un jeu de relations intergouvernementales de nature diplomatique. Ce fédéralisme entraîne également une concurrence entre entités fédérées pouvant conduire à une guerre fiscale, mais celle-ci y est régulée par la péréquation fiscale. De tels arrangements institutionnels témoignent d’un niveau élevé et permanent de conflictualité politique entre l’État fédéral et les unités fédérées, mais cette conflictualité favorise, en régime démocratique, l’innovation politique notamment en matière sociale : chaque ordre de gouvernement est en effet en concurrence avec l’autre pour la monopolisation des sentiments d’appartenance identitaire qui sont au principe de leur légitimité.

24Ainsi, le risque principal dans un fédéralisme « à la canadienne » n’est pas comme dans le fédéralisme « à l’américaine » un risque de dérive vers l’État unitaire, mais au contraire celui d’un éclatement de la fédération. Ce dernier est le produit d’un conflit d’appartenance territoriale intériorisé par chaque citoyen sommé de s’identifier simultanément à l’État fédéral et à sa province : lequel des deux représente le mieux la Nation ? Ce risque est néanmoins réduit si l’État fédéral est conformé pour ce faire. Cela passe d’abord par des programmes de transferts fiscaux visant à assurer à l’échelle de la fédération un accès égal aux services publics et aux prestations sociales, en dépit de leur toujours possible production et distribution par les provinces. En ce cas c’est la solidarité entre entités fédérées qui est activée par l’État fédéral et fonde sa légitimité. Mais la protection de la fédération passe aussi par la stimulation à l’échelle du marché commun des identités sociales fondées dans la division du travail et non dans la division territoriale du corps politique. Ce qui requiert de développer à l’échelle de la fédération une protection sociale universelle fondant une citoyenneté sociale susceptible de concurrencer efficacement l’appartenance territoriale.

  • 303 Théret 2002a.

25Un tel fédéralisme intergouvernemental avec péréquation fiscale et sociale est une option logique pour l’Union européenne, compte tenu de nombreuses similitudes entre ses institutions actuelles et celles de la fédération canadienne – intergouvernementalisme, juridisme, multilinguisme, droit de retrait (alias coopérations renforcées), fédéralisme coopératif (alias méthode ouverte de coordination). L’expérience canadienne de fédéralisme devrait donc être prise en considération dans les réflexions sur les moyens de sortir l’Europe d’une situation de blocage303. Il s’agit là d’une option social-démocrate car cohérente avec un référentiel économique où on n’accorde pas une confiance exclusive au marché pour obtenir une allocation optimale des ressources et où une redistribution politique de la richesse visant à réduire les inégalités induites par le libre jeu des marchés est valorisée sur la base d’un souci de maintenir le lien territorial et la paix sociale. Elle implique, quant à elle, une compensation des inégalités de richesse entre les États membres par une redistribution entre eux. À contrario, dans la situation actuelle où prévaut la doctrine du juste retour, l’UE apparaît de ce point de vue moins social-démocrate que les États-Unis.

Conclusion

26Les traditions social-démocrate et keynésienne peuvent fonder une option fédérale pour l’Europe qui ne soit pas libérale-monétariste. Mais alors pourquoi une telle option reste-t-elle non-exploitée ? Pourquoi la social-démocratie est-elle en panne et a-t-elle bien du mal à se distinguer des néolibéraux au plan des politiques économiques et monétaires ? Sans doute parce qu’elle hésite d’une part entre une croissance à tout prix vue comme la panacée et un développement plus réfléchi, d’autre part entre monétarisme et keynésianisme. Mais on ne saurait oublier le rôle joué dans cet état de fait par l’ignorance de la réalité complexe des fédérations chez nombre de sociodémocrates. En prenant pour argent comptant les théories économiques standards et néo-institutionnalistes du fédéralisme qui présentent comme universel le fédéralisme étasunien, ceux-ci confondent fédéralisme et néolibéralisme et adoptent pour cela des positions frileuses, pour ne pas dire hostiles à la construction d’une Europe politique démocratique de type nécessairement fédéral.

Bibliographie

Bibliographie

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Notes

291 Gadrey & Jany-Catrice 2005 ; Petit 2005.

292 Dans le cas de la France, cf. les travaux de l’Association Pénombre [En ligne : http://www.penombre.org/Penombre-en-cent-soixante-quatorze-mots].

293 Ebbinghaus 1999.

294 Pontusson 2005.

295 Théret 1999.

296 Servet (dir.) 1999.

297 Pivetti 1998.

298 Qian & Weingast 1997.

299 Pierson 1995.

300 McKinnon 1997.

301 Théret 2005, 2006.

302 Théret 2002b.

303 Théret 2002a.

Auteur

IRISES, Paris Dauphine

© Éditions des maisons des sciences de l’homme associées, 2018

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