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La Théorie de la Régulation au fil du temps

 | 
Robert Boyer

Chapitre 5. Mondialisation et intégration européenne

5.4. Théories de l’intégration européenne : entre gouvernance et gouvernement

Robert Boyer et Mario Dehove

Texte intégral

Un changement d’époque

  • 262 Boyer, Dehove 2001.

1L’Europe s’est faite délibérément sans gouvernement grâce à une subtile combinaison entre négociations intergouvernementales et approches communautaires. Le but était de créer puis de préserver un bien public sur le modèle du grand marché européen, pour lequel ont été progressivement levés divers obstacles à la concurrence. Une telle intégration négative se fondait sur l’élaboration de normes et de procédures, qui s’échelonnent de la reconnaissance mutuelle au pacte de stabilité et de croissance. Mais nombre de problèmes et de déséquilibres largement nouveaux apparaissent aujourd’hui et méritent qu’on s’interroge sur la gouvernance européenne262. Avec le lancement de l’euro, la volonté de construire une défense commune, la recherche d’une justice et d’une sécurité intérieure sur l’ensemble de l’espace européen, s’amorce une phase d’intégration positive qui souligne la nécessité de coordinations stratégiques (notamment entre la Banque Centrale Européenne et les ministres des Finances de la zone euro). De nouvelles interdépendances – entre politique budgétaire et monétaire, ou diplomatie, défense et armement – marquent l’importance des arbitrages rendus nécessaires au niveau européen (tableau 1).

Tableau 1. L’intégration européenne a changé de nature

Caractéristiques

Régime d’intégration des années 1970 et 1980.

Régime d’intégration de la période contemporaine.

But essentiel

Préservation d’un bien public.

Coordination stratégique entre acteurs.

Exemple :
Concurrence sur le grand marché.

Exemple :
Formation du policy-mix entre politiques budgétaires nationales et politique de la BCE.

Type de droit

Droit liberté.

Droit créances.

Style

Intégration négative.

Intégration positive.

Exemple :
Levée des obstacles au grand marché.

Exemple :

Monnaie européenne.

Défense commune (Headline goal d’Helsinki).

Justice et sécurité intérieure.

Méthode

Élaboration de normes et de procédures.

Processus de convergence.

Décisions discrétionnaires en réponse aux aléas et événements exceptionnels.

Exemple :
Reconnaissance mutuelle.

Pacte de stabilité et de croissance.

Exemple :
Réponse à une crise internationale majeure (Kosovo, Afghanistan).

Réponse à un risque de crise financière systémique.

Réponse à une crise sanitaire (vache folle).

Réponse à une crise sociale (camionneurs).

Conditions

Gestion de domaines ou secteurs a priori déconnectés les uns des autres

Nécessité d’arbitrage prenant en compte les interdépendances entre domaines.

Exemple :
Politique agricole commune.

Politique de sécurité alimentaire commune.

Exemple :
Concertation au sein de l’Euro-groupe.

Lien entre diplomatie, défense et politique d’armement.

2À la lumière de ce constat, on réévalue ici la pertinence des théories de la gouvernance appliquées à la construction européenne et des théories constitutionnalistes du gouvernement, car ces dernières semblent mieux cerner les enjeux de la période.

Les théories de la gouvernance : intérêt et limites

  • 263 Dehove, Théret 2000.
  • 264 Moravcsik 1993, 1997.

3Au début des années 1990, la concomitance de l’épuisement progressif de l’intégration par les marchés après l’acte unique et de l’européanisation croissante des ordres politiques nationaux des États membres appelait un profond « aggiornamento » théorique. Auparavant dominait l’opposition entre l’approche intergouvernementaliste et l’approche néofonctionnaliste de la dynamique d’intégration européenne263. Ces approches cèdent la place à deux nouveaux courants plus attachés à rendre compte du rôle spécifique des institutions dans la dynamique européenne. Le premier, formulation libérale de la vision néoréaliste par Andrew Moravcsik264 ne concède qu’un rôle très limité aux institutions européennes : réduire les coûts de transactions de la négociation dans les premiers travaux, renforcer la crédibilité des engagements interétatiques dans la dernière formulation de son modèle. La construction européenne demeure conçue comme un espace de négociation interétatique et cette théorie ne pose pas la question de la « gouvernementalité » de l’Union européenne.

  • 265 Hix 1998 ; Jachtenfuchs 2001 ; Köhler-Koch 1996.

4Celle-ci au contraire est au centre d’une seconde série d’approches en termes de gouvernance265. Elles sont certes divisées entre les travaux « rationalistes » – qui partagent beaucoup d’hypothèses sur le comportement de choix des agents avec l’approche libérale d’Andrew Moravcsik – et les théories « constructivistes » qui ont l’immense mérite de tenter d’endogénéiser les « préférences nationales » et qui sont donc davantage dans la continuité des approches néofonctionnalistes.

5Et, force est de reconnaître que les partis pris théoriques et méthodologiques des recherches sur la gouvernance ne manquent pas d’attraits. L’ambition de la précision de « l’étude de cas » et de l’interdisciplinarité – notamment entre les trois compartiments de la science politique : constitutionalisme, structure politique et politiques économiques – contraste avec les vues souvent dogmatiques de nombreuses études prisonnières de l’alternative intergouvernementalisme/fonctionnalisme. En tentant d’intégrer dans la réflexion sur l’Europe la multiplicité des acteurs et des niveaux de résolution des conflits, la différenciation des systèmes et des agents, la volatilité des préférences nationales et l’instabilité intrinsèque des points d’équilibre possibles que l’Europe porte en quelque sorte à leur paroxysme, les approches par la gouvernance s’ouvrent la possibilité d’analyser précisément ce qui en fait un ordre politique d’une complexité inédite.

6Pourtant, cette problématique, sans concession aux « précipités » théoriques standards, éclaire mal comment peut émerger un paradigme théorique, susceptible de renouveler la question du gouvernement de l’Union européenne. Mais est-ce réellement son projet ? On peut en douter car, la « gouvernance » peut être, à certains égards, considérée comme une tentative de concevoir un ordre politique et un système institutionnel capables d’exercer sans gouvernement – c’est-à-dire sans centralité, et sans usage de moyens de coercition matériels et symboliques d’exécution – les fonctions remplies dans les États nations par le gouvernement. Ce que la théorie caractérise comme une « anarchie ordonnée ». Il s’agirait ni plus ni moins de trouver une alternative à la conception Wébérienne – et Marxiste – de l’État. Pour prospérer dans cette voie, cette problématique doit surmonter ses trois principales contradictions.

7La première est de construire les politiques en se désintéressant des interdépendances entre les domaines d’action publique et des arbitrages qu’elles exigent. Elle s’interdit ainsi de répondre à la question de la coordination dans un système polycentrique hyperspécialisé comme l’est celui de l’Union européenne.

  • 266 Majone 1996.

8La seconde est de conférer aux institutions non-majoritaires une puissance intrinsèque de régulation par l’expertise (en conformité avec l’héritage de Giandomanico Majone266), qu’elles n’ont pas en réalité. Il n’y a point de légitimité par l’efficacité sans légitimité par la démocratie.

9Enfin, la troisième faiblesse tient en la croyance accordée aux mécanismes auto-entretenus d’un quasi-droit fondé sur la transparence, l’étalonnage, les engagements informels, la pression des pairs, le consensus. Autant de procédures auxquelles on prête une efficacité aussi grande que la loi, entendue au sens strict, dès lors que l’intégration se limite à la recherche d’un optimum parétien et abandonne les questions de redistribution et de stabilisation aux États membres. C’est perdre de vue aussi que – même dans la théorie libérale de l’économie publique – optimalité et redistributivité sont absolument inséparables. La faiblesse est d’autant plus grave que ces outils sont transposés de la sphère économique aux relations entre États alors que ceux-ci sont davantage attachés à la puissance relative qu’à la puissance absolue.

  • 267 Jobert 2000.

10Les approches par la gouvernance, en mettant l’accent sur les seules politiques publiques au détriment des deux autres piliers de la régulation politique267 que sont les principes institutifs du champ politique (le niveau constitutionnel) et la logique qui préside à la concurrence des acteurs (le système partisan), s’interdisent de poser dans toute sa généralité le problème de l’invention d’un gouvernement européen spécifique.

Une théorie constitutionnaliste du gouvernement

11Dans la doctrine de la démocratie au sein de l’État nation, la fonction gouvernementale est politiquement et logiquement seconde : le Parlement, expression de la Nation et creuset de la volonté générale, prime tout. Ce qui n’empêche pas d’ailleurs que la séparation fonctionnelle des pouvoirs puisse constituer dans certaines conditions une garantie de leur équilibre. L’existence du gouvernement relève néanmoins d’abord d’un simple motif d’efficacité, ou encore de légitimité par le résultat. La réalité politique dément cette formule si simple et si prégnante. Les gouvernements, dans les républiques modernes, détiennent, plus ou moins selon le régime constitutionnel, des prérogatives qui dépassent largement celles de simple exécutant.

12Le gouvernement est en effet chargé de trois tâches, largement discrétionnaires :

  • d’abord il détermine les normes qu’il convient d’établir ou de modifier à un moment donné à travers l’établissement de l’agenda ;

  • ensuite le gouvernement cadre la réflexion du législateur par la prise en compte des données techniques, des intérêts constitués et de la « préférence nationale » telle qu’elle s’exprime à un moment donné dans la formation de l’opinion constituant la majorité politique ;

  • en aval, il lui revient de choisir les moyens à engager et les coordonner, de choisir le moment de la mise en œuvre, de choisir les justifications des moyens et du moment de l’action, et enfin, de les faire partager par l’opinion publique.

13Cette définition suggère quels types de ressources institutionnelles doivent être apportés à un système pour qu’il puisse exercer les fonctions gouvernementales : un pôle d’orientation et de programmation, doté de moyens d’expertise et de consultation ; des autorités transversales aux différents domaines ou politiques, hiérarchiquement supérieures, et dotées de pouvoirs d’arbitrage ; l’aptitude à agir en situation de grande incertitude et à temps compté. Dans les États nations c’est l’institution du « Cabinet » (en France du « Conseil des (ou de) ministres ») doté du pouvoir permanent de s’auto saisir et de prendre des décisions discrétionnaires, dans des conditions légalement déterminées, qui exerce ces fonctions.

14Cette conception montre d’abord que l’Union européenne ne dispose pas de gouvernement. Certes, la première fonction d’impulsion normative (législative) a bien été confiée à la Commission, associée à des prérogatives procédurales spécifiques. Elle a le monopole de l’initiative, car elle prépare les textes soumis au Conseil (même si ces textes ont pu lui être suggérés par les États membres) et restreint les possibilités d’amendement par le Conseil (qui suppose l’unanimité). Ce sont ces dispositions qui permettent de surmonter les conflits de l’intergouvernementalisme du Conseil.

15La fonction de coordination se heurte aujourd’hui aux multiples fractionnements organiques de l’Union : entre les différentes formations du Conseil (Conseils « finances », « travail »…), entre le Conseil et la Commission, entre la Commission et le Conseil européen, entre les différents piliers, entre les différentes structures ad-hoc. Elle se heurte aussi à l’alternance, tous les six mois, des présidences de l’Union et à la non-permanence des Conseils, qui se réunissent au mieux tous les mois.

16Quant à la troisième fonction, la fonction proprement exécutive, elle a toujours été conservée par les gouvernements sauf, et grâce à la doctrine de « l’effet direct » de la Cour de justice des communautés européennes, dans le cas où la norme supérieure d’encadrement de l’exécutif (la norme législative) est inscrite dans le traité, c’est-à-dire pour l’ancienne politique du charbon et de l’acier, et aujourd’hui pour la politique de la concurrence, pour la politique des fonds structurels et quelques programmes communautaires (recherche…). Dans les autres domaines la Commission est soit complètement exclue, pour tout ce qui touche aux compétences dites régaliennes confinées dans les « piliers » intergouvernementaux (exécution matérielle des normes économiques), soit très encadrée à travers le contrôle de l’exécution juridique des normes européennes par le système de la « comitologie ». Ou encore la Commission doit se cantonner pour l’essentiel à de la pure coordination, dans le domaine de l’emploi et du social par exemple.

Une inadéquation croissante des institutions européennes

17Cette définition du gouvernement suggère enfin pourquoi l’Union européenne ne parvient pas à surmonter ses dysfonctionnements croissants. Le système institutionnel européen s’est révélé relativement efficace tant que les domaines de compétence qui étaient confiés à l’Union relevaient davantage du travail parlementaire que du travail gouvernemental. Ces domaines appelaient la production de normes à caractère structurel (politique commerciale, politique de la concurrence, les quatre libertés du marché intérieur) en général négatives (interdictions de faire). Ce n’est que difficilement et tardivement, grâce à la jurisprudence prétorienne de la Cour (arrêt « cassis de Dijon »), que l’Union s’est engagée dans l’intégration « positive » (obligations de faire). Et encore ne l’a-t-elle fait qu’en se limitant aux normes sur les produits (normes techniques et sanitaires) qui se prêtent plus facilement à la technique de la « reconnaissance mutuelle », que les normes positives sur les processus, leur adoption par l’Union se heurtant par ailleurs à des configurations d’intérêts interétatiques moins propices à l’intégration.

18L’absence d’institutions adéquates explique pourquoi le système européen s’avère incapable d’assurer les nouvelles missions confiées à l’Union en matière de compétences « régaliennes », pour le social, l’emploi, la coordination des politiques économiques. Ces responsabilités sont en effet plus clairement gouvernementales que les anciennes parce qu’elles s’inscrivent moins dans la temporalité longue que dans la temporalité courte, qu’elles ne visent plus seulement la transformation des structures mais l’action conjoncturelle, donc exigent moins de capacités stratégiques que de ressources tactiques. Enfin, les politiques sont devenues fortement interdépendantes.

19Cet échec ne s’explique pas par l’absence de compétences reconnues à l’Union car elles sont désormais inscrites formellement dans le traité pour beaucoup d’entre elles, ni donc par l’absence de volonté d’intégration et d’intérêt des États membres. Il ne s’explique pas non plus par la passivité et le manque d’inventivité des organes de l’Union, dont la Commission. Ils se sont en effet efforcés avec la promotion de la méthode dite « ouverte » de coordination de forger avec les moyens institutionnels dont ils disposent des substituts aux ressources institutionnelles à caractère gouvernemental que les États refusent de leur octroyer.

20Les difficultés rencontrées tiennent aux caractéristiques mêmes d’une approche en termes de gouvernance. Cette méthode empirique, érigée par ses promoteurs en nouveau système de gouvernement, s’avère dans la pratique incapable de surmonter les dilemmes actuels de la construction d’un gouvernement européen. En effet, elle ne résout qu’une partie des problèmes les plus techniques, mais pas ceux liés à la réaction à l’événement et l’arbitrage politique en réaction à des interdépendances de plus en plus nombreuses entre sphères d’intervention.

21Les objectifs, les domaines d’efficacité et les sources de légitimité diffèrent assez radicalement entre une gouvernance et un gouvernement (tableau 2). Pour la gouvernance, la légitimité dérive de la qualité du résultat par rapport aux objectifs ; pour le gouvernement, de tous autres facteurs.

Tableau 2. La gouvernance n’est pas le gouvernement

Caractéristiques

Gouvernance

Gouvernement

Objectif

Résolution de problèmes.

Compétition pour la formation d’une coalition politique.

Domaine

Compétences délimitées par les autorités politiques.

Compétences étendues dans le cadre de la constitution.

Critères de succès

Efficience.
Transparence.
Consensus.

Représentation.
Élection.
Majorité.

Source de légitimité

Par le résultat.

Par le respect des normes législatives et procédures.

Relation au politique

Indépendance.
Gouvernement pour le peuple.

Caractère partisan.

Gouvernement par le peuple.

Formes dominantes dans les États nations

Autorité administrative

indépendante.

Cabinet ministériel.

22Dès lors, s’éclairent les raisons de la résistance des gouvernements à donner à l’Union les ressources institutionnelles nécessaires à l’exercice de la fonction gouvernementale : dans le modèle de l’État nation, celle-ci est centrée sur la décision discrétionnaire. Or, les gouvernements restent méfiants à l’égard de la décision discrétionnaire intergouvernementale dont la haute teneur en conséquences inintentionnelles les expose à des risques élevés dans l’ordre politique intérieur. La question est alors de savoir s’il est possible de concevoir une nouvelle forme institutionnelle qui permettrait à l’Union de faire, selon des modalités inédites, ce que font les gouvernements dans les États nations et ce que ses institutions actuelles ne lui permettent pas de faire : d’une part la coordination de ses politiques, d’autre part, l’action en situation d’incertitude et de risque.

Quel gouvernement pour l’Europe ?

23Surmonter le conflit entre l’outil institutionnel propre à l’Union et l’instrument qui domine l’exercice de l’action gouvernementale est l’enjeu majeur de l’« invention » d’un gouvernement européen. Cela passera nécessairement par l’inscription dans le traité d’engagements conditionnels à agir en réaction aux événements. Ces engagements contraignants devront être les plus précis possibles, définis selon les domaines, en vue d’objectifs préalablement fixés et hiérarchisés dans l’intérêt commun. La marge d’appréciation discrétionnaire sera confiée à un Conseil.

  • 268 Boyer 1999.
  • 269 Heisbourg 2000.
  • 270 Maurice 1999.

24Dans le domaine de la coordination budgétaire268, ce principe conduirait à un modèle d’Europe que l’on pourrait appeler, par référence aux systèmes de contrôle bancaire, « prudentielle ». Pourrait être défini un « système budgétaire européen » sur le modèle formel de ce qu’a été le « système monétaire européen », explicitant un objectif de long terme avec marges de fluctuations, une modalité de leurs révisions, des engagements communs et finalement des sanctions. Ce modèle est facilement transposable à d’autres domaines comme le militaire269 ou le social270.

  • 271 Boyer, Dehove 2001.
  • 272 Quermonne 1999.

25Mais pour résoudre la question de l’intégration intersectorielle de cet exécutif spécifique, il semble difficile de ne pas doter l’Europe d’un « gouvernement » des « gouvernements » sectoriels ou « locaux » ainsi définis, comme le suggère l’existence constante d’un centre névralgique, même dans les systèmes gouvernementaux étatiques les plus polycentriques271. Le modèle institutionnel des États fédéraux, qui inspire la plupart des projets actuels, n’est pas compatible avec le fractionnement de l’Europe et l’insuffisante « fusion » des peuples et des intérêts nationaux. La voie réaliste consiste sans doute à réaliser une synthèse plus profonde entre les éléments intergouvernementaux et les éléments supranationaux de l’Europe272 afin d’inventer un nouveau fédéralisme.

Bibliographie

Bibliographie

Boyer Robert (dir.), 1999, Le Gouvernement économique de la zone euro, rapport du Commissariat général du Plan, Paris, La Documentation Française.

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Dehove Mario & Bruno Théret, 2000, « L’Union européenne comme innovation institutionnelle », in Michèle Tallard, Bruno Théret & Didier Uri (dir.), Innovations institutionnelles et territoires, Paris, L’Harmattan, p. 403-440.

Heisbourg François, 2000, « Défense européenne : la mise en œuvre », Cahiers de Chaillot, 42 [En ligne : http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp042f.pdf].

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Jachtenfuchs Markus, 2001, « The governance approach to European integration », Journal of Common Market Studies, 39/2, p. 245-264.

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Majone Giandomanico, 1996, La Communauté européenne : un État régulateur, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence (LGDJ).

Maurice Joël, 1999, Emploi, négociations collectives, protection sociale : vers quelle Europe sociale ?, rapport du Commissariat général du Plan, Paris, La Documentation française.

Moravcsik Andrew, 1993, « Preferences and power in the European community: a liberal intergovernmental approach », Journal of Common Market Studies, 31/4, p. 473-524 [En ligne : https://www.princeton.edu/~amoravcs/library/preferences1.pdf].

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[En ligne : https://www.princeton.edu/~amoravcs/library/preferences.pdf].

Quermonne Jean-Louis, 1999, « L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces », rapport du groupe sur la réforme des institutions européennes, Commissariat général du Plan, Paris, La Documentation française.

Notes

262 Boyer, Dehove 2001.

263 Dehove, Théret 2000.

264 Moravcsik 1993, 1997.

265 Hix 1998 ; Jachtenfuchs 2001 ; Köhler-Koch 1996.

266 Majone 1996.

267 Jobert 2000.

268 Boyer 1999.

269 Heisbourg 2000.

270 Maurice 1999.

271 Boyer, Dehove 2001.

272 Quermonne 1999.

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