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La Théorie de la Régulation au fil du temps

 | 
Robert Boyer

Chapitre 3. Économie et politique

3.4. Le nouveau système français de protection sociale

Jean-Claude Barbier et Bruno Théret

Texte intégral

1En France, le temps n’est certes pas celui de l’âge d’or de la protection sociale. Pourtant, on n’y assiste pas à la destruction « néolibérale » que certains prévoient répétitivement. Pas plus qu’on n’assiste à une convergence de tous les systèmes vers la privatisation, le ciblage sur les pauvres, le workfare, etc. Notre analyse de l’évolution en France ne montre aucune réalisation significative (autre que rhétorique) de tels développements « à l’anglo-saxonne ». La protection sociale française a certes connu de très nombreuses et spectaculaires adaptations dans les dernières trente années au point que le système français apparaît comme « nouveau ». Mais ces changements n’équivalent nullement à une désagrégation du système.

2De nouveaux principes se sont introduits (comme l’activation des politiques, l’incitation des personnes), qui peuvent bien correspondre aux formes politiques libérales, mais ils ne sont pas les seuls, loin s’en faut, et ils trouvent en France un contenu particulier.

Une bonne capacité de résistance au tournant néolibéral

3Le système français a fait preuve d’une bonne capacité de résistance aux doctrines inspirées du « néolibéralisme » et au néolibéralisme gestionnaire. Certains changements, ceux par exemple qui touchent aux domaines de la santé ou de la dépendance, expriment même un renforcement du rôle et du poids de l’État dans le système, au détriment du jeu des acteurs privés, individuels et collectifs. On ne saurait non plus entériner le discours de ceux qui, à gauche comme à droite, attribuent à la France une incapacité à se réformer. En effet, comme en témoigne la série des nouveaux acronymes renvoyant à des transformations importantes – CSG (contribution sociale généralisée), RMI (revenu minimum d’insertion), CMU (couverture maladie universelle), CCSS (commission des comptes de la sécurité sociale), LFSS (loi de financement de la sécurité sociale), ONDAM (objectif national de dépense d’assurance maladie), RMO (références médicales obligatoires), AUD (allocation unique dégressive), ASS (allocation spécifique de solidarité), CES (contrat emploi solidarité), PARE (plan d’aide au retour à l’emploi), APA (allocation personnalisée d’autonomie), etc. – le système français a fait preuve d’une étonnante capacité interne d’adaptation et d’innovation institutionnelle.

4Nous soutenons qu’une révolution des relations de pouvoir s’y est même produite, car la prise de pouvoir de l’État sur la sécurité sociale, que représente la LFSS introduite par le plan Juppé, a modifié profondément les relations entre les acteurs du système et les formes de sa légitimité. Mais comme toute révolution, celle-ci est susceptible d’aboutir à une restauration, étant donné la faible efficacité régulatrice et la légitimité branlante des nouvelles institutions créées. Les rapports des forces ne sont guère stabilisés, et le conflit entre les deux modes alternatifs de gouvernement de la protection sociale – le républicain (béveridgien) et le paritariste (bismarckien) – a plutôt été exacerbé que réglé : en témoignent, dans les années 2000, les mésaventures du PARE et les démissions à la tête de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM). L’ONDAM, les politiques de l’emploi, les réformes concernant les retraites paraissent encore peu assurées au plan institutionnel et réversibles au gré des alternances électorales, de l’évolution de la construction politique de l’Union européenne (UE) et des luttes sociales. En revanche, des innovations comme le RMI, la CSG, l’APA ou la CMU peuvent être considérées comme participant de l’émergence possible d’un nouveau régime où les dimensions béveridgiennes sont plus prégnantes que dans l’ancien. Au demeurant, les réformes observées obéissent à des logiques multiples et s’enchevêtrent de façon spécifique à chaque secteur. Certaines entendent répondre aux problèmes sociaux créés par les politiques néolibérales accompagnant la réorientation de la dynamique économique vers une croissance extravertie et soumise aux injonctions de la finance de marché : chômage, transformations des formes d’emploi, inégalités croissantes, exclusion. D’autres peuvent être considérées comme des réponses à des problèmes résultant du succès même des politiques et institutions sociales « d’ancien régime » : allongement de l’espérance de vie, tendance à l’égalisation des statuts de l’homme et de la femme, transformations des formes de la famille, réduction du temps de travail, différenciation du marché et de la société civile, aspirations à une plus grande démocratisation de la vie privée et de la vie publique. Ces succès ont en effet mis à l’ordre du jour la renégociation de trois dimensions majeures du contrat social liant les générations, les sexes et les représentants aux représentés. Enfin d’autres réformes encore sont plus purement liées à des stratégies de pouvoir autour des ressources politiques que constituent les politiques sociales : qui doit et comment gouverner la sécurité sociale ?

État-providence ou système national de protection sociale ?

  • 178 Théret 1997 ; Barbier 2002.
  • 179 La France est ainsi le pays où la part des cotisations sociales par rapport aux impôts dans le fi (...)

5Pour comprendre cette complexité des facteurs de changement et la spécificité nationale des évolutions, il faut rentrer dans les arcanes de l’organisation du système de protection sociale lui-même, un système qu’on ne saurait réduire à un « État-providence », comme cela est habituellement fait178. Se cantonner à l’« État-providence » revient à rejeter hors du champ de la protection sociale des institutions qui relèvent des entreprises ou de la sphère familiale et de communautés d’appartenance (comme les mutuelles) ; cela conduit aussi, à l’inverse, à assimiler à l’État des organisations et institutions qui en sont indépendantes et que certaines réformes récentes, précisément, ont eu pour but d’étatiser. La sécurité sociale qui, paradoxalement pour un pays par ailleurs typé comme très étatiste, constitue le cœur de la protection sociale française est un exemple de ces institutions179. Pourtant, si elle est bien son pilier central, elle ne se confond nullement avec elle. Par rapport aux notions d’« État-providence » et de « sécurité sociale », la notion de système de protection sociale permet de souligner l’articulation complexe de relations sociales qui est à son fondement.

6Tout d’abord, la protection sociale ne protège pas seulement les personnes contre les effets négatifs de la division sociale du travail (perte ou manque de ressources liées à l’emploi, accidents du travail et problèmes de santé), elle protège aussi contre ceux de la division gouvernants/gouvernés (en constituant des droits légitimes sur les ressources fiscales de l’État qui doivent être honorés par les gouvernants) et ceux de la division sexuelle des tâches domestiques (en assurant des droits sociaux spécifiques aux femmes cantonnées dans la sphère domestique). Ce faisant, elle participe de la légitimation de l’État, ainsi qu’à la transformation des formes de la vie familiale. Corrélativement, la protection sociale mobilise trois grandes modalités d’allocation des ressources économiques – assurance individuelle, redistribution fiscale et solidarité familiale – qu’elle articule, voire combine, dans des formes mixtes. Ce faisant, la protection sociale participe de la construction du lien social à l’échelle nationale : elle relie des logiques individuelles et collectives d’action qui normalement s’excluent. Par-delà cette différenciation des formes de la protection (proportion variable, selon les pays et les périodes historiques, de l’assurance sociale, de l’aide sociale et de la mutualité), la protection sociale unifie ainsi la société en faisant système.

7Ainsi, en France, bien que la protection sociale soit fragmentée sur une base principalement professionnelle et que, de ce fait, on ait souvent coutume de présenter le système comme « bloqué » par de multiples « corporatismes », celui-ci comporte des mécanismes qui assurent son unification. Le fait que les caisses de sécurité sociale, en dérogation au strict principe de l’assurance sociale, participent à la solidarité nationale en gérant des prestations relevant de l’aide et de l’action sociale en est une première illustration. Il en va de même du rôle des mutuelles. Mais le mécanisme essentiel est un ensemble de transferts financiers croisés entre ses diverses composantes : la majorité des régimes reçoivent, de cette façon, plus de 13 % de leurs ressources. Par ces transferts entre régimes, caisses et autres fonds, deux niveaux de solidarité dépassant le cadre professionnel sont mis en place : solidarité interprofessionnelle au sein des régimes d’assurances sociales, solidarité nationale lorsque les transferts se font entre régimes d’assurances sociales et régimes publics. Ce financement croisé stabilise à long terme le système, non seulement pour des raisons d’équilibrage financier, mais aussi parce qu’il donne à l’ensemble sa cohérence au plan symbolique. Les transferts, en effet, font prévaloir in fine la solidarité nationale – fondée sur une logique politique de couverture universelle des risques sociaux.

8Les systèmes nationaux de protection sociale ne sont pas seulement des ensembles disparates d’institutions ou de politiques sociales assurant de manière plus ou moins publique la couverture des besoins sociaux dans divers domaines (retraites, soins de santé, soutien du revenu en cas de chômage, handicap, accidents du travail, maladie, maternité, exclusion). Ce sont aussi des macrosystèmes dotés d’une relative cohérence d’ensemble et participant en tant que tels à la reproduction des sociétés salariales (à la « citoyenneté salariale »). Leurs logiques de formation et d’évolution renvoient à des déterminants globaux d’ordre économique, politique et éthique : types de politiques macroéconomiques, formes de la légitimité de la puissance publique, états des structures familiales et dynamiques de la population, conceptions de la justice sociale.

Un système français idiosyncrasique qui rentre mal dans les classifications établies au niveau international

  • 180 Esping-Andersen 1990.

9Afin de maîtriser cette complexité au niveau international, les comparatistes, à la suite notamment de Gøsta Esping-Andersen180 ont pris l’habitude de la réduire en classant les systèmes de protection sociale : « famille libérale » regroupant les pays anglo-saxons, mais aussi le Japon et la Suisse. « Famille social-démocrate » formée par les pays scandinaves. « Famille corporatiste – conservatrice » d’Europe continentale (au sein de laquelle on isole parfois un modèle latin – Europe du Sud). La France est en général incluse de manière insatisfaisante dans cette dernière catégorie. Profondément réducteur, ce classement se trouve en général inopérant pour envisager les évolutions historiques autrement que de façon déterministe. Certes, nombre de traits formels du système français – son organisation en une pluralité de caisses entre autres – justifient apparemment son classement dans la famille « continentale » dont le type classique est l’Allemagne « bismarckienne ». Cependant, de nombreuses raisons, renvoyant notamment à la prégnance en France du modèle étatique républicain centralisateur (qui contraste avec le modèle fédéral allemand et est plus en syntonie avec le modèle béveridgien qui prévaut dans les deux autres familles), conduisent à utiliser ce classement avec de fortes précautions.

10La question de la famille et du rôle des femmes sur le marché du travail alimente aussi ce doute. Le système français, historiquement, a dans l’avant-guerre comporté une dimension franchement paternaliste puis nataliste. Mais ce familialisme, discrédité notamment par Vichy, s’est transfiguré après-guerre, lors de la mise en place du système de sécurité sociale, en une forme plus composite, compatible avec une participation élevée des femmes à l’activité professionnelle, à la différence de l’Allemagne ou de l’Italie. De ce point de vue, la France est plus proche de la Suède.

11Par d’autres côtés également, le système français offre des similarités avec le type social-démocrate : c’est le cas notamment des politiques de l’emploi et contre l’exclusion, même si une orientation similaire débouche en France sur des résultats quantitativement moins probants qu’au Danemark par exemple. L’invention à la fin des années 1970 de la notion d’insertion, qui n’a pas d’équivalent à l’étranger, en témoigne. Enfin, des réformes spectaculaires ont profondément transformé le système des années 1970 en accentuant ses traits béveridgiens et donc son caractère composite.

12En définitive, la comparaison internationale incite à prêter moins d’attention aux similitudes entre France et Allemagne qu’à une caractéristique historique propre au système français : il mêle de façon originale dans son « patrimoine » des marques des diverses familles, tout en les combinant et les hiérarchisant différemment selon les domaines de risque et selon le contexte historique. Aussi est-il préférable, surtout dans une perspective d’analyse de ses changements, de voir dans la protection sociale à la française un système hybride. Cette caractéristique le rend susceptible d’évoluer à l’avenir différemment selon les domaines.

La montée en puissance de l’Europe dans le domaine social conduit-elle à la convergence ?

13Mais pour apprécier cette évolution, il faut également tenir compte du rôle que l’Union européenne joue dans la protection sociale, rôle qui, s’il n’est pas aujourd’hui spectaculaire, est un facteur de changement qui ne peut être considéré comme exogène au même titre que les transformations des relations internationales. L’Europe est en effet construite par les États européens eux-mêmes et, au sein de chacun d’entre eux, politiques sociales et politiques d’intégration européenne interfèrent nécessairement. Aujourd’hui, surtout depuis l’institution d’une coordination des politiques de l’emploi (sommet européen de Luxembourg en 1997) et les orientations sociales et économiques décidées au sommet de Lisbonne en 2000, l’UE affirme sa vocation réformatrice dans les matières sociales, même si celles-ci restent de compétence nationale.

14C’est le cas avec la promotion de l’égalité entre hommes et femmes, avec l’analyse des effets du vieillissement démographique sur l’avenir des systèmes de retraite, avec l’exclusion sociale, avec le rôle de la formation tout au long de la vie, etc. Cette situation offre un contraste saisissant avec la période des années 1970 où « l’agenda européen » concernait une minorité de « problèmes sociaux ».

15Cependant, on ne peut pas vraiment parler de convergence, ni même d’harmonisation institutionnelle à l’échelle européenne. Les problèmes communs que les systèmes nationaux sont appelés à résoudre (démographie, flexibilisation des marchés du travail, globalisation financière, etc.) ne sauraient être considérés comme provoquant des ajustements identiques.

16Il semble plus pertinent de penser que si les sociétés contemporaines ont traité jusqu’à présent différemment les risques sociaux, il ne devrait pas en être autrement dans le futur. Procédures ou grands principes généraux peuvent paraître converger, mais les institutions précises, les systèmes politiques, les acteurs, les conceptions de la justice, les performances sont marqués du sceau national et des habitus correspondants.

17Le système français, comme ses voisins, se transforme en relation avec les évolutions politique et économique internationales. Mais celles-ci ne sont pas indépendantes des politiques économiques menées localement, et le système réagit aussi à des évolutions internes au pays qui, non seulement, ne sont pas exactement les mêmes qu’ailleurs, mais ne sont pas non plus toutes pensées pareillement. La protection sociale est une affaire d’imaginaire collectif, de mise en œuvre de catégories significatives définies d’abord au sein de communautés politiques historiquement constituées où prévaut une certaine conception de la justice sociale – même s’il y a absorption d’influences étrangères diverses.

Des pressions et des enjeux différents selon les secteurs et les périodes

  • 181 Santé et retraite ne sont pas seulement les deux secteurs de la protection sociale quantitativeme (...)

18Le système français de protection sociale comporte deux sous-ensembles qui n’ont ni le même poids, ni la même dynamique : d’un côté les retraites et la santé, de l’autre le chômage, la famille et la pauvreté181. Les acteurs pertinents n’y sont pas tous les mêmes et ne sont pas uniformément soumis aux mêmes pressions internes et/ou externes. Dans le domaine de la retraite et de la santé, la protection sociale est confrontée à la pression des intérêts financiers (compagnies d’assurance, banques, etc.) et est avant tout l’objet de stratégies attachées à la mondialisation financière. Elle représente ici un marché potentiel lié au vieillissement de la population et à une demande croissante de soins.

19L’enjeu des réformes pour les acteurs dominants y est moins la réduction des dépenses que leur privatisation. En revanche la finance de marché ne se précipite pas pour prendre en charge les autres domaines (emploi, famille, logement et programmes de lutte contre la pauvreté). Ces derniers sont plutôt confrontés aux stratégies de flexibilisation des grandes entreprises et à la rigueur financière des élites gouvernementales.

20En outre, les réformes, comme la crise, résultent aussi et d’abord des politiques économiques menées au niveau national et d’un jeu d’acteurs lui-même marqué par la forme nationale du système politique. Ainsi ont-elles été depuis trente ans rythmées par la réapparition et la récurrence d’un cycle des affaires alternant reprise de la croissance et récession, ainsi que par les politiques économiques à chaque fois différentes qui y ont été associées : stagflation des années 1974-1980 puis désinflation compétitive des années 1984-1993. Par la suite, politique économique régie par les critères de Maastricht à partir de 1994 jusqu’à l’absorption du choc du passage à l’euro ; période en cours dans laquelle prévaut une dissociation des échelles géographiques de la politique monétaire et de la politique budgétaire.

21À chaque cycle peut en fait être associé un type principal d’ajustement ou de réforme : poursuite des avancées sociales dans la voie keynésienne lors de la gestion stagflationniste, réformes paramétriques centrées sur une réduction des dépenses sociales à institutions inchangées dans la période de désinflation compétitive ou encore réformes plus structurelles à partir de l’achèvement du marché unique européen. C’est ainsi, surtout dans le troisième cycle économique (à partir de 1993) qu’on voit se déployer des réformes importantes dans le domaine de la santé et des retraites, secteurs de loin les plus lourds pour les finances publiques. Mais c’est aussi une période où, au plan interne, la résistance des acteurs collectifs les plus faibles se fait plus active.

22Ces modulations de la politique économique depuis trente ans, les réactions différenciées qu’elles entraînent de la part des forces sociales en présence, font que se produisent des avancées réformatrices suivies de reculs ou de coups d’arrêt, des réformes concevables à un moment donné mais qui, bloquées par des résistances, paraissent beaucoup moins pertinentes dans la période suivante, des processus politiques d’apprentissage, avec essais – erreurs, des innovations institutionnelles idiosyncrasiques combinant le neuf et l’ancien. Ces variables politiques internes ne sont pas totalement autonomes vis-à-vis des variables externes, mais les choix politiques nationaux sont premiers. Ainsi, le fait que les réformes sociales des trente dernières années aient été régies principalement par des considérations financières peut être associé, plus ou moins directement, à l’institution du marché et de la monnaie unique dans l’Union européenne, via le jeu de politiques d’inspiration néolibérale. Mais, ainsi qu’on l’a déjà souligné, ce marché et cette monnaie unique ne sortent pas du chapeau d’un magicien, ce sont des constructions politiques et sociales qui renvoient à des choix politiques internes. L’avenir des systèmes nationaux de protection sociale en Europe dépend également de tels choix et de la manière dont ils guideront l’évolution de la construction européenne.

La protection sociale française et l’Europe : deux sorts liés

23Marqué par un nouveau système (welfare mix) dans lequel le béveridgisme est incontestablement plus affirmé, le nouveau régime, encore indéterminé, devrait évoluer sous l’effet de trois facteurs : l’orientation des politiques économiques européennes et les formes proprement politiques, constitutionnelles notamment, que prendra l’UE et le rôle qu’y joueront les politiques sociales ; enfin, la capacité des acteurs sociaux à proposer et négocier aux différents échelons territoriaux (européen, national, régional, voire local) les formes de protection sociale ayant leur préférence.

24Depuis le traité de Maastricht et l’institution de l’Union économique et monétaire (UEM), il est devenu évident que le social recèle des ressources essentielles pour la légitimation du nouvel ordre politique européen. La revendication d’une compétence communautaire en matière d’emploi a débouché en 1997 sur la mise en œuvre d’une procédure de coordination qualifiée ensuite de MOC (méthode ouverte de coordination).

25Les positions de la Commission sont souvent décrites comme uniformément « néolibérales ». Or, bien loin d’être unanimes, celles-ci sont marquées par le clivage entre directions générales à compétence économique et financière, et celles à compétences sociales ; elles sont également sujettes aux fluctuations dans le temps. En témoigne l’agenda social européen annexé au traité de Nice où les thèmes du « retour au plein emploi » et de la « réduction des inégalités », constitués en tabous dans le discours communautaire libéral des années 1990, sont réapparus.

  • 182 Barbier & Théret 2004 ; Théret 2002, 2003.

26De telles fluctuations expriment selon nous une contradiction entre l’agenda néolibéral privilégié jusqu’alors, et la nécessité de corriger des inégalités sociales et régionales pour assurer la cohésion sociale et le lien territorial dans l’UE, dans un contexte où la question de la forme politique fédérale de la construction européenne se pose de plus en plus ouvertement. Les évolutions futures du système français de protection sociale continueront certes de se situer dans la cohérence héritée du passé, mais l’insertion des systèmes nationaux dans un ensemble plus large, communautaire, est un processus aujourd’hui très ouvert, pouvant se traduire par des scénarios multiples182.

Bibliographie

Bibliographie

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Théret Bruno, 1997, « Méthodologie des comparaisons internationales, approches de l’effet sociétal et de la régulation : fondements pour une lecture structuraliste des systèmes nationaux de protection sociale », L’Année de la régulation, 1, p. 163-228.

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Théret Bruno (dir.), 2002, « Intégration territoriale et politiques sociales en Europe : la construction de l’Union européenne », Sociétés contemporaines, 47, p. 5-78.

, 2003, « Politiques sociales et constructions fédérales des territoires politiques : quatre études de cas », Sociétés contemporaines, 51, p. 5-105.

Notes

178 Théret 1997 ; Barbier 2002.

179 La France est ainsi le pays où la part des cotisations sociales par rapport aux impôts dans le financement de la protection sociale est une des plus élevées du monde, y compris encore actuellement en dépit du développement de la contribution sociale généralisée, dont le caractère purement fiscal est d’ailleurs controversé.

180 Esping-Andersen 1990.

181 Santé et retraite ne sont pas seulement les deux secteurs de la protection sociale quantitativement les plus importants (80 % des dépenses totales). Ce sont aussi ceux qui ont crû le plus depuis 1975, à l’instar des autres pays de l’UE : 3,5 et 2,1 points de PIB respectivement pour les retraites et la santé. Avec 2,2 % du PIB en 2002, la protection « chômage » a également gagné en importance (elle a même atteint 2,6 % et 2,7 % lors des récessions de 1983 et de 1993 respectivement). Les prestations familiales et les allocations logement sont, quant à elles, contenues à moins de 4 % du PIB. Enfin, la dépense au titre du risque pauvreté et « exclusion sociale » n’est pas à la hauteur du bruit médiatique qu’elle engendre : elle ne représente que 0,4 % du PIB et 1,4 % de l’ensemble de la dépense en 2002.

182 Barbier & Théret 2004 ; Théret 2002, 2003.

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