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La Théorie de la Régulation au fil du temps

 | 
Robert Boyer

Chapitre 3. Économie et politique

3.3. La dimension politique des phénomènes économiques et l’école du Public Choice

Stefano Palombarini

Texte intégral

1L’exigence de refondation de l’économie politique est largement ressentie. Il s’agit de sortir de l’impasse dans laquelle se retrouve une science économique qui se donne pour objet des faits économiques, dont elle suppose qu’ils pourraient être analysés sans considérer leur rapport avec l’ensemble des dynamiques sociales. Ce type de méthode, qui se prétend calquée sur celle des sciences dites « dures », a conduit plus ou moins intentionnellement à la production d’une grande quantité d’analyses normatives, alors que la réalité concrète demeure pour l’essentiel sous-interprétée. Une économie politique refondée se doit avant tout de construire différemment son objet : en tant que mouvement qui affecte l’organisation sociale, tout phénomène économique a une dimension politique qui doit être considérée comme centrale dans l’analyse.

  • 162 L’école du Public Choice s’exprime principalement dans la revue qui porte le même nom. Pour une p (...)

2L’école du Public Choice162 se dit partie prenante dans la tentative de refondation de l’économie politique : ses tenants utilisent d’ailleurs explicitement l’expression new political economy. Il faut reconnaître à cette école le mérite d’avoir montré qu’il est possible d’introduire des facteurs politiques dans les modèles formalisés qui se proposent de rendre compte des dynamiques économiques. Cependant, si l’on regarde de plus près les hypothèses qui constituent le noyau dur du paradigme, on s’aperçoit que le projet méthodologique poursuivi est exactement opposé à celui que nous venons d’évoquer : l’analyse des modèles formalisés proposés par l’école du Public Choice montre que leur contribution à la fondation d’une nouvelle économie politique ne peut être que marginale. Le présupposé fondamental de ces modèles est l’existence d’un équilibre économique pré-politique, qui oriente la dynamique sociale. Le choix public induit simplement un effet de distorsion dans le fonctionnement du système économique : le politique intervient toujours, dans ces modèles, sur un système économique déjà donné. Les analyses du Public Choice partagent donc le caractère fondamentalement normatif de la science économique dominante (l’équilibre économique représente l’état à la fois naturel et optimal du système social) ; de plus, elles sont, pour l’essentiel, statiques, dans ce sens que tout changement politique, au-delà de la composante cyclique, est le produit d’une modification exogène des préférences individuelles (des électeurs ou des responsables politiques).

  • 163 Nordhaus 1975.
  • 164 Palombarini 2000.

3Le premier modèle formalisé ayant pour objet l’impact du choix public sur les dynamiques économiques a été élaboré par William Nordhaus163. Ce modèle, fondé sur l’existence d’un arbitrage inflation/chômage et que l’on peut qualifier de néokeynésien, a été critiqué par les auteurs d’inspiration néoclassique (qui dominent aujourd’hui la production théorique de l’école du Public Choice) à cause de la myopie qu’il attribue aux électeurs. Il est intéressant de l’évoquer car, au-delà des limites que nous avons soulignées ailleurs164, il est fondé sur un principe méthodologique qui n’a guère été remis en question par les analyses néoclassiques. William Nordhaus décrit d’abord le fonctionnement du système économique, qui est donc logiquement préexistant par rapport au choix public. L’action du gouvernement intervient dans un deuxième temps : elle est simplement en mesure de déterminer la position occupée à l’intérieur du cadre déterminé par les relations macroéconomiques que l’action politique n’est pas en mesure de modifier. Le politique et l’économique ne partagent pas le même statut théorique dans le modèle de William Nordhaus : le fonctionnement du système économique peut être pensé et représenté indépendamment de celui du système politique, alors que l’opération inverse est impossible. Le modèle suppose donc l’existence de lois économiques dont l’origine n’est pas sociale (et qui peuvent être apparentées alors aux lois de nature) : cette hypothèse lui permet d’identifier l’équilibre naturel du système économique, et de qualifier en termes de distorsion les effets de l’intervention politique.

  • 165 La préexistence logique de l’économique est explicite dans les travaux de Robert E. Lucas, qui éc (...)

4On mesure l’inadéquation de cette stratégie de recherche par rapport à l’objectif de refonder une économie réellement politique. Mais si le modèle de William Nordhaus a été violemment critiqué par les théoriciens néoclassiques à cause du manque de rationalité des électeurs, ce mode de construction de la formalisation n’a jamais été remis en question. Il nous semble en effet que même l’hypothèse d’interdépendance stratégique des actions économiques par rapport aux annonces du gouvernement, avancée dans le cadre de la théorie des anticipations rationnelles, ne renie pas la primauté fondamentale de l’économique. À la limite, si l’analyse néoclassique arrivait à s’affranchir complètement de l’hypothèse d’invariance de l’équilibre économique par rapport à l’action politique (ce qui constituerait tout de même une modification très profonde du paradigme), elle admettrait simplement que les relations qui définissent le système économique en sous-déterminent le fonctionnement, assertion qui ne peut pas être confondue avec une conception des relations économiques qui en soulignerait les fondements sociaux et politiques165. Au passage, il faut relever que le mot « politique » ne recouvre pas une signification identique dans les deux cadres analytiques : dans la théorie néoclassique, le politique renvoie à l’État, ou plus précisément au gouvernement, et plus précisément encore à l’action de politique économique, elle-même réduite pour l’essentiel à l’usage des instruments monétaires et budgétaires, alors que dans notre acception, le mot politique renvoie à la configuration du conflit social (structuré ou non) et à la répartition du pouvoir politique, qui trouvent certes dans l’action publique (dans le politique au sens strict) une expression importante, mais qui ne s’y réduisent évidemment pas.

  • 166 Le théorème soutient que, face à l’endettement public, les agents privés anticiperont un relèveme (...)
  • 167 Barro 1979. Robert Barro introduit comme considération de deuxième ordre l’intérêt d’un gouvernem (...)
  • 168 Parmi les précurseurs de l’école du Public Choice on peut citer : Downs (1957), Black (1958) & Ri (...)

5Il est intéressant de suivre la voie qui a conduit les théoriciens néoclassiques à intégrer le politique dans l’analyse. Un des thèmes privilégiés par cette littérature a été la politique budgétaire expansive menée dans la plupart des pays développés au cours des années 1970 jusqu’au début des années 1980. On comprend la raison pour laquelle le paradigme néoclassique s’est étendu jusqu’à inclure les déterminants du choix politique dans son domaine si l’on considère que pour les théoriciens néoclassiques le point de départ dans l’étude de la dynamique des dettes publiques est constitué par le théorème d’équivalence de David Ricardo166. Ce théorème, même dans sa version réactualisée par Robert Barro167, était loin de fournir une explication satisfaisante de la croissance généralisée de l’endettement public dans les pays développés au cours des années 1980. Le propre des paradigmes scientifiques est d’essayer de rendre compte des « anomalies » théoriques qu’ils engendrent sans remettre en question leur noyau dur : les économistes néoclassiques ont tourné leur regard vers les facteurs extra-économiques en mesure de rendre compte de la hausse des dettes publiques. Lors de cette recherche, ils ont trouvé un appui fondamental dans des travaux élaborés par la science politique libérale de l’après-guerre168. Par rapport au modèle de Robert Barro, les travaux de ce courant ont relaxé l’hypothèse d’homogénéité des préférences des électeurs. Cependant, l’hétérogénéité prise en compte est d’un genre très particulier : la distribution des préférences est telle que le théorème de l’électeur médian (TEM) s’applique. Ce théorème établit qu’il existe un électeur dont la position est déterminante pour le résultat électoral : si le gouvernement veut gagner les élections, il doit adopter la politique désirée par l’électeur médian.

6Le TEM est révélateur de la stratégie poursuivie par l’école du Public Choice. Celle-ci essaye de transposer la méthodologie néoclassique à l’étude du choix politique ; le TEM est à cet égard fondamental, puisqu’il permet de transcrire le concept d’agent représentatif dans le domaine du politique, tout en gardant l’hypothèse d’hétérogénéité des préférences. Comme l’écrit Peter Ordeshook :

  • 169 Ordeshook 1990 : 17.

[…] Le défi pour nous […] c’est de modéliser la grande diversité d’institutions politiques et économiques en utilisant les mêmes outils théoriques. Toute autre stratégie serait incompatible avec l’étude scientifique du mode de fonctionnement de ces institutions169.

  • 170 Palombarini 1999.
  • 171 C’est le cas, précisément, des travaux qui mobilisent le théorème de l’électeur médian.
  • 172 On peut citer, à titre d’exemple, l’autonomie du politique telle que la définissent Antonio Grams (...)
  • 173 Weber 1919.

7La position épistémologique de la théorie néoclassique se fonde donc explicitement sur le postulat d’unicité de la méthode scientifique. Il est clair que le TEM joue un rôle clé dans l’extension du paradigme néoclassique : il permet d’unifier les méthodes d’analyse de l’économique et du politique, condition nécessaire selon les néoclassiques pour la scientificité de la démarche. Le problème est qu’une telle position nous paraît contradictoire par rapport à la possibilité d’une véritable prise en compte du politique dans les modèles économiques. Une intégration sérieuse du politique dans l’analyse demande de lui conférer un statut équivalent à celui de l’économique : il faut le représenter comme un système social caractérisé par une certaine autonomie. Or, la position épistémologique néoclassique est incompatible avec une démarche de ce type. Comme nous l’avons souligné ailleurs, l’autonomie d’un système social opère à deux niveaux : l’autonomie de la logique qui gouverne le système doit être distinguée de l’autonomie des déterminants de l’action de ce système sur son environnement170. Ainsi, l’autonomie de la logique politique indique que la recherche du pouvoir gouverne le fonctionnement du politique, alors que l’autonomie par rapport à son environnement correspond à la possibilité pour le politique de jouer un rôle autonome dans l’organisation du social. Les deux dimensions doivent être différenciées car il est tout à fait possible de construire des modèles qui ne reconnaissent l’autonomie du politique qu’au niveau de sa logique171ou de son action172. Pour procéder sur le terrain de la construction d’une nouvelle économie politique, il faut cependant attribuer au politique le même niveau d’autonomie que l’analyse confère à l’économique. Il faut donc, selon l’indication de Max Weber, placer la notion de pouvoir au cœur de l’analyse173 ce qui revient non seulement à attribuer à l’action politique le but spécifique de l’accumulation du pouvoir, mais aussi à supposer qu’il existe la possibilité d’exercer le pouvoir politique dans une direction qui n’est pas strictement déterminée par d’autres systèmes sociaux.

  • 174 Alesina & Tabellini 1990a.
  • 175 Alesina & Tabellini 1990b.

8La position de l’école du Public Choice est incompatible avec une telle vision du politique. Certes, l’école avance l’hypothèse de la recherche du soutien comme finalité du choix public ; cependant, et de façon paradoxale, au moment où la notion de pouvoir est mobilisée, elle est aussi vidée de sens. S’il veut gagner les élections, le gouvernement considéré par les modèles du Public Choice doit suivre les désirs de l’électeur médian. C’est donc l’électeur médian qui détient véritablement le pouvoir politique (sans l’avoir recherché), le gouvernement en est simplement le porte-parole. Ainsi, par exemple, Alberto Alesina et Guido Tabellini ont proposé deux versions différentes d’un modèle ayant pour objet les déterminants du déficit public. Dans la première174, le gouvernement vise sa réélection : le gouvernement ne peut alors qu’adopter le point de vue de l’électeur médian. La spécificité de la logique qui rend compte de l’action publique implique donc, dans le cadre d’analyse néoclassique, la négation de l’autonomie d’une telle action par rapport à l’économique. Le prix à payer pour retrouver un espace autonome pour l’action politique est, à l’intérieur du paradigme néoclassique, la négation de la spécificité de la logique politique : si l’on veut attribuer au gouvernement un pouvoir politique concret, c’est-à-dire la possibilité d’une stratégie différente et irréductible à celle d’autres acteurs sociaux, il faut supposer que la recherche du pouvoir politique ne constitue pas la finalité de son action. Dans la deuxième version du modèle175, le gouvernement retrouve une marge d’action simplement parce que sa fonction d’utilité (liée cette fois à la consommation des biens publics et non pas aux résultats électoraux) est caractérisée exactement comme celles des agents privés. Si l’on respecte les hypothèses méthodologiques de l’école néoclassique, l’autonomie de l’action publique présuppose donc la négation de l’autonomie de la logique politique.

9On doit alors conclure que la position néoclassique empêche de penser la présence d’acteurs politiques qui agissent en vue de l’accumulation d’un pouvoir qu’ils seraient en mesure d’exercer avec une certaine marge d’autonomie par rapport aux autres acteurs sociaux.

10L’école du Public Choice paraît moins participer au processus de fondation d’une nouvelle économie politique qu’à l’élargissement des frontières de la science économique dominante. Toutefois, il ne faut pas déduire des considérations avancées la conclusion que toute analyse formalisée de la politique économique est structurellement incapable d’intégrer pleinement le politique.

11Une véritable intégration du politique dans les modèles économiques doit suivre un double mouvement. Il s’agit en premier lieu de reconnaître théoriquement une autonomie forte au politique au sens strict, c’est-à-dire à la sphère de l’action publique. Comme nous l’avons signalé, l’autonomie joue à la fois au niveau de la finalité poursuivie par l’action publique, et plus particulièrement par la politique économique, ce qui revient à refuser tout fonctionnalisme dans l’analyse, et au niveau de la capacité de cette action de jouer un rôle autonome dans l’organisation sociale, ce qui revient à refuser tout déterminisme strict dans les liens entre les intérêts économiques et l’action publique (à savoir, à insérer parmi les déterminants de l’action publique des facteurs politiques irréductibles aux intérêts économiques).

  • 176 Et pas seulement de la théorie dominante. La primauté de l’économique est aussi un pilier fondame (...)

12En deuxième lieu, une économie politique refondée ne peut pas circonscrire à la seule sphère de l’action publique la dimension politique des phénomènes sociaux. Il s’agit de refuser la « naturalisation » des relations économiques et des préférences individuelles, qui doivent au contraire être pensées comme socialement et politiquement fondées. Il s’agit donc de contester la primauté de l’économique, qui constitue un présupposé épistémologique fondamental de la science économique dominante176.

Figure 1. L’école du Public Choice : la réduction du politique à l’économique

Figure 1. L’école du Public Choice : la réduction du politique à l’économique
  • 177 Le modèle formalisé qui fonde notre analyse de la crise italienne est présenté en Palombarini (19 (...)

13Ces deux mouvements nous paraissent compatibles avec la construction de modèles formalisés d’analyse de la politique économique : notre étude de la crise politique italienne constitue une tentative dans cette direction177. En mobilisant la méthodologie élaborée par l’École de la régulation, il est possible d’envisager des modèles formalisés qui analysent la politique économique en soulignant deux dimensions du rapport entre l’économique et le politique.

14Premièrement, il s’agit d’étudier d’abord le mode de formation du soutien électoral et politique qui correspond à une structure sociale donnée, c’est-à-dire le processus de constitution des groupes sociaux (les intérêts dont ils sont porteurs et leurs poids relatifs) en mesure d’exprimer des demandes politiques, puis les formes possibles (s’il y en a) d’élaboration d’une action publique qui vise à sélectionner et à proposer un compromis entre certaines de ces demandes (c’est-à-dire la structuration de l’offre politique). Dans ce double passage, qui va de l’économique au politique au sens strict, les facteurs institutionnels jouent un rôle prépondérant. La constitution des groupes porteurs d’une demande politique est en effet elle-même le résultat d’un processus irréductible à l’économique ; et la logique spécifiquement politique de l’accumulation du pouvoir qui préside à l’élaboration des compromis possibles entre ces demandes (la structuration de l’offre politique) joue différemment selon le contexte institutionnel : par exemple, l’organisation du système politique peut amener les décideurs publics à attribuer au soutien à moyen terme une importance plus ou moins marquée par rapport au soutien à court terme.

15Deuxièmement, il s’agit de prendre en compte l’effet en retour de l’action politique sur la structure sociale : en modifiant à la fois la configuration macroéconomique et l’organisation de la production, la politique économique redistribue les cartes du jeu social et modifie alors de façon irréversible la dynamique de la demande politique qui s’adressera dans le futur aux décideurs publics. Du point de vue de la modélisation, on pourrait parler d’une dynamique lente qui résume l’effet de l’action politique sur la définition même de l’économique, par opposition à la dynamique rapide de réponse de l’offre politique à des demandes politiques qui se façonnent à l’intérieur d’un système économique considéré comme stable.

16Dans ce cadre analytique, le rapport entre l’action de politique économique et les « préférences » des électeurs doit être pensé comme un lien circulaire et sujet à une série de médiations institutionnelles et politiques au sens large du terme. Alors que l’école du Public Choice construit ses analyses autour des concepts d’équilibre (économique) et de distorsion (induite par l’intervention publique), les concepts de changement social et de coévolution du politique et de l’économique devraient être au cœur d’une nouvelle économie politique.

Figure 2. Une approche régulationniste : coévolution du politique et de l’économique

Figure 2. Une approche régulationniste : coévolution du politique et de l’économique

Bibliographie

Bibliographie

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Notes

162 L’école du Public Choice s’exprime principalement dans la revue qui porte le même nom. Pour une présentation assez complète de la méthodologie de l’école, on peut se référer à Mueller (1989).

163 Nordhaus 1975.

164 Palombarini 2000.

165 La préexistence logique de l’économique est explicite dans les travaux de Robert E. Lucas, qui écrit par exemple : « Any economic model is going to have at its center a collection of hypothetical consumers whose decisions, together with the technology and market structure, determine the operating characteristics of the system and whose welfare is the explicit subject of normative analysis. […]. If we are to think about economic policy starting from this viewpoint, what we mean, in the first place, is that we want to be able to determine how different policies will induce different consumption sequences {cit} for each agent in this economy. In the second place, we mean to evaluate policies normatively according to their effects on agents’ welfare » (Lucas 1987 : 20-21).

166 Le théorème soutient que, face à l’endettement public, les agents privés anticiperont un relèvement des impôts dans le futur : ce qui annule au niveau macroéconomique les effets du déficit public. Voir Ricardo (1971).

167 Barro 1979. Robert Barro introduit comme considération de deuxième ordre l’intérêt d’un gouvernement soumis au contrôle « efficace » des électeurs à minimiser les coûts de collecte des impôts. Par conséquent, le gouvernement essaye de maintenir constant le taux d’imposition : la dette publique oscille alors au cours du temps suivant les variations des dépenses publiques.

168 Parmi les précurseurs de l’école du Public Choice on peut citer : Downs (1957), Black (1958) & Riker (1962).

169 Ordeshook 1990 : 17.

170 Palombarini 1999.

171 C’est le cas, précisément, des travaux qui mobilisent le théorème de l’électeur médian.

172 On peut citer, à titre d’exemple, l’autonomie du politique telle que la définissent Antonio Gramsci et une certaine école néomarxiste (voir Nicos Poulantzas en France) ; mais l’autonomie de l’action politique à l’intérieur d’un cadre d’analyse fonctionnaliste caractérise aussi bien les approches dites « oligarchiques » du politique que la théorie économique keynésienne.

173 Weber 1919.

174 Alesina & Tabellini 1990a.

175 Alesina & Tabellini 1990b.

176 Et pas seulement de la théorie dominante. La primauté de l’économique est aussi un pilier fondamental, comme nous l’avons montré, des modèles politico-économiques d’inspiration keynésienne à la Nordhaus. Elle n’est pas non plus contestée par les modèles qui refusent l’existence d’un électeur médian, qu’il s’agisse de modèles qui font référence à une théorie probabiliste du vote (par exemple Coughlin, Mueller & Murrell, 1990) ou de modèles « oligarchiques » qui supposent que l’action politique reflète des coalitions spécifiques d’intérêts économiques (par exemple, Hibbs 1977). Pour finir, la primauté de l’économique n’est pas remise en cause par les modèles du type CALM (Cusack 1988), qui considèrent le gouvernement comme une organisation et, en suivant les indications d’Herbert Simon, refusent de le considérer comme un acteur unique et rationnel. L’ensemble de ces modèles s’écarte (avec plus ou moins de force) du cœur néoclassique de l’école du Public Choice, mais aucun ne remet en cause l’hypothèse d’indépendance du processus de formation des intérêts et des relations économiques par rapport à l’action politique.

177 Le modèle formalisé qui fonde notre analyse de la crise italienne est présenté en Palombarini (1997).

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Auteur

URA922 (CEPREMAP) et CEPM (Paris 8)

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