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Le Modèle allemand

 | 
Jean-François Vidal

Chapitre 6. L’Allemagne et l’Europe depuis 1949

Texte intégral

1Depuis un peu plus d’un siècle, l’Allemagne est le pays qui a la population et la production industrielle les plus élevées du continent européen, après la Russie. Le commerce extérieur de l’Allemagne se fait en majeure partie avec d’autres pays européens. L’Allemagne est la puissance centrale de l’Europe. Mais son rôle a beaucoup varié au fil du temps, avec les crises et les bouleversements des relations entre États européens. Nous étudions ici les relations entre l’Allemagne et l’Europe depuis la création de la RFA en 1949. Faible au départ, l’influence de l’Allemagne est devenue de plus en plus importante, en sorte que sans l’avoir vraiment voulu, elle est devenue la puissance dirigeante de l’Europe, ce que la presse allemande désigne par l’expression « Hegemonie wider Willen » (hégémonique contre sa volonté). Au départ, c’est surtout la construction européenne qui a influencé le modèle allemand, mais par la suite, le modèle allemand a de plus en plus influencé l’Europe.

2Nous analysons ici les principales phases de ce grand retournement : au début des années 1950, la construction européenne a servi à « normaliser » l’Allemagne ; puis l’Allemagne a utilisé son influence pour favoriser la libéralisation des échanges de biens, de services et de capitaux ; puis à partir des années 1970, elle a favorisé la diffusion chez ses partenaires européens des politiques de stabilité qu’elle pratique pour elle-même ; les coûts de la réunification de 1990, et le sacrifice du mark au profit de l’Union monétaire européenne ont entraîné en Allemagne une fatigue de l’Europe, qui la pousse à défendre plus fortement et aussi plus étroitement ses intérêts nationaux. Les traités européens aujourd’hui en vigueur ont pour priorités d’instaurer et de préserver une concurrence libre et non-faussée, et la lutte contre l’inflation et les déficits. L’Allemagne exporte en Europe surtout la composante ordolibérale de son modèle, et beaucoup moins la composante chrétienne sociale, pour des raisons que nous présenterons à la fin de ce chapitre.

Dans ses débuts (1950-1955), la construction européenne est conçue pour « normaliser » l’Allemagne

3Dans les années qui ont suivi la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’influence de l’Allemagne était réduite à zéro. Elle était occupée par les armées de l’URSS, des États-Unis, du Royaume-Uni et de la France. Elle a été divisée entre la République démocratique allemande (RDA) qui appartenait au bloc soviétique, et la République fédérale d’Allemagne (RFA) qui appartenait au camp occidental. De plus, l’Allemagne était totalement déconsidérée, parce qu’Hitler avait délibérément déclenché la guerre en Europe, et parce que ses armées avaient commis des crimes très nombreux et très graves. Ses voisins redoutaient qu’elle ne redevienne agressive si elle retrouvait sa puissance, en sorte qu’ils souhaitaient qu’elle reste sous un statut de pays occupé et étroitement contrôlé.

4L’antagonisme croissant entre le bloc soviétique et le camp occidental a modifié cette situation, car il devenait nécessaire de renforcer l’Allemagne de l’Ouest. Il fallait favoriser sa reconstruction et son développement économique, afin que les Allemands sortent du dénuement, et que la RFA se stabilise politiquement. Il fallait même qu’une armée allemande renforce le potentiel militaire du camp occidental. Les pays de l’Europe de l’Ouest avaient besoin d’une Allemagne forte, mais une Allemagne forte était un danger pour eux. Tel était, quelques années après la fin de la guerre, le « dilemme allemand » de l’Europe. Une solution a été élaborée et proposée en France par Jean Monnet, commissaire au Plan, et Robert Schuman, ministre des Affaires Étrangères. Le Plan Schuman (1950), proposé par la France à l’Allemagne et aux autres pays de l’Europe de l’Ouest, consistait à placer les industries du charbon et de l’acier des pays qui signeraient le traité sous la responsabilité d’une « Haute Autorité », qui serait indépendante des gouvernements nationaux. Cette nouvelle institution serait « supranationale » ; mais elle serait composée de représentants des différents pays membres, et désignée par leurs gouvernements. Il y aurait égalité des droits des différents États membres. Le charbon était une source d’énergie essentielle et rare à l’époque, et l’acier entrait dans la fabrication de nombreux produits, dont les armements. Placer ces industries sous le contrôle d’une instance communautaire et indépendante des gouvernements était une garantie que leur gestion serait orientée par le bien commun des pays membres, et non par le rapport de force entre pays défendant exclusivement leurs intérêts nationaux. Dans ce cadre, chaque pays devrait défendre ses intérêts avec modération, négocier, faire des concessions et ne jamais utiliser la force pour résoudre les conflits. Ce projet de Communauté Économique du Charbon et de l’Acier (CECA) était donc une rupture par rapport aux relations internationales qui avaient prévalu en Europe jusqu’en 1945, et imposait de nouvelles normes de comportements aux pays européens, en premier lieu à l’Allemagne.

  • 54 Schukraft 2010.
  • 55 Gerbet 2007.

5Il était essentiel que cette initiative française soit acceptée par la RFA, qui avait un potentiel de production d’acier considérable. Le Chancelier Konrad Adenauer a rapidement apporté son soutien, pour plusieurs raisons54. Sa première priorité était d’assurer la sécurité de la RFA, qui était au contact de la zone d’influence soviétique, et qui serait l’un des premiers pays attaqué, si la « guerre froide » entre les deux blocs se transformait en véritable affrontement armé. Pour parer à ce danger, Adenauer privilégiait l’alliance avec les États-Unis et l’intégration des pays de l’Europe de l’Ouest, qu’il considérait comme complémentaires. L’intégration européenne éviterait les antagonismes entre pays européens. Si à long terme, les États-Unis revenaient à l’isolationnisme et se désengageaient de la défense de l’Europe de l’Ouest, la RFA devrait nécessairement s’appuyer sur une alliance européenne, en premier lieu avec la France. Une autre de ses priorités était que l’Allemagne sorte de son statut de pays vaincu et retrouve une situation normale de souveraineté. En effet, la politique étrangère de l’Allemagne était contrôlée par les puissances occupantes. De plus, à la demande des pays européens, la première région industrielle de l’Allemagne avait été placée en 1949 sous le contrôle de l’« Autorité internationale de la Ruhr », composée de représentants des États-Unis, du Royaume-Uni, des pays du Benelux et de la RFA, autorité qui était chargée de contrôler les ressources en charbon et en acier produits dans cette région, afin que l’Allemagne ne puisse pas empêcher ses voisins d’y avoir accès55. Adenauer voulait qu’il soit mis fin aux accords qui maintenaient son pays dans une position d’infériorité. Il revendiquait l’égalité des droits (Gleichberechtigung).

  • 56 Wilkens 1999.
  • 57 Bulmer 1997.

6Les négociations entre six pays européens (RFA, France, Italie, Pays-Bas, Belgique et Luxembourg) ont abouti avec le traité de Paris de 1951 à une architecture des institutions de la CECA proche du schéma élaboré par Jean Monnet. La Haute Autorité, composée de représentants des six pays, indépendants de leurs gouvernements, serait l’exécutif supranational de la Communauté. Le Conseil des Ministres de la CECA, composé d’un ministre représentant chaque pays membre, serait une institution intergouvernementale qui aurait un rôle important. Une Cour de justice de la CECA, indépendante des gouvernements, serait chargée de trancher les litiges. Il était créé aussi un Parlement de la CECA, avec très peu de pouvoirs, dont les membres seraient désignés par les Parlements nationaux. La délégation allemande, dirigée par Walter Hallstein, un professeur de droit international, a fortement défendu le rôle prééminent du supranational56. Cette position sera celle de la RFA jusqu’aux années 1990 : pour faire progresser l’Europe, l’Allemagne était prête à transférer des compétences de l’État national aux instances européennes. Ceci montrait qu’elle s’était profondément transformée après 1945, et qu’elle avait renoncé au nationalisme intransigeant. Elle n’était plus un adversaire, mais un véritable partenaire, capable de faire des concessions pour le bien commun des Européens57. Cette attitude coopérative n’empêchait pas la RFA de défendre ses intérêts, avec modération, en faisant des concessions importantes. Elle pratiquait une « politique éclairée de défense de ses intérêts » (eine aufgeklärte Politik der Eigeninteresse), selon une formule inventée beaucoup plus tard par le Chancelier Schröder. Au cours de ces négociations, elle a demandé et obtenu que l’Autorité internationale chargée de surveiller la Ruhr disparaisse quand la Haute Autorité de la CECA serait mise en place.

  • 58 Gerbet 2007.

7Le traité de Paris de 1951 ne tranchait pas vraiment entre le libéralisme et l’interventionnisme économique. Ses objectifs étaient de créer un marché unifié du charbon et de l’acier en supprimant les obstacles tarifaires et non-tarifaires aux échanges entre pays membres, d’assurer que tous les utilisateurs auraient un accès égal au charbon et à l’acier, de renforcer la concurrence pour obtenir les prix les plus bas, d’obtenir le niveau de productivité le plus élevé, d’aider à la reconversion, et d’améliorer les conditions de vie de la main-d’œuvre. Le traité laissait la possibilité aux autorités de la CECA d’utiliser une large gamme de moyens d’interventions. La Haute Autorité disposait d’un budget propre grâce à une taxe sur le chiffre d’affaires des entreprises. De plus, elle a utilisé le droit que lui donnait le traité de lancer des emprunts sous son nom pour financer l’extension ou la modernisation des capacités de production, des opérations de reconversion, ce qui lui a permis d’orienter les investissements. Elle a aussi financé la construction de logements sociaux. Le traité permettait en cas de crise grave de prendre des mesures exceptionnelles. À la fin des années 1970 et au début des années 1980, la Commission européenne, qui avait repris les attributions de la Haute Autorité, a mis en place, sur la proposition du commissaire Étienne Davignon, un cartel de récession pour lutter contre la crise de la sidérurgie : il consistait à fixer pour chaque entreprise un objectif de diminution des capacités de production, et à limiter les importations, de façon à résorber l’excès d’offre d’acier sur le marché européen58.

8La création éventuelle d’une armée de la RFA a reposé, de façon plus grave, le « dilemme allemand » de l’Europe. La RFA étant le pays le plus peuplé d’Europe de l’Ouest, elle pourrait fournir des effectifs importants aux armées de l’Ouest. Pour les autres pays européens, cette armée allemande devrait être surveillée et strictement encadrée. Mais Konrad Adenauer refusait qu’elle soit placée dans une position subordonnée par rapport aux armées des autres pays. La France a proposé de créer une Communauté Européenne de Défense (CED) : les pays membres désigneraient un ministre de la Défense européen, qui aurait autorité sur les armées des pays membres. Au cours des négociations, la délégation allemande a réclamé avec insistance l’égalité des droits. Le traité de la CED a été signé par les gouvernements le 27 mai 1952. Le lendemain, la RFA a reçu l’assurance de la part des États-Unis, du Royaume-Uni et de la France, que si la CED tardait à être mise en place, il y aurait un traité relatif à l’Allemagne, qui mettrait fin à son statut de pays occupé, et lui redonnerait sa souveraineté. En 1955, l’Assemblée nationale française a bloqué la ratification du traité créant la CED. Cette décision a eu deux conséquences importantes. La première est qu’elle a affaibli l’influence de la France en Europe, car elle avait refusé un projet qu’elle avait initialement lancé. La seconde est que la position de la RFA a été renforcée. En 1954-1955, la RFA a obtenu en grande partie le rétablissement de sa souveraineté, car il a été mis fin à son statut de pays dont les choix étaient contrôlés par les trois puissances occupantes (États-Unis, Royaume-Uni, France). L’armée allemande entrait dans l’OTAN sur un pied d’égalité. Cependant, les trois puissances occupantes conservaient un droit de regard sur une éventuelle réunification avec l’Allemagne de l’Est. Il était interdit à la RFA de posséder des armes nucléaires, ainsi que certaines armes conventionnelles sophistiquées. La position de l’Allemagne a été renforcée, mais l’égalité complète n’a été obtenue qu’avec les traités relatifs à sa réunification de 1990.

L’Allemagne obtient en 1957 que la Communauté Économique Européenne (CEE) prenne pour référence principale la liberté des échanges de biens, de services et de capitaux

  • 59 Wilkens 1999 ; Schukraft 2010.

9Après l’échec de la Communauté Européenne de Défense, plusieurs propositions ont été faites pour relancer l’intégration européenne. Deux ont joué un rôle important et clivant dans les négociations compliquées qui ont abouti aux deux traités de Rome de 1957, créant l’un une Communauté dans le secteur de l’atome civil (Euratom), et l’autre un marché commun de portée générale59. La première proposition, qui venait de Jean Monnet, le Président de la Haute Autorité, était d’étendre le modèle de gouvernance de la CECA, combinant supranationalité et intergouvernementalité, à d’autres secteurs, notamment à l’énergie atomique. Le but principal était de faire progresser l’intégration politique en étendant le champ d’action des institutions communautaires. La nature des décisions qui seraient prises, libérale ou interventionniste, était moins importante. Ludwig Erhard, le ministre allemand de l’Économie, était en complet désaccord avec cette conception. Donner la priorité à la mise en place d’organes politiques dirigeant l’économie européenne présentait à ses yeux le risque d’interventionnisme excessif, faussant les lois du marché, et de bureaucratisation. L’intégration européenne devait se faire par la création d’un marché commun européen grâce à la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. S’il devait y avoir des institutions européennes chargées de gérer le marché commun, leur rôle devrait être seulement de faire respecter la concurrence, conformément à la doctrine ordolibérale. De plus, l’intégration européenne ne devait pas se limiter aux six pays de la CECA, mais inclure l’ensemble des pays de l’Europe de l’Ouest, à commencer par le Royaume-Uni. L’Europe unie devait surtout être une vaste zone de libre-échange.

  • 60 Bitsch 2004.

10Ces deux lignes, celle de l’intégration institutionnelle et politique, et celle de l’intégration économique et libérale, partageaient le gouvernement allemand, ce qui a conduit le Chancelier à fixer une ligne médiane. Le futur marché commun devait être géré par des institutions communautaires : Adenauer était un fervent partisan de l’intégration politique de l’Europe. Le marché commun serait une union douanière : les droits de douane sur les échanges entre pays membres seraient abolis, mais l’ensemble serait protégé par des droits de douanes communs. La Communauté Économique Européenne (CEE) devrait se fonder principalement sur la liberté des échanges de biens, de capitaux et de main-d’œuvre entre les pays membres. Ce compromis entre dirigeants allemands se retrouve dans le traité de Rome. Ses institutions reprennent le schéma de la CECA. L’exécutif supranational prend le nom de Commission européenne, au lieu de Haute Autorité, ce qui correspond à une réduction au moins symbolique de son influence, voulue par les gouvernements qui ont conclu le traité. Comme dans la CECA, il y a aussi un Conseil des Ministres avec un représentant de chaque pays, une Cour de Justice, un Parlement qui n’est pas désigné au suffrage direct. Le marché commun doit reposer sur quatre grandes libertés de circulation : des marchandises, des capitaux, des entreprises, et de la main-d’œuvre. La concurrence doit être loyale : le dumping est interdit ; les ententes et cartels le sont aussi sous certaines conditions : les aides publiques aux entreprises sont contrôlées par la Commission60. Un calendrier précis est prévu pour l’abaissement des droits de douane entre pays membres. Les accords GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) successifs, auxquelles la Communauté Européenne a participé, ont aussi abouti à une forte réduction des tarifs douaniers communs qui protégeaient le marché commun de la concurrence des pays non-membres. La création de la CEE a ouvert beaucoup de marchés extérieurs à l’industrie allemande, qui a pu ainsi retirer les bénéfices de sa forte compétitivité. Du fait de sa position centrale, l’Allemagne exporte surtout vers les autres pays européens. Garantir et stabiliser ses débouchés en Europe est pour la RFA un objectif très important. Avec le port de Rotterdam, par lequel transitent les marchandises produites dans les régions rhénanes, les Pays-Bas sont un pays très ouvert sur l’extérieur, et très lié à l’Allemagne ; ils ont soutenu la même option libérale.

11Au cours des négociations des deux traités de Rome, l’Allemagne a accepté plusieurs exceptions aux principes libéraux, car elle a dû aussi passer des compromis avec les autres pays, notamment la France. Un traité particulier a été conclu pour l’énergie nucléaire (Euratom). Et surtout, le traité sur le marché commun ouvrait la possibilité que l’agriculture (et les transports) fasse l’objet d’une politique particulière. Dans les années qui ont suivi la signature du traité (1957), des négociations difficiles ont abouti à la mise en place de la politique agricole commune (PAC). La PAC était donc en contradiction avec les principes ordolibéraux, mais elle correspondait aux intérêts électoraux de la CDU et de la CSU (voir le chapitre 2). De même, en France, la PAC avait d’abord pour objectif d’éviter une réduction très rapide des revenus et des effectifs agricoles qui aurait pu entraîner une rupture politique. La France avait également demandé, lors des négociations sur le traité créant la CEE, que des dispositions communes en matière sociale soient adoptées, notamment en matière de durée du travail. Elle n’a pas véritablement obtenu gain de cause ; le traité indique que les politiques sociales doivent être harmonisées, mais sans prendre de dispositions précises. En revanche, la France a obtenu que ses colonies africaines aient des relations privilégiées avec la CEE.

12Le dispositif central du traité de Rome conclu en 1957 correspond au compromis interne à l’Allemagne entre partisans de l’ordolibéralisme et partisans de l’Union politique de l’Europe. Il traduit un net renforcement de l’influence de l’Allemagne en l’Europe. Celui-ci a plusieurs raisons. Le miracle économique des années 1950 a accru le poids de l’économie allemande. Il a permis aux dirigeants de la RFA d’accroître leur légitimité intérieure ; les voix obtenues par la CDU-CSU aux élections générales se sont accrues au fil des élections successives pour le Bundestag : 31 % en 1949, 45,9 % en 1953, 50,1 % en 1957. À cette époque, la France était très divisée, et les gouvernements changeaient souvent sous la quatrième République, car les majorités parlementaires étaient instables. La légitimité extérieure du gouvernement allemand s’était elle aussi accrue, précisément grâce à sa politique européenne, favorable à la création d’institutions communautaires, auxquelles des compétences nationales étaient transférées. L’Allemagne donnait ainsi à ses voisins européens des gages de renonciation au nationalisme agressif, et de sa volonté d’entente avec eux. Au contraire, la légitimité extérieure de la France s’était affaiblie. Elle avait perdu la guerre d’Indochine en 1954. L’expédition militaire anglo-française sur le canal de Suez en 1956 s’était terminée par un très grave échec politique. En Algérie, la rébellion contre la colonisation française posait des problèmes de plus en plus graves. En 1956 et 1957, le gouvernement français avait intérêt à remporter un succès diplomatique en Europe, en sorte qu’il devait accepter que la position allemande soit le pivot du traité créant la CEE.

13Le principal résultat du traité de Rome a été de créer un ensemble complet d’institutions européennes (Conseil des Ministres, Commission, Cour de Justice, Parlement) qui constituaient une ébauche de fédération européenne, et d’adopter des principes économiques libéraux. Les institutions européennes ne disposent que de faibles moyens d’action propres sur les décisions nationales : le budget européen représente à peu près 1 % du PIB, ce qui est très peu ; de même les effectifs de l’administration communautaire sont très réduits, comparés à ceux des États nationaux. Leur action sur les politiques nationales s’exerce progressivement par les développements du droit européen, qui influence de plus en plus les législations nationales. Ce mode d’action de la construction européenne est proche des préconisations de l’école ordolibérale, selon laquelle des institutions publiques doivent garantir par le droit le fonctionnement concurrentiel des marchés.

14La conception ordolibérale de l’Europe, portée par l’Allemagne, diffère à la fois de la conception anglaise et de la conception française. En Angleterre, le courant dominant est favorable au libéralisme et défiant vis-à-vis des institutions européennes. L’Europe doit être selon cette vue une zone de libre-échange aussi vaste que possible, et les institutions européennes doivent avoir des compétences réduites, car les États nationaux doivent conserver l’essentiel de leur souveraineté. L’Allemagne est favorable à une Europe libérale, mais dotée d’institutions supranationales ou intergouvernementales fortes. La France a une conception interventionniste de l’Europe, car en France les interventions économiques et sociales de l’État central sont importantes et souhaitées par l’opinion publique. Pour les Français, l’Union européenne doit donner plus d’efficacité aux politiques nationales dans un contexte de mondialisation, et mieux protéger la France des chocs extérieurs ; l’Europe doit être un « bouclier » contre les crises financières internationales ou la concurrence des pays émergents. Pour l’Allemagne, les institutions européennes doivent être fortes pour veiller au bon fonctionnement des marchés ouverts et concurrentiels.

15Malgré leurs divergences, l’Allemagne et la France se sont souvent entendues pour définir le contenu et les modalités des politiques européennes communes, comme le montrent les exemples donnés dans la suite de ce chapitre. Pour la politique européenne de l’Allemagne, le rôle joué par le couple franco-allemand est important. En termes de poids économique, l’Allemagne ne domine que de façon relative, et ce poids relatif diminue à mesure que l’Europe s’élargit. Et surtout, à cause de son rôle pendant la Seconde Guerre mondiale, l’Allemagne a un déficit de légitimité internationale, en sorte qu’elle ne veut pas apparaître comme la puissance dominante en Europe. Par conséquent, elle a intérêt à présenter ses propositions avec un ou plusieurs autres pays. Le plus souvent elle l’a fait avec la France, qui est un pays fondateur de l’Union européenne (alors que l’Angleterre ne l’est pas), qui a des positions différentes de celles de l’Allemagne en matière de politique économique, et qui appartient à l’Europe latine. Par conséquent, un accord entre l’Allemagne et la France dispose a priori d’une forte légitimité aux yeux des autres pays membres.

  • 61 Cohen & Lorenzi 2000 ; Broussolle in Dévoluy 2004.

16Le couple franco-allemand repose sur des concessions réciproques. Mais à long terme, la France a accepté de changer son propre modèle, alors que l’Allemagne a largement conservé le sien. Des années 1950 aux années 1970, l’État français a pratiqué des politiques économiques nationalistes (voir le tableau comparatif du chapitre 4). Il a très fortement soutenu des industries de haute technologie telles que l’aéronautique, le nucléaire civil, les télécommunications, les transports ferroviaires rapides, surtout en finançant la recherche/développement et les premiers investissements, en garantissant des commandes publiques, et aussi en poussant les entreprises françaises à se concentrer pour former des champions compétitifs à l’échelle mondiale. Cette politique industrielle s’inscrivait dans la tradition colbertiste. En Allemagne, l’État fédéral a d’abord pour mission de faire respecter la concurrence : la politique industrielle est ordolibérale. Les ententes entre entreprises doivent être surveillées, et si nécessaire prohibées ou sanctionnées. Le traité de Rome posait comme règle générale du marché commun la concurrence libre et non-faussée. Le traité de l’Acte Unique conclu en 1986 a considérablement renforcé la mise en œuvre de ce principe, et a eu pour conséquence que les institutions européennes ont pratiqué des politiques de concurrence proches de celles de l’Allemagne61. Un règlement européen de 1989 a confié à la Commission européenne le soin de surveiller et éventuellement d’interdire les concentrations importantes. Le contrôle des subventions accordées par les États membres aux entreprises s’est fait plus strict. Les tentatives de coopération technologiques entre pays européens sont restées très limitées. Beaucoup de protections non tarifaires ont été supprimées.

Depuis les années 1970, l’Allemagne cherche à exporter ses politiques de stabilité en Europe

17La RFA a réussi à faire progresser ses politiques de stabilité dans les traités européens d’abord avec la mise en place d’un système de flottement commun des monnaies européennes par rapport au dollar, puis avec la mise en place de l’euro à la suite du traité de Maastricht signé par les gouvernements en 1992, et enfin avec les traités conclus pour remédier à la crise de la zone euro.

La mise en place d’un système de flottement commun aux monnaies européennes vis-à-vis du dollar dans les années 1970

18Au cours de la seconde moitié des années 1960, le système monétaire international de Bretton Woods a commencé à donner de sérieux signes de faiblesse. De plus, l’inflation a connu une accélération dans de nombreux pays. Ce nouvel environnement international a fortement inquiété la RFA. L’instabilité monétaire internationale a entraîné des mouvements spéculatifs de plus en plus importants de ventes de dollars contre des achats de DM. Comme nous l’avons indiqué dans le chapitre 5, le système de Bretton Woods de parités fixes faisait obligation à la RFA d’empêcher le DM de s’apprécier par rapport au dollar, ce qui conduisait la Bundesbank à créer des DM qu’elle vendait contre des dollars sur le marché des changes. Pour lutter contre l’inflation importée, la parité officielle du DM a été réévaluée plusieurs fois, puis à partir de 1973, la RFA a cessé de stabiliser le cours DM contre dollar.

  • 62 Emminger 1986 ; Gerbet 2007.

19La RFA avait trouvé une solution au problème du dollar avec le flottement. Mais les dirigeants allemands ne souhaitaient pas que le DM flotte aussi par rapport aux autres monnaies européennes. D’une part, l’instabilité des taux de change entre pays européens risquait d’affaiblir l’intégration économique de l’Europe et de remettre en cause le Marché Commun. D’autre part, il y avait un risque que l’appréciation du DM ne détériore la compétitivité-prix de l’industrie allemande, et ne lui fasse perdre des marchés extérieurs. La RFA avait donc intérêt à combiner le flottement (à la hausse) par rapport au dollar, qui ferait baisser en Allemagne les prix de tous les produits cotés en dollars, et un régime de changes fixes avec les monnaies européennes qui préserverait sa compétitivité62. Si les partenaires européens de l’Allemagne poursuivaient des politiques inflationnistes, de déficits publics ou de déficits extérieurs, leurs monnaies auraient tendance à se déprécier, et la RFA risquerait d’être appelée à les soutenir avec ses très importantes réserves de change. Par conséquent, il fallait aussi que les autres pays européens pratiquent des politiques donnant la priorité à la lutte contre l’inflation, les déficits publics et les déficits extérieurs, comme celles que pratiquait l’Allemagne. Depuis les années 1970, la politique européenne de la RFA a pour référence le triptyque flottement commun des monnaies européennes par rapport au dollar, fixité des parités intra-européennes, généralisation des politiques de stabilité (selon la conception allemande) à l’ensemble de l’Europe. Il a fallu beaucoup de temps, des rebondissements et des crises pour que ces principes soient complètement inscrits dans les traités européens. De plus, leur application dans la réalité des politiques suivies dans les États membres reste problématique.

20La longue marche vers ces principes a commencé au début des années 1970. En mai 1971, au cours d’une réunion des ministres des Finances de la CEE (six pays à l’époque), deux vues sur la stabilisation des monnaies européennes se sont opposées. La RFA a proposé un flottement commun des monnaies européennes par rapport au dollar, assorti d’un soutien illimité de la RFA à la stabilité des taux de change en Europe. La France craignait que ce régime mixte n’aboutisse à une appréciation de l’ensemble des monnaies européennes, et à une détérioration de la compétitivité-prix. Elle a proposé que l’ensemble des taux de change reste fixe, et qu’un dispositif de contrôle des mouvements de capitaux permette de séparer le marché des changes lié aux transactions commerciales du marché des changes lié aux opérations financières. La RFA considérait que ce projet était contraire au principe de liberté des marchés, et qu’il ne lui permettrait pas suffisamment de lutter contre l’inflation. Au cours du second semestre de 1971, le système de Bretton Woods a été profondément modifié par la décision américaine de mettre fin à la convertibilité à taux fixe du dollar en or, puis par les accords de Washington d’élargir les bandes de fluctuations de chaque monnaie autour de leur parité officielle par rapport au dollar. Les six pays de la CEE souhaitaient au contraire réduire les bandes de fluctuations entre monnaies européennes pour renforcer le marché commun. En mars 1972, ils ont décidé avec l’accord de Bâle que les taux de change intra-européens auraient des bandes de fluctuations deux fois moins importantes que celles de l’accord de Washington, et les six pays fondateurs du marché commun ont été rejoints par le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark, qui préparaient leur entrée dans la CEE. La représentation des accords de Washington et de Bâle sous forme de graphique a conduit à l’appellation imagée de « serpent monétaire européen ».

21En février-mars 1973, une énorme vague de capitaux spéculatifs a conduit l’Allemagne à laisser flotter définitivement le DM par rapport au dollar, et à faire entériner cette décision par le Conseil européen du 12 mars 1973, qui mettait fin à l’obligation de stabiliser les monnaies européennes par rapport au dollar. L’objectif de la RFA d’un régime de changes fixes entre monnaies européennes combiné avec un régime de flottement avec le dollar était provisoirement atteint. Au début d’avril 1973, un fonds européen de coopération monétaire (FECOM) était créé pour soutenir le « serpent », ce qui signifiait que la RFA acceptait d’apporter un soutien financier à ses partenaires. Cependant, dans les années qui ont suivi, plusieurs monnaies européennes n’ont pas pu rester dans le « serpent ». Face à l’accélération mondiale de l’inflation, l’Allemagne a suivi une politique strictement anti-inflationniste, alors que d’autres pays ont cherché à soutenir l’activité. Il y a eu des écarts d’inflation importants et persistants qui rendaient impossible le maintien de parités stables en Europe. L’Europe s’est donc éloignée de l’objectif de stabilité des parités intra-européennes. Il y avait une petite zone mark qui groupait la RFA et le Benelux. La livre sterling, le franc français, et la lire italienne flottaient séparément.

  • 63 Hanrieder 1981 ; Leuchtweis 2010.

22En 1977-1978, les politiques européennes de la RFA et de la France ont connu chacune une inflexion qui les a rapprochées. Pour des raisons différentes, les deux partenaires ont cherché une solution pour restaurer la stabilité des taux de change en Europe. La forte appréciation du DM freinait les exportations allemandes. Le Chancelier Helmut Schmidt était conscient de l’interdépendance des économies européennes, qui pouvait amplifier les effets de l’instabilité des partenaires européens sur l’Allemagne, et remettre en cause la construction européenne. De plus, en 1977, les États-Unis ont exercé une forte pression sur la RFA pour qu’elle change sa politique économique, et adopte des mesures de relance. Le Chancelier Schmidt a considéré que la création d’une zone monétaire stable en Europe équilibrerait l’influence des États-Unis, protègerait les autorités allemandes des pressions américaines, et qu’elle serait susceptible de faire converger les politiques économiques des pays partenaires vers celle de la RFA63. En France, le Président Valéry Giscard d’Estaing souhaitait lui aussi revenir à la stabilité des taux de change intra-européens. En 1977, il avait donné la priorité à la lutte contre l’inflation, qui était assez élevée, de l’ordre de 10 % par an. Il a choisi aussi de ne pas pratiquer une politique monétariste inspirée des théories de Milton Friedman, qui consiste à freiner fortement la croissance de la masse monétaire tout en pratiquant le flottement de la monnaie par rapport aux devises, pour préserver l’indépendance et l’efficacité de la politique monétaire. Ce choix a été celui de Margaret Thatcher qui a dirigé l’Angleterre de 1979 à 1990. Valéry Giscard d’Estaing a choisi au contraire une méthode européenne pour lutter contre l’inflation : elle consistait à donner la priorité à la stabilité du taux de change du franc par rapport au mark, ce qui obligerait la France à pratiquer la même politique monétaire et les mêmes taux d’inflation que la RFA, et donc à importer la stabilité allemande.

  • 64 Leuchtweis 2010.

23Les négociations sur le futur Système Monétaire Européen (SME) ont commencé dans le secret entre la Présidence française et la Chancellerie allemande, sans informer au départ les autres pays européens64. Le Chancelier Schmidt redoutait que la Bundesbank n’adopte des positions intransigeantes ; avec le président français, il craignait qu’une négociation entre l’ensemble des pays membres ne se perde dans les sables. En avril 1978, le Président de la Commission européenne a appris que le couple franco-allemand préparait un mécanisme de stabilisation des taux de change en Europe. Ce projet a été mis à l’ordre du jour du sommet européen de Brême en juillet 1978, et accepté, avec de légères modifications. Le SME a finalement été conçu et imposé par le « Directoire » franco-allemand. Par rapport au « serpent » monétaire européen qui avait largement échoué, le SME a apporté deux améliorations. La première a consisté à créer une monnaie de compte européenne, l’ECU (European Currency Unit) dont le taux de change par rapport au dollar était la moyenne pondérée des taux de change des différentes monnaies européennes par rapport au dollar. Chaque monnaie européenne avait un taux de change officiel (le taux-pivot) en ECU. Si le cours d’une monnaie européenne par rapport à l’ECU divergeait de plus de 75 % de la bande de fluctuation officielle, le pays concerné était présumé prendre des mesures pour stopper ce mouvement. Cette technique avait pour but de mieux répartir l’effort de stabilisation entre les pays à monnaie forte et les pays à monnaie faible. La seconde nouveauté du SME est que le montant des crédits entre membres était à peu près triplé.

24Mis en place en 1979, le SME a aidé les partenaires de l’Allemagne à réduire leurs taux d’inflation, mais assez lentement, en sorte qu’il a fallu réviser souvent les taux-pivot. Les politiques de stabilité ont donc progressé en Europe. Notamment, la France a rompu avec le « compromis inflationniste » qui s’était installé avec le Front Populaire. En 1936, le coût de l’heure de travail avait augmenté d’un peu plus de 30 % avec les hausses directes de salaires et les réductions de la durée du travail ; dans l’année suivante, les entreprises ont augmenté leurs prix de plus de 20 % pour préserver leurs marges de profit ; il a fallu ensuite trois dévaluations du franc pour restaurer la compétitivité-prix. En 1945-1946, le gouvernement dirigé par le Général de Gaulle a reconduit cette acceptation de l’inflation et des dévaluations pour réguler les conflits. Cette logique a duré pendant toute la phase des « Trente glorieuses », et elle a finalement été abandonnée après la mise en place du SME pour stabiliser le cours du franc. Avec l’abandon des politiques industrielles colbertistes, et avec la décentralisation au profit des collectivités locales, la France s’est rapprochée quelque peu du modèle allemand, sans cependant adopter un système de formation professionnelle et un système de négociations entre partenaires sociaux aussi efficaces.

25En 1992-1993, le SME a explosé. La raison la plus importante en est indubitablement la politique monétaire unilatérale pratiquée par la Bundesbank. Comme la réunification de l’Allemagne avait entraîné des pressions inflationnistes, la Bundesbank a très fortement augmenté son taux d’intérêt et attiré massivement les capitaux en quête de rendements élevés. Les autres pays européens ont été contraints de relever fortement leurs taux d’intérêt, ce qui avait des effets négatifs sur l’activité et l’emploi. Les opérateurs sur les marchés financiers ont pensé que ces politiques étaient intenables, et que ces pays ne parviendraient pas à maintenir leur taux de change. Les spéculations massives qui ont suivi ont contraint de nombreux pays à quitter le SME. Celui-ci a été réformé, avec des bandes de fluctuations élargies de plus ou moins 2,25 % à plus ou moins 15 %. Mais surtout, en 1992, les gouvernements européens ont décidé de mettre en place une monnaie unique.

Les traités de Maastricht et d’Amsterdam

  • 65 Kessler 2010.
  • 66 Kessler 2010.

26Le SME était un système asymétrique, qui obligeait les partenaires de la RFA non seulement à converger à moyen terme vers le faible taux d’inflation allemand, mais aussi à faire varier leur taux d’intérêt à court terme comme celui de la RFA, car les mouvements internationaux de capitaux étaient beaucoup plus influencés par les décisions de la Bundesbank que par celles des autres Banques centrales en Europe. Une monnaie européenne unique permettrait de faire disparaître cette domination allemande sur les politiques monétaires, car il y aurait une seule Banque centrale, qui tiendrait compte de la conjoncture moyenne en Europe, et non de la seule conjoncture allemande. L’Allemagne était partagée65 : elle était favorable au principe de la monnaie unique, par conviction européenne. Mais elle considérait qu’il fallait préalablement que les différentes économies convergent (sous-entendu vers le modèle allemand de stabilité) pour mettre en place la monnaie unique : la RFA défendait la théorie du « couronnement » (Krönung). La France, qui se plaignait d’être obligée de s’aligner sur la Bundesbank, préconisait de mettre en place rapidement la monnaie unique, qui contraindrait les pays membres à converger. En 1988, le Chancelier Helmut Kohl, qui présidait le Conseil européen, a proposé de créer une commission composée des gouverneurs de Banques centrales, et présidée par Jacques Delors, qui proposerait des modalités de réalisation de l’Union monétaire européenne. Helmut Kohl espérait ainsi adoucir la Bundesbank, qui craignait qu’une monnaie européenne ne compromette la stabilité66. Cette commission a rendu son rapport en avril 1989. Celui-ci reflétait les positions de la Banque centrale d’Allemagne, qui étaient que la monnaie unique avait pour préalable des efforts (prolongés) de convergence des pays européens, et que la future Banque centrale européenne soit complètement indépendante des autorités politiques. Ces conclusions ont été entérinées lors du Sommet de Madrid de juin 1989.

27La chute inattendue du Mur de Berlin le 9 novembre 1989 a conduit le Chancelier Helmut Kohl à préconiser dès décembre 1989 une réunification rapide des deux Allemagnes. Cette perspective a été accueillie avec crainte par beaucoup de dirigeants européens. Pour rassurer les pays de l’Europe de l’Est, qui étaient ceux qui avaient le plus souffert de la Seconde Guerre mondiale, Helmut Kohl a reconnu la frontière Oder-Neisse avec la Pologne. Il a mis en avant l’exemple de la réconciliation entre l’Allemagne et la France, qui avaient été des ennemis héréditaires jusqu’en 1945, pour montrer que l’Allemagne pouvait se réconcilier avec eux. Il a promis le soutien de la RFA et de l’Europe à leur développement économique. Pour apaiser les craintes des pays de l’Europe de l’Ouest, le Chancelier allemand a accepté d’accélérer le processus de mise en place de la monnaie unique. Dans la ligne de Konrad Adenauer, l’Allemagne jouait le jeu de l’intégration européenne pour donner des gages de bonne volonté, et montrer qu’elle ne poursuivait pas de stratégie de domination nationaliste. Dans la ligne de Jean Monnet, la France demandait que la réunification allemande soit encadrée par l’intégration européenne, qui devait être renforcée par la monnaie unique. Celle-ci est le point d’aboutissement des stratégies européennes mises en place au début des années 1950 par la France et l’Allemagne.

  • 67 Kessler 2010.

28Entre 1990 et 1992, les négociations qui ont abouti au traité de Maastricht ont été difficiles. La France souhaitait que soit mis en place un « gouvernement économique de la zone monétaire européenne ». Mais l’Allemagne a défendu très fermement ses positions, et elle a obtenu gain de cause dans le texte du traité67. Il n’y aurait pas de gouvernement économique de la zone monétaire, car celui-ci pourrait affaiblir l’indépendance de la Banque centrale ; ce refus allemand a été réitéré lors des négociations du traité d’Amsterdam. Il serait interdit à un État membre de soutenir financièrement un État déficitaire : cette clause de non-renflouement était destinée surtout à rassurer l’opinion allemande, qui était réticente à abandonner le mark, et qui ne voulait pas subir la pénalité supplémentaire de financer des pays européens en difficulté. La Banque centrale européenne ne pourrait accepter aucune consigne venant des autorités politiques européennes ou nationales, et aurait pour priorité plusieurs fois répétée la lutte contre l’inflation. Les pays devraient satisfaire des conditions précises pour entrer dans la monnaie européenne, conditions qui correspondaient à la politique économique voulue par l’Allemagne.

29Pour être admis dans la monnaie européenne, un pays devrait remplir les quatre critères suivants : l’écart d’inflation avec les trois pays les moins inflationnistes devait être de 1,5 point ; le déficit des administrations publiques ne devait pas dépasser 3 % du PIB ; la dette publique ne devait pas dépasser 60 % du PIB ; le taux de rendement sur les obligations à long terme émises par l’État (le taux d’intérêt à long terme) ne devait pas dépasser de plus de 2 points la moyenne des 3 pays ayant les taux à long terme les plus faibles. Il faut souligner que ces critères négligeaient complètement le fait qu’un excès de dette privée, par exemple des ménages, ou une accumulation de créances douteuses par les banques privées, peuvent entraîner une violente récession avec un effondrement mécanique des recettes publiques, et des déficits publics élevés, aggravés par la nécessité de sauver les banques. Quand le traité de Maastricht a été signé en 1992, le Royaume-Uni et la Suède subissaient une grave récession liée à une bulle spéculative et au surendettement des ménages : en deux ou trois ans, leurs finances publiques sont passées d’une situation à peu près équilibrée à un déficit proche de 10 % du PIB. Il n’a pas été tenu compte de ces deux expériences par les rédacteurs des traités de Maastricht et d’Amsterdam.

30Le traité d’Amsterdam signé en 1997 précise avec le Pacte de Stabilité et de Croissance les règles que devront suivre les pays qui seront admis dans la monnaie européenne. Ils devront avoir des finances publiques équilibrées ou excédentaires à moyen terme, et les déficits ne pourront pas dépasser 3 % du PIB. L’Allemagne voulait qu’en cas de dépassement du seuil de 3 %, des sanctions soient prises automatiquement contre le pays fautif. Mais la France était opposée à l’automaticité, et a obtenu que la Commission et le Conseil aient une entière latitude pour décider de la gravité et des causes du déficit, et pour décider de sanctions. L’Allemagne a obtenu de son côté que la Banque centrale européenne soit installée à Francfort, ville où siégeait la Bundesbank : c’était dire symboliquement que l’euro serait comme le mark. L’Allemagne a refusé de mettre en place des politiques budgétaires communes, surtout parce qu’elle craignait de devoir subventionner les autres pays. Depuis les années 1970, la RFA se plaignait de sa contribution nette positive au budget européen, et d’être considérée comme le trésorier-payeur (Zahlmeister) de l’Europe. Ce sentiment s’est accentué après 1990 à cause des charges considérables entraînées par la réunification. Finalement, les traités de Maastricht et d’Amsterdam définissaient peu de règles de politique économique pour la zone euro : la Banque centrale européenne est indépendante et a pour priorité la lutte contre l’inflation ; il ne peut pas y avoir de transferts financiers en faveur des pays qui ont des déficits publics ; chaque pays doit maintenir ses finances publiques près de l’équilibre. L’expérience a montré qu’elles étaient tout à fait insuffisantes pour stabiliser efficacement la zone euro. Plusieurs facteurs d’instabilité sont ignorés dans les traités de Maastricht et d’Amsterdam : les chocs extérieurs, les excès de crédit bancaire et d’endettement privé, les écarts de compétitivité entre pays membres…

  • 68 Uterwedde 2012.

31La politique de taux d’intérêt pratiquée par la BCE depuis 1999 correspond à la conjoncture moyenne de la zone euro, et non à la seule conjoncture allemande. Jusqu’en 2008, la BCE a surtout tenu compte du taux d’inflation moyen pour fixer son taux d’intérêt. Comme la RFA avait un taux d’inflation faible, elle a subi un taux d’intérêt réel relativement élevé, alors qu’au début des années 2000, son économie était déprimée. Au contraire, en Irlande, en Espagne, en Grèce, les taux d’inflation étaient plus élevés, et par conséquent le taux d’intérêt réel faible, ce qui a alimenté le boom et le surendettement des ménages irlandais et espagnols, et des administrations publiques en Grèce. À partir de la crise des « subprimes » de 2008, la BCE, à la suite des autres Banques centrales, a procédé à une création massive de monnaie pour éviter la faillite du système bancaire ; l’Allemagne avait imposé dans le traité de Maastricht que la priorité soit donnée à la lutte contre l’inflation. Cette priorité a été abandonnée aux États-Unis, au Japon, au Royaume-Uni, et même en zone euro. La BCE a fait depuis 2009 une politique monétaire interne plus expansive que ne l’aurait fait la Bundesbank sur la base de la seule situation de l’Allemagne68. Mais le taux de change de l’euro est resté en moyenne élevé jusqu’en 2014, ce qui a affaibli la compétitivité des pays d’Europe du Sud, notamment parce que la destination choisie par les touristes est sensible aux prix. L’euro fort a permis à l’Allemagne d’acheter à faibles prix les produits intermédiaires fabriqués hors zone euro (notamment en Europe de l’Est), sans affaiblir les exportations allemandes, qui sont peu sensibles à la compétitivité-prix. Mais les pays d’Europe du Sud qui ont des industries produisant des biens banalisés et des secteurs touristiques sensibles à la concurrence des pays moins développés, souffrent de l’euro fort. La politique de change de l’Europe est restée trop longtemps allemande, alors que la politique de taux d’intérêt et de refinancement des banques privées ne l’est plus depuis la mise en place de l’euro. C’est seulement à partir de 2014/2015, quand la politique extrême d’assouplissement quantitatif (Quantitative Easing) a été mise en œuvre et a entraîné une baisse importante du cours de l’euro par rapport au dollar, que la BCE est devenue complètement indépendante de la politique monétaire allemande. L’objectif de la France, qui était de réduire l’influence de la Bundesbank en Europe grâce à la monnaie européenne, s’est réalisé avec une quinzaine d’années de retard. Malheureusement, ce retard a entraîné un affaiblissement de l’industrie française et des économies de l’Europe du Sud.

Depuis les années 1990, l’Allemagne est moins favorable à l’intégration européenne, et plus attachée à défendre ses intérêts nationaux

L’engagement européen de l’Allemagne s’est affaibli

  • 69 Kessler 2010.
  • 70 Stark 2011.

32Jusqu’aux traités de Maastricht et d’Amsterdam, l’Allemagne était favorable au renforcement des institutions européennes, surtout du Parlement, alors que la France privilégiait les négociations intergouvernementales. Dans le courant des années 1990, les opinions publiques sont devenues moins favorables à la construction européenne, y compris en Allemagne. De plus et surtout, la Cour fédérale constitutionnelle (Bundesverfassungsgericht) a prononcé des jugements qui encadrent la politique européenne de la RFA. Dès les années 1980, il y avait eu un conflit de compétence entre la Cour de justice européenne qui siège à Luxembourg, et la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe. La seconde a décidé que la conformité des traités européens à la Constitution allemande relevait de sa compétence. Appelée à juger de la compatibilité du traité de Maastricht avec la loi fondamentale, la Cour de Karlsruhe a admis sa constitutionnalité, mais avec de sérieuses réserves. Elle a estimé que les institutions européennes souffrent d’un déficit de démocratie, en sorte que la légitimité repose sur le fonctionnement des États nationaux. Faire progresser l’union politique de l’Europe exige la démocratisation de ses institutions69. Dans son jugement de 2009 sur le traité de Lisbonne, adopté après le refus français et néerlandais du projet de Constitution européenne, la Cour de Karlsruhe a confirmé et amplifié son scepticisme. Elle a répété que l’Union européenne est une confédération d’États (Staatsverbund), dans laquelle les États membres sont les porteurs de la légitimité démocratique. L’intégration européenne ne doit pas conduire à vider de son contenu le système de pouvoir démocratique de l’Allemagne. Conformément au principe de subsidiarité et à la nature confédérale de l’Union européenne, les États membres doivent conserver une large gamme de compétences, incluant en ce qui concerne l’Allemagne : la citoyenneté, le monopole des forces de police et de l’armée, le droit pénal, la fiscalité, la politique sociale, la politique familiale, l’éducation, la liberté d’expression, les questions religieuses. Tout en validant le traité, la Cour juge que des transferts ultérieurs de souveraineté exigeraient un changement de Constitution qui devrait être approuvé par le peuple allemand. Le souci de démocratiser les politiques européennes a conduit la RFA à amender sa Constitution, de façon à garantir la participation (Mitwirkung) des Länder et du Parlement fédéral à la politique européenne de l’Allemagne70.

33Renforcer le rôle démocratique des États membres de l’Union européenne est certainement souhaitable. Mais en période de difficultés économiques, il est très probable que les populations des différents États seront très réticentes à faire des sacrifices supplémentaires par solidarité européenne. En particulier, la population de l’Allemagne de l’Ouest a consenti à des transferts énormes en faveur de l’Allemagne de l’Est, et les responsables politiques lui ont promis que la monnaie européenne n’impliquerait jamais qu’elle fasse des sacrifices pour d’autres pays européens. Les Allemands refusent que l’Europe soit une union de transferts (« keine Transferunion »). Les dirigeants allemands, eux aussi confrontés aux difficultés des années 1992-2005, ont mis plus d’énergie qu’auparavant pour défendre les intérêts nationaux à court et à long termes. Un exemple évident en a été donné au début des années 2000, quand le déficit des finances publiques allemandes a dépassé 3 % ; le Chancelier Schröder a obtenu, avec l’appui de la France, que le pacte de Stabilité et de Croissance soit assoupli, alors que l’Allemagne réclame habituellement un renforcement des disciplines européennes.

La crise de l’euro a renforcé l’influence de l’Allemagne en Europe

34La grave récession de 2009, qui a touché tous les pays développés, a été causée par la crise financière dite des « subprimes ». Les banques d’affaires de New York avaient émis et placé partout dans le monde des obligations adossées à des crédits très variés accordés à des ménages ou à des entreprises américains. Comme beaucoup de ces emprunteurs étaient peu solvables, la valeur de ces « actifs toxiques » a chuté, et mis des banques en difficulté dans presque tous les pays développés, ce qui a entraîné une contraction du crédit et une récession. Le recul des PIB, et donc de la production et des revenus a entraîné mécaniquement une forte baisse des recettes d’impôts et de cotisations sociales, ce qui a été la cause principale de la dégradation des soldes publics. De plus, les dépenses ont augmenté, à cause des plans de sauvetage des banques et des plans de relance. En zone euro, la récession a été plus violente qu’aux États-Unis, qui pourtant étaient à l’origine de la crise. Les pays européens les plus touchés en 2009 ont été ceux qui avaient les taux d’exportation les plus élevés comme l’Allemagne ou la Suède, car la chute du commerce mondial a été très violente, et ceux qui avaient connu les plus fortes bulles immobilières comme l’Espagne ou l’Irlande. En 2007, les finances publiques étaient proches de l’équilibre, à l’exception de la Grèce, qui avait falsifié sa situation réelle. Les soldes publics se sont fortement dégradés dans presque tous les pays. Dans la plupart d’entre eux, la cause la plus importante a été le recul mécanique des recettes. Mais en Irlande, le sauvetage des banques a eu plus d’importance.

35En 2010, le poids de la dette publique était égal à 193 % du PIB au Japon, à 95 % aux États-Unis, et à 94 % en zone euro. Cependant, les problèmes de dettes publiques ont été beaucoup plus graves en zone euro, car la zone euro souffrait de plusieurs faiblesses. La première est que de 1999 à 2007, les évolutions économiques des différents pays membres ont été divergentes, notamment en matière de compétitivité. Les salaires et les prix ont augmenté plus vite que la moyenne de la zone euro en Grèce, en Italie, en Espagne, au Portugal, et même en Irlande. Au contraire, l’Allemagne qui avait très fortement freiné ses salaires, avait beaucoup gagné en compétitivité (chapitre 5). La conséquence en est que les pays d’Europe du Sud avaient beaucoup perdu en parts de marché, et subissaient des déficits croissants du commerce extérieur. La seconde faiblesse est qu’il n’y avait pas de prêteur en dernier ressort pour les crises de la dette publique. La BCE a créé de nouvelles facilités de crédits pour éviter les faillites de banques privées, dont le montant a atteint mille milliards d’euros. Mais le traité Maastricht interdisait, à la demande de l’Allemagne, que l’on fasse de même pour éviter le défaut de paiement des États. La BCE n’avait pas le droit de financer les déficits publics, et il était interdit à un pays membre de l’Union monétaire de soutenir financièrement un autre pays membre en difficulté. Dans cette situation, la crise des dettes publiques dans la zone euro s’aggravait d’elle-même. Quand les marchés financiers doutent de la solvabilité d’un État, les obligations qu’il a émises sont vendues, et leurs cours diminuent. La baisse du cours des obligations entraîne mécaniquement la hausse des taux d’intérêt à long terme, en sorte que l’État subit un coût plus élevé sur ses nouveaux emprunts, ce qui dégrade sa solvabilité. Les pays d’Europe du Sud et l’Irlande sont entrés dans ce processus de crise cumulative en 2009, quand le nouveau gouvernement grec a révélé que son déficit public était beaucoup plus élevé que ne le déclaraient les gouvernements précédents. Pour stopper la panique sur les emprunts publics, il fallait donc mettre en place un mécanisme de soutien aux emprunts publics. Comme l’Allemagne est la principale puissance financière et économique de la zone euro, rien ne pouvait se faire sans son accord.

La politique européenne de l’Allemagne face à la crise de la zone euro

36Les deux priorités de l’Allemagne étaient d’éviter que les déficits publics d’autres membres de la zone euro ne soient financés ni par ses ressources budgétaires, ni par de la monnaie créée par la BCE. L’opinion allemande est très attachée à ces deux principes. Mais ils ne peuvent pas être appliqués jusqu’au bout, car la zone euro a besoin d’un prêteur en dernier ressort. Avec beaucoup de précautions destinées à rassurer sa population, l’Allemagne a admis que l’on s’écarte des principes de Maastricht, à condition que de nouveaux accords européens étendent et renforcent les règles auxquelles sont soumises les politiques économiques des pays membres, en les contraignant à renforcer l’austérité budgétaire, et à mettre en œuvre des réformes structurelles renforçant leur compétitivité. L’Allemagne a donc poursuivi et amplifié la politique qu’elle mettait en œuvre depuis les années 1970 : elle accorderait des soutiens financiers à ses partenaires européens, mais ceux-ci devront pratiquer des politiques de stabilité à l’image de celles de l’Allemagne. Depuis 2010, beaucoup de nouvelles règles ont été adoptées, mais les transferts financiers effectifs sont restés très limités.

1/ La mise en place d’un mécanisme de prêt en dernier ressort (2010-2012)

37Ce mécanisme est compliqué, car il repose principalement sur deux institutions : un intermédiaire financier non-bancaire, le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF) créé en 2010 pour trois ans, et pérennisé avec quelques modifications par le Mécanisme Européen de Stabilité (MES), et la Banque Centrale Européenne (BCE). Le FESF a été créé en 2010 pour endiguer les crises des dettes souveraines dans la zone euro. Du fait des hésitations et des désaccords entre pays européens, le rôle du FESF a fait l’objet de modifications successives. Le FESF collecte des capitaux, grâce à la garantie que lui apportent les pays membres, qui est calculée à partir de leurs parts respectives dans le capital de la BCE : RFA 27,1 %, France 20,4 %, Italie 17,9 %, Espagne 11,9 %… Chaque État devra garantir 120 % de sa quote-part, en sorte que si un État membre est défaillant, les autres le suppléeront. Le Fonds Monétaire International (FMI) pourra apporter des capitaux en complément. Peuvent aussi s’ajouter des prêts bilatéraux entre États. Les soutiens du FESF seront accordés si les pays en difficulté adoptent des programmes rigoureux d’assainissement des finances publiques. Le suivi de ces programmes est assuré par la « troïka » composée de la Commission européenne, de la BCE et du FMI. Il est prévu qu’il pourra être demandé aux créanciers privés des États de payer une partie du coût du sauvetage : il s’agit surtout des banques privées de la zone euro, qui ont en portefeuille de très importantes quantités d’obligations souveraines. La taille du FESF est suffisante pour soutenir financièrement des petits pays ; mais il y a un doute sur sa capacité à soutenir des grands pays.

38Au départ, le FESF avait été créé pour 3 ans, car les dirigeants européens pensaient que la crise des dettes souveraines serait résolue rapidement. Comme cette crise s’est prolongée, le Mécanisme Européen de Stabilité (MES) a pris le relais du FESF pour une durée de temps non limitée. Malgré quelques différences, le MES est construit sur les mêmes principes que le FESF. Le MES pourra lever 620 milliards d’euros sur les marchés financiers, garantis par les États membres. Il dispose, de plus, d’un capital propre total de 80 milliards d’euros apporté par les États membres, selon la même répartition que le capital de la BCE. Le Conseil des Gouverneurs du MES est composé des ministres des Finances des pays membres, dont chacun dispose d’un nombre de voix proportionnel à sa part dans le capital. La décision d’accorder un soutien doit être adoptée à l’unanimité des pays membres du MES ; en cas d’urgence, la décision peut être prise avec 85 % des voix, ce qui donne un droit de veto aux pays qui ont plus de 15 % des voix, la RFA, la France et l’Italie. Ces clauses d’unanimité ou de très forte majorité sont une garantie supplémentaire que le MES utilisera ses ressources de façon parcimonieuse et rigoureuse. L’ensemble de ces dispositifs est conçu pour limiter strictement les transferts des pays forts vers les pays faibles de la zone euro.

39Cependant, le FESF et le MES ne suffisent pas pour faire face à une crise financière grave. D’une part, la procédure qui permet d’accéder à leurs ressources peut prendre du temps. D’autre part, leurs ressources ne seraient sans doute pas suffisantes si un grand pays devait être en situation de défaut. En réalité, seules les Banques centrales, qui ont la capacité immédiate et illimitée d’accorder des crédits en créant de la monnaie, peuvent jouer à court terme le rôle de prêteur en dernier ressort. En 2010, la Banque Centrale Européenne a décidé d’acheter des titres de la dette publique émis par des États membres de la zone euro, pour soutenir leurs cours et freiner la hausse des taux d’intérêt. Les traités européens interdisent à la BCE de faire des prêts aux États ; cette interdiction a été contournée en achetant sur le marché secondaire des titres déjà émis, ce qui aboutit bien à financer indirectement les déficits publics, car le marché primaire sur les nouveaux titres est interdépendant avec le marché secondaire. Dans un premier temps, ont été achetés des titres de la Grèce, du Portugal, de l’Irlande, de l’Espagne et de l’Italie, pour un montant d’environ 250 milliards d’euros, ce qui est très inférieur à ce que la BCE a prêté aux banques privées, et très inférieur à ce que la Banque centrale des États-Unis a prêté à l’État fédéral.

40La mise en place du FESF, puis du MES, et les achats limités de titres publics par la BCE n’ont cependant pas été suffisants pour rassurer les marchés financiers, en sorte que les États du Sud devaient payer des taux d’intérêt exorbitants sur leurs emprunts. C’est pourquoi, pendant l’été 2012, la BCE a annoncé qu’elle prendrait les dispositions nécessaires pour protéger l’euro, en achetant autant qu’il le faudrait des titres publics d’une maturité de un à trois ans, si les États émetteurs en faisaient la demande et respectaient leurs engagements en matière de politique économique. Ce dispositif appelé « Outright Monetary Transactions », ou « Opérations Monétaires sur Titres » (OMT) permettrait de soutenir le cours des emprunts publics et donc de limiter le taux d’intérêt. La déclaration de la BCE a été jugée crédible par les marchés financiers, en sorte que la fuite devant les titres émis par les États en difficulté a pris fin, et que leurs taux d’intérêt ont diminué, sans que l’OMT soit mise en œuvre. Les modalités précises d’une mise en œuvre de ce dispositif ne sont pas complètement connues, et son efficacité n’est pas complètement prouvée en toutes circonstances.

2/ Le renforcement des disciplines

41Entre 2010 et 2012, il y a eu un empilement de textes qui multiplient les règles que doivent respecter les pays membres de la zone euro ou de l’Union européenne, qui accroissent la possibilité de sanctionner ceux qui ne les respectent pas : ce sont un ensemble de six directives européennes (6-Pack), plus deux directives (2-Pack), le « Pacte pour l’euro plus » et le Traité pour la stabilité, la coordination, et la gouvernance (TSCG) qui inclut le « Pacte budgétaire ». L’essentiel de ces textes correspond aux politiques de stabilité souhaitées par la RFA. Le « déficit structurel » (corrigé de l’impact de la conjoncture sur les recettes et les dépenses) des administrations publiques ne doit pas dépasser 0,5 % du PIB ; si la dette publique d’un pays en pourcentage du PIB dépasse le seuil de 60 %, ce pays devra chaque année réduire l’écart entre d’un vingtième par an. L’évolution économique générale de chaque pays sera surveillée à partir d’indicateurs statistiques variés. L’Allemagne a insisté sur la compétitivité, et obtenu que l’évolution des prix et des salaires soit surveillée, et si nécessaire freinée. Les dépenses publiques devront être réduites par des réformes du système de santé et de retraite. La croissance doit être stimulée si nécessaire par des réformes libéralisant le marché du travail. Il sera désormais plus facile de prendre des mesures de sanctions contre un pays membre qui n’applique pas les règles, avec le mécanisme de la « majorité inversée ». Les sanctions s’appliquent, sauf si une majorité qualifiée de pays s’y oppose. Finalement, la plupart des critères et des règles à observer correspondent à la politique économique que l’Allemagne a mise en œuvre sous les mandats de Gerhard Schröder. Une concession importante faite à la France est l’acceptation d’un « gouvernement économique de la zone euro », que l’Allemagne avait longtemps refusé. D’autre part, le Parlement européen a fait ajouter un critère qui peut aller à l’encontre de ses stratégies : le solde du commerce extérieur d’un pays doit se situer entre -4 % et +6 % du PIB ; ceci revient à admettre que les pays qui font des excédents extérieurs importants peuvent être une cause de déséquilibres, et peuvent faire l’objet d’une procédure de déséquilibre excessif. Comme la conjoncture moyenne de la zone euro est maussade, avec un retour à la récession en 2012, les évolutions de beaucoup de pays sont décevantes, et font l’objet de procédures de déséquilibre excessif.

3/ Les concessions de l’Allemagne à ses partenaires européens

42Les concessions financières restent pour l’instant limitées. Une concession plus importante, mais moins visible, est que la Banque centrale européenne a fini par abandonner la conception allemande de la politique monétaire, pour se rapprocher de celle des Banques centrales anglo-saxonnes.

  • 71 Fernandes & Rubio 2013.

43Une étude précise montre que le soutien financier aux pays en difficulté n’a presque rien coûté à l’Allemagne, tout au moins jusqu’ici71. Le premier plan d’aide à la Grèce incluait des prêts bilatéraux des pays européens, et un prêt du FMI. L’Allemagne a prêté 22,3 milliards d’euros à un taux d’intérêt supérieur au taux d’intérêt auquel elle emprunte. Le second plan d’aide à la Grèce, les plans d’aide au Portugal et à l’Irlande ont été financés par le FESF et le FMI. Les pays membres du FESF n’ont ni subventionné, ni même prêté des fonds. Ils ont apporté des garanties aux opérations du FESF. Le montant maximal des garanties apportées par l’Allemagne s’est élevé à 211 milliards d’euros sur un total de 780 milliards. Pour que ces garanties entraînent des dépenses effectives élevées, il faudrait que le FESF (ou le MES) utilise complètement son potentiel de crédit, et que la plupart des débiteurs fassent défaut. Le scénario catastrophe, selon lequel beaucoup d’États membres devraient obtenir des prêts du FESF ou du MES, en sorte que les garanties qu’ils apportent à ces deux intermédiaires financiers n’auraient plus de valeur, ne s’est pas produit. À la fin de 2013, seulement quelques pays européens avaient recours aux mécanismes européens de stabilité, pour des montants assez limités à l’échelle européenne, sauf en ce qui concerne la Grèce.

44La Banque Centrale Européenne (BCE) avait été installée à Francfort, ville où était implantée la Banque centrale d’Allemagne (Bundesbank), ce qui signifiait que la politique monétaire européenne serait allemande. Tel a été en partie le cas quand le cours de l’euro était élevé, ce qui correspondait aux intérêts de l’Allemagne, et affaiblissait les pays européens les plus sensibles à la compétitivité-prix. Mais avec la crise financière des subprimes, puis la crise de l’euro, la BCE s’est émancipée. Les taux d’intérêt à court terme sur l’euro sont très proches de zéro. Les économistes ordolibéraux avaient condamné ces politiques keynésiennes, au motif qu’elles entraînent des distorsions de prix et détériorent le fonctionnement des économies de marché (voir le chapitre 2). De plus, la BCE a imité avec retard les Banques centrales des États-Unis, du Japon et du Royaume-Uni, en accroissant délibérément la masse monétaire centrale. Dans des conditions normales, les Banques centrales font des prêts aux banques privées pour quelques jours ou quelques semaines, en prenant provisoirement en gage des actifs sûrs apportés par les banques privées (technique de la « prise en pension »). Comme nous l’avons indiqué plus haut, la BCE a acquis en 2010 pour des montants limités des titres de la dette publique. En 2011 et 2012, elle a accordé des prêts de trois ans aux banques, pour un montant de 1 100 milliards d’euros, avec les Long Term Financing Operations (LTRO). Pendant l’été 2014, la BCE a pris l’engagement devant les marchés financiers de faire tout ce qui serait nécessaire pour sauver l’euro, et donc d’acheter des titres pour des montants virtuellement illimités, dans le cadre des « Opérations monétaires sur Titres » (OMT). En janvier 2015, elle a lancé le « Quantitative Easing » (assouplissement quantitatif), qui est un programme d’achats de titres de dettes publiques et privées de 1 140 milliards d’euros sur 19 mois, inspiré des politiques déjà engagées par les États-Unis et le Royaume-Uni. La BCE a justifié cette création monétaire massive par le fait que le taux d’inflation dans la zone euro était devenu nul ou légèrement négatif, et qu’il fallait qu’il soit positif et proche de 2 %. Ces décisions vont à l’encontre de l’esprit des traités européens, selon lesquels l’objectif absolument prioritaire est la stabilité des prix, et qui interdisent à la Banque centrale de financer les déficits publics.

45Deux responsables allemands de la politique monétaire ont démissionné pour signifier leur opposition. En février 2014, la Cour Constitutionnelle de Karlsruhe a vivement critiqué l’OMT, au motif que ce programme ne pouvait porter sur des montants illimités, et que la BCE n’avait pas le droit de manipuler le cours des titres sur les marchés, dans la mesure où les taux d’intérêt (mécaniquement liés aux cours des titres) devaient jouer leur rôle de frein à la dette. La cour de Karlsruhe a laissé le soin à la Cour de Justice européenne de vérifier si l’OMT est conforme aux traités européens, en se réservant le droit de juger de sa conformité à la Constitution allemande. Cela signifie que la Cour de Karlsruhe laisse peser sur la BCE et le MES la menace de déclarer non conformes à la Constitution allemande des opérations de prêteur en dernier ressort. La façon dont a été gérée la crise grecque laisse penser que cette menace ne sera pas mise en œuvre. De plus, le gouvernement allemand a déclaré que la BCE est indépendante, et il l’a laissée s’écarter des traités européens.

Tableau 6.1 Taux de croissance du PIB de la zone euro et des États-Unis, en %

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Zone euro

-4,4

1,9

1,6

-0,7

-0,4

0,8

États-Unis

-2,8

2,5

1,6

2,3

1,9

2,2

Source : OCDE, Perspectives économiques.

46D’autre part, les politiques budgétaires restrictives menées en Europe sous la pression de l’Allemagne ont ramené la récession dans la zone euro en 2012 et 2013 (tableau 6.1), et un creusement des écarts entre pays européens. Il fallait relâcher la pression. La politique de la BCE, qui a réduit les taux d’intérêt à court terme et à long terme, a aussi abouti à une baisse de l’euro, car les taux de change sont sensibles aux écarts de politiques monétaires entre pays. En convergeant vers la politique très expansionniste de la Banque centrale des États-Unis, la BCE a presque mis fin à la surévaluation de l’euro par rapport au dollar. L’acceptation de ce nouveau cours par l’Allemagne est une concession implicite qu’elle fait à ses partenaires, tout en maintenant un discours très ferme à destination de l’opinion allemande. Le coût de cette concession est qu’avec la baisse de l’euro, les prix des importations augmentent. Mais dans un contexte de baisse des prix mondiaux, ce coût reste lui aussi limité.

Portée et limites du pouvoir de l’Allemagne illustrées par le cas grec

47Les nombreux rebondissements de la crise grecque montrent à la fois que les politiques restrictives et libérales du Chancelier Schröder restent la norme officielle en Europe, mais aussi que l’Allemagne n’est pas en mesure de diriger complètement l’Europe, et qu’elle doit faire d’importantes concessions à ses partenaires, et à la réalité. Quand la crise de la dette publique hellène a éclaté à la fin de 2009, la Chancelière allemande Angela Merkel a d’abord refusé que soit mis en place un plan d’aide à la Grèce, en mettant en avant la clause de non-renflouement entre États inscrite dans le traité de Maastricht. Mais la crise grecque a contaminé d’autres pays européens, qui ont subi de fortes hausses des taux d’intérêt à long terme. Cette pression a conduit l’Allemagne à accepter en mai 2010 un accord européen pour un (premier) plan d’aide à la Grèce incluant des prêts bilatéraux de chaque État à la Grèce, et un prêt du FMI, à condition que la Grèce réduise son déficit public (qui devait revenir à moins de 3 % en 2014), et mette en œuvre des mesures de libéralisation. C’est l’Allemagne qui a imposé que le FMI participe à l’accord, en supposant qu’il surveillerait la Grèce de façon plus stricte que la Commission européenne. Au titre de ce premier plan, la Grèce a reçu effectivement 73 milliards d’euros de prêts.

48Dès le printemps 2011, la Grèce a eu besoin d’un nouveau plan de soutien. Une raison importante était qu’elle subissait une violente chute de son PIB, qui réduisait mécaniquement ses recettes fiscales et accroissait le poids de sa dette par rapport à ses revenus. Les nouvelles négociations entre États européens ont pris beaucoup de temps à cause de leurs divergences. La France a proposé de lancer des « eurobonds », c’est-à-dire des titres de dette publique communs aux pays européens, projet refusé par l’Allemagne, qui ne voulait pas assurer une coresponsabilité directe dans les dettes des autres États. Pour éviter de faire appel à ses contribuables, l’Allemagne a proposé que le secteur privé (c’est-à-dire les banques) annule une partie de ses créances sur l’État grec. La France a refusé pendant un temps, pour éviter des pertes aux banques. Un compromis a été atteint, selon lequel les banques échangeraient l’essentiel de leurs créances sur l’État grec avec une décote d’environ 50 % ; elles feraient donc une perte, mais elles se libèreraient du risque grec. Cet accord a permis de mettre sur pied un deuxième plan d’aide à la Grèce, financé par le FESF et le FMI, et ratifié au printemps 2012. Les aides effectives au titre de ce deuxième plan se sont élevées à 107 milliards d’euros d’annulation de créances, 141,9 milliards d’euros prêtés par le FESF, et 11,98 milliards prêtés par le FMI.

49Entre 2010 et 2014, la Grèce a adopté 6 plans d’austérité successifs, (« Sparpakett » en allemand). Sans entrer dans le détail de ces mesures successives, qui se répètent ou se chevauchent souvent, elles ont surtout consisté en baisses des salaires des fonctionnaires, en baisse du salaire minimum, en baisses des retraites et des allocations de chômage, en hausses des taux d’imposition ; il y a eu aussi une réduction significative des dépenses militaires. Les mesures de réduction des effectifs du secteur public, de libéralisation du marché du travail, de déréglementation des professions protégées et de privatisations ont été lentes à être mises en œuvre. La Grèce a été constamment en récession de 2010 à 2014, et son PIB a baissé d’environ 25 %. Quand un pays subit des chutes de la demande intérieure, ses entreprises recherchent des débouchés extérieurs. Une dévaluation permet normalement de réduire brusquement les prix en devises, et améliore la compétitivité. L’appartenance de la Grèce à la zone euro interdisait d’adopter cette solution. De surcroît, la Grèce a peu d’activités exportatrices. Elle a subi un appauvrissement considérable, qui a réduit sa capacité à assurer les charges de sa dette. Ce processus qui semblait ne pas avoir d’issue a permis à un parti d’extrême gauche, Syriza, de remporter les élections générales de début de 2015, et de réclamer un changement de politique économique en Europe, ce qui a conduit le nouveau gouvernement grec à un affrontement avec le gouvernement allemand.

50Face à cette contestation, le gouvernement allemand avait le choix entre deux stratégies. La première était que la Grèce sorte de la zone euro (« grexit »), la seconde était le maintien de la Grèce dans l’euro, ce qui impliquait un nouveau plan d’aides, nécessaire pour permettre à la Grèce de rembourser des dettes antérieures, et ainsi éviter le défaut de paiement, qui aurait contraint celle-ci à émettre une nouvelle monnaie pour faire fonctionner son marché intérieur. Le ministre des Finances allemand, Wolfgang Schäuble, s’est fait le champion du « grexit », qui est cohérent avec les fondamentaux de la politique européenne de l’Allemagne. Les graves difficultés de la Grèce et le retour récurrent de négociations laborieuses entre pays européens sont probablement un facteur de faiblesse de l’euro. Une zone euro composée uniquement de pays appliquant sans difficultés majeures les politiques économiques souhaitées par l’Allemagne aurait une monnaie plus forte. D’autre part, le « grexit » aurait pour conséquence immédiate que la Grèce serait en défaut, et que l’Allemagne perdrait une partie de ses créances, aux dépens de ses contribuables. Mais l’option d’un maintien de la Grèce dans la zone euro implique que de nouvelles aides lui soient accordées, sans avoir de certitudes qu’un nouveau plan d’aides aboutira à son redressement. Pour les dirigeants allemands, l’argument le plus important en faveur du maintien de la Grèce dans l’euro était que l’Allemagne ne devait pas apparaître comme la responsable d’une exclusion de la Grèce, dont les conséquences pouvaient être graves, d’abord pour la population grecque, et peut-être aussi pour d’autres pays européens. La presse allemande a été quasiment unanime en 2015 à recommander que l’Allemagne ne porte pas la responsabilité d’un « grexit » aux yeux de l’opinion européenne. La chancelière a suivi cet avis jusqu’à la mi-juin 2015, et l’Allemagne a participé aux négociations avec la Grèce, tout en demandant des conditions très strictes.

51La décision du Premier ministre grec, Alexis Tsipras, de soumettre à referendum les propositions européennes d’un nouveau plan d’aide, assorti de nouvelles mesures de politique économique, a suscité la réprobation de la plupart des gouvernements de la zone euro. À la fin de 2011, ils avaient empêché le Premier ministre grec de l’époque, Georges Papandréou, de faire un tel referendum, en menaçant la Grèce de lui couper les crédits, et de la faire sortir de l’euro. Au sein du gouvernement allemand, les partisans du « grexit » ont pris momentanément le dessus. L’hebdomadaire Der Spiegel, réputé pour son indépendance et son sérieux, a informé son public sur la façon dont le gouvernement allemand a préparé le « grexit » au début du mois de juillet 201572. Pour préparer le sommet européen des 11 et 12 juillet 2015 (qui s’est prolongé jusqu’au 13 juillet), une réunion restreinte a eu lieu le mardi 7 juillet avec la Chancelière Angela Merkel, le ministre des Finances Wolfgang Schäuble, le ministre de l’Économie Sigmar Gabriel (SPD) et le ministre des Affaires Étrangères Franck-Walter Steinmeier (SPD). Les participants ont accepté une proposition de Wolfgang Schäuble qui laissait le choix à la Grèce entre deux options. La première était que la Grèce reste dans l’euro et obtienne une nouvelle aide. Mais en contrepartie, elle devait accepter des conditions très strictes d’excédents budgétaires primaires, de mesures de libéralisation, et de contrôle de sa politique intérieure par les institutions européennes et le FMI. Les privatisations de ses actifs devaient être réalisées par un fonds qui serait installé au Luxembourg. La seconde option serait une sortie provisoire de l’euro, d’au moins 5 ans. La Grèce ne ferait plus partie de la zone euro, mais elle resterait membre de l’Union Européenne, et pourrait obtenir à ce titre des aides humanitaires et techniques, et sa dette pourrait être renégociée selon des modalités analogues à celles du Club de Paris, dans le cadre duquel des pays du Tiers Monde ont pu obtenir des annulations de dettes. Formellement, le choix du « grexit » était laissé à la Grèce, ce qui permettait à l’Allemagne de ne pas en porter la responsabilité. Mais ce texte était rédigé de telle façon que la première option ne puisse pas être acceptée par le gouvernement Tsipras. D’après la rédaction de Der Spiegel, la condition selon laquelle le fonds de privatisation serait installé au Luxembourg, place financière qui a la réputation d’être opaque, était destinée à susciter chez les Grecs un sentiment d’indignation qui leur ferait choisir la seconde option. Ce texte a été approuvé peu après par des dirigeants importants du Parti Populaire Européen, et il a été glissé dans le programme de discussions lors du sommet européen du 11 juillet.

52Cependant, le « grexit » n’a pas eu lieu. La Grèce a accepté le 13 juillet des conditions très dures pour rester dans la zone euro, mais elle a obtenu un troisième plan de soutien de 86 milliards d’euros, et le fonds de privatisation sera installé à Athènes. Plusieurs pays de l’Europe du Sud, et les États-Unis étaient opposés au « grexit ». C’est certainement la position de la France qui a le plus compté pour aboutir à ce compromis. L’Allemagne, même appuyée par la Finlande, les Pays-Bas, la Lettonie et la Lituanie, ne pouvait pas obtenir une décision aussi importante que la première sortie d’un membre de la zone euro, sans avoir un large soutien des pays de l’Europe du Sud, au premier rang desquels figure la France. Le Premier ministre du Luxembourg s’est lui aussi opposé au « grexit », parce qu’il redoutait une grave rupture au sein du couple franco-allemand. De plus, la situation géopolitique accroît le poids relatif de la France en Europe. Nous avons indiqué au début de ce chapitre que l’Allemagne avait rapidement accepté le pan Schuman de communauté européenne du charbon et de l’acier, parce qu’elle redoutait de se trouver seule face à l’Union Soviétique, si les États-Unis revenaient à leur tradition isolationniste. Depuis la disparition de l’Empire soviétique, la Russie est en proie à un sentiment de revanche, analogue à celui de l’Allemagne après 1918, et use de brutalité dans sa politique extérieure. Dans la population des États-Unis, la part des personnes dont les familles sont originaires d’Europe diminue. Les entreprises américaines se tournent de plus en plus vers les pays d’Asie à fort potentiel de croissance. L’Europe n’a pas une totale certitude d’être défendue par les États-Unis en cas de conflit avec la Russie. Dans la zone euro, c’est la France qui détient actuellement la force militaire la plus importante. La Chancelière Angela Merkel, qui cherche à obtenir de la Russie une stabilisation de l’Ukraine, est très satisfaite du plein appui que lui donne le président français François Hollande. Elle aurait pu refuser le troisième plan d’aide à la Grèce, et ainsi obtenir une sortie de la Grèce. La perspective d’une grave brouille entre l’Allemagne et la France est l’une des raisons les plus importantes qui l’a fait reculer.

53Le cas grec permet de tirer les leçons suivantes sur le rôle de l’Allemagne en Europe. Les politiques de stabilité selon les conceptions de l’Allemagne restent la norme en Europe. Les conditions que doit à nouveau remplir la Grèce pour obtenir le troisième plan d’aide le montrent. Mais ces politiques ne sont pas toujours adaptées à des pays européens qui ont des économies très différentes de celle de l’Allemagne. Il est probable qu’à l’avenir, une partie de la dette grecque sera annulée, comme le demande le FMI ; une puissance dominante doit en supporter les coûts, et l’Allemagne devra probablement s’y résigner. L’Allemagne n’est pas toute puissante en Europe : elle a dû accepter que les règles posées dans le traité de Maastricht soient amendées. La crise de la zone euro a conduit la Banque Centrale Européenne à créer massivement de la monnaie, à acheter des titres de la dette publique, et à chercher à faire baisser le cours de l’euro. La clause selon laquelle il était interdit à un État européen de renflouer les finances publiques d’un autre a été abandonnée. L’Allemagne joue un rôle dominant en Europe, mais elle reste une puissance complexée, à cause de son passé.

54Quelques semaines après le sommet qui a décidé de maintenir la Grèce dans la zone euro, la Chancelière allemande a décidé d’accueillir massivement des réfugiés venant du Proche et du Moyen-Orient. Comme nous l’avons indiqué dans le chapitre précédent, l’Allemagne cherche à attirer les immigrants depuis les années 2000, pour éviter ou limiter la baisse de sa population, et ainsi lutter contre le manque de main-d’œuvre. Mais elle recherche surtout une main-d’œuvre qualifiée venant de pays européens. L’afflux d’« Aussiedler » venant d’Asie l’avait poussée à prendre des mesures restrictives à l’encontre de cette catégorie d’immigrants. L’Allemagne peut largement satisfaire ses besoins de main-d’œuvre avec des populations issues de l’Europe du Sud et de l’Europe de l’Est, notamment avec les jeunes diplômés qui ne trouvent pas d’emplois correspondant à leurs compétences. C’est pourquoi la décision d’accueillir massivement des réfugiés venant de pays du Proche et du Moyen-Orient est une nouvelle rupture dans la politique migratoire pratiquée par l’Allemagne. Au-delà des sentiments humanitaires, il est probable, comme le suggère F. Héran (2015), que la Chancelière allemande cherche à perfectionner l’image de l’Allemagne, et ainsi à compléter la suprématie économique et financière par un magistère moral, tout en corrigeant l’image de dureté que l’Allemagne s’est faite dans ses négociations avec la Grèce.

Pourquoi l’Allemagne a-t-elle acquis une position dominante dans les politiques économiques en Europe ?

55Les Allemands préfèreraient que leur pays soit une Suisse de grande taille, plutôt qu’une puissance dirigeante. La RFA s’est construite dans une opposition totale aux politiques du régime précédent, et sa population et ses dirigeants ne veulent pas être considérés comme aspirant à la domination. De plus, être une puissance dirigeante présente des avantages, mais aussi des coûts : par exemple, les États-Unis ont fait des dépenses militaires considérables pour protéger leur camp, et l’Union Soviétique a fourni des matières premières à bas prix aux pays membres de son bloc. L’Allemagne n’envisage pas de faire des dépenses militaires importantes, surtout par pacifisme. Depuis qu’elle a supporté les coûts de sa réunification, elle limite au minimum les transferts financiers au profit d’autres pays européens.

56 Cependant, la RFA a été prise dans l’engrenage de la domination en Europe. Par principe, la construction européenne consiste à mettre en place des politiques communes, qui seront mises en œuvre par l’ensemble des pays membres (sauf exceptions admises par les traités européens). Dans les négociations qui définissent le contenu de ces politiques, chaque pays défend ce qu’il estime être les meilleures politiques possibles, avec une tendance naturelle à considérer que ce sont celles qu’il pratique chez lui. Ce type de raisonnement vaut pour General Motors aux États-Unis, pour les États-Unis à l’échelle mondiale, et pour la RFA en Europe. Progressivement, en faisant des concessions à ses partenaires, l’Allemagne a obtenu que les politiques européennes soient principalement d’inspiration ordolibérale. Son poids économique ne suffit pas à expliquer cette évolution, car elle représente environ 29 % du PIB de la zone euro, ce qui est nettement moins que la moitié ; de plus, l’Allemagne n’est pas le seul grand pays européen au milieu d’une multitude de petits. Le poids de la France représente 20 % du PIB européen, et celui de l’Italie 17,5 %. D’autres raisons expliquent son influence prédominante.

57Comme nous l’avons montré dans ce chapitre, l’Allemagne a maintenu à long terme des objectifs stables dans sa politique européenne : l’Europe doit pratiquer l’ouverture de ses marchés et la stabilité de ses politiques économiques et financières. Pendant longtemps, la RFA a eu une vision de long terme, qui consistait à faire entrer les principes de sa politique économique dans les traités européens, tout en faisant des concessions, y compris des concessions financières. Un autre facteur d’influence de l’Allemagne est qu’il existe dans beaucoup d’autres pays européens des courants démocrates-chrétiens, qui ne sont pas forcément organisés, mais qui peuvent avoir de l’influence. Ces courants sont très favorables à la construction européenne et apprécient le modèle allemand, aussi bien pour son dialogue entre partenaires sociaux et entre les partis politiques, que pour son aversion envers la dette et les déficits ; les dirigeants de ces courants sont souvent de sensibilité catholique. Ils soutiennent la convergence des différents pays européens vers le modèle allemand. De plus, quand les dirigeants des pays européens mettent en œuvre des politiques d’austérité ou des politiques de libéralisation accroissant la pression de la concurrence, ils choisissent souvent de mettre en avant les règles de l’Union européenne, inspirées par l’Allemagne, pour les justifier.

58L’Allemagne a beaucoup plus exporté la composante ordolibérale de son modèle que la composante issue du christianisme social. Une première raison en est que les politiques européennes ont porté d’abord sur les échanges extérieurs, puis sur les taux de change et les politiques monétaires, puis sur les politiques budgétaires. Sur ces sujets, c’est l’ordolibéralisme qui l’emporte dans le modèle allemand. Une seconde raison est que les élites dirigeantes les plus impliquées dans la politique européenne de la RFA, notamment les hauts fonctionnaires des ministères de l’Économie et des Finances, sont beaucoup plus influencées par l’ordolibéralisme que par le christianisme social. Une troisième raison est qu’il y a eu une tendance générale à la libéralisation des économies depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, qui a favorisé l’influence de l’ordolibéralisme en Europe au travers des traités européens.

L’influence de l’Allemagne et les performances économiques de l’Europe

59Au fil du temps, l’Allemagne a fait passer ses intérêts et ses conceptions dans les traités européens. Mais parallèlement, les performances économiques des pays européens se sont plutôt dégradées, surtout si on examine ceux qui appartiennent à la zone euro. Le graphique 6.1 donne le PIB total de 8 pays européens de la zone euro (RFA, France, Italie, Espagne, Pays-Bas, Belgique, Autriche, Portugal) en pourcentage du PIB des États-Unis, d’après les données en standard de pouvoir d’achat de Maddison (2002), prolongées avec celles de l’OCDE. La hausse de ce ratio de 1950 à 1974 signifie que l’Europe a eu une croissance plus forte que les États-Unis, grâce à différents mécanismes de rattrapage, sur lesquels il n’est pas nécessaire de revenir ici. La nette baisse de ce ratio depuis 1982 signifie que l’Europe a une croissance plus faible que celle des États-Unis. L’épuisement des facteurs de rattrapage explique que ce ratio a cessé d’augmenter au cours des années 1970, mais il n’explique pas sa baisse par la suite. Au sens strict, et sans connotations politiques ou catastrophiste, il y a eu un déclin relatif de l’Europe.

Graphique 6.1 PIB de 8 pays de la zone euro en % du PIB des États-Unis, 1950-2013

Graphique 6.1 PIB de 8 pays de la zone euro en % du PIB des États-Unis, 1950-2013
  • 73 Blanchard, Pisany-Ferry & Wyplosz 2005.

60Ce déclin a fait l’objet de nombreuses explications73, qui ne sont pas forcément contradictoires. Les plus fréquemment avancées sont que les réglementations et le poids excessif des dépenses publiques freinent la croissance en Europe, que les populations européennes sont moins intéressées par les richesses matérielles et souhaitent avoir plus de temps libre, et que l’Europe fait des politiques macroéconomiques trop restrictives. Celle-ci comporte certainement une part de vérité. En effet, le déclin du PIB européen par rapport à celui des États-Unis n’est pas régulier, car il suit une sorte de cycle, avec des phases de recul rapide suivies de stabilisation (graphique 6.1). Après la récession internationale de 1982, la reprise a été forte aux États-Unis, et faible en Europe jusqu’en 1986. Le président Reagan a fortement baissé les impôts et augmenté les déficits publics, alors que l’Europe cherchait à les réduire, car les pays qui voulaient stabiliser leur monnaie par rapport au mark ont estimé qu’ils devaient réduire leurs déficits publics comme l’Allemagne. En 1992-1993, il y a eu à nouveau une récession internationale. La Banque centrale des États-Unis a pratiqué une politique de taux d’intérêt réels nuls à cause de la crise des caisses d’épargne ; en Europe au contraire, les taux d’intérêt réels ont été très élevés à cause des choix faits par la Bundesbank après la réunification (voir le chapitre 5) ; de plus, le traité de Maastricht a poussé à réduire les déficits publics en Europe.

61De 1992 à 1998, l’Europe a de nouveau perdu beaucoup de terrain. Après la grave crise financière internationale de 2008, qui s’est transformée en crise de la zone euro en 2010, les pays européens ont cherché à réduire rapidement leurs déficits publics, alors que les États-Unis ont attendu que la reprise soit vraiment enclenchée. Il y a donc une spécificité du cycle européen. Quand une crise internationale éclate, elle creuse mécaniquement les déficits publics. Les traités européens donnent la priorité à leur réduction, sous la pression de l’Allemagne. Les politiques d’austérité affaiblissent et retardent la reprise. Ce cycle européen apparaît pour la première fois au début des années 1980, à la suite de la mise en place du Système Monétaire Européen (SME), qui a été le premier traité européen à concerner directement les politiques macroéconomiques ; les pays qui voulaient stabiliser leur monnaie par rapport au mark ont cherché à converger vers les politiques de stabilité de l’Allemagne. La mise en place de la monnaie européenne a renforcé cette pression.

62Par ailleurs, l’euro rend très difficile la correction des écarts de compétitivité entre les pays européens. Les pays dont les prix et les coûts salariaux ont le plus augmenté ne peuvent plus les réduire relativement à leurs concurrents en dévaluant. Ils doivent pratiquer la déflation, c’est-à-dire la baisse des salaires et des prix, ce qui est difficile à cause de la rigidité à la baisse des variables nominales, et aboutit à la hausse du poids des dettes par rapport aux revenus. Dans les pays d’Europe du Sud, les politiques d’austérité mises en œuvre depuis 2010 ont abouti à une aggravation du poids des dettes publiques par rapport au PIB. Il faudrait en réalité que dans cette conjoncture, les pays européens les plus compétitifs acceptent d’accélérer leurs hausses de salaires et de prix. Bien évidemment, l’Allemagne est très réticente à adopter des politiques inflationnistes.

Conclusion

63En 1950, la France a proposé la création de la CECA pour encadrer la puissance renaissante de l’Allemagne. Aujourd’hui, en 2015, les traités contraignent fortement les pays européens à adopter des politiques de stabilité et de réformes inspirées par l’Allemagne. L’Allemagne n’a pas cherché délibérément à dominer l’Europe. Elle a simplement défendu ce qu’elle estime être ses intérêts dans les négociations des traités européens successifs. Ses principaux objectifs étaient la mise en place et le maintien d’une économie concurrentielle dans le domaine de la microéconomie, et le triptyque flottement des monnaies européennes par rapport au dollar, stabilité des taux de change intra-européens, politiques de stabilité dans tous les pays européens dans le domaine de la macroéconomie. Nous avons montré dans ce chapitre comment l’Allemagne est parvenue à inscrire ces objectifs dans les traités européens successifs, qui sont devenus une sorte de constitution économique de l’Europe. Compte tenu de son passé, il est impossible à l’Allemagne de prendre seule la direction de l’Europe. Elle doit trouver des alliés qui soutiendront ses positions, en échange de quelques concessions : ce rôle a été souvent joué par la France. Mais l’Europe a été très gravement touchée par des crises financières entre 2008 et 2012, en sorte que l’Allemagne, tout en obtenant un renforcement des disciplines européennes, a dû accepter que la Banque Centrale Européenne s’éloigne progressivement, mais fortement, de l’orthodoxie de la Bundesbank.

64La simple observation des évolutions économiques montre que l’Allemagne a tiré avantage des traités européens, ce qui n’est pas surprenant, puisqu’elle a beaucoup influencé leur contenu, qui correspond à ce que l’Allemagne considère comme ses intérêts. Le grand marché européen et la stabilisation définitive des taux de change intra-européens garantissent une grande partie de ses débouchés extérieurs, ce qui est essentiel pour un pays qui fait reposer sa croissance sur les exportations, et qui cherche systématiquement, depuis que Ludwig Erhard a dirigé son économie, à dégager des excédents extérieurs. Mais depuis les années 2000, d’autres pays européens ont perdu des parts de marché, et ont été obligés d’adopter des politiques déflationnistes, qui ont accru les poids des dettes. L’intégration européenne a abouti à des asymétries importantes, économiques et politiques en faveur de l’Allemagne. Comme depuis la réunification, la population et le gouvernement allemands sont beaucoup moins enclins à faire des concessions aux autres pays européens, l’Allemagne défendra le statut quo, en demandant l’application des traités européens, qui joue en sa faveur.

Notes

54 Schukraft 2010.

55 Gerbet 2007.

56 Wilkens 1999.

57 Bulmer 1997.

58 Gerbet 2007.

59 Wilkens 1999 ; Schukraft 2010.

60 Bitsch 2004.

61 Cohen & Lorenzi 2000 ; Broussolle in Dévoluy 2004.

62 Emminger 1986 ; Gerbet 2007.

63 Hanrieder 1981 ; Leuchtweis 2010.

64 Leuchtweis 2010.

65 Kessler 2010.

66 Kessler 2010.

67 Kessler 2010.

68 Uterwedde 2012.

69 Kessler 2010.

70 Stark 2011.

71 Fernandes & Rubio 2013.

72 http://www.spiegel.de [en anglais] « A Government Divided : Schâuble’s Push for Grexit Puts Merkel for defensive », 17 juillet 2015.

73 Blanchard, Pisany-Ferry & Wyplosz 2005.

Table des illustrations

Titre Graphique 6.1 PIB de 8 pays de la zone euro en % du PIB des États-Unis, 1950-2013
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