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Le Modèle allemand

 | 
Jean-François Vidal

Chapitre 2. Les apports du libéralisme

Texte intégral

1Il y a eu trois périodes pendant lesquelles le libéralisme a fortement influencé les politiques économiques de l’Allemagne : d’abord au cours des deux premiers tiers du xixe siècle, puis dans les débuts de la RFA entre 1948/1949 et 1956, et enfin avec les réformes lancées par le chancelier Schröder au début des années 2000. La première période correspond à un mouvement général en Europe de diffusion des idées libérales d’Ouest en Est. Elle s’est terminée dans les années 1870, quand la « crise des fondateurs » (Gründerkrise) et la longue déflation des années 1873-1896 ont entraîné un retour du protectionnisme et un regain des interventions étatiques. Au cours de la période qui a suivi la seconde guerre mondiale, la RFA a pratiqué des politiques économiques plus libérales que dans la plupart des autres pays européens, où l’État central jouait un rôle majeur. Les succès économiques de la période du « miracle allemand » (Wirtschaftswunder), entre 1948 et 1961 ont beaucoup contribué à légitimer la doctrine ordolibérale, élaborée en Allemagne dans les années 1930/1940, même si dans la pratique, le modèle allemand est un compromis entre libéralisme et christianisme social. Nous présentons ici les réformes du xixe siècle, la doctrine ordolibérale, et sa mise en œuvre partielle en RFA. Les réformes des années 2000 sont présentées dans un chapitre ultérieur.

Les principales réformes libérales du xixe siècle

  • 10 Nemo & Petitot 2006.
  • 11 Pietri 1982.

2Les premières théories économiques libérales ont été élaborées en Europe à la fin du xviiie siècle et au début du xixe siècle par des auteurs de langue anglaise (Adam Smith, Thomas Malthus, David Ricardo) et dans une moindre mesure de langue française (Jean-Baptiste Say et Frédéric Bastiat). La contribution d’économistes allemands a été beaucoup plus faible10. La pensée des auteurs anglais et français s’est diffusée en Allemagne par les universités et par la haute fonction publique. Les guerres napoléoniennes ont considérablement accéléré la mise en place du libéralisme économique dans les États allemands. D’une part, les codes napoléoniens ont été appliqués dans les États qui étaient dans la sphère d’influence directe de la France. D’autre part, la Prusse, qui était l’État allemand le plus peuplé et le plus étendu, a décidé, à la suite de sa défaite à Jena en 1806, de mettre en œuvre des réformes inspirées de l’Angleterre, et dont le but était de mieux résister à long terme à la puissance de la France. Nous présentons ici le seul cas de la Prusse, car la mise en œuvre des réformes s’est faite selon des dates et des modalités différentes dans les nombreux États allemands11. Dans le cadre de l’Union douanière (Zollverein), leurs législations commerciales ont eu tendance à converger. Quand l’Allemagne s’est unifiée en 1871 dans le cadre du Second Empire, elle disposait déjà d’un ensemble de lois communes régissant le droit des personnes, des entreprises et des relations commerciales.

3Les réformes mises en œuvre entre 1806 et 1818 par les Ministres Karl von Stein et Karl von Hardenberg, et par Wilhelm von Humboldt dans l’éducation ont abouti à au moins cinq changements majeurs. Le premier est que les paysans, qui représentaient la grande majorité de la population, ont été libérés de leurs liens de sujétion personnelle à l’égard de la noblesse. Ils ont obtenu la liberté de choisir leur lieu de résidence, leur métier et leur conjoint. Ces mesures ont donc créé un marché libre du travail. Les corvées ont été supprimées, mais il a été décidé en 1811 que les paysans indemniseraient pendant 50 ans les propriétaires fonciers. Les sommes ainsi redistribuées ont été considérables, et beaucoup de paysans ont dû vendre leurs terres pour les payer. Avec la forte poussée démographique enregistrée à partir de 1815, ces mesures ont entraîné la formation d’un prolétariat nombreux. Il semble que la pauvreté se soit accrue en Allemagne jusqu’aux années 1840 ; ensuite, elle a progressivement diminué grâce à un essor industriel vigoureux. Les migrations internes à l’Allemagne ont été considérables au cours du xixe siècle au profit de régions qui s’industrialisaient (le bassin de la Ruhr, Berlin, la Saxe), et l’émigration à l’étranger a été assez importante.

4Un second changement a été la décentralisation administrative. Depuis la fin du Moyen-Âge, les princes avaient eu tendance à renforcer leur pouvoir sur les villes. En 1808, l’autonomie des communes a été rétablie, et les conseils municipaux ont été élus au suffrage censitaire. Au départ, le droit de vote a été limité à 10 % de la population, et il n’était pas appliqué dans les communes rurales. Il a fallu attendre le dernier tiers du xixe siècle pour que les conseils municipaux commencent à être désignés de façon démocratique.

  • 12 Doering 2006.
  • 13 Benz (dir.) 1989. Voir le chapitre de Goldschmidt.

5Un troisième changement majeur a été la modernisation du système d’enseignement, lancée par Wilhelm von Humboldt. Celui-ci avait rédigé en 1792 un ouvrage sur les limites de l’action de l’État, qui est sans doute l’écrit libéral le plus important de cette période en Allemagne12. Humboldt défendait le libéralisme économique et politique, non pas au nom de l’utilitarisme, selon lequel la concurrence et les marchés procurent le maximum de richesse matérielle, mais au motif que la liberté de pensée et la libre initiative économique sont des conditions nécessaires pour que chaque personne développe au mieux ses virtualités. Humboldt défendait une sorte de personnalisme idéaliste, plutôt qu’un individualisme matérialiste. Il est resté peu de temps ministre de l’Éducation, mais ses conceptions dans ce domaine ont été mises en œuvre dans les décennies suivantes. Une université d’un nouveau type a été créée à Berlin en 1810. Elle a été imitée dans d’autres villes de la Prusse et dans d’autres États allemands, ce qui a permis aux universités allemandes d’obtenir une réputation internationale d’excellence. Humboldt a énoncé plusieurs principes selon lesquels les universités devaient fonctionner13. Le but des universités est la production et la transmission des connaissances pour elles-mêmes, et non dans un but utilitaire. La recherche de la vérité doit être désintéressée et indépendante des groupes d’intérêt. Il y a une unité des savoirs, car la vérité est une ; les différentes disciplines doivent être ouvertes les unes aux autres, avec une préférence accordée à la philosophie. Les professeurs doivent être libres de leurs recherches et de leur enseignement.

6Dans la réalité, les Universités étaient surveillées par le ministère de l’Intérieur. Mais la Prusse a dans l’ensemble pratiqué une relative tolérance dans le domaine des idées, notamment parce qu’à côté de la majorité luthérienne, il y avait de nombreux catholiques en Silésie et dans les régions de Rhénanie et de Westphalie, et une petite minorité de calvinistes protégée par la famille régnante des Hohenzollern. En dehors de quelques épisodes, la monarchie prussienne a évité de susciter des conflits confessionnels, et pratiqué la tolérance dans le domaine des idées générales, tout en exigeant dans les actes une obéissance toute militaire, dans la ligne du « despotisme éclairé » conçu par le roi Frédéric II au xviiie siècle. Les universités « humboldtiennes » étaient des organismes d’État, mais elles disposaient d’une grande autonomie. La relative liberté de pensée a permis d’attirer à Berlin des professeurs très réputés. Au cours du xixe siècle, les universités allemandes ont acquis un grand rayonnement international, aussi bien dans le domaine de la philosophie, des sciences de l’homme, et des sciences de la nature qui ont pris de l’importance surtout après 1870, dans un contexte de rapide industrialisation. Humboldt faisait un lien entre enseignement et recherche, et assez rapidement, les professeurs ont été recrutés sur la base des publications scientifiques.

7Après avoir connu une période de grand rayonnement au xixe siècle, les universités allemandes ont été très affaiblies par la dictature nazie, qui a chassé de leurs postes 30 % des professeurs et 40 % des autres enseignants, soit parce qu’ils étaient des opposants, soit parce qu’ils étaient d’origine juive. Beaucoup se sont exilés et ne sont pas revenus après 1945. Les universités allemandes n’ont jamais retrouvé le rayonnement scientifique (au sens large) qu’elles avaient avant 1933. Mais on doit reconnaître que ceci n’a pas empêché l’Allemagne de retrouver son potentiel de compétitivité à l’exportation (voir le chapitre précédent).

8La Prusse a eu à long terme une politique de réduction des entraves aux échanges, d’abord à l’intérieur du royaume, puis entre les États allemands. La suppression des droits de douane internes a été réalisée entre 1805 et 1818. Puis la Prusse a passé des accords avec d’autres États allemands, qui ont abouti en 1834 à la création de l’Union douanière (Zollverein). Les tarifs douaniers des États allemands ont été supprimés, et un tarif commun à l’Union a été instauré. Les intérêts des petits États membres étaient protégés, car le traité ne pouvait pas être modifié sans leur accord, et ils bénéficiaient de la redistribution des recettes douanières communes. Jusqu’aux années 1870, la Prusse a favorisé la baisse à long terme du tarif douanier commun. La noblesse prussienne est restée longtemps favorable au libre-échange, car elle avait modernisé ses grands domaines, ce qui lui permettait d’exporter vers l’Angleterre par la mer Baltique et la mer du Nord. De plus, dans le courant du xixe siècle, les idées favorables au libre-échange ont gagné en influence, ce qui a conduit les pays européens à conclure des traités de commerce abaissant les droits de douane.

9Un changement très important a été l’instauration de la liberté d’entreprise, qui s’est réalisée en deux temps. En 1808-1810, la Prusse a instauré la liberté de créer des entreprises, ce qui a eu plusieurs conséquences importantes. La noblesse pouvait se lancer dans l’industrie, ce qui facilitait le redéploiement des capitaux de l’agriculture vers le secteur secondaire. Il n’était plus nécessaire d’avoir été apprenti, puis compagnon, pour diriger une entreprise. Il n’était plus nécessaire d’obtenir l’autorisation de l’administration pour créer une entreprise, sauf dans le cas des sociétés anonymes par actions, sur lequel nous revenons dans le paragraphe suivant. Des mesures complémentaires ont abouti à la suppression des anciennes corporations, et à l’instauration, dans le droit, d’un régime de concurrence.

10Dans les pays qui étaient les plus développés au xixe siècle (Angleterre, États-Unis, France, Allemagne), les autorités ont hésité à supprimer le régime d’autorisation préalable des sociétés par actions, pour plusieurs raisons présentées dans l’ouvrage coordonné par N. Horn et J. Kocka (1979). La responsabilité des actionnaires est limitée, car ils ne sont pas obligés de répondre de l’ensemble des dettes de l’entreprise : leur perte est limitée à la valeur de leur part dans le capital de l’entreprise. Cette clause permet aux sociétés par actions de collecter des masses considérables de capitaux, et d’accroître leur taille, ce qui peut affaiblir la concurrence. Les petits actionnaires ne peuvent pas véritablement contrôler les dirigeants de l’entreprise, en sorte que ceux-ci sont tentés de les gruger ; il y avait eu des expériences négatives dans le passé. La création de sociétés par actions devait être autorisée au cas par cas, et les autorités publiques imposaient des conditions à remplir par les dirigeants de la société.

11La Prusse a été longtemps très méfiante à l’égard des sociétés par actions : elles n’ont reçu une existence légale qu’en 1843, sous la forme de licences accordées par l’État. Ces règles ont été supprimées en Angleterre en 1862, en France en 1867, et en Allemagne en 1870. La loi allemande amendée (« Novelle ») de 1870 a obligé les sociétés à avoir un Directoire qui gère l’entreprise et un Conseil de Surveillance (Aufsichtsrat), désigné par l’Assemblée générale des actionnaires. La loi n’entre pas dans les détails, en vertu du principe de neutralité de la législation commerciale : le législateur ne doit pas introduire de clauses trop précises qui préjugeraient de la façon dont l’entreprise sera gérée. La loi de 1870 indique que l’entreprise doit être dirigée dans l’intérêt des actionnaires, et que ceux-ci disposent du pouvoir suprême dans leurs Assemblées Générales. Mais comme celles-ci se réunissent habituellement une fois par an, la loi crée un Conseil désigné par les actionnaires, qui doit surveiller la direction dans l’intérêt des actionnaires. Le Conseil est responsable de la vérification des comptes, et doit faire un rapport aux actionnaires. La loi prévoit que les statuts de la société adoptés en Assemblée Générale peuvent donner d’autres compétences au Conseil de Surveillance. Beaucoup de sociétés ont prévu que le Conseil nommait (et révoquait) les directeurs, disposition qui a été introduite dans la loi en 1927. La double institution du Directoire et du Conseil de Surveillance, qui est un élément important du modèle économique de l’Allemagne, est donc le résultat d’une réforme typiquement libérale : la surveillance des sociétés par actions ne relève plus de l’État, mais d’un organisme de supervision interne à l’entreprise, ce qui est une forme d’autodiscipline.

12À partir des années 1870, le libéralisme s’est affaibli en Allemagne et dans d’autres pays européens. Le signe le plus évident a été la décision prise par Bismarck et approuvée par le Parlement, de relever les droits de douane ; d’autres pays, comme la France, l’ont suivi. Le développement des échanges internationaux favorisé par les traités de commerce et la modernisation des réseaux de transport avait permis à des puissances émergentes comme les États-Unis et la Russie d’accroître massivement leurs exportations de produits agricoles vers l’Europe de l’Ouest. En Allemagne, la noblesse prussienne a inversé ses conceptions et demandé à être protégée par des droits de douane. Elle a été soutenue par beaucoup d’industriels allemands qui craignaient la concurrence anglaise. Le retour au protectionnisme, décidé en 1878, était nettement contraire au libéralisme économique.

  • 14 Horn et Kocka 1979.

13Dans les années 1870, l’Allemagne a subi une grave crise financière et économique appelée « crise des fondateurs » ; elle peut être repérée dans le graphique 3.1 du chapitre suivant, qui montre que les investissements des entreprises non agricoles se sont effondrés au cours des années 1870. De 1870 à 1873 une énorme bulle spéculative s’est développée, causée par l’euphorie de la victoire sur la France de 1870, par l’unification de 1871, par les réparations payées par la France, qui représentaient environ 15 % du PIB de chacun des deux pays. La libéralisation de la création des sociétés par actions a facilité la création de sociétés fictives, créées dans le but de spéculer, ou même de gruger les actionnaires. C’est pourquoi une loi de 1884 a renforcé les règles de création et de gestion des sociétés. Ceci ne constituait pas en soi une politique antilibérale. Le libéralisme n’est pas monolithique, et il comporte plusieurs tendances. Il y a certes des partisans du minimum de règles, mais il y a aussi des partisans du libéralisme ordonné, encadré par des règles. La loi de 1884 préfigure l’esprit de l’école ordolibérale qui est apparue beaucoup plus tard en Allemagne. Elle a rendu plus difficile la création de sociétés par actions en relevant fortement le prix initial de l’action : ne pouvaient devenir actionnaires que des personnes ayant déjà un portefeuille important, et qui sauraient mieux protéger leurs intérêts. L’indépendance du Conseil de Surveillance a été renforcée par rapport à la Direction et aux cadres salariés. La loi insiste sur son rôle de contrôle de la gestion. Dans les statuts des entreprises, et dans la pratique, les compétences des Conseils de Surveillance sont allées bien au-delà, et beaucoup sont devenus des organes prenant les décisions stratégiques14. Après quelques années, il s’est avéré que le statut de société anonyme par actions était devenu le statut normal des grandes entreprises allemandes. Comme la loi de 1884 empêchait les entreprises moyennes de bénéficier de la responsabilité limitée, une loi de 1892 a créé une nouvelle catégorie d’entreprises, la « Gesellschaft mit beschränkter Haftung » (GmbH, équivalent de la SARL en France).

  • 15 Schmidt 1999.

14Une autre caractéristique importante du modèle allemand est le « droit de vote en blanc » (Depotsstimmrecht) utilisé par les banques. Quand le client d’une banque lui confie des actions, comme garantie, ou pour les gérer, la banque peut utiliser le droit de vote de cette action pour toute décision soumise à l’Assemblée Générale de l'entreprise. Cette pratique influence fortement les majorités au sein des Assemblées Générales des grandes entreprises (voir le chapitre 4). Elle a bien entendu été contestée devant les tribunaux. Mais ceux-ci ont légalisé cette pratique en se référant à la loi de 1884, qui imposait comme condition à l’exercice de ce pouvoir par les banques que leur client leur donne explicitement et sans condition procuration pour voter à leur place15. Dans les années 1880 et 1890, l’évolution économique et juridique a favorisé l’influence des grandes banques (Grossbanken) dans les entreprises allemandes. En 1896, une nouvelle loi a obligé les entreprises qui émettaient des actions à les confier en dépôt pendant un an à des banques, avant que les titres ne soient mis sur le marché, ce qui signifiait que des banques devaient accepter cette opération en faisant confiance à l’entreprise.

15L’Allemagne avait plusieurs catégories de banques, spécialisées dans le financement de secteurs spécifiques, que nous présenterons dans le chapitre 4. Les grandes banques (Grossbanken), appelées aussi banques universelles ou banques mixtes, ou encore banques de crédit ont financé les mines, l’industrie manufacturière et les transports. Elles collectaient des capitaux en émettant des actions (dans une proportion élevée par rapport au total de leurs ressources), des obligations, et en collectant des dépôts dans les villes industrielles et commerçantes. Comme elles pouvaient aussi se prêter mutuellement les droits de votes en blanc, elles ont pu concentrer leur pouvoir d’influence dans les entreprises d’une ou quelques branches. Born (1977) montre que les principales banques universelles détenaient de nombreux sièges dans les Conseils de Surveillance des grandes entreprises. Classées selon ce critère, la première était la Deutsche Bank ; venaient ensuite la Berliner Handelsgesellschaft, la Diskonto-Gesellschaft, la Dresdner Bank et la Darmstätter Bank. Avec des regroupements et des changements de noms, ces grandes banques se sont perpétuées jusqu’à la période récente. Ces liens étroits entre banque et industrie ont certainement facilité le financement des investissements industriels, et ainsi contribué à la compétitivité de l’industrie allemande. Mais ils ont abouti à une forte concentration du pouvoir économique, d’autant que les grandes banques ont favorisé les rapprochements entre entreprises, soit sous la forme de cartels qui sont des accords entre entreprises pour contrôler un marché, soit sous forme de Konzern, qui sont à peu près l’équivalent des trusts américains. Entre 1870 et 1933, ces formes d’accords se sont multipliées en Allemagne, si bien que l’on a qualifié l’économie allemande de « capitalisme organisé ». Le régime nazi a encore renforcé cette concentration du pouvoir économique et politique.

L’ordolibéralisme

16L’école ordolibérale est une école de pensée qui s’est formée en Allemagne dans les années 1930, à partir d’un groupe de Professeurs à l’université de Fribourg : l’économiste Walter Eucken, et les juristes Franz Böhm et Hans Grossmann-Doerth. Se sont rattachés à ce courant après 1945 deux spécialistes de socioéconomie, Alfred Müller-Armack (Professeur à l’Université de Cologne) et Wilhelm Röpke, qui avait poursuivi sa carrière universitaire hors d’Allemagne après 1933, et surtout Ludwig Erhard, Directeur d’un Institut d’études économiques appliquées, puis Ministre fédéral de l’économie de 1949 à 1963, puis Chancelier de la RFA de 1963 à 1966. Plusieurs ouvrages donnent une présentation générale de l’ordolibéralisme, notamment ceux de F. Bilger (1964), d’A. Labrousse et J.D Weisz (2001), de P. Commun (2003) de P. Nemo et J. Petitot (2006). Pour présenter les principales thèses de l’école ordolibérale de façon à la fois concise et précise, nous nous limitons aux écrits de politique économique de deux auteurs : Walter Eucken, qui a écrit dans la revue « Ordo » en 1948 et 1949 deux articles copieux sur les orientations que devaient prendre l’économie de l’Allemagne de l’Ouest, et Ludwig Erhard, qui s’est souvent exprimé dans des écrits et des discours pour expliquer ses décisions, en invoquant des principes ordolibéraux, mais aussi en acceptant des compromis nécessaires dans une démocratie.

17Walter Eucken était un libéral qui se défiait du « laisser-faire », et qui préconisait la mise en place d’un ordre concurrentiel fortement organisé et vigoureusement défendu (ordolibéralisme) par l’État. Sa conviction reposait à la fois sur une conception normative de ce qu’est un bon système économique, et sur une analyse historique de l’évolution du capitalisme. Son analyse normative est celle de la théorie libérale élaborée à la fin du xviiie siècle par Adam Smith, puis approfondie et développée à la fin du xixe siècle par Karl Menger, Stanley Jevons, Léon Walras. Eucken met surtout en avant que l’économie moderne ne peut pas être gérée par un seul centre de décision. Dans l’économie préindustrielle, formée d’exploitations agricoles, de taille moyenne et vivant en autarcie, il est possible qu’une personne soit capable de répartir efficacement chaque jour les ressources en travail et en terres entre les différentes cultures, en tenant compte des aspects dynamiques des processus économiques. Mais le progrès technique et économique entraîne une division croissante du travail, et donc la complexification des processus de production et la multiplication des échanges entre agents économiques. Il est impossible de gérer de façon efficace une telle économie à partir d’un seul centre de décision, parce que la somme des informations qu’il faudrait réunir et la somme des calculs qu’il faudrait faire est beaucoup trop grande. En réalité, ce sont les prix qui se forment spontanément sur les marchés concurrentiels, de façon à équilibrer l’offre et la demande, qui constituent le système d’informations qui permettra de donner le plus de satisfaction aux consommateurs et d’utiliser au mieux des ressources rares. De plus, la concurrence incite chaque agent économique à répondre au mieux à la demande en réduisant le plus possible les coûts. Ces idées correspondent complètement à la théorie économique libérale, notamment aux critiques que les économistes libéraux ont faites du système de planification soviétique. Mais Walter Eucken s’en éloigne dans son analyse du capitalisme réellement existant.

18Les disfonctionnements et les crises du capitalisme sont une préoccupation centrale pour Eucken. Son analyse est restée fondamentalement la même dans ses écrits de 1932, 1948 et 1949. Il est convaincu que le capitalisme concurrentiel a tendance spontanément à s’autodétruire. Il y a chez les agents économiques une tendance profonde à éliminer la concurrence (« Tiefer Trieb zur Beseitigung der Konkurrenz », Ordo, 1949). Les agents privés cherchent à se soustraire aux contraintes de la compétition, pour accroître leurs revenus et réduire les risques auxquels ils sont exposés. Pourquoi trois boulangers installés dans une petite ville se feraient-ils concurrence, alors qu’ils peuvent s’entendre pour former un monopole ? Pour échapper à la concurrence, il y a diverses formes de regroupements des agents économiques, qui aboutissent à des concentrations de pouvoir économique, qu’Eucken dénonce constamment. Ce sont d’abord les cartels, et d’une façon plus générale la concentration des entreprises. Mais Eucken se méfie aussi des associations professionnelles, des associations patronales et des syndicats ouvriers.

19À partir de ces principes, Eucken propose une lecture de l’histoire du capitalisme. À la fin du xviiie siècle, et dans la première moitié du xixe siècle, un ordre économique concurrentiel s’est installé grâce aux progrès du libéralisme économique et politique, et aussi grâce à la Révolution française qui a promu l’égalité des droits. Sur ce point Walter Eucken diverge fortement de Wilhelm Röpke, qui considérait que la Révolution française avait été une « catastrophe effroyable » pour l’Europe, parce qu’elle avait détruit les valeurs et les hiérarchies sans lesquelles une société glisse vers l’anarchie ou le despotisme. Pour Eucken, les principes de liberté et d’égalité des individus ont été une base essentielle du capitalisme libéral, qui a permis l’industrialisation de plusieurs pays européens. Mais dans la seconde moitié du xixe siècle, l’ordre concurrentiel a dégénéré en capitalisme des monopoles et des groupes de pression. Les cartels, les Konzern, les associations d’entrepreneurs, les syndicats de salariés sont des formes de concentration du pouvoir économique qui entraînent des distorsions dans le système de prix. De plus, ces groupes d’intérêts font pression sur les pouvoirs publics pour obtenir des subventions, des droits de douane, des exemptions fiscales, des privilèges réglementaires, en sorte que l’État intervient de plus en plus dans l’économie. La coordination des agents privés par le système de prix s’affaiblit, car les prix ne correspondent plus à l’ordre concurrentiel. La répartition des ressources entre activités devient de plus en plus inefficace, ce qui entraîne instabilité et sous-utilisation de la main-d’œuvre et des capacités de production.

20Walter Eucken est très opposé au marxisme. Mais sa vision de l’évolution du capitalisme se rapproche de celle des marxistes orthodoxes qui distinguent trois stades, le capitalisme concurrentiel, le capitalisme monopoliste et le capitalisme monopoliste d’État. Pour les marxistes, cette évolution est une tendance inéluctable qui aboutit à des crises de plus en plus graves et à la disparition du capitalisme. Pour Walter Eucken et les ordolibéraux, il est possible d’endiguer cette tendance spontanée par des politiques qui défendent vigoureusement la concurrence. Comme l’ordre libéral est fragile, et dégénère facilement vers une économie dominée par les groupes privés, puis par l’État, la défense de la concurrence doit être intransigeante et ne souffrir que de peu d’exceptions. La seule que Walter Eucken admette vraiment est le monopole de l’émission de billets par la Banque centrale. Il critique durement les tentatives de voie moyenne (troisième voie) entre le capitalisme libéral et l’étatisation de l’économie. L’expérience de la République de Weimar le conduit à penser que confier en totalité ou en partie la gestion des entreprises aux ouvriers risque d’affaiblir la concurrence, car les salariés, comme les propriétaires du capital, chercheront à acquérir un pouvoir de monopole, dont ils profiteront. D’une façon plus générale, Eucken est opposé à la gestion de l’économie par des organisations corporatives, car ces groupements ne défendent ni l’intérêt général, ni l’intérêt des individus, mais seulement leur intérêt de groupe, ce qui aboutit à des distorsions de concurrence. Ici, Walter Eucken s’oppose, sans le dire explicitement, à la doctrine sociale de l’Église catholique. Il exprime aussi, à maintes reprises, son opposition au keynésianisme, qu’il présente comme une voie moyenne. Les emplois créés par l’État ont en général une faible productivité, ce qui réduit l’efficacité de l’économie. L’accroissement des dépenses publiques aboutit à un accroissement des prélèvements obligatoires, qui risque d’affaiblir la propension à investir. Des taux d’intérêt artificiellement bas sont une distorsion de prix qui fausse les calculs des agents économiques.

21Walter Eucken (1949) énumère des dispositions précises pour protéger l’ordre concurrentiel. Bien entendu, il préconise le libre-échange, car la concurrence étrangère renforce la concurrence intérieure, et rend plus difficile la formation de cartels ou d’ententes. Ses deux propositions les plus originales, sur lesquelles il insiste le plus, sont de créer un Office qui fasse respecter partout l’ordre concurrentiel, et d’assurer la stabilité des prix par un système monétaire d’étalon marchandises. Il aborde de façon approfondie le cas des « monopoles naturels », qui correspondent aux branches dans lesquelles l’augmentation de la production, quel que soit le niveau de départ, entraîne une baisse du coût moyen de production grâce à des rendements d’échelle croissants, en sorte que le coût minimal est obtenu quand une seule entreprise réalise toute la production de la branche. En vertu du principe ordolibéral selon lequel les lois de la concurrence doivent s’appliquer partout, il faut obliger le monopole naturel à pratiquer le prix d’équilibre concurrentiel, et à réaliser au maximum des gains d’efficacité. Pour cela, il est nécessaire de créer un organisme qui surveille les monopoles, l’Office des monopoles (Monopolamt). Celui-ci doit être indépendant et puissant, c’est-à-dire centralisé. Il a pour mission de lutter contre toutes les pratiques anticoncurrentielles. Il dissout les monopoles qui ne correspondent pas aux conditions d’un monopole naturel. Il contrôle la gestion des monopoles naturels. Il interdit tous les contrats privés qui faussent la concurrence, comme les contrats d’exclusivité. Il doit lutter contre les oligopoles, en veillant à ce que le droit fiscal et le droit commercial ne favorisent pas les concentrations d’entreprises.

22L’autre objectif fondamental de la politique économique est la stabilité des prix. L’inflation ne modifie pas tous les prix de façon proportionnelle, en sorte qu’elle modifie artificiellement les prix relatifs, ce qui fausse les calculs économiques : les conséquences en sont les mêmes que les entraves à la concurrence. Walter Eucken (1949) propose de fixer les règles de la politique monétaire selon un système d’étalon marchandises (Waren-Reserve-Währung) pour stabiliser les prix. Il reprend à un économiste américain, Benjamin Graham, l’idée d’une Agence centrale qui a pour mission de stabiliser la valeur totale (par exemple 100 dollars) d’un assortiment précis de biens, qui contient par exemple 12 boisseaux de froment, 87 livres de coton, 6,3 barils de pétrole, 506 livres de fer brut… Si les prix de ces produits baissent (déflation), l’Agence achète les produits sur les marchés, pour maintenir le prix de l’assortiment à 100 dollars, et les stocke ; si les prix augmentent, l’Agence vend les produits, et ses stocks de produits diminuent. La politique de la Banque centrale est liée au bilan de l’Agence de stabilisation des prix : elle crée de la monnaie (politique monétaire d’inflation) en contrepartie de l’accroissement des stocks de produits, quand les prix baissent ; elle détruit de la monnaie quand les stocks de produits baissent, ce qui correspond à une situation de hausse des prix. Au-delà de la politique monétaire, Walter Eucken insiste beaucoup sur la stabilité des règles de la politique économique, ce qui correspond à sa philosophie profonde de la régulation économique. Pour bien fonctionner, une économie doit reposer sur un cadre juridique précis et cohérent : elle doit être un ordre économique. La mission de l’État est de mettre en place et de préserver un ordre économique concurrentiel : c’est la politique ordonnatrice. Il ne faut pas que les conditions de l’activité économique soient continuellement modifiées, car ceci entraîne une incertitude qui décourage les investissements et d’une manière générale les décisions de long terme. L’importance accordée par Walter Eucken aux règles converge avec le regain des idées d’Emmanuel Kant en Allemagne après la guerre. Après les excès et les affrontements des années 1914 à 1945, les Allemands souhaitaient vivre dans un ordre stable et pacifique, ce qui les a conduits aussi à s’engager fortement dans la construction européenne (voir le chapitre 6).

23En matière de revenus, Eucken admet que la concurrence peut aboutir à des résultats qui ne sont pas conformes à l’éthique, si elle aboutit à de trop forts écarts de revenus, qui entraînent des excès de production des biens de luxe, et une insuffisance de production des biens de première nécessité. Il ne faut pas laisser aux groupements d’intérêts le soin de corriger la répartition des revenus. Les revenus doivent être redistribués surtout par la fiscalité, grâce à un impôt progressif sur le revenu. Mais le but ne doit pas en être, contrairement à ce que dit Keynes, de réduire l’épargne des plus riches. Le but est de réduire les inégalités de revenus, sans affaiblir l’épargne et l’investissement. La redistribution doit rester limitée.

24Parmi les autres idées de Walter Eucken, il faut citer sa critique du principe juridique de responsabilité limitée, selon lequel le propriétaire ne répond pas de toutes les dettes de l’entreprise, car ses pertes potentielles sont limitées au capital qu’il a apporté. Eucken reconnaît que ce principe adopté dans les lois sur les sociétés anonymes au cours de la seconde moitié du xixe siècle permet de collecter de grandes masses de capitaux. Mais il est contraire au principe selon lequel ceux qui commettent des erreurs doivent être sanctionnés, et selon lequel la sanction ne doit pas être reportée sur les autres. De plus, la responsabilité limitée facilite la concentration des entreprises, car elle réduit les risques liés aux dettes des filiales. Eucken propose donc de supprimer la responsabilité limitée pour ceux qui détiennent plus de 50 % du capital d’une entreprise, car ils sont en mesure de contrôler sa gestion. Walter Eucken propose aussi de réformer la législation sur les brevets, car un brevet accepté par l’administration donne un monopole sur un nouveau produit ou un nouveau procédé de fabrication. Celui-ci peut être utilisé pour passer des accords entre entreprises qui réduisent la concurrence. La durée du droit d’exclusivité donné par le brevet doit être réduite, et les entreprises qui en détiennent doivent être encouragées à en autoriser l’utilisation par d’autres entreprises, contre licence.

25Ludwig Erhard, qui a eu en responsabilité la reconstruction et la gestion de l’économie allemande entre 1948 et 1963 (ou 1966), justifie dans son livre intitulé « Le bien-être pour tous » (« Wohlstand für alle ») publié en 1957 ses décisions par des principes très proches de ceux qui sont défendus par Walter Eucken. L’économie doit être organisée sur le principe de concurrence. La division des pouvoirs économiques et des pouvoirs politiques garantit la protection des libertés et l’efficacité économique. La libre fixation des prix sur des marchés concurrentiels permet de satisfaire les préférences des consommateurs et assure une répartition efficace des ressources entre les différentes utilisations. La concurrence aboutit à une distribution des revenus équitable, car elle élimine les rentes, et aboutit à une rémunération qui correspond à la productivité. La concurrence est une condition nécessaire et importante pour que l’économie de marché corresponde à un équilibre social ; telle est la conception que Ludwig Erhard avait de l’économie sociale de marché. L’État doit secourir les personnes qui tombent dans la pauvreté à cause des guerres, des crises, de la maladie ou de la vieillesse. Mais il y a le risque que l’État providence aboutisse à un excès de protection sociale. Les personnes qui bénéficient de revenus garantis par la collectivité, ainsi que les personnes qui subissent des prélèvements obligatoires élevés risquent d’être découragées de faire des efforts. C’est pourquoi Ludwig Erhard préconise à long terme une baisse du poids des dépenses de l’État et des assurances sociales dans l’économie. La hausse des niveaux de vie résultant de la croissance économique permettra aux ménages de se protéger par eux-mêmes, en accumulant un patrimoine par leur épargne, et en ayant recours à des assurances privées.

26Un autre objectif important de la politique économique doit être la lutte contre l’inflation, car celle-ci entraîne des distorsions de prix et réduit à néant la valeur de l’épargne. Pour lutter contre le chômage, il ne faut pas recourir à des politiques de relance de la demande qui risqueraient d’aboutir à l’inflation. Il faut notamment éviter des politiques de taux d’intérêt très faibles et d’expansion monétaire. Pour réduire le chômage (qui était élevé en Allemagne au début des années 1950), Ludwig Erhard préconise le développement des exportations, qui permet d’accroître la production et l’emploi sans relancer la demande intérieure. Par opposition au keynésianisme, Erhard en arrive à préconiser une sorte de néomercantilisme, selon lequel la croissance doit être tirée par les excédents du commerce extérieur. Les importations seront freinées non pas par des dispositifs protectionnistes restreignant la concurrence internationale, comme le préconisait la vieille école mercantiliste, mais par la limitation de la demande intérieure.

27Le terme d’économie sociale de marché (ESM) a été porté à la connaissance de la population allemande par le programme présenté par le parti démocrate-chrétien (CDU) pour les élections générales de 1949 (voir le chapitre 3). Ce terme n’est jamais employé par Walter Eucken. Pour Ludwig Erhard, l’économie de concurrence est par nature sociale, car elle élimine les revenus injustifiés résultant de privilèges obtenus sur la base de rapports de force. Les dépenses publiques sociales doivent rester provisoires ou marginales, car la concurrence assure la « prospérité pour tous ». Mais pour d’autres courants, comme les partisans du catholicisme social, ou les socialistes qui se sont ralliés à l’économie sociale de marché avec le congrès de Bad Godesberg en 1959, la composante sociale de l’ESM est beaucoup plus que résiduelle : elle inclut le système de coopération entre associations d’entreprises et syndicats de salariés, des dépenses sociales élevées, des normes strictes de protection de l’environnement…

L’application partielle de l’ordolibéralisme

28La théorie ordolibérale a inspiré les politiques économiques de la RFA dans plusieurs domaines, dont les trois plus importants sont le libre-échange, la réforme monétaire de 1948, et la création de l’Office de lutte contre les cartels en 1957. Mais il est resté des écarts importants entre la réalité des mesures prises et les préconisations des théoriciens.

L’instauration du libre-échange et l’exception agricole

29De nombreuses institutions qui avaient été créées avant 1914 sont restées en place dans la RFA, en sorte que le fonctionnement de son économie présente des continuités avec le passé. Mais la rupture est presque complète avec les politiques protectionnistes mises en place sous Bismarck et amplifiées par des politiques d’autarcie pendant la période des guerres mondiales. Après 1945, les pays développés ont fait disparaître progressivement beaucoup de restrictions quantitatives sur les importations, et abaissé leurs droits de douane. La RFA a été l’un de ceux qui ont mis en œuvre le plus rapidement ces mesures. Le tableau 2.1 montre qu’en 1950, le taux moyen de prélèvement douanier de la RFA était nettement inférieur à ceux de la France et du Royaume-Uni. Dans les négociations internationales, la RFA a défendu des positions très favorables au libre-échange, et tout à fait conformes à la doctrine ordolibéralisme.

Tableau 2.1 Taux moyens de prélèvement douaniers (recettes douanières/importations), en %.

Royaume-Uni

France

Allemagne

États-Unis

1850

21

16

25

1870

7

3

45

1900

5

9

8

28

1930

12

12

11

15

1950

35

14

5

6

1975

5

8

2

4

Source : A. Stein, article publié dans la revue « International Organisation », 1984, p. 362

30Cependant, la RFA a conservé des politiques protectionnistes dans un secteur au départ important, l’agriculture. En 1950 et 1951, plusieurs lois ont mis en place des offices chargés de protéger l’agriculture allemande de la concurrence étrangère, et de garantir des prix élevés aux agriculteurs. Ces offices limitaient les importations, en délivrant des autorisations, et en prélevant des taxes. Des stocks régulateurs stabilisaient les prix à des niveaux élevés, bien au-dessus des prix mondiaux, et parmi les plus élevés d’Europe. Cette politique protectionniste et interventionniste, très favorable aux agriculteurs, résultait du fait qu’il y avait une association d’agriculteurs (« Bauernverband ») puissante qui défendait avec détermination les intérêts des paysans ; de plus, ceux-ci étaient l’une des principales bases électorales de la CDU. Quand la politique agricole commune aux pays européens s’est mise en place dans les années 1960, elle n’a pas entraîné de libéralisation de l’agriculture. Le gouvernement allemand et le gouvernement français, ainsi que le groupe démocrate-chrétien du Parlement européen ont imposé un marché agricole très protecteur, avec des taxes (prélèvements) sur les importations, des prix élevés garantis aux agriculteurs, et des subventions à l’exportation (restitutions).

La réforme monétaire de 1948 et ses suites

31En 1948, un an avant la création de la République Fédérale d’Allemagne, une réforme monétaire très importante a été mise en œuvre par les autorités d’occupation américaine et anglaise et l’administration allemande des deux zones d’occupation réunies dans la « bizone ». La décision de réduire très fortement la masse monétaire a été prise par les autorités d’occupation, mais la décision de libéraliser la plupart des prix a été prise par l’administration allemande, dirigée par Ludwig Erhard, et simplement acceptée par les autorités américaine et anglaise. La décision de supprimer presque toute la réglementation des prix par l’État correspond bien à la doctrine ordolibérale, selon laquelle il fallait restaurer les mécanismes du marché. Pour éviter une nouvelle vague d’hyperinflation, la réforme monétaire de 1948 a fortement réduit la masse monétaire, grâce à un changement de monnaie, dont les modalités précises sont présentées par N. Pietri (1987) et M. Saint Marc (1998). Les Reichsmark (RM) émis avant la réforme, ont été échangés contre des « Deutsche Mark » (DM), une nouvelle monnaie. Pour les prix et les salaires, le taux de conversion a été de 1 pour 1. Mais pour les billets et les créances privées, le taux de conversion a été de 10 RM contre 1 DM, ce qui a divisé par 10 le montant des dettes privées ; les dépôts d’épargne ont été convertis au taux de 100 RM pour 6,5 DM, ce qui en divisait la valeur par 15. La dette de l’État central (le Reich) a été annulée en totalité. Cette brusque contraction des liquidités (de l’ordre de 93 %) a comprimé la demande, et poussé les industriels et les commerçants à vendre leurs stocks de produits pour reconstituer leur trésorerie, ce qui a exercé des pressions à la baisse sur les prix. Comme la majeure partie des dettes avait été effacée, cette politique d’austérité n’a pas aggravé l’endettement. Le deutsche Mark créé en 1948 avait un taux de change officiel par rapport au dollar inférieur à celui du Reichsmark. De plus, il a été dévalué en 1949, dans le cadre d’une dévaluation générale des monnaies européennes par rapport au dollar, ce qui a amélioré la compétitivité de l’industrie allemande par rapport à celle des États-Unis. L’austérité monétaire n’a pas eu de conséquences dépressives sur l’économie, surtout parce qu'il y avait une conversion des dettes qui en a réduit massivement le montant, et dans une moindre mesure, parce que le mark a été dévalué deux fois.

32Une Banque centrale a été mise en place en 1948, avec le nom de « Bank Deutscher Länder » (Banque des pays allemands), qui disposait du monopole de l’émission des billets, du droit d’imposer des réserves obligatoires aux banques privées, qui jouait le rôle de chambre de compensations, et qui gérait les paiements entre l’Allemagne de l’Ouest et les autres pays. Son siège a été installé à Francfort, alors que le gouvernement fédéral s’est installé à Bonn, pour symboliser l’indépendance de la Banque centrale. Aucune règle précise ne lui a été imposée pour l’émission de billets, car avant 1933, l’obligation faite à la Banque centrale de couvrir au moins 40 % de ses billets par ses réserves en or et en devises l’avait contrainte à réduire la masse monétaire à cause des sorties de capitaux. La « Bank Deutscher Länder » devait approvisionner correctement l’économie en monnaie de façon à assurer la stabilité des prix. En 1957, elle a été remplacée par la « Bundesbank » (« Buba »), qui a repris ses fonctions et obtenu de plus celle de faire crédit aux banques privées. La Bundesbank est aussi le trésorier de l’État fédéral (Bund) et des Länder, mais la loi limite strictement ses crédits aux administrations. Elle bénéficie d’une grande marge d’indépendance vis-à-vis du gouvernement. La loi lui prescrit en priorité d’assurer la stabilité des prix, mais elle lui donne aussi pour objectif de soutenir la politique du gouvernement. De plus, c’est le gouvernement fédéral qui fixait la parité du mark dans le cadre du système monétaire international de Bretton Woods, la Buba étant chargée de d’intervenir sur le marché des changes pour stabiliser le cours du mark à proximité de la parité officielle. La plupart des conflits entre le gouvernement et la Buba ont tourné à l’avantage de cette dernière (voir le chapitre 5).

33Au sens strict, il n’y a pas eu de stabilité des prix en Allemagne à partir de 1948/1949, car les prix ont augmenté un peu presque tous les ans, ce qui correspond à l’inflation rampante : avec des taux d’inflation de l’ordre de 2 % par an, le pouvoir d’achat d’une unité monétaire (un Deutsche Mark) baisse de 2 % par an en termes de biens et de services qu’elle permet d’acheter. Le graphique 2.1 donne l’évolution des prix et de la masse monétaire de 1870 à 1989, sans les périodes de guerre et d’après-guerre (1914-1925 et 1938-1950), pour lesquelles il n’existe pas de statistiques fiables. Les prix et la masse monétaire sont donnés en logarithmes, en sorte que la pente (au sens naturel et au sens mathématique du mot) des courbes correspond aux taux de croissance moyens. Ces données montrent qu’après 1949, la tendance à très long terme des prix a été plus inflationniste qu’avant 1914, ou même qu’entre 1925 et 1938. De plus, il y avait eu avant 1939 des périodes de baisses de prix (déflation), par exemple de 1873 à 1896, et de 1929 à 1932. Après 1949, les prix n’ont presque jamais baissé en données annuelles. L’une des raisons en est que la masse monétaire a augmenté beaucoup plus vite après 1949 qu’avant 1914 et qu’entre 1926 et 1938. Avant la première guerre mondiale, la Banque centrale devait assurer la convertibilité de sa monnaie en or, en sorte qu’elle devait proportionner sa création de monnaie à ses réserves métalliques. Après l’hyperinflation de 1922-1923, la Banque centrale a été contrainte par la loi de respecter un ratio de couverture de sa monnaie par rapport à ses réserves internationales. Cette règle a été abandonnée au cours des années 1930. En 1948, la nouvelle Banque centrale d’Allemagne n’était plus tenue à aucune règle quantitative limitant la quantité de monnaie qu’elle émettait. Il en a été de même dans quasiment tous les pays occidentaux développés. La conséquence en a été partout que les masses monétaires ont augmenté plus fortement et plus régulièrement qu’avant 1939, ce qui a été l’un des facteurs qui ont entretenu partout l’inflation rampante.

Graphique 2.1 Allemagne, masse monétaire M3 et indice des prix (déflateur du Pib), en logarithmes, 1870-1989.

Graphique 2.1 Allemagne, masse monétaire M3 et indice des prix (déflateur du Pib), en logarithmes, 1870-1989.

34Mais la RFA a eu un taux d’inflation plus faible que la plupart des autres pays européens (tableau 2.2) ; cet écart au profit de l’Allemagne a été plus important pendant la période des deux chocs pétroliers (1973/1982). Cette caractéristique résulte de la priorité accordée à la lutte contre l’inflation. En cas d’intensification des pressions inflationnistes, la Bundesbank restreignait rapidement et énergiquement sa politique monétaire, et elle était approuvée par l’opinion publique. Les partenaires sociaux, qui avaient des contacts réguliers avec la Banque centrale, acceptaient de modérer les hausses de salaires. De plus, à partir de 1969, le mark a été souvent réévalué, ce qui a eu des effets désinflationnistes importants. Avant la mise en place de l’euro entre Banques centrales le premier janvier 1999, les pays européens les plus inflationnistes retrouvaient leur compétitivité-prix grâce à des dévaluations, qui ont été fréquentes, surtout à partir du début des années 1970. Depuis 1999, des écarts d’inflation ont persisté au détriment de l’Europe du Sud et ne peuvent plus être corrigés par des changements de parités, de sorte que la compétitivité-prix de l’Allemagne s’est structurellement renforcée grâce à l’euro (voir le chapitre 6).

Tableau 2.2 Taux de croissance annuels moyens des prix à la consommation, (%)

  • 16 Le terme RFA-Ouest désigne la RFA jusqu’en 1991, et les Länder de l’Ouest après 1991.

RFA-Ouest16

France

Roy-Uni

Italie

Espagne

USA

1953-1973

3,1

4,8

4,0

3,9

6,4

2,5

1973-1990

3,5

8,4

10,0

13,0

12,7

5,1

1990-1999

2,5

1,9

3,7

4,3

4,3

2,8

1999-2009

1,5

1,5

2,0

2,2

3,0

2,3

Source : Ocde, Comptes Nationaux des pays membres

La lutte contre les entraves à la concurrence

  • 17 François-Poncet 1970.

35Les premières mesures de lutte contre les cartels ont été prises par les autorités d’occupation. Les grandes entreprises, les cartels et les Konzern étaient fortement soupçonnés d’avoir coopéré de façon active avec le régime nazi. Les Alliés ont mis en œuvre une politique de déconcentration, en indiquant qu’elle se poursuivrait jusqu’à que la RFA adopte une législation destinée à instaurer et à préserver la concurrence. Un projet de loi a été élaboré dès la première année d’existence de la RFA (1949). Mais la loi, très discutée à cause de l’opposition des dirigeants d’entreprises, n’a été adoptée qu’en 195717. De 1945 à 1955, ce sont les autorités d’occupation qui ont mis en œuvre une politique de dissolution des grands groupes dans laquelle les Américains ont été les plus énergiques. Mais ces mesures ont en partie échoué. La législation bancaire en vigueur à cette époque aux États-Unis a été appliquée à l’Allemagne ; une banque ne peut être implantée que dans un seul État. Les grandes banques universelles ont donc été divisées en sociétés indépendantes implantées chacune dans un des États de la RFA. Mais à partir de 1955, les autorités allemandes ont permis qu’elles se regroupent, ce qui a entraîné la reconstitution de la Deutsche Bank, de la Dresdner Bank et de la Commerzbank. Compte tenu de l’influence de ces banques sur les entreprises grâce au droit de vote en blanc et à la présence des banquiers dans les Conseils de surveillance des entreprises, il y a eu une reconstitution de la concentration du pouvoir économique.

36En RFA, le Ministère de l’économie dirigé par Ludwig Erhard a rencontré une forte opposition des industriels allemands quand la législation anticartel a été discutée. Le ministère voulait agir de façon préventive, et par conséquent interdire (principe d’interdiction, Verbotsprinzip) les ententes et démanteler les grands groupes. Le patronat défendait l’idée que la concentration, ou les ententes entre entreprises ne sont pas mauvaises en soi. Elles sont bonnes, si elles permettent de rationaliser la production et d’accélérer le progrès technique. Il faut seulement réprimer les abus (principe de l’abus, Missbrauchsprinzip) de la concentration et des ententes. De plus, le patronat voulait que les contrôles soient faits par les instances judiciaires, alors que le Ministère de l’économie voulait créer un Office public proche de celui que proposait Walter Eucken. Après des années de discussions, un compromis a été adopté et voté en 1957. En ce qui concerne les cartels horizontaux, le principe d’interdiction l’a emporté. En ce qui concerne les fusions, c’est le principe de répression des abus qui a été adopté. L’application de la loi a été confiée à un Office public de lutte contre les cartels (Kartellamt) conformément aux vues du ministère de l’Économie. Mais il faut souligner que la loi, de façon explicite, ne s’appliquait pas à plusieurs secteurs importants : les banques, les assurances, les transports, le charbon et l’acier, l’énergie et l’agriculture.

37La loi de 1957 de lutte contre les limites à la concurrence (Gesetz gegen Wettebewerbsbeschränkugen, GWB) est complexe, car elle prévoit des régimes juridiques différents selon la nature des ententes. L’ouvrage de H. Lampert donne une description précise des institutions économiques et sociales de l’Allemagne dans une optique ordolibérale, et montre que cette loi prévoit explicitement de très nombreuses exceptions. Dans son premier article, elle interdit les regroupements et les accords entre entreprises qui ont pour but d’entraver la concurrence. Mais cette interdiction ne frappe pas les contrats de travail et les contrats de prestation de services. De plus, la Constitution de la RFA (loi fondamentale, « Grundgesetz ») reconnaît le droit de créer des groupements d’intérêts. La loi de 1957 interdit en principe les cartels horizontaux, mais elle admet de nombreuses exceptions : sont autorisés, sous condition d’être déclarés à l’Office des cartels, ou permis par celui-ci, les cartels de crise visant à réduire les capacités de production de façon coordonnée, les cartels de rabais, les cartels de généralisation des normes techniques, les cartels de rationalisation, les cartels d’exportations ou d’importations. Le ministère de l’Économie a le droit d’autoriser un cartel pour des motifs d’intérêt public. L’article 15 interdit une entente quand elle instaure des prix obligatoires pour les échanges verticaux entre entreprises, car ce type d’accord permet à chaque entreprise de répercuter les hausses de coûts en aval, ce qui diffuse les chocs inflationnistes à la plupart des secteurs. Mais la loi n’interdit pas aux fabricants de recommander des prix aux commerçants.

38La loi de 1957 n’interdit pas les concentrations qui aboutissent à une position dominante, contrairement à la législation antitrust américaine, mais elle les suspecte explicitement. En effet, si une opération de concentration permet à une entreprise, ou à quelques entreprises de détenir une part élevée du marché (des seuils quantifiés sont fixés par la loi), il y a présomption de position dominante. Si l’entreprise abuse de sa position dominante, et que la preuve en est apportée, elle est sanctionnée. En 1973, la loi a été amendée, et oblige les entreprises à déclarer à l’Office des cartels les opérations de fusion qui dépassent des seuils légaux.

39Ce compromis reste en-deçà des projets initiaux de l’école ordolibérale. Il ne correspond pas vraiment à la pensée de Walter Eucken, qui considérait que les dérogations au principe de concurrence devaient rester exceptionnelles, car l’ordre concurrentiel est fragile et risque toujours d’être contaminé par les pratiques anticoncurrentielles. La loi allemande de lutte contre les entraves à la concurrence n’a pas empêché la concentration des pouvoirs économiques dans les grands groupes, dans les grandes banques universelles, dans les associations patronales, concentration qui existe depuis l’époque de l’Empire bismarckien. Mais elle a fortement réduit le nombre des cartels, et elle a rendu les entreprises plus prudentes dans leur stratégie de maîtrise des marchés.

Conclusion

40Une première diffusion du libéralisme économique a eu lieu en Allemagne au cours des deux premier tiers du xixe siècle. L’abolition des liens de dépendance personnelle hérités du féodalisme a instauré la liberté de choix de la profession et du lieu de résidence, ce qui a créé un véritable marché du travail. La liberté d’entreprise a été instaurée avec la suppression des règlements imposés par les corporations et les administrations. C’est aussi la politique de libéralisation de l’économie qui a abouti en Allemagne à doter les grandes entreprises d’une Direction (Directoire) chargée de la gestion, et d’un Conseil de Surveillance. Le principe libéral de neutralité de la législation commerciale a eu pour conséquence que peu de limites ont été imposées aux modes de gestion des entreprises. Dès avant 1914, la jurisprudence a validé le système des droits de vote en blanc pratiqué par les banques universelles, et autorisé beaucoup de formes d’ententes et de concentration entre entreprises. L’Allemagne est devenue le pays des cartels et des Konzern.

41Ce « capitalisme organisé » a été très critiqué par l’école ordolibérale dans les années 1930. Après 1945, les autorités d’occupation ont pris des mesures de déconcentration des banques et des entreprises. La RFA a adopté en 1957 une loi interdisant certains cartels, et plaçant les concentrations sous surveillance. Mais elle était un compromis entre les économistes et juristes ordolibéraux, et les milieux d’affaires, en sorte que ses dispositions allaient beaucoup moins loin que les préconisations de Walter Eucken. Une autre priorité de l’école ordolibérale était la stabilité des prix. Celle-ci n’a pas été complètement respectée par la RFA, qui a connu une inflation continue (inflation rampante), de l’ordre de 2 % en moyenne par an, avec une hausse tendancielle de la masse monétaire. Mais en Allemagne, cette dérive des prix a été nettement plus faible que dans la moyenne des pays développés. L’influence de l’ordolibéralisme est importante en Allemagne, mais elle est loin d’être complète et exclusive.

Notes

10 Nemo & Petitot 2006.

11 Pietri 1982.

12 Doering 2006.

13 Benz (dir.) 1989. Voir le chapitre de Goldschmidt.

14 Horn et Kocka 1979.

15 Schmidt 1999.

16 Le terme RFA-Ouest désigne la RFA jusqu’en 1991, et les Länder de l’Ouest après 1991.

17 François-Poncet 1970.

Table des illustrations

Titre Graphique 2.1 Allemagne, masse monétaire M3 et indice des prix (déflateur du Pib), en logarithmes, 1870-1989.
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