Une politique migratoire qui se durcit au fil des années 2000

9Des années 1980 jusqu’aux années 2000, l’immigration de travail vers les pays d’Europe du Sud augmente de façon régulière, faisant de ces pays les destinations d’accueil parmi les plus importantes du monde. En général, cette immigration concerne des populations arrivées illégalement ou devenues irrégulières après expiration de leur visa : la légalisation de leur présence se fait par le biais des opérations de régularisations, fréquentes et massives. Au fil de trois décennies, plusieurs millions de personnes sont ainsi régularisées en Italie, en Grèce, au Portugal et en Espagne. En parallèle, l’élargissement de l’UE aux pays d’Europe centrale et orientale durant les années 2000 permet de faciliter les migrations légales et la circulation des ressortissants de ces pays, qui proviennent principalement de Bulgarie, de Pologne et de Roumanie.

10Mais cette évolution est remise en question au cours des années 2000. D’abord, on assiste à une évolution en profondeur du traitement politique de la question migratoire : la pression exercée par les autres États européens sur l’Europe du Sud, considérant que les régularisations risquent de créer un « appel d’air », va amener ces États à réduire l’accès au visa pour les populations étrangères et à ralentir le rythme des régularisations en les faisant plus sélectives et plus rares8. Ceci a pour conséquence une forme d’irrégularisation des trajectoires : sans visa, l’immigration est contrainte d’emprunter des voies irrégulières, maritimes ou terrestres, caractérisées par de périlleuses traversées des frontières, et des statuts toujours plus précaires. Par ailleurs, devant l’impossibilité d’améliorer leur situation administrative par le biais des opérations de régularisation, une partie de l’immigration va se reporter vers la demande d’asile, provoquant une augmentation drastique de ces demandes en Europe du Sud, ce que l’on a souvent décrit comme la « réfugéisation » de la question migratoire9.

11Ce n’est donc pas à une augmentation de l’immigration qu’on assiste à la fin des années 2000, mais plutôt à la construction, paradoxale et pourtant complémentaire, d’une figure duale du migrant (d’un côté, le migrant européen « a‑problématique » ; de l’autre, le migrant non européen, érigé en sujet sécuritaire et menaçant) et à la définition d’une politique dont le volet répressif prend le dessus. En parallèle, la crise économique issue de la crise mondiale des « subprimes » et le nouveau régime d’austérité qui se mettent en place provoquent un ralentissement de l’immigration en Europe du Sud. Si certains secteurs, comme l’agriculture et les services aux personnes, sont toujours très demandeurs en main-d’œuvre immigrée, d’autres, comme le tourisme et le bâtiment, souffrent fortement de l’impact de la crise des années 2008-2009 et pour certains pays d’Europe du Sud, comme l’Espagne, le solde migratoire connaît une véritable inversion au seuil des années 2010, et devient négatif. À Turin, par exemple, le nombre d’étrangers « extra-communautaires » passe de 81 000 en 2012 à 75 000 en 2016, baisse similaire d’ailleurs à celle que connaissent alors les flux intra-communautaires, pour remonter légèrement ensuite10. Quelques années plus tard, la crise de la COVID‑19 aura également des répercussions négatives sur certains secteurs économiques, comme le bâtiment et le tourisme, entraînant une nouvelle chute de l’immigration.

Un tournant humanitaro‑répressif

12C’est dans ce contexte que se produit ce qu’il a été longtemps coutume d’appeler la « crise migratoire » : une série d’évènements politiques (durcissement de l’autoritarisme, révolutions et guerres civiles) déclenche des départs importants d’Afrique, d’Asie centrale et du Moyen‑Orient, provoquant ainsi une augmentation des traversées maritimes, notamment vers la Grèce et l’Italie. Comme on l’a dit, avec la réduction des opérations de régularisation, la demande d’asile est souvent la seule voie d’accès à un statut légal dans ces pays : une forte proportion des ressortissants d’Afrique et du Moyen‑Orient n’a d’autre choix que d’entrer de manière irrégulière et de recourir aux procédures d’asile dans l’espoir d’obtenir un permis de séjour. Les pays d’Europe du Sud vont devoir mettre en place des infrastructures de sauvetage et d’accueil permettant de répondre à l’augmentation considérable du nombre d’arrivées maritimes et de demandes d’asile. Alors qu’une série d’évènements parmi lesquels des naufrages particulièrement dramatiques entre 2013 et 2015 amènent à parachever la perception de l’urgence migratoire et le traitement de la migration comme question humanitaire, c’est une réponse répressive qui s’engage en Europe du Sud, encouragée par la pression de l’Union européenne : tentatives d’endiguement des migrations, hébergement des demandeurs d’asile dans des méga-structures d’accueil surchargées et inadéquates11, organisation du tri migratoire dans des îles, qui deviennent les lieux privilégiés d’établissement des fameux « hotspots12 ».

13Au niveau européen, les arrivées par la mer qui se succèdent et atteignent leur pic en 2015 remettent en question les principes mêmes d’une solidarité européenne dans la gestion de l’asile. Avec le système mis en place par le règlement européen de Dublin (1990, puis Dublin 2 en 2003), et dans un contexte de guerre qui ne dit pas son nom contre les migrants (selon l’expression du sociologue Andrea Rea13), les pays d’Europe du Sud tiennent toujours la ligne de front du contrôle migratoire et de la gestion de l’urgence. Ils supportent la charge des opérations logistiques quotidiennes visant à identifier les migrants entrants, prendre leurs empreintes digitales et les filtrer, leur prodiguer les premiers secours, un abri temporaire et des soins sanitaires. Ni le Plan de relocalisation européen des réfugiés adopté en 2015, ni le Pacte européen sur l’immigration et l’asile signé en septembre 2020, ne permettent aux États de l’UE d’atteindre un accord pour répartir davantage la solidarité à l’échelle européenne, mieux gérer les arrivées en mer et réformer le système de Dublin.

Le rôle des villes

14On a vu plus haut que ce qui a été massivement qualifié de crise migratoire est davantage une crise de l’accueil et du traitement politique réservé aux populations migrantes. La « crise migratoire » qui se manifeste en Europe du Sud au fil des années 2010 n’est donc pas tant une crise liée à l’augmentation des arrivées qu’une crise de la gouvernance de la solidarité, du fait d’une politique migratoire de plus en plus fermée, qui met les États d’Europe du Sud dans la situation extrêmement difficile de devoir gérer l’urgence tout en défendant une position ferme vis‑à‑vis de ces flux. Ce tournant sécuritaire-humanitaire qui limite les voies d’accès légales à l’Europe et érige les migrants en sujets humanitaires n’est pas une spécificité de l’Europe du Sud, mais bien une tendance européenne des trente dernières années qui se renforce au fil du temps et transcende les oppositions gauche-droite14.

15C’est donc d’abord le tournant des dix dernières années sur la scène migratoire, et la façon dont celui‑ci a conduit à réinterroger en profondeur la gouvernance des migrations en Europe du Sud, qui va mettre en relief le niveau local. Le local devient, au fil de ces années, dans la plupart des cas, un espace d’hospitalité, et ce en opposition avec les politiques, parfois hostiles aux migrants non européens, développées dans le cadre national et européen15.

16Car c’est dans ce contexte de trop‑plein sécuritaire de la gouvernance des migrations que certaines municipalités émergent comme protagonistes d’un modèle migratoire alternatif, basé sur des valeurs d’accueil et de solidarité. Celles‑ci se lancent dans la promotion de formes d’hospitalité concurrentes et alternatives par rapport aux formes d’accueil ou de non-accueil prônées par les pouvoirs centraux. Il faut dire que les villes ont vu leur positionnement et leur rôle sur l’échiquier politique évoluer au fil des dernières décennies16. Ce rôle croissant des villes sur la scène politique a été conforté par la dévolution aux autorités locales de pouvoirs de plus en plus importants, notamment en relation avec la gestion des migrants au fil des années 1990 et 200017. Dans un contexte de changement néolibéral et de dévolution des États-nation en termes d’environnement, de migration, de logement et de solidarité, certaines villes sont apparues comme des protagonistes essentiels dans la résolution de problèmes importants : ce mouvement a été parfois décrit comme le « néo-municipalisme18 ».

17En Italie, par exemple, les acteurs locaux ont reçu un pouvoir considérable au cours des vingt dernières années : ce changement s’explique en partie par la réforme de 1992 qui, d’une manière générale, a renforcé le rôle des maires et des municipalités19. Cela va leur permettre de s’ériger en principaux challengers des politiques étatiques. Mais parfois également en collaboration/complémentarité avec l’État, dans une optique de dévolution du pouvoir. Le développement des projets SPRAR20, institué par la loi Bossi Fini (2002) en Italie, et abandonné en 2018, en est un bon exemple. Gérés par l’ANCI (l’association des communes italiennes) et financés par le ministère de l’Intérieur, les SPRAR étaient des structures d’accueil qui devaient favoriser l’intégration des réfugiés et demandeurs d’asile, au niveau local. Ces structures subiront un brutal coup d’arrêt suite à l’arrivée au ministère de l’Intérieur de Matteo Salvini en 2018, pour qui l’intégration n’est pas une priorité.

18Notons qu’en Grèce une réforme équivalente, votée en 2010, a également tenté de renforcer les pouvoirs municipaux concernant l’intégration des populations migrantes, en suivant la tendance européenne mentionnée auparavant. Ainsi, la réforme dite « Kallikratis » a prévu le transfert de certaines compétences vis‑à‑vis de l’intégration des migrants à l’échelle locale. Elle a également prévu la création des Conseils d’intégration des migrants (SEM) dans chaque municipalité du pays, avec comme vocation la participation des populations migrantes, via leurs associations, à la prise de décisions à l’échelle locale. Pourtant, une décennie après, cette réforme reste encore inachevée. Ces Conseils, qui ont été élargis pour prendre en compte les besoins des populations réfugiés suite à la « crise » de 2015-2016, ne sont actifs que dans peu de municipalités du pays, tandis que leur rôle reste purement consultatif21.

Un épisode marquant

20Commençons par un bref rappel d’un événement critique qui a fait l’actualité mondiale et a considérablement secoué les acteurs politiques et les institutions en charge de la migration. Depuis 2014, plusieurs ONG patrouillent en mer pour pallier à l’absence de volonté politique de secourir les exilés. En juin 2018, le navire Aquarius de l’ONG SOS Méditerranée porte secours à 629 migrants en détresse provenant de Libye, parmi lesquels une douzaine de femmes, certaines enceintes, ainsi que 123 mineurs non accompagnés. Comme à son habitude, le bateau de sauvetage doit remettre les rescapés aux autorités italiennes chargées de les conduire au port le plus proche. Mais cette fois‑ci, le ministre de l’Intérieur populiste nouvellement élu, Matteo Salvini, déclare que les ports italiens resteront fermés à ce qu’il nomme les « ONG étrangères ». Cette déclaration fait suite aux accusations, maintes fois réitérées par Salvini, faites aux ONG d’encourager la migration clandestine en portant secours aux migrants naufragés. Suite à cette décision, plusieurs villes italiennes telles que Naples, Livourne, Trapani et Tarente proposent d’ouvrir leurs ports, et sont à l’origine d’une campagne importante dans les médias et les réseaux sociaux. Cette décision des villes n’est en réalité sans aucun effet, puisque la compétence portuaire est celle du gouvernement, et plus précisément, du ministère des Infrastructures. Mais, sur le plan symbolique, cette affaire marque le début d’une série de prises de position de la part des maires, qui marqueront leur opposition systématique au traitement réservé par Salvini à la « crise migratoire » (voir l’encadré de Cristina Del Biaggio p. 284). Comme l’Aquarius se trouvait initialement dans le périmètre de « recherche et de sauvetage » de Malte, Salvini affirme d’abord que c’est à cette île‑État de prendre la responsabilité du bateau. Mais Malte refuse au motif que l’Italie coordonne les opérations de sauvetage. La situation de blocage se prolonge pendant plusieurs jours, alors que les querelles politiques se poursuivent. La France, située au centre de la route maritime, aurait pu offrir l’asile mais ne l’a pas fait et a accusé l’Italie d’« agir de manière irresponsable », provoquant – déjà – une crise diplomatique entre les deux États22. Quant à l’Autriche et à l’Allemagne, le chancelier autrichien Sebastian Kurz et le ministre allemand de l’Intérieur Horst Seehofer soutiennent la position de Salvini et proposent de former un « axe de lutte contre la migration illégale » avec Rome. Cette déclaration contribue à l’époque à intensifier l’opposition entre la chancelière allemande Angela Merkel (qui est favorable à une approche européenne de la crise) et la CSU, le parti politique de Seehofer, qui réclame la fermeture des frontières, ouvrant la voie à une grave crise politique en Allemagne. C’est finalement le nouveau premier ministre espagnol Pedro Sanchez qui autorise le navire à accoster à Valence, suite aux pressions exercées par les maires de Valence et de Barcelone faisant partie de sa coalition politique.

21Que nous apprend cet épisode sur le plan institutionnel ? Comme d’autres épisodes précédents – et d’autres plus récents –, l’événement Aquarius a soulevé une fois de plus la question de l’incapacité des États de l’UE à partager et à développer les bases d’une politique commune de migration et d’asile. La soi‑disant « crise des migrants » qui a débuté en 2011 aurait pu générer un tournant dans la définition d’un cadre politique commun envers les migrants et les demandeurs d’asile. Au contraire, la solidarité et la coopération entre les membres de l’UE ont totalement échoué. Les États ont encouragé des réponses centrées sur le plan national à la migration (en construisant des murs, en fermant leurs frontières et éventuellement en fermant leurs ports), engendrant une sécurisation croissante des questions migratoires. Du point de vue des villes, cet événement critique a permis de révéler deux situations opposées : celle où villes et gouvernement national s’opposent clairement et celle où une forme de coopération est initiée entre alliés politiques pour la prise en charge des migrants. Certaines villes n’ont pas été en mesure de changer le cours des événements (comme les villes portuaires italiennes) tandis que d’autres ont pu le faire, car elles étaient relayées par leur État (les villes espagnoles). Dans tous les cas, c’est la montée en puissance des villes comme protagonistes du débat sur les questions migratoires que l’on peut mettre ici en avant.

Les villes comme protagonistes de premier plan dans l’accueil des migrants

22« Quand l’État faillit à ses responsabilités, l’alternative peut‑elle provenir des municipalités ? » se demandait Filippo Furri dans le numéro 81 de la revue Vacarme en automne 201723. Dans ce contexte particulier de crise, les villes sont apparues comme des acteurs cruciaux de la gestion des migrations. Elles ont d’abord été des acteurs de premier plan dans l’expérimentation de l’accueil au niveau local. Lorsque l’on se réfère à ces villes d’accueil, plusieurs expressions apparaissent dans la littérature : « villes solidaires », « villes-refuges », « villes-sanctuaires », « villes rebelles », « villes sans peur », « villes résilientes », « villes accueillantes », etc. qui sont sujettes à différentes interprétations, illustrant des enjeux, des positionnements et des situations différents. Ils s’inscrivent dans des évolutions institutionnelles et politiques diverses, ainsi que dans des débats savants et intellectuels, parfois convergents, parfois divergents. La notion de ville-refuge, par exemple, s’inspire du modèle de la ville-refuge développé par le « parlement international des écrivains » créé en 1993 en réponse à l’assassinat d’écrivains en Algérie24. L’un des textes qui a popularisé cette idée de ville-refuge est le discours prononcé en 1996 par Jacques Derrida devant le Conseil de l’Europe, « Cosmopolites de tous les pays, encore un effort ! ». En Italie, le modèle de la ville-refuge n’est pas une nouveauté. Filippo Furri documente ainsi comment la ville de Venise, dans la foulée du parlement des écrivains, se revendique comme ville-refuge dès les années 1990.

23Mais durant les années de la « crise migratoire », les initiatives prises par les villes accueillantes sont de plus en plus nombreuses et variées. Le cas de Palerme est particulièrement intéressant. Sous l’impulsion de son maire Leoluca Orlando, la Ville décide de donner un pouvoir particulier aux communautés immigrées en termes de prise de décision et de participation au débat public. En 2013 est créé le Conseil des cultures, un organe de représentation et de participation politique des citoyens étrangers. C’est sous la même impulsion qu’est adoptée, en mars 2015, la Charte de Palerme, qui reconnaît le droit inaliénable à la mobilité et la possibilité d’une citoyenneté locale (« cittadinanza residenziale »). De nombreuses villes comme Paris, Turin, Madrid, Montpellier adoptent ensuite la Charte.

24En Espagne, l’une des références majeures en termes de néo-municipalisme et d’accueil des réfugiés est le cas de Barcelone, déjà évoqué au chapitre 4. La ville de Barcelone se décrit comme une ville « solidaire et d’accueil », constituée en ville-refuge. La plateforme de citoyens devenue parti Barcelona en Comú, qui souhaite associer la société civile au débat politique, a fait de l’accueil des migrants l’un de ces thèmes de prédilection, dès sa fondation en 2015. Au sein de Barcelona en Comú, plusieurs initiatives sont mises en place afin d’accueillir les réfugiés, et ce dès 2015. Un élément intéressant de la constitution de Barcelone en ville-refuge est que ce discours d’accueil se construit dans une posture critique vis‑à‑vis de la présence de touristes dans la ville et des conséquences de la touristification urbaine25. Ainsi, alors qu’en 2017, 150 000 personnes défilaient dans les rues de Barcelone pour demander au gouvernement espagnol d’accueillir plus de réfugiés, des inscriptions hostiles aux touristes se multipliaient dans les rues26.

25Dans le cas grec, l’initiative la plus caractéristique d’accueil de populations migrantes au niveau municipal se situe en contexte métropolitain, en l’occurrence à Athènes. C’est en 2017 que le Centre de coordination pour l’intégration sociale et la cohésion (ACCMR)27 a été créé pour coordonner et diffuser, via une plateforme électronique, les actions relatives à l’accueil de migrants. Il s’agit des actions entreprises par différents acteurs – municipalité, gouvernement central, organisations internationales, ONG internationales et locales – et qui implique les échelles locale et nationale. Ce réseau de coordination, financé à ses débuts par la Fondation Stavros Niarchos, puis par l’OIM (Organisation internationale pour les migrations) et l’UNHCR (Agence des Nations unies pour les Réfugiés), et instauré en plein contexte de « crise » migratoire, est devenu le principal outil d’intervention de la municipalité d’Athènes en matière d’intégration sociale.

Le développement des réseaux de villes

26Ces villes mettent parfois en commun leurs forces, en développant des réseaux de villes et, comme l’écrit Thomas Lacroix, « à la sclérose de la coopération intergouvernementale, répond le dynamisme des villes et autres acteurs locaux28 ». À l’échelle nationale, on peut prendre l’exemple développé par Cristina Del Biaggio des villes refusant d’appliquer le décret‑loi de Salvini de 2018, qui prévoit le démantèlement du système SPRAR et l’impossibilité pour les demandeurs d’asile de s’inscrire aux registres municipaux de résidence, les excluant ainsi de toute une série de droits. Cette carte, qui a circulé et rencontré un certain succès, montre, au‑delà de son caractère informatif qui témoigne de la diffusion d’un phénomène de désobéissance civile, le rôle de la cartographie – et celui des chercheurs – dans le développement d’un contre-discours, dans le débat public, sur les migrations et l’accueil possible des exilés29.

Figure 6.1. Résistances locales au Décret Salvini.

27À l’échelle internationale, la riposte des villes s’organise dès les premières années de la « crise migratoire ». On peut prendre l’exemple des villes signataires de l’appel « Nous, les villes d’Europe » lancée par quatre maires, Ada Colau (Barcelone), Anne Hidalgo (Paris), Spyros Galinos (Mytilène) et Giusi Nicolini (Lampedusa) en septembre 2015. L’appel incitait les villes d’Europe à se coaliser pour organiser l’accueil des réfugiés et commençait de la manière suivante :

Nous, les villes d’Europe, sommes prêtes à devenir des lieux de refuge. Nous voulons accueillir ces réfugiés. Les États accordent le statut d’asile mais les villes offrent un abri. Les villes frontalières, comme Lampedusa, ou les îles de Kos et Lesbos, sont les premières à recevoir le flux de personnes demandant l’asile, et les municipalités européennes devront accueillir ces personnes et faire en sorte qu’elles puissent commencer une nouvelle vie, à l’abri des dangers auxquels elles ont échappé. Nous avons l’espace, les services et, surtout, le soutien de nos citoyens pour le faire. Nos services municipaux travaillent déjà sur des plans d’accueil des réfugiés pour garantir de la nourriture, un toit et la dignité à tous ceux qui fuient la guerre et la faim. La seule chose qui manque est le soutien de l’État.

(A. Colau, A. Hidalgo, S. Galinos, G. Nicolini, « We the cities of Europe », El País, 2015)

28Bien qu’ils aient tous souligné le manque de soutien de l’État, la façon dont ces différentes villes ont abordé la gestion de l’accueil a varié pour de nombreuses raisons : taille de la ville, autonomie politique par rapport à l’État, couleur politique de la ville, contexte politique (oppositions – ou non – au niveau régional et national), flux d’arrivée et position de ces différentes villes sur les routes migratoires, etc. Quoi qu’il en soit, cette mise en avant des « politiques d’accueil des municipalités31 » s’appuie sur des personnalités fortes : c’est à travers la figure des maires (souvent femmes) que se personnifie et s’incarne ce positionnement politique des villes, la dimension genrée de cet engagement n’étant pas anodine.

29Un des exemples les plus frappants de réseaux de villes accueillantes est probablement celui des « Fearless Cities », qui promeut un nouveau modèle de municipalisme radical, féministe, accueillant, basé sur la société civile et les collectifs militants. Ce modèle, mis en place à l’initiative de Barcelona en Comú, dès 2017, a pour objectif d’utiliser le niveau local comme terrain de changement politique. Le premier événement du réseau Fearless Cities a été organisé par Barcelona en Comú en 2017, et a été suivi par plus de 700 personnes représentant plus de 100 organisations municipalistes de tous les continents. Le livre documentant le premier sommet Fearless City a été traduit en cinq langues. L’année 2021 voit un nouvel événement international Fearless Cities, dans un contexte de crise sanitaire, économique et écologique mondiale qui exige des réponses plus courageuses et plus innovantes que jamais. Depuis lors, des événements régionaux décentralisés ont été organisés à Bruxelles, Valparaiso, New York, Varsovie, Belgrade et Naples par des plateformes municipales locales32.

30En Grèce, un exemple moins radical dans son approche, mais qui s’inscrit dans la même optique de consolidation des pouvoirs municipaux durant cette période de la « crise migratoire », est la création du Réseau des villes pour l’intégration. Depuis 2018, il rassemble les deux grandes métropoles, Athènes et Thessalonique, et inclut 13 autres municipalités de diverses tailles. Ayant comme but la promotion de l’intégration des migrants et des réfugiés au niveau local, le réseau tente d’affronter les « défis entrepris par les villes dans les situations de crise » à travers la mise en réseau de ses membres et la communication des bonnes pratiques. Nous lisons dans le site du réseau que, durant la pandémie, les « réflexes des autorités locales ont réussi à éviter une crise sociale et à répondre aux besoins des groupes vulnérables, y compris les réfugiés33 ».

31Autre facteur favorisant le rôle actif des villes dans l’accueil et les politiques d’intégration est probablement lié à la façon dont les financements européens sont attribués. Les Fonds européens et tout spécifiquement le Fond asile, migration et intégration (FAMI) reconnaissent comme bénéficiaires les gouvernements centraux des États membres, mais aussi les pouvoirs municipaux, des ONG ou des organisations internationales34. Cela permet à cette multitude d’acteurs de bénéficier de ressources économiques supplémentaires via leur participation à des programmes relatifs à l’accueil ou l’intégration.

32Un exemple typique provenant de Grèce est le programme d’accommodation des demandeurs d’asile en situation vulnérable dit ESTIA35. Plus de 15 villes ont été impliquées dans ce programme qui a associé pouvoirs municipaux, ONG locales, ainsi que l’UNHCR comme principal porteur du programme. Dans le contexte athénien, où l’accès au logement devient de plus en plus problématique36, les municipalités ont joué un rôle‑clé en passant outre, dans la mesure du possible, l’échelle nationale grâce aux financements reçus directement.37

La présence d’autres acteurs, en appui ou en opposition aux villes : les collectifs militants

33Le nouveau rôle joué par les villes n’est pas uniquement le fait des maires et des équipes municipales. Il s’appuie sur plusieurs bases, parmi lesquelles les mouvements sociaux urbains. À Barcelone, à Rome, à Athènes, ce sont également des collectifs militants qui organisent concrètement, au quotidien, les modalités d’accueil des migrants, parfois dans des lieux incongrus (hôtels et bâtiments en déshérence, que la crise économique a rendus disponibles) et parfois en opposition aux politiques municipales, comme l’illustre l’étude de cas sur le campement du Baobab en fin de chapitre. Des formes de convergence des luttes s’opèrent autour de collectifs féministes, anarchistes, anticapitalistes : c’est le cas, par exemple, du mouvement Non una di meno en Italie, mouvement féministe ancré dans un courant féministe transnational, dont l’antiracisme est l’un des messages centraux. Le cas du City Plaza, un hôtel du centre-ville d’Athènes occupé pour accueillir les exilés pendant plus de trois ans et trois mois, est emblématique de ces dynamiques de convergence des luttes (voir encadré ci‑dessous). Durant l’été 2019, le collectif de City Plaza a décidé de quitter les lieux avant d’en être expulsés par les forces police de l’ordre38.

Villes hostiles

34Surtout, il existe des limites et des oppositions à l’idée d’un modèle urbain de l’accueil : d’abord certaines villes se sont montrées à l’inverse particulièrement hostiles, en procédant par exemple à l’évacuation systématique des campements et des squats. Ainsi, alors que les municipalités dont nous avons parlé jusqu’ici s’érigeaient en villes solidaires, d’autres ont ouvertement manifesté leur opposition à la migration. Elles ont refusé l’arrivée et l’accueil de réfugiés et de migrants, et ont appliqué des mesures très restrictives d’accès aux services publics : en Italie, par exemple, ce fut le cas à Lodi, à Brescia, ou encore à Teramo, pour l’accès aux services de restauration scolaire des enfants d’immigrés non européens. Certains gouvernements locaux sont devenus des laboratoires d’exclusion des immigrés. Dans ces villes hostiles, les migrants n’ont accès à aucuns services locaux ni lieux de décision, les exilés sont mis à distance et dispersés. Parfois, du mobilier dissuasif (grillages, sièges au lieu de bancs, etc.) est aménagé pour éviter toute forme d’occupation de l’espace public.

35Marianna Fotaki40 montre par exemple, dans le cas de la Grèce, comment les réponses solidaires face à l’arrivée des réfugiés à Lesvos, Samos ou Chios ont été confrontées à des réponses hostiles, et ceci surtout après la signature de l’accord UE‑Turquie en 2016 qui a conduit à l’installation involontaire d’un certain nombre de demandeurs d’asile dans ces espaces transitoires. L’exemple de Lesvos, nommé comme « île solidaire » au début de cette « crise migratoire », a notamment été le lieu d’une forte contestation de la part des autorités locales face aux politiques nationales concernant l’expansion du hotspot de Moria en 201741. On rejoint ici l’idée d’une « vulnérabilisation » de certaines catégories de population qui a été évoquée précédemment (voir chapitre 4).

Le décalage entre communication « city branding » et réalité

36Les questions de migration ont polarisé les débats et les résultats des élections locales, générant des alignements et des réalignements. Les maires et les politiciens locaux ont de plus en plus exploité les médias et les réseaux sociaux pour faire connaître leurs positions, notamment en matière de solidarité et d’intégration des migrants. Cependant, le modèle municipal de ville accueillante ne manque pas de contradictions. Le rôle croissant des villes repose souvent sur des figures de maires charismatiques – comme le souligne Tiziana Caponio42 –, qui communiquent sur la question de l’accueil et veulent rendre visible leur politique au niveau national. Mais ces figures sont parfois contestées, et le décalage parfois criant entre communication (« branding de l’accueil ») et réalité. L’accueil est parfois davantage un outil de labélisation politique qu’une véritable pratique. Les travaux d’Eleonore Bully à Palerme ont ainsi mis en avant ce contraste : d’une part, l’affichage politique de l’accueil par la mairie de Palerme s’inscrit dans un mouvement de « branding » cosmopolite à de nombreux égards similaires à celui qui s’exerce actuellement en d’autres contextes, et dans une stratégie plus générale de reconstruction d’un récit urbain. D’autre part, la situation concrète des exilés, de leurs trajectoires – résidentielles en particulier – de leur vie quotidienne est précaire et difficile. Ce travail apporte ainsi de nombreux éléments à la réflexion sur l’accueil au temps des « crises43 », en montrant que les villes qui communiquent le plus sur l’accueil ne sont pas nécessairement celles qui accueillent le plus ou le mieux. Il n’en reste pas moins que leur communication joue un rôle important, ne serait‑ce que pour contrebalancer celui des États dans l’opinion publique.

37Enfin, certaines décisions politiques sont dénuées d’effets, car elles manquent du soutien nécessaire au niveau national. Le local ne peut suppléer certaines fonctions assurées par le national, les questions de financement des programmes d’accueil, en particulier – comme la suspension des financements aux programmes SPRAR en Italie – en témoignent cruellement.

38Ensuite, examiner le niveau local n’implique pas seulement d’examiner le niveau urbain, mais aussi celui de structures encore plus micro comme le niveau du quartier (ou du district). Le quartier d’Exarhia à Athènes est, par exemple, un quartier qui, ayant traditionnellement regroupé divers groupes militants44, a joué un rôle important dans l’accueil des réfugiés bloqués dans le pays à la suite de la fermeture des frontières de l’UE en 2016. Des occupations de bâtiments vides pour leur logement, ainsi que d’autres mobilisations de solidarité, ont eu lieu dans cet espace au tissu social dense.

39On retrouve l’importance de l’échelle locale dans l’étude de cas suivante, qui vient montrer aussi en l’occurrence la volatilité des formes de réponse à la crise.

Un collectif d’acteurs

42En plus des arrivées importantes de nouveaux migrants en ville, la présence des campements à Rome s’explique aussi par l’évacuation de nombreux squats sans proposition alternative d’hébergement qui jette des personnes un temps à la rue à proximité de leur ancienne habitation et de leurs lieux d’ancrages. Ce fut notamment le cas du campement de la Piazza dell’Indipendenza en 2015, qui s’est formé sous l’effet conjoint des arrivées et de l’évacuation d’un squat d’exilés situé via Curtatone, qui donnait sur la place. Le campement issu du centre social dit du « Baobab » connaît une histoire similaire qui commence via Cupa, non loin de la gare Tiburtina, dans une zone manufacturière désaffectée. Un de ses entrepôts abrite un centre social autogéré ouvert par des Érythréens en 1994 : le « Baobab ». Il est reconnu par la municipalité et constitué en association. En 2015, l’augmentation importante des arrivées transforme le lieu en une halte. Érythréens, Éthiopiens et citoyens du nouveau Sud-Soudan (jeunes hommes, mais aussi jeunes femmes et mineurs) y convergent et des dortoirs improvisés se constituent dans le restaurant du centre social et dans la cour devant celui‑ci46.

43Durant l’été 2015, 35 000 personnes y transitent et les responsables du centre social demandent l’aide d’associations, d’institutions et de particuliers pour couvrir les besoins de cette population de passage, extrêmement précaire, souvent victime de violences en Libye et qui nécessite de nombreux soins. En décembre 2015, le centre social est fermé par la municipalité de Rome qui invoque des raisons de salubrité publique. Les exilés continuent d’arriver et campent devant le centre fermé. Les volontaires qui s’étaient mobilisés à l’appel des responsables du Baobab initial vont poursuivre leur mobilisation en conservant le nom du centre social autogéré désormais fermé : « Baobab Experience » (dit « Baobab » plus loin). En automne 2016, la municipalité de Rome démantèle à plusieurs reprises les installations successives : certains exilés trouvent un hébergement dans les installations de la Croix-Rouge, mais la majorité d’entre eux errent sur les parkings abandonnés des environs.

Dès que les petits rassemblements autour de volontaires distribuant de la nourriture et des vêtements se forment dans le quartier, la police intervient pour les disperser ou leur demander leurs documents. Ce jeu de la police et du voleur dure environ deux semaines [automne 2016], et a laissé tout le monde – volontaires et migrants – épuisé au point d’accepter avec les associations d’aller manger sous le pont, l’endroit où ils apportent de la nourriture aux sans-abri tous les soirs. C’était temporaire […] des petits regroupements de migrants se sont ensuite déplacés vers Piazzale Spadolini, vers l’arrêt de bus et ensuite, avec l’aide des bénévoles, ils ont lentement campé dans un endroit isolé, proche de la gare Tiburtina, Piazzale Maslax.

44Dans l’épisode relaté par Donatella Schmidt et Giovanna Palutan, l’installation au Piazzale Spadolini intervient à la suite de négociations infructueuses avec la municipalité de Rome pour l’ouverture d’un centre de premier accueil permettant une prise en charge minimale et une orientation des exilés sur le territoire romain. Alberto Barbieri, coordinateur général de « Medici per i diritti umani » (Médecins pour les droits humains – MEDU), raconte dans un article de presse de l’époque47 :

Cet été [2016], lorsque la nouvelle équipe municipale de Rome avait pris ses fonctions, elle avait annoncé sa volonté de créer un camp de premier accueil [...] pour répondre à l’urgence des arrivées et avait identifié un parking près de la gare Tiburtina, une zone inutilisée, sans logements ni commerces, un lieu où il ne pouvait y avoir aucun obstacle au décorum et à l’ordre public [...] Avec les militants de Baobab Expérience, [...] nous avons installé une petite garnison (presidio) humanitaire et sanitaire à l’endroit même où aurait dû se trouver la structure d’urgence pour essayer de donner une réponse qui n’était pas arrivée des institutions [...] en attendant le centre annoncé par le conseiller Baldassarre pour l’accueil des migrants en transit ici, à Rome, qui est évidemment encore loin d’arriver48.

45Le responsable du MEDU pose les caractéristiques du lieu choisi par la municipalité : éloigné du voisinage et ne faisant obstacle ni au « decorum », ni à « l’ordre public ». En d’autres termes, un lieu situé à la périphérie du centre historique et touristique, à la visibilité moindre et sans voisinage direct. Les acteurs mobilisés, MEDU une ONG médicale, « A buon diritto » une association d’accompagnement juridique, et Baobab Expérience qui assure sur le campement distribution de nourriture, de matériel et un suivi juridique et social tentent de coordonner leur action autour du campement qui a conservé le nom de « Baobab ». Cette installation à l’arrière de la gare Tiburtina est pourtant rapidement démantelée, le 16 novembre 2016, et le Baobab se déplace plus au nord, dans un terrain en friche appartenant à la société ferroviaire Trenitalia. Les associations mobilisées baptisent le lieu « Piazzale Maslax » en l’honneur d’un exilé qui s’est donné la mort après son transfert en Italie du fait de l’application du règlement Dublin. À cette étape de la géographie des campements romains successifs, la périphérisation spatiale vers l’est de la ville les éloigne des quartiers historique et touristique ainsi que des différents lieux de pouvoirs présents à Rome.

Piazzale Maslax : campement périphérisé mais visible (2017‑2018)

46À partir de 2017, les politiques de contrôle des frontières se renforcent, le règlement de Dublin devient véritablement effectif avec des transferts des personnes migrantes dans le premier pays d’enregistrement de leurs empreintes de plus en plus courants et facilités. Des situations d’attente prolongée s’installent dans la précarité. Ces exilés mis en mobilité forcée49 dépendent de la solidarité locale et/ou communautaire pour subvenir à leurs besoins quotidiens ainsi que de stratégies de « débrouille ». Puisque leurs trajectoires sont entravées et qu’ils sont de plus en plus nombreux à être renvoyés en Italie, certains repensent leurs projets migratoires, développent des pratiques pour occuper l’attente, voire décident de mener à bien leur demande d’asile en Italie. Par conséquent, le Baobab change de forme, reflétant l’évolution des activités proposées par les bénévoles de l’association. Les volontaires du Baobab improvisent des cours d’italien, organisent des matchs de football, des activités culturelles. Le lieu a une importante visibilité dans le paysage médiatique et militant, en la figure de Andrea Costa, principal porte-parole du Baobab. De nombreux volontaires sont originaires de différents pays ouest-européens et agissent aux côtés des bénévoles locaux, montrant la transnationalité de ce mouvement de solidarité par le bas.

Figure 6.3. Campement du Baobab, Piazza Maslax.

Figure 6.4. Campement du Baobab, Piazza Maslax.

47En mars 2018, le campement est donc situé sur un parking et une friche ferroviaire appartenant à Trenitalia. Il est constitué de plus de 150 tentes, dont certaines ont été agrandies pour former des petits cabanons (figure 6.3), et compte environ 300 habitants. Il y a des arrivées et des départs journaliers, mais une cohorte importante demeure sur place. Les distributions alimentaires de denrées cuisinées puis apportées par les volontaires s’installent sous un vaste barnum qui sert également à organiser des événements publics. II n’y a pas d’eau courante ni de toilettes, le point d’eau le plus proche nécessite de faire des allers-retours vers une conduite d’eau en commun avec un campement d’immigrés européens dits « Roms » voisin et accessible par un trou dans le grillage. Le campement est visible matériellement, il l’est aussi dans la communication et les interpellations des pouvoirs publics menées par l’association. Celle‑ci demande des prises en charge, mais les promesses des autorités demeurent sans suite. Le 13 novembre 2018, Matteo Salvini réalise sa promesse électorale et les forces de police évacuent le campement. Il va alors se reformer à l’arrière de la gare Tiburtina, sur la Piazzale Spadolini.

Disparition du campement ? (2019‑2020)

48Le campement se retranche alors sur ce piazzale. En janvier 2020, juste avant le déclenchement de la pandémie, une quarantaine de personnes y dorment.

Figure 6.5. Campement du Baobab pendant le confinement : « je reste à la maison », Piazzale Spadolini.

49C’est l’hiver et il y a peu de migrants en transit direct vers une autre ville plus au nord ; les personnes y restent plusieurs semaines ou plusieurs mois et attendent des rendez‑vous auprès des administrations ou des ambassades. Il n’y a plus de tentes, seulement des matelas et des couvertures (figure 6.5), tout ce qui est important (comme les documents, mais aussi un stock de couvertures à garder au sec) est rangé dans une camionnette dont seuls quelques bénévoles ont la clé. Le plan grand froid permet à ceux qui le souhaitent de dormir dans la gare la nuit, mais beaucoup refusent car il n’y fait guère plus chaud et ils doivent quitter le lieu à 5 heures du matin, ce qui coupe leur sommeil déjà ténu. Les couchages sont installés la nuit et disparaissent pour la plupart dans le courant de la matinée. À l’été 2020, ce même campement se déploie sur les parkings des bus (qui étaient initialement destinés à faciliter l’arrivée des pèlerins en visite à Rome). Le campement est toujours dépourvu de tente, et chaque espace de stationnement de bus durant la journée sert de lieu de rencontre à une communauté linguistique spécifique. Le jour durant, les effets personnels, les matelas et les sacs de couchage sont mis en hauteur sur les abris ou le toit d’un poste électrique, et la police passe deux fois par jour faire le tour en voiture du piazzale Spadolini. Enfin, des anciens habitants du Baobab viennent dans le courant de la journée, quand ils ne travaillent pas où n’ont pas de cours pour rendre visite aux bénévoles et aux autres habitants, jouer au foot et manger ou aider durant la distribution. Alors qu’en hiver, il y a peu de nouveaux venus transitant par le campement, l’été, il y en a parfois jusqu’à une douzaine par jour qui y restent une nuit et repartent le lendemain matin pour le nord. À cette étape de la géographie du campement, sa matérialité a presque disparu, ainsi que l’exprime un des bénévoles avec lequel je m’entretiens à distance en janvier 2021 :

Le camp Baobab est le seul campement informel à Rome depuis 2015 ?
– Oui, dans le centre-ville, c’est vrai que c’est comme ça. Et puis le Baobab n’est même plus un vrai campement.
– Qu’est‑ce que tu appelles un « vrai campement » ?
– Eh bien, quelque chose de plus organisé avec, au moins, des tentes, oui... une structure, comme, par exemple, les campements de Roms qui, par exemple, sont nombreux à Rome.

(Extrait d’un entretien avec un volontaire du Baobab, janvier 2021)

50La matérialité du campement du Baobab à Rome a presque disparu en 2020. Les exilés dissimulent leurs affaires le jour durant et leurs habitats, de simples matelas et couvertures, sont seulement tolérés la nuit. La morphologie urbaine de Rome offre beaucoup de possibilités d’occupations discrètes. Certaines occupations romaines sont faites de tentes qui investissent des friches industrielles, comme ce fut le cas de l’occupation de l’ancienne usine de fabrication de Pénicilline dans la périphérie de Rome entre 2018 et 2019, une forme hybride entre le squat et le campement. Plus globalement, des collectifs plus politisés sont présents à Rome et militent pour le droit au logement en occupant des bâtiments50, certains pour les migrants exclusivement comme la « lotta per la casa » à Collatina et Romanina. Enfin, de nombreux migrants de longue date, souvent réfugiés statutaires ou déboutés, occupent des squats où ils accueillent les nouveaux arrivants de passage ou à plus long terme. Le campement du Baobab n’est donc pas le seul acteur qui constitue une infrastructure d’arrivée à Rome, mais il est l’un des plus visibles puisqu’il prend place dans l’espace public.

Remise en ordre spatiale (2021)

51Le mobilier urbain dissuasif (grillage, pierre, gardiennage51) est un dispositif d’empêchement des présences jugées indésirable en ville. Ce mobilier urbain peut être aussi décrit comme « positif » lorsqu’il consiste en la mise en place d’aire de jeu, de sport, de jardins qui participent à la revalorisation de l’espace public privilégiant certains usages et usagers sur d’autres. Dans le cas du Baobab, des bacs à fleurs ont été mis en place piazzale Spadolini en juillet 2021 pour empêcher les personnes de dormir sur le lieu à proximité immédiate de la gare sous la protection de l’avancée du toit. La compagnie gestionnaire de la gare utilise une technique de mobilier urbain « positif », censé entrer en adéquation avec les attentes de la figure du riverain (inexistant ici) pour contrôler l’espace où s’installent les personnes pour la nuit sans déranger la circulation des usagers de la gare.

Figure 6.6. Publication Facebook de Baobab Experience du 13 juillet 2021.

Grandi Stazioni nous envoie un message sans équivoque, et nous l’envoie avec des bacs à fleurs d’un goût douteux et pas mal indiscret : elle n’aime pas l’existence des sans‑abri, ou mieux encore, elle n’aime pas qu’on voie des sans‑abri à l’entrée de ses propriétés. Mais nous tenons à rassurer Grandi Stazioni : les sans-abri n’aiment pas non plus être sans abris [...] nous aurions attendu d’une entreprise comme Grandi Stazioni qu’elle accepte l’une des nombreuses propositions de discussion avancées par notre Association et qu’elle considère l’opportunité de se placer du côté de ces derniers, en faisant pression, avec nous, pour que la municipalité et les institutions compétentes assument une certaine responsabilité envers les personnes fragiles en transit et remplissent leur devoir d’assurer l’accueil des titulaires d’une protection et des demandeurs d’asile. Mais si la perception est que nous avons affaire à des déchets à enlever, il n’y a pas grand-chose d’autre à dire. Merci pour les fleurs.

(Publication sur la page Facebook de Baobab Experience suite à la mise en place de bacs à fleurs à l’emplacement du campement par la société Grande Stazioni, gestionnaire de la gare Tiburtina, le 31 juillet 2021).

52La mise en place de ce dispositif sera suivie peu de temps après d’une évacuation (la quarante et unième depuis 2015) sans solutions d’hébergement pour les exilés. Déplaçant progressivement le campement – ou tout au moins le lieu de distribution et de rendez‑vous avec les bénévoles – plus au sud sur via Tiburtina à proximité des murs d’enceinte du cimetière Verano, toujours dans l’Est romain.

53Malgré ses évolutions matérielles, le campement reste une infrastructure de la mobilité autant qu’un lieu de relégation ; c’est un espace social, relationnel. Les infrastructures de la mobilité sont définies entre autres comme des acteurs systématiquement liés entre eux qui facilitent et conditionnent la mobilité52, cela dépasse la dimension matérielle pour inclure la dimension sociale et la position de point de rencontre dans un réseau que constitue le campement. En effet, ces infrastructures, comme le Baobab, sont soutenues, reproduites et restructurées quotidiennement par des réseaux solidaires. En cela, outre l’hostilité avérée des politiques urbaines de Rome vis‑à‑vis des migrants précaires, il est possible de saisir comment l’accueil prend forme dans ce climat dissuasif en parlant du point de vue des trajectoires des exilés et du rapport qu’ils ont avec le campement et les personnes qu’ils y rencontrent.