Chapitre 2
Injonctions métropolitaines : grands projets de transformation urbaine et jeux institutionnels
p. 71-120
Résumés
Le chapitre analyse la gouvernance des métropoles d’Europe du Sud à travers leurs continuités et leurs ruptures et comment ces villes répondent aux bouleversements – contingents ou systémiques – apparus après la crise des « subprimes ». Des processus intenses de métropolisation et de régionalisation de l’urbain investissent aussi bien les réseaux d’acteurs institutionnels à différents niveaux que les mécanismes du changement spatial. L’accent est ici porté sur les grands projets de développement car ils sont révélateurs d’une dynamique complexe et controversée. En effet, les exemples explorés à Athènes, Madrid, Milan et Rome mettent en évidence un jeu complexe d’acteurs globaux et locaux et l’affirmation d’une approche néolibérale de la planification et des politiques urbaines. Celle-ci conduit à la privatisation des biens et des services et, dans le même temps, à la financiarisation du sol urbain.
The chapter considers some elements of continuity and rupture in the governance of the metropolis of Southern Europe, trying to understand how they are responding to the various contingent or systemic ‘upheavals’ that have occurred since the 2008 subprime crisis. These forces seem to foster intense processes of metropolisation and regionalisation of the urban, which affect the network between institutional actors at different levels and the field of the mechanisms of metropolitan spatial transformation. The focus is on large-scale urban development projects because they reveal a complex and contested dynamic that has affected the cities of Southern Europe in different ways. Indeed, the cases explored in Athens, Madrid, Milan and Rome highlight the involvement of a complex array of global and local actors and the emergence of a neo-liberal approach to urban planning and policy, which has led to the privatisation of goods and services – and, in the process, to the financialisation of urban land.
Entrées d’index
Mots-clés : grands projets urbains, métropolisation, politiques urbaines, gouvernance
Keywords : large-scale urban development projects, metropolisation, urban policy, governance
Texte intégral
Introduction1
1Ce chapitre interroge, dans le cadre d’une recherche commune, les dynamiques à l’œuvre dans les métropoles d’Europe méridionale et la manière dont celles‑ci répondent aux différents « bouleversements » de type contingent ou systémique intervenus depuis la crise des « subprimes » de 2008 ; car ceux‑ci bousculent indubitablement la compréhension des effets de rupture que ces crises sont susceptibles de provoquer dans les systèmes urbains métropolitains. Un champ d’observation privilégié de ces phénomènes est offert par les grands projets de transformation urbaine, qui seront l’objet des réflexions et des analyses empiriques ici proposées. En effet, ils s’inscrivent dans une dynamique qui a affecté les villes d’Europe du Sud de différentes manières. Celle‑ci témoigne de l’émergence d’une approche néolibérale de la planification et de la gouvernance urbaines qui se concrétise par la privatisation des biens et des services – et entraîne, dans la foulée, des processus de financiarisation du sol urbain. Cependant, comme le souligne Allen J. Scott :
« Neoliberalism », however, is a highly elastic and patently overworked term whose meanings vary widely from one author to another. The term has its uses insofar as it signifies a shift (relative to Fordist-Keynesian systems of regulation) in the broad policy orientations of governing entities away from redistribution and indicative economic planning to private ownership, competition, and deference to the demands of business. That said, any meaningful application of the term to urban situations must be very much more specific about the detailed mechanisms in play if it is to pinpoint the effects of policy on the growth and development of city-regions2.
2Il convient donc d’essayer de mieux comprendre – notamment à travers des études de cas –, d’une part, le rôle confié aux espaces métropolitains dans les différents contextes nationaux et, d’autre part, comment construire des cadres de gouvernance appropriés à la fonction métropolitaine.
3Nous proposons donc d’inscrire les grands projets de transformation dans les dynamiques générales de la métropolisation et de la régénération urbaine, puis de l’évolution au long cours des « styles » de gouvernance. Ensuite, il est possible de dégager, dans la documentation logistique et stratégique relative aux projets de transformation urbaine à l’échelle métropolitaine, certains thèmes récurrents qui en appellent notamment aux discours sur le changement climatique, dans le contexte de dynamiques inédites jouant au sein des réseaux d’acteurs et d’intérêts concernés.
4Enfin, les quatre études de cas réunies dans ce chapitre présentent quelques exemples emblématiques de transformation urbaine. Tous concernent des projets ayant connu une longue gestation et qui, en cela, se font l’écho des répercussions des crises exogènes. À travers ces analyses, on tentera de comprendre comment les villes d’Europe du Sud imaginent leur avenir, tout en s’interrogeant sur les visions politiques, les stratégies et les mots‑clés qui président à ces projets de transformation. On se demandera si (et comment) les acteurs, les formes de gouvernance et les pouvoirs ont évolué ; et de quelle façon ils s’insèrent dans l’espace urbain et métropolitain.
Processus de métropolisation et dynamiques de régénération urbaine3
5On s’attachera tout d’abord à présenter ici quelques traits généraux de la métropolisation et des politiques urbaines, car les projets présents dans les métropoles d’Europe du Sud qui seront présentés plus loin viennent à notre sens obéir à un schéma général.
6L’étude des processus de métropolisation est trop souvent disjointe de l’analyse du changement social et du développement économique, comme si elle pouvait être (en quelque sorte) envisagée à l’instar d’un théâtre d’ombres ou d’un objet secondaire et passif eu égard à un changement social plus important et fondamental4. Mais à l’heure de l’urbanisation planétaire, la compréhension des changements historiques en termes de technologie, de relations sociales, de styles de vie, ne peut être déconnectée d’une étude des racines et de la nature des processus urbains5.
7Le nœud du problème se situe dans la relation dynamique entre les formes d’habitat et le développement économique – attendu que la « forme d’habitat » n’est pas une simple configuration physique mais implique aussi l’ensemble des dispositifs sociaux, économiques et culturels qui innervent une société urbaine. Si cette relation a produit, au cours du temps, la multiplicité des contextes urbains tels qu’ils se présentent à nous aujourd’hui (soit sous une forme « fossile », soit sous une forme « active »), beaucoup considèrent que la seule « forme d’habitat » possible serait déterminée de manière presque univoque par le modèle de développement économico-capitaliste tel qu’il s’est généralisé au niveau mondial6. Durant les décennies à cheval entre le XXe et le XXIe siècle, les aires urbaines (à partir des banlieues états-uniennes et européennes jusqu’à celles du reste du monde) ont en effet été l’objet de profondes restructurations dues à la fois à des dynamiques économiques à caractère global, et à des évolutions internes imputables aux contextes locaux7. L’interprétation courante de ce phénomène est la suivante : les villes ont cherché et cherchent, en se restructurant, à se saisir des nouvelles occasions de développement offertes par les échanges entre processus locaux et globaux (« global-local nexus »)8.
8Naomi Carmon9 évoque ainsi trois étapes dans les processus de régénération10, qui seraient communs à la ville occidentale contemporaine. Ces similitudes sont en partie dues au transfert des politiques au niveau international ; mais elles relèvent encore davantage de l’homogénéisation des modèles de développement socio-économiques et sociopolitiques des pays occidentaux, notamment après la Seconde Guerre mondiale. La première étape (celle des bulldozers) se concentre sur l’intervention physique et sur le renouvellement du tissu bâti ; la deuxième s’attache à la requalification urbaine et à une démarche holistique mettant l’accent sur les problèmes sociaux ; enfin la troisième mise sur les dynamiques de revitalisation, surtout en centre-ville, à travers une approche entrepreneuriale axée sur le développement économique. Peut‑être pouvons‑nous signaler une quatrième étape (qui reste souvent virtuelle) qui envisagerait les propositions de régénération comme un champ d’exercice de la spéculation financière. À cet égard, il faut signaler que les villes d’Europe du Sud, dans la période qui a suivi la crise financière, ont partagé avec d’autres contextes régionaux l’intérêt du marché immobilier mondial11 pour les intentions d’investissement dans l’immobilier secondaire à haut rendement et pour les villes de second rang – par opposition aux villes mondiales de premier rang – et les actifs alternatifs. De même, on peut relever que dans la phase post-COVID‑19, par rapport à l’investissement total en Europe, il y a eu une augmentation plus forte en Europe du Sud (en 2022, respectivement + 23 % et + 36 %)12.
9Si la restructuration urbaine n’est pas un phénomène nouveau, des critiques comme David Harvey13 ont identifié, à la fin des années 1980, à l’intérieur des processus de régénération, un glissement significatif : on passait en effet de la planification urbaine (« urban planning ») – impliquant des choix de transformation en cohérence avec l’échelle urbaine considérée, dans le cadre de politiques publiques – au projet urbain (« urban design ») qui se configure comme une politique urbaine spécifique. Le projet urbain a pour particularité de se concentrer sur certaines parties de la ville : on définit à ce titre un projet-phare (un « flagship project » qui peut être un bâtiment ou une zone symbolique) ; on veille aux aspects morphologiques en aménageant de nouveaux « espaces urbains » envisagés comme la composition d’éléments bâtis, tout en replaçant harmonieusement cette intervention de transformation dans son contexte. Enfin, le projet mise sur une mixité des destinations d’usages et des fonctions, qui optimisent le retour sur investissement et l’effet d’image de l’opération14. Dans le contexte de l’Europe du Sud comme ailleurs en Europe, les plus grandes opportunités pour cet « urban design » proviennent du redéveloppement de vastes zones urbaines industrielles, ferroviaires ou portuaires (qui font désormais partie de la zone urbaine consolidée). Ces opportunités sont souvent corrélées (déclenchées, accompagnées, stimulées par) avec l’organisation d’événements d’importance internationale, qu’il s’agisse des Jeux olympiques (Barcelone)15, de la candidature au titre de Capitale européenne de la culture (Marseille)16 ou de nouvelles Expositions universelles, comme celle de Milan qui va être évoquée plus loin.
10Le processus de construction de la ville européenne, qui s’opère à travers le remplacement progressif des bâtiments et des fonctions, est caractérisé par des cycles économiques locaux toujours plus rapprochés les uns des autres – s’expliquant (entre autres) par l’évolution de l’économie globale –, qui produisent différentes formes d’abandon ou de sous-utilisation des patrimoines publics et privés. L’encadrement de ces processus de transformation du bâti existant relève des plans régulateurs nationaux ou locaux d’occupation et de gestion des sols, qui portent des noms différents selon le contexte. Cependant, les dynamiques sous-jacentes aux intérêts économiques sont, au cours du XXe siècle, toujours plus déconnectées des contextes locaux, notamment lors des opérations les plus importantes.
11Les contextes urbains mondialisés deviennent le champ de déploiement d’intérêts financiers qui envisagent l’investissement immobilier à grande échelle comme une possibilité de profit parmi tant d’autres17. Pour répondre à la crise du « welfare » et à celle des finances municipales, phénomène particulièrement présent ces dernières années dans diverses métropoles d’Europe du Sud18, les autorités locales – lorsqu’elles mettent en place leurs plans de transformation – se voient imposer un modèle où la ville doit entrer en compétition au niveau mondial hors du cadre étroit des États nationaux19, ce qui implique un positionnement sur le marché de l’offre des zones à régénérer, en fonction de potentiels investisseurs.
12Ces dynamiques ont été au centre d’une vaste production scientifique à partir des années 199020, qui a mis l’accent sur la relation entre la restructuration économique et la « place promotion » ou, à l’échelle de la ville, le « city branding ». De nombreuses recherches portant sur les processus de régénération urbaine soulignent combien la mise en œuvre de ces interventions dans la réalité urbaine est le résultat de relations de pouvoir déséquilibrées, intrinsèquement liées à une gouvernance urbaine de type néo-libéral21, pour laquelle l’intérêt local serait mieux servi si l’on abandonne toute approche régulatrice en laissant, autant que faire se peut, le champ libre aux forces du marché dans les dynamiques d’usage du sol. Ces travaux documentent largement le passage du « managerialism » à l’« entrepreneurialism »22 : on considère alors que la « place promotion » est étroitement liée à une gouvernance urbaine évoluant en fonction des injonctions que la mondialisation impose à la restructuration de la base économique urbaine.
13Il en résulte une narration dans laquelle les villes s’érigent en nouveaux acteurs du contexte mondial ; des villes personnifiées qui s’affrontent dans la compétition globalisée pour démontrer l’intérêt d’investir et de miser sur elles.
14Selon Harvey, la réification des villes présente de graves dangers si elle s’accompagne d’un discours envisageant le processus urbain comme un aspect actif plutôt que passif de la dimension politico-économique. En effet, une telle approche laisserait croire que les « villes » sont des agents actifs, alors que ce ne sont que de simples choses :
Urbanisation should, rather, be regarded as a spatially grounded social process in which a wide range of different actors with quite different objectives and agendas interact through a particular configuration of interlocking spatial practices23.
15Dans cette perspective, la marchandisation de l’espace et les activités afférentes aux espaces réhabilités sont donc liées à des problématiques globales, nationales et locales de production et de consommation. Là encore, le contexte de crise joue un effet de loupe grossissant de ce phénomène : ainsi, la valorisation des aires relevant du projet Ellinikon à Athènes, qui sera évoquée plus loin, doit être replacée dans la dynamique macro-économique du pays tout entier (remboursement de la dette nationale grecque), et l’opération s’avère si stratégique qu’on est allé jusqu’à changer les règlements d’urbanisme portant sur l’utilisation du sol pour la rendre possible.
16Le bénéfice économique des opérations est aussi recherché à travers la création et la perpétuation de narrations spatiales. Cela exige donc la mise en avant d’un ensemble de valeurs qui s’incarnent et peuvent être lues dans l’espace urbain, lequel s’inscrit à son tour dans une dialectique liant l’aménagement physique du paysage urbain à une production culturelle dotée d’une valeur symbolique.
Le gouvernement des processus et le jeu institutionnel24
17Nous pouvons également lire en ces termes la réflexion portant sur les processus de métropolisation, envisagés sur de multiples aspects – on met tantôt l’accent sur une approche morphologique, tantôt sur une approche fonctionnelle25 –, ce qui pose de toute façon le problème du contrôle de ces mécanismes.
18La question du gouvernement des formes urbaines commença à être débattue surtout à partir des années 1960, et le problème prit également un tour politique dans les années 1990, préfigurant un monde qui serait constitué de métropoles26 placées sous la houlette d’institutions locales et qui confronteraient régulièrement leurs expériences27, passeraient des alliances et se concurrenceraient sur le terrain de jeu globalisé, conformément à un discours entériné par les rapports de l’OCDE28.
19Les métropoles d’Europe du Sud s’inscrivent dans ce débat. En 2015, c’est ainsi à l’initiative de l’Aire métropolitaine de Barcelone qu’a été créée l’association European Metropolitan Authorities (EMA), un forum où convergent les leaders des principales villes et aires métropolitaines européennes. L’EMA se configure à l’instar d’une plateforme pour le dialogue politique entre les villes, les métropoles, les institutions européennes et les gouvernements nationaux. Autre forme d’affirmation, sur la scène institutionnelle cette fois, dans le contexte italien, la loi 56 (2014) assigne aux villes métropolitaines (« città metropolitane ») un rôle privilégié dans l’organisation administrative et territoriale29. Le cadre politique de cette loi est celui de l’après-crise des « subprimes », soit un discours général qui met l’accent sur la nécessité de rationaliser les dépenses publiques dans le contexte de l’austérité liée aux exigences d’un budget équilibré, dans un cadre d’ensemble qui ambitionne une réorganisation administrative du pays – qui a ensuite échoué30 – visant à simplifier la hiérarchie territoriale et à donner une primauté claire à un certain nombre de villes métropolitaines. Celles‑ci sont en effet considérées comme des moteurs régionaux pour le développement futur du pays et dans le même temps, on leur attribue la responsabilité des relations institutionnelles avec leurs homologues européennes. En cela, il devient nécessaire que ces métropoles fassent partie de réseaux supranationaux, aussi bien en matière de positionnement stratégique que de gouvernance globale.
20Cette question de l’institutionnalisation renvoie aussi à celle du gouvernement des réalités urbaines. Selon un discours largement partagé, celles‑ci seraient l’un des terrains de bataille des flux financiers qui investissent sur le marché immobilier global, où les processus de régénération sont fongibles dans toute sorte de contextes. En revanche, du point de vue du gouvernement des dynamiques qui investissent ces régions métropolitaines, on assiste à un hiatus (qui se produit au cours du temps) entre le niveau administratif du gouvernement municipal et la réalité environnante. Ville de jure et ville de facto ne coïncident plus, d’où la nécessité de ramener l’équilibre entre les dimensions morphologique et fonctionnelle de l’aire urbaine.
21Là où il existe un cadre d’élaboration de politiques à vaste échelle, la problématique du gouvernement des dynamiques de l’habitat dans ces aires métropolitaines consiste alors à décider – par exemple – si la stratégie territoriale doit favoriser les quartiers concentrés à haute densité de logements ; ou en revanche continuer de laisser le champ libre aux dynamiques « centrifuges » (en encourageant éventuellement une décentralisation des services à l’échelle de la région urbaine). La conséquence en est la suivante : la gestion réelle des vastes aires urbaines est de plus en plus déconnectée de l’action du système de gouvernance en vigueur, et toujours davantage l’objet direct de politiques spécifiques.
22En somme, si, par le passé, les gouvernements locaux étaient au premier rang pour ce qui est de l’intégration des relations urbaines, ils sont aujourd’hui considérés comme de simples acteurs parmi d’autres – agences supra-locales (régionales, nationales et européennes), investisseurs… – en compétition pour le contrôle des priorités et pour l’accès aux ressources. Dans ce contexte, les systèmes de gouvernance métropolitaine – eux‑mêmes plus ou moins stables – sont appelés à veiller, d’une part, au développement économique et à l’emploi ; d’autre part, à la qualité de la vie et à la durabilité, le tout dans une situation où les pouvoirs publics territoriaux peinent eux‑mêmes à trouver un équilibre et une ligne de conduite cohérente. Ils ont en effet renoncé à gérer des processus de planification fondamentaux mais contraignants et onéreux, optant bien souvent pour des projets phares (qu’on peut ranger dans la catégorie des « large-scale urban development projects »), qui servent à donner chair à un imaginaire particulier, comme l’illustreront plus loin divers projets à Madrid, Milan ou Rome.
23À l’échelle européenne cette fois, le rôle des villes – et plus particulièrement celui des aires métropolitaines – est devenu de plus en plus important pour l’évolution de la politique européenne de cohésion31. Les villes participent au développement d’initiatives spécifiques32 et les autorités locales ont elles‑mêmes revendiqué leur centralité en vue de la finalisation des objectifs de la reprise post-pandémie.
24Concernant la première dynamique, on peut se référer à la construction progressive d’une dimension urbaine à partir de l’« acquis urbain européen » (2004, Rotterdam) en passant par les « agendas territoriaux de l’Union européenne » de 2007 et 2011 puis de 2020, où l’on constate un rôle croissant des aires urbaines fonctionnelles. On mentionnera aussi l’inscription du développement urbain dans la feuille de route officielle de la DG Regio (désormais nommée Direction générale de la politique régionale et urbaine), dont le règlement général actuel indique qu’on doit obligatoirement destiner un pourcentage minimum des fonds structurels à des initiatives spécifiques de développement urbain durable, notamment à travers des stratégies territoriales intégrées33. À cet égard, durant la période de programmation 2014-2020, l’Italie s’était dotée d’un « Programme opérationnel national » (PON METRO) spécifiquement consacré aux Villes métropolitaines (celles formellement instituées en 2014). En pratique, les fonds de ce programme ont été gérés par les communes chefs-lieux (Autorités urbaines)34.
25À propos de la seconde dynamique, les documents issus des réseaux métropolitains comme METREX ou EMA (« European Metropolitan Authorities »)35 sont tout à fait significatifs de cette affirmation métropolitaine, tout comme les actions menées dans le cadre du réseau C4036 de « Reiventing cities », qui est mobilisé aujourd’hui aussi bien à Milan qu’à Rome (voir l’étude de cas « Réinventer Tuscolana »).
26Un problème fondamental soulevé par le débat en cours sur le développement métropolitain en Europe concerne la réponse des pratiques urbanistiques traditionnelles vis‑à‑vis des tendances d’urbanisation à l’œuvre de nos jours : en effet celles‑ci passent outre les modèles spatiaux focalisés sur le cœur central de la ville ; elles ne dépendent plus des juridictions d’une seule autorité administrative37 ; et elles doivent aussi prendre en compte « le fait que la forme métropolitaine n’est pas une simple extension de la forme urbaine, mais l’une de ses transformations évolutives38 ».
27Selon Éva Gerőházi et Iván Tosics39 et dans le cadre d’une analyse comparative au sein de l’espace européen, deux approches se font jour quant à la gestion des « défis » métropolitains.
28La première est d’ordre institutionnel, et elle envisage la création d’une organisation métropolitaine sur une base territoriale fixe dotée d’une gamme de compétences suffisamment large. C’est le modèle vers lequel tend à certains égards Barcelone. L’aire métropolitaine de Barcelone est en effet une organisation métropolitaine plus forte que beaucoup d’autres, dotée de pouvoirs institutionnels formels, bien qu’elle ne dispose pas des ressources nécessaires pour développer des politiques de régénération et qu’elle n’ait pas encore établi de liens réguliers avec certains des acteurs clés de l’aire métropolitaine (par exemple, aéroport, port, grandes entreprises, etc.)40. Ce modèle ne pourrait cependant pas constituer une nouvelle catégorie administrative – une option peu praticable dans la plupart des États membres de l’UE. Toutefois, dans le cas de l’Italie et au bout de trente ans d’une lente construction de la dimension formelle du processus de métropolisation, la dynamique de réorganisation administrative enclenchée par la loi 56 de 2014 – sur les bases de la réforme constitutionnelle de 2001 et de lois antérieures41 – a bel et bien vu l’émergence de la ville métropolitaine évoquée plus haut, soit une instance administrative qui vient s’ajouter aux précédents niveaux de gouvernement territorial, et qui a entraîné une rupture dans les relations entre la commune, la province et l’État.
29La seconde approche est procédurale : elle consiste à dégager des mécanismes et des règles qui permettent des activités coordonnées sur un territoire métropolitain suffisamment vaste, et non pas nécessairement au sein de constellations territoriales déterminées, mais souvent définies sur la base d’évaluations fonctionnelles. C’est le cas par exemple d’Amsterdam et de Copenhague ou, en Europe du Sud, de l’aire métropolitaine de Lisbonne, qui est une « association publique de collectivités locales » classifiée comme entité intercommunale et est composée des 18 municipalités énumérées dans la loi 75 de 201342.
30Même si elles se différencient, ces deux approches institutionnelles et procédurales ne s’excluent pas réciproquement et ont en partage un certain nombre d’éléments. Par exemple, l’élément-clé de l’approche procédurale est représenté par la planification stratégique et territoriale, qui est aussi un aspect important de l’approche institutionnelle, comme en témoignent les actuels Plans stratégiques des villes métropolitaines italiennes. Réciproquement, si l’existence d’une structure institutionnelle forte au niveau métropolitain est l’apanage de la première approche, la démarche fonctionnelle43 s’efforce de créer certaines formes d’accords institutionnels, mais de manière beaucoup plus flexible. Dans les deux cas, nous devons donc également envisager la question de l’articulation verticale des niveaux de gouvernement.
31Dans le contexte des villes d’Europe du Sud, la dimension métropolitaine peine cependant à s’imposer dans les agendas politiques et ce malgré l’existence de nouveaux cadres normatifs : en Italie, les nouvelles institutions que sont les villes métropolitaines revêtent souvent un rôle subsidiaire par rapport à celui de la municipalité (celle du chef-lieu) dans les relations avec la Région et l’État, même si on peut observer une convergence d’intérêts comme on le verra plus loin avec l’exemple milanais. En Grèce, où le gouvernement central reste le principal acteur de l’aménagement et du développement du territoire et maintient un contrôle étroit – malgré les processus de décentralisation administrative qui se sont développés au cours des dernières décennies44 –, la dynamique de centralisation renforcée par la crise de la dette a même vu la suppression, en 2014, de l’organe consultatif chargé de la planification au niveau métropolitain pour Athènes.
32De plus, lorsqu’on observe dans le détail les processus de régénération urbaine, on constate des mécanismes renvoyant à une certaine forme d’inertie, liée à l’histoire de chacun des projets, ce qui souligne à tous les effets le caractère contingent d’une éventuelle coordination : c’est le cas par exemple du projet « Madrid Nuevo Norte », avec l’entrée en lice de la Communauté autonome.
33Parmi les sujets impliqués dans les opérations de vaste ampleur, on mentionnera le rôle décisif de l’État car, en sa qualité de financeur ou de garant, c’est en dernier ressort à lui de trancher (comme en témoigne le cas de Milan ou davantage encore celui d’Athènes).
Thèmes et mots‑clés d’une nouvelle appropriation capitalistique45
34Pour répondre aux questions posées dans l’introduction de ce chapitre, nous essaierons enfin de dégager quelques thèmes majeurs figurant dans les documents de projets et d’orientations stratégiques relatifs aux programmes de transformation urbaine les plus récentes.
35Concernant les sujets les plus largement discutés dans les projets de transformation urbaine à grande échelle, nous pouvons dégager certains blocs thématiques se situant à la croisée des « savoirs » et des « pouvoirs », que nous décrirons aux paragraphes suivants. Il s’agit de thèmes et de mots‑clés récurrents, qui semblent susceptibles de jouer un rôle discriminant lorsqu’il s’agit d’évaluer les possibilités de mise en œuvre d’un vaste programme de transformation urbaine et de mesurer le succès de l’opération à l’aune de l’implication des investisseurs privés. Cependant, comme nous le verrons, la nouvelle économie urbaine que proposent ces projets de transformation urbaine s’adresse à des usagers « idéaux ». D’une part, elle semble peu encline à construire des « filières de proximité » susceptibles de capter la complexité de la demande locale, dans le contexte d’un marché immobilier de plus en plus inabordable, même pour la classe moyenne. D’autre part, ces projets qui se font les hérauts de la « durabilité » ne paraissent guère prendre en compte le problème de la polarisation sociale.
Les « nouveaux » acteurs : les opérateurs financiers et le retour de l’État
36Comme l’a amplement démontré l’analyse critique approfondie de Harvey46, qui a thématisé la notion d’« urbanisation du capital », la ville devient dans la logique capitaliste un produit exclusivement subordonné aux exigences et aux formes du marché et du profit. Si l’on se réfère aux grands projets de développement urbain, les exemples analysés dans les études de cas nous permettent de mettre en évidence deux aspects relativement récents, mais significatifs.
37En premier lieu, ces études de cas soulignent toutes la financiarisation des marchés et des acteurs de l’immobilier. Les opérateurs financiers qui souhaitent diversifier leur portefeuille, envisagent la propriété comme une nouvelle occasion d’investissement financier. À cet égard, l’un des principaux changements observés dans la littérature comme dans les études de cas qui suivent, est justement la croissance exponentielle d’opérations immobilières à l’enseigne du concept de « property as an investment47 ». On assiste dans le même temps à la financiarisation de la propriété, c’est‑à‑dire à sa transformation en un asset « quasi financier48 ». Il ne s’agit d’ailleurs pas d’un processus directement lié aux crises récentes : il est en œuvre depuis le milieu du XXe siècle, mais il s’est encore approfondi récemment, et en particulier depuis la crise de 200849, chez les investisseurs et les propriétaires immobiliers, qui se sont rendu compte que les propriétés valaient souvent davantage en termes financiers qu’en tant que biens industriels, ce qui a révolutionné la manière dont les propriétés immobilières sont perçues et négociées sur le marché mondial50 (voir chapitre 5).
38En second lieu, on observe en Europe du Sud comme ailleurs l’internationalisation des marchés, ainsi que le « rescaling » des acteurs de l’immobilier qui, sur les marchés dits « mûrs », se sont mondialisés51 à travers un « scaling up » des marchés d’investissement supranationaux et transnationaux. Par conséquent, il devient nécessaire de s’interroger sur les processus par lesquels les stratégies, les exigences et les représentations de ces investisseurs exercent leur influence et sont acceptées par les autres acteurs clés de la requalification urbaine (gouvernement urbain et national, planificateurs, développeurs territoriaux, promoteurs, consultants, etc.).
39Si l’on suit Federico Savini et Manuel B. Aalbers dans leurs pistes de réflexion52, le gouvernement local doit accepter un compromis : d’une part, l’acteur public vise à tirer un maximum de bénéfice des gains engendrés par le projet et il entend créer des conditions contraignantes pour le capital mobile des investisseurs mondialisés ; d’autre part, l’augmentation des coûts d’investissement et le montage financier complexe des banques et des sociétés d’investissement rendent plus difficile la négociation. En effet, des exigences jugées excessives du secteur public risqueraient de saper la durabilité financière de l’opération et, par conséquent, d’entraîner un retrait de l’investisseur privé (ce qui n’a désormais rien d’exceptionnel dans un contexte de crise financière).
40Les cas de Castellana Chamartín (aujourd’hui « Madrid Nuevo Norte ») à Madrid, de MIND à Milan, de « Reinventiamo Tuscolana » à Rome, et de l’ex‑aéroport d’Ellinikon à Athènes montrent chacun à leur façon que les grandes opérations de requalification urbaine, même dans des contextes soumis à des mesures de forte austérité suite à la crise économique mondiale de 2008, semblent trop souvent se conformer servilement aux exigences et aux imaginaires véhiculés par les opérateurs du capitalisme immobilier, par l’État, ou par des acteurs « de poids » comme les administrateurs des infrastructures ferroviaires à Madrid ou du Gruppo FS Italiane (Ferrovie dello Stato), propriétaire des friches de la gare Roma Tuscolana. Quant aux aspirations des communautés locales, elles passent au second plan.
41Du point de vue des acteurs, il nous faut enfin signaler, toujours dans le cadre des projets « Castellana Chamartín » à Madrid, MIND à Milan et Ellinikon à Athènes, le nouveau protagonisme assumé par l’État : celui‑ci favorise en effet la fluidité des processus de valorisation dans les aires urbaines semi-périphériques à travers l’implantation de certaines fonctions publiques importantes, qui sont normalement l’apanage du chef‑lieu – santé, université, recherche – et à travers la requalification des espaces grâce à de nouvelles fonctions stratégiques (nouvelles infrastructures, économie du savoir, pôles d’innovation, tourisme, etc.). Cet interventionnisme du gouvernement central se manifeste sous forme d’accords multi-niveaux qui impliquent tous les rouages politiques et administratifs, ainsi que les entités fonctionnelles autonomes (universités, instituts de santé, etc.) et semble relever en large part d’une logique d’opportunisme. En effet, il définit des programmes ad hoc visant à encourager des projets de valorisation immobilière dans certains territoires de la première couronne qui, sans ce genre d’intervention étatique, n’auraient guère de chances d’aboutir. En Grèce, du reste, comme on l’a dit, il n’y a plus d’organisme chargé de la gouvernance métropolitaine : l’État est ici le principal acteur de la planification territoriale et du développement stratégique du projet Ellinikon (par le biais du ministère de l’Environnement et de l’Énergie et du ministère des Transports et des Infrastructures). À Milan comme à Athènes, les processus de régionalisation de l’urbain adviennent aussi sous cette forme, sans que la gouvernance métropolitaine ait un poids décisif.
42En somme, en temps de crise, quelques vieilles interrogations sur le développement urbain refont surface dans l’horizon de la recherche, tandis que de nouveaux problèmes se font jour, concernant la possibilité d’une gestion avisée des projets à grande échelle, les risques économiques et sociaux du développement territorial, et la durabilité à long terme du montage financier de telles opérations.
La gentrification de l’environnement et l’urbanisme climatique
43Le thème de la gentrification est traditionnellement associé à celui de la rente urbaine et à la spéculation immobilière. Toutefois, comme l’écrit Giovanni Semi, « le contrôle politique et économique de l’espace est […] un processus permanent, caractérisé par des ruptures, des conflits, des transformations53 ». Sur ce plan, on constate aujourd’hui que différents processus, connus et inédits, de gentrification et « green gentrification54 » sont à l’œuvre et que certains d’entre eux concernent désormais également les « espaces ouverts55 » et la manière dont les interventions les concernant s’intègrent dans le développement urbain contemporain. Le changement climatique suppose en effet de nouveaux impératifs qui redessinent la manière de concevoir et de décider sur la ville. Le discours sur le changement climatique est devenu l’un des piliers des stratégies métropolitaines, en plaçant désormais au premier plan de nouvelles formes de gouvernance et des interventions urbaines attentives au climat56. Pour relever les défis environnementaux mondiaux, des alliances entre organisations institutionnelles de différents niveaux ont été passées durant la dernière décennie, afin de favoriser des modèles d’urbanisme à faible émission de CO2 et qui soient résilients au changement climatique57. Dans la nouvelle stratégie urbaine pour le climat, une pluralité d’acteurs reconfigure (ou se propose de repenser) les systèmes de transport public et privé, les réseaux d’approvisionnement en énergie et la gestion de l’eau, la collecte et le traitement des déchets, les logements ou encore les espaces ouverts.
44La gestion du changement climatique à l’échelle urbaine est en train de produire de nouvelles façons d’appréhender et d’intervenir dans les villes – et ce par le biais de ce qui a été défini comme le « climate urbanism », et que nous pourrions désigner, pour davantage de précision, sous l’étiquette de « climate urban economy ». Le changement climatique entraîne en effet une profonde re‑thématisation de la notion d’urbain, du fait des mutations à l’œuvre dans la base économique de la ville. Comme cela est efficacement démontré dans le cas de Madrid, Milan et Rome, même les grands projets de transformation de la ville incorporent aujourd’hui différents programmes visant à affronter les impacts climatiques. Ces interventions – depuis les projets de verdissement (« greening ») jusqu’aux transformations des systèmes énergétiques urbains – remodèlent non seulement le bâti mais également l’organisation de la vie sociale autour d’elles. Des actions qui, loin d’être neutres, sont au contraire profondément politiques comme cela a été remarqué récemment58. En effet, l’expérience empirique montre que les projets sur le climat peuvent exaspérer les inégalités existantes et en favoriser de nouvelles, comme la « titrisation » des espaces urbains destinés aux résidents les plus privilégiés du point de vue économique59. Non seulement les discours publics sur le changement climatique refondent la façon dont l’urbain est gouverné, mais l’action climatique dans les villes produit également de nouvelles manières de comprendre et de gérer le changement climatique. Dans les visions les plus emphatiques célébrant l’ère urbaine, la ville demeure le lieu privilégié du combat contre le changement climatique, comme en témoignent par exemple les appels à projets de « Reinventing cities » porté par le réseau de maires « C40 Cities », qui ont concerné notamment le programme de requalification de l’aire de la gare Tuscolana, à Rome.
45Toutefois, cet enthousiasme pour la capacité des villes à sauver la planète – une stratégie qui n’est certes pas spécifique à l’Europe du Sud, car il s’agit plutôt d’un mantra adopté par des villes situées dans des régions du monde complètement différentes – fait l’objet d’un examen critique dans la littérature internationale. Joshua Long et Jennifer L. Rice60, par exemple, affirment que les stratégies climatiques envisagent le changement climatique comme une opportunité économique et reposent sur des compétences technocratiques et des modèles d’accumulation du capital et de financiarisation qui ne s’attaquent que rarement aux causes profondes de la crise climatique. L’urbanisme climatique n’est alors autre qu’une nouvelle déclinaison des discours officiels sur l’urbanisme durable, qu’il s’agisse d’abaisser les émissions de CO2 ou de protéger les économies urbaines du stress climatique à l’aide d’infrastructures défensives. Ces interventions publiques et privées, qui trouvent leur justification en recourant aux étiquettes « vertes », « écologiques » ou encore à « faible émission de CO2 » peuvent aussi être lues comme autant de formes de « greenwashing61 » ou de « green gentrification62 ». En tout état de cause, ces éléments de langage tendent à légitimer des interventions entrepreneuriales qui reproduisent et renforcent les impératifs d’accumulation capitalistique à forte intensité de ressources, entraînant d’importants phénomènes d’exclusion au sein des villes.
Études de cas
46Les problèmes et les interrogations mentionnés ci‑dessus sont approfondis dans quatre études de cas. Loukas Triantis évoque le processus de reconversion des aires de l’ancien aéroport d’Athènes (2001), un projet dont le destin est venu se superposer à la nécessité du remboursement de la dette grecque (2011). Simonetta Armondi analyse le projet MIND, à Milan. Celui‑ci représente le (dernier ?) chapitre de la valorisation de certaines zones urbaines, en vue du lancement de l’Exposition universelle (EXPO 2015), entamée en 2008 dans le contexte plus général des transformations le long de l’axe nord-ouest de la métropole milanaise (pôle extérieur de la foire de Milan dans les communes de Rho et Pero depuis 2005 ; requalification de la zone de Cascina Merlata en 2011). Nacima Baron illustre le projet « Madrid Nuevo Norte » qui a démarré en 1993 et représente l’un des programmes de restructuration urbaine les plus anciens et ambitieux de la capitale espagnole. Hélène Dang Vu se penche sur la définition d’une stratégie de reconversion du système des zones ferroviaires à l’intérieur de la ville de Rome, dans le quartier de la gare Tuscolana, à partir d’un projet lancé en 1993, revisité conformément aux modalités « actuelles » à travers un appel d’offres international (2019). Elle est suivie d’un entretien avec l’ancien adjoint à l’urbanisme de la ville de Rome qui évoque ce dernier (l’expérience « Reinventing cities »). Au cours du développement de chaque étude de cas, il a été demandé aux auteurs d’envisager la spécificité du cadre institutionnel métropolitain de ces projets et la relation entre ce cadre, le contexte de la planification, et l’articulation des rôles et des niveaux de compétence.
Le projet Ellinikon à Athènes : les implications d’un développement urbain à grande échelle63
47Le projet Ellinikon concerne le réaménagement de l’ancien aéroport international d’Athènes, sur la côte sud de la ville. Ce projet de développement urbain (PDU) à grande échelle vise à créer un nouveau pôle métropolitain constitué d’immobilier de luxe, de commerces, de bureaux, de structures touristiques haut de gamme, d’un parc métropolitain, d’espaces de loisirs et autres équipements d’envergure nationale et mondiale. Lancé comme une réponse à la crise de la dette grecque, le projet Ellinikon a été associé, pendant plus d’une décennie, à des processus de privatisation de terrains publics, à de nouveaux cadres institutionnels, à de nouvelles typologies urbaines et à de nouveaux outils de planification, à de nouvelles structures de gouvernance et à de nouvelles relations entre le secteur public et le secteur privé, ainsi qu’à de nouveaux modèles de développement concernant les droits de propriété, les échelles immobilières et les échelles de construction, de même que la répartition du parc locatif. Il s’agit d’un investissement privé sur un terrain privatisé (auparavant propriété publique), réalisé par Lamda Development S.A., qui est l’une des principales holdings spécialisées, en Grèce, dans le développement, l’investissement et la gestion de biens immobiliers.
Les généalogies de la privatisation
48En 2022, le projet Ellinikon était censé entrer dans sa première phase de construction, dont on estimait qu’elle devait s’achever en 2025. Il y a une vingtaine d’années déjà, en 2001, suite au transfert des activités de l’aéroport d’Athènes d’Ellinikon à Mesogea (lieu de l’aéroport international Eleftherios Venizelos64), la réaffectation de l’ancien aéroport avait fait l’objet de débats. Or, à la suite de la crise financière mondiale de 2007-2008, la Grèce a été confrontée à une crise de la dette associée à une récession économique sans précédent, s’inscrivant dans le long terme, avec une contraction de son PIB ; dans le même temps, elle a connu une crise sociopolitique, un processus d’appauvrissement ainsi qu’une montée de l’exclusion sociale et une hausse du chômage. À partir de 2010, la Commission européenne, la Banque centrale européenne (BCE) et le Fonds monétaire international (FMI) ont accordé des prêts de sauvetage à la Grèce pour couvrir ses besoins financiers, mais sous réserve de la mise en œuvre de réformes d’ajustement structurel, de mesures d’austérité et de la privatisation des actifs publics.
49L’ancien aéroport d’Hellinikon était l’un des principaux actifs à inclure dans le HRADF S.A. (« Hellenic Republic Asset Development Fund » ou Fonds de développement des actifs de la République hellénique), créé en 2011 (loi 3986 de 2011) pour privatiser les biens immobiliers publics et rembourser les emprunts. Parallèlement, la société anonyme Hellinikon S.A. a été créée (loi 3943 de 2011) en vue de la gestion du site. Un concours international d’investissement a été organisé en 2011 pour la réaffectation du site et une loi (4062 de 2012) a défini le plan d’aménagement des sols et la portée du développement. Le projet d’investissement dirigé par Lamda Development S.A. a été le seul à présenter une offre et a remporté le concours. Ce projet était soutenu par un consortium d’experts locaux et internationaux, tandis que le plan directeur était dû au cabinet Foster & Partners. En 2014, Lamda Development S.A. signa l’accord de vente et d’achat (SPA) avec HRADF S.A., Hellinikon Global S.A. et la République hellénique, accord qui a été modifié et ratifié par le Parlement grec en 2016 (loi 4422 de 2016). Le prix d’achat a été fixé à 915 millions d’euros, à payer en trois tranches.
50Le « Plan de développement intégré du pôle métropolitain », reposant sur le plan directeur, a été approuvé par décret présidentiel en 2018 (décret 35 de 2018). Depuis lors, de nombreux documents administratifs et juridiques ont été produits concernant l’évaluation et la protection de l’environnement, le patrimoine culturel, le cadastre, etc. ; des décisions ministérielles conjointes ont approuvé les études du plan d’urbanisme, ainsi que l’esthétique architecturale de différents projets.
51En 2021, toutes les actions de la société Hellinikon S.A. ont été transférées à Lamda Development S.A., à travers le paiement, à la République hellénique, de la première tranche du prix d’achat des actions (300 millions d’euros) ; et une obligation de paiement différé au fonds HRADF S.A. (347 millions d’euros). Cette transaction représentait l’étape de la privatisation. 30 % des terrains du site ont été entièrement privatisés. Les 70 % restants sont restés dans le domaine public, mais l’investisseur obtenait le droit (dénommé « droit de superficie ») d’utiliser et de développer cet espace pendant 99 ans.
52Le projet Ellinikon devait donc entrer dans sa première phase de construction en 2022. Lamda Development estime que pendant la période de construction (25 ans), ses investissements atteindront 8 milliards d’euros, qu’ils engendreront plus de 14 milliards d’euros de revenus pour la République hellénique, que le PIB du pays augmentera de 2,4 % et que 100 000 nouveaux emplois seront créés65.
La mise en place d’une destination mondiale
53Le projet Ellinikon est un projet de développement urbain (PDU) à grande échelle, et c’est le plus important du pays. Il présente différents aspects tels que l’aménagement urbain, le réaménagement du front de mer, la réalisation d’infrastructures techniques et de transport, la régénération et la réaffectation des lieux. Le site se trouve dans la zone métropolitaine d’Athènes, au sud‑est du centre-ville, près du front de mer. Il est situé à environ 9 kilomètres du centre-ville d’Athènes, à 30 kilomètres de l’aéroport international et est bien desservi par deux grands axes (l’avenue Poseidonos et l’avenue Vouliagmenis), deux stations de métro et une ligne de tramway. Il couvre une superficie totale de 620 hectares, divisée en deux parties. La zone supérieure ouest correspond au site de l’ancien aéroport international, qui accueillait auparavant de nombreuses autres activités (comme des installations sportives construites pour les jeux Olympiques de 2004, des services administratifs, militaires et sociaux). La zone inférieure ouest correspond à la bande côtière, qui abritait auparavant le centre sportif national de la jeunesse d’Aghios Kosmas (« EAKN ») et la marina olympique.
54Le projet Ellinikon est présenté comme une « destination mondiale », une « ville dans la ville » et une « nouvelle ville en bord de mer », promettant d’offrir « de nouvelles normes de durabilité », une nouvelle « référence en matière de qualité de la vie » et les « technologies les plus avancées en termes de villes intelligentes »66. Le projet entend attirer 25 000 nouveaux résidents permanents, 100 000 visiteurs par jour et un million de touristes par an. Il prévoit des usages mixtes et des produits immobiliers diversifiés : tourisme et loisirs (y compris un casino), logements (environ 9 000 nouvelles unités résidentielles, allant des tours aux villas et aux copropriétés haut de gamme en bord de mer), centres et parcs commerciaux en plein air, parcs d’affaires, bureaux, attractions culturelles, parcs thématiques, infrastructures sociales et techniques, ainsi qu’une marina de 400 places. Ces activités et ces produits sont répartis sur sept zones de planification urbaine et trois zones de développement urbain. Un équipement majeur est représenté par le parc métropolitain Ellinikon de 200 hectares, comprenant également de nombreuses activités sportives, culturelles et commerciales (voir figures 2.1 et 2.2).
Figure 2.1. À l’intérieur de l’Ellinikon experience centre : une vision digitale.
Photographie : Loukas Triantis, 16 mai 2022.
Figure 2.2. À l’intérieur de l’Ellinikon experience centre : « Making the future ».
Photographie : Loukas Triantis, 16 mai 2022.
Les défis de la gouvernance métropolitaine
55Le projet Ellinikon illustre aussi la complexité de la gouvernance métropolitaine. Situé dans le secteur sud d’Athènes, il dépend administrativement de trois municipalités (Hellinikon-Argyroupoli, Alimos et Glyfada). Le secteur sud est l’un des huit secteurs constituant la région de l’Attique, qui comprend 66 municipalités pour une population totale de 3,8 millions d’habitants (selon le recensement de 2011).
56La Région exerce différentes responsabilités, notamment en matière d’infrastructures et de transports, de protection des citoyens, d’adaptation au changement climatique, de sport et de culture. Toutefois, c’est le gouvernement central qui est le principal acteur de l’aménagement du territoire et du développement stratégique (notamment le ministère de l’Environnement et de l’Énergie, et celui des Transports et des Infrastructures). Les plans urbains spéciaux et les projets de développement urbain à grande échelle – tels que le projet Ellinikon – restent sous le contrôle du gouvernement central. Pour les projets associés à la privatisation des actifs publics et aux investissements stratégiques, le ministère des Finances et celui du Développement et des Investissements jouent également un rôle crucial.
57Pour Athènes, il n’existe pas de gouvernement à l’échelon métropolitain. De 1985 à 2014, un organisme distinct dénommé Organisation du plan régulateur d’Athènes (« ORSA ») était responsable de la planification stratégique au niveau métropolitain. L’ORSA a toutefois été supprimée en 2014 suite aux mesures d’austérité et transformé en une « direction » au sein du ministère de l’Environnement et de l’Énergie, ce qui l’a considérablement affaibli.
58Le principal outil de planification stratégique au niveau régional, le plan régulateur Athènes/Attique est entré en vigueur en 2014 (loi 4277 de 2014). Il a intégré le projet Ellinikon, devenu l’un des « pôles de développement » de l’Attique, et a fourni certaines orientations stratégiques. Il a également inclus le parc d’Ellinikon dans l’ensemble des parcs métropolitains de l’Attique. En 2022, le gouvernement central a annoncé son intention d’élaborer un nouveau plan régulateur d’Athènes/Attique pour 2030. L’élaboration et l’approbation de ce plan restent du ressort du ministère de l’Environnement et de l’Énergie.
Les implications pour les modèles de planification, de gouvernance et de développement
59Depuis plus de dix ans, le projet Ellinikon s’illustre par l’introduction d’idées « nouvelles », néolibérales, dans les modes de planification urbaine, la gouvernance et les modèles de développement, principalement par le biais de multiples processus de privatisation. Ces mécanismes comportent différents volets.
60Premièrement, de « nouveaux » concepts et de « nouvelles » typologies de développement urbain et de produits immobiliers, comme une série de tours servant de « points de repère » urbains ; des quartiers résidentiels privatifs comportant des logements de luxe et tournés vers un tourisme haut de gamme grâce à un accès privilégié au parc métropolitain ou au front de mer ; ou encore la construction d’un casino à proximité des zones résidentielles. Pour satisfaire aux exigences de ces projets, il était nécessaire d’introduire des outils de planification spécifiques et une série de législations particulières, mais aussi contourner le cadre juridique de planification existant.
61Deuxièmement, de « nouvelles » relations entre le secteur public et le secteur privé, l’investisseur étant le principal initiateur du développement urbain. Une série de tensions administratives entre l’investisseur et les autorités publiques a parfois soulevé des questions de compétence, par exemple : qui sera chargé des découvertes et des sites archéologiques ou de la gestion du patrimoine culturel moderne ? Les modèles de gestion et de gouvernance urbaines privatisées, tels que le développement d’un parc métropolitain qui sera le plus grand espace public privé (POPS, « Privately Owned Public Space ») du pays, posent d’autre part des problèmes d’ouverture, d’accessibilité et d’inclusion dans l’espace public.
62Troisièmement, de « nouveaux » modèles de développement urbain et de répartition du parc locatif. Le projet Ellinikon, en tant que mode de développement urbain, est informé par le capital d’investissement et par le capital de construction à grande échelle. Dans ce programme, les vastes biens immobiliers privés sont de ce fait tout à fait prépondérants et sont en conséquence fractionnés et parcellisés, vendus ou loués, afin de tirer un maximum de profit du développement foncier et immobilier. Cette démarche est soutenue par des réglementations juridiques, des instruments financiers et bancaires et de nouveaux modèles de droits de propriété (comme le « droit de superficie »). Ce mode de développement urbain est radicalement différent du modèle de développement qui dominait en Grèce dans l’après-guerre, basé sur la petite propriété, les investissements en capital à petite ou moyenne échelle, la répartition du parc locatif destiné à de larges groupes sociaux, et enfin sur des interventions urbaines progressives à petite échelle67. Ainsi, le projet Ellinikon illustre le glissement vers un mode de développement urbain propriétaire/monopole.
63En conclusion, pour Athènes, le projet Ellinikon est l’exemple d’une évolution ultra-néolibérale – accompagnée de particularités liées au contexte – de la planification spatiale, de la gouvernance et du développement, à travers une mainmise sur les mécanismes de privatisation des actifs. Ce mode de développement urbain repose sur un certain nombre de processus de privatisation en termes de ressources publiques – par exemple : le sol, le patrimoine naturel et culturel, le paysage, le bord de mer, les espaces ouverts, les infrastructures ; et en termes de processus publics – les procédures administratives et enfin les compétences.
Milano MIND. Gouvernance, projets de développement : la question urbaine à l’aune d’un changement d’échelle68
64Milan n’a jamais été assimilable à la seule physionomie de ville-usine fordiste, même si elle fut le berceau d’Alfa Romeo, des aciéries Falck et d’autres industries importantes. Il s’agit davantage d’une ville fondée sur un entrelacs de relations économiques, d’une ville de commerce, caractérisée par des réseaux courts et longs. On ne peut certes nier qu’un imaginaire fondamentalement « européiste » imprègne les différents récits sur Milan, surtout depuis l’Exposition universelle baptisée Expo 2015. Après les années difficiles ayant suivi le scandale Tangentopoli69, Expo 2015 a en effet représenté – sans faire l’économie de toutes ses contradictions et ambiguïtés – l’événement symbolique d’une phase perçue à l’instar d’une véritable renaissance, qui se concrétisait également par toute une série de grands rendez‑vous – comme le salon du meuble ; la semaine du design (« Fuorisalone ») ; la semaine de la mode (« Fashion Week ») etc. – et par de grands projets de transformation urbaine, dont le remaniement de l’axe Porta Garibaldi-Porta Nuova à travers notamment la réalisation de l’ensemble architectural « Bosco Verticale » et l’aménagement de la « Piazza Gae Aulenti ». Avant la pandémie, Milan se déclinait en somme sur le mode de la ville dynamique et accueillante, susceptible d’attirer talents et touristes, forte de ses instituts d’enseignement supérieur d’excellence, de ses économies urbaines fondées sur la culture, la communication et la santé. Mais au mois de février 2020, du fait de la crise sanitaire engendrée par la COVID‑19, Milan est devenue la ville italienne comptant le plus grand nombre de morts dus à la pandémie.
65À partir d’une analyse du plan MIND, acronyme de « Milan Innovation District », projet urbain qui doit encore être finalisé, nous nous proposons de revenir sur le rôle des grands projets dans les différents processus de transformation des villes globales mais aussi dans la construction de la région urbaine70. L’affaire est connue, mais elle reste encore ouverte et significative, notamment en vue d’une réflexion sur les acteurs, les processus et les dispositifs à l’œuvre dans les dynamiques de transformation intensive impliquant en l’occurrence non seulement Milan, mais aussi sa région urbaine. Il s’agit en effet d’une vaste opération impliquant des zones de la métropole plus difficiles à valoriser ; une manœuvre pilotée non seulement par la commune de Milan mais aussi – comme on a pu l’observer dans d’autres cas européens71 – par un aréopage d’acteurs susceptibles de rendre possibles les transformations tout en favorisant certains processus de métropolisation et de régionalisation de l’urbain.
L’axe de développement nord‑ouest et l’héritage d’Expo 2015
66Le projet MIND se situe le long d’un axe nord-ouest qui va du centre de la ville de Milan, depuis le quartier Garibaldi-Repubblica (à 14 kilomètres du projet MIND), jusqu’à l’aéroport de Milan-Malpensa (à 40 kilomètres du projet MIND). La zone en question, desservie par le métro M1 (station Rho‑Fiera), fait partie d’un vaste territoire fort d’infrastructures importantes (l’autoroute A4 Turin-Trieste ; l’autoroute A8 des Lacs) relevant de la ville métropolitaine de Milan (3 250 000 habitants sur 7 575 km2). La conurbation est par ailleurs innervée par un réseau économique en pleine mutation et présente d’importantes zones à leur tour en voie de reconversion (figure 2.3).
67Dans son ensemble, la surface du site est de 1 044 102 m2, dont 85 % situés dans la commune de Milan, et 15 % dans celle de Rho. Dans la littérature internationale, le projet MIND appartient à la catégorie des « large-scale urban development projects » (UPD). Il envisage la transformation de zones qui ont déjà été l’objet – et cela plutôt récemment – de vastes remaniements urbains puisque ces espaces ont accueilli l’Exposition universelle (Expo) de 2015.
Figure 2.3. Le site du projet MIND le long de l’axe nord‑ouest.
Source : Google Earth, 2022.
Un plan directeur misant sur la recherche, l’innovation et la santé
68Le projet de transformation urbaine, fondamentalement caractérisé par une mixité fonctionnelle et sociale, préserve l’héritage matériel de l’Exposition qui s’était essentiellement développée autour du Decumanus (au cœur du plan et axe principal le long duquel se distribuent parcs et places publiques). On conservera également le plan orthogonal de la voirie – ou quadrillage viaire –, ainsi que certains bâtiments et infrastructures. MIND se présente à l’instar d’un projet unitaire, intégré. Trois structures destinées aux activités de recherche et d’innovation revêtiront un rôle central : le « Pôle de recherche pour les sciences de la vie », à savoir l’« Human Technopole » ; le nouveau campus des facultés scientifiques de l’université de Milan ; et le site de l’IRCCS Galeazzi (Institut hospitalier pour les thérapies à caractère scientifique). Ces structures se situent au nord du Decumanus, au sein d’un vaste parc (650 000 m2) consacré aux sciences et aux technologies. Un nouvel espace ouvert sera dégagé le long du Cardo et du Decumanus, dans le prolongement des parcs de Cascina Merlata et Farini.
69Le Decumanus, long de 1 500 mètres et élément central du nouvel aménagement, est valorisé et devient, dans le plan directeur, le grand axe autour duquel s’organise et converge le réseau viaire. Les espaces privés, concentrés au sud, se caractériseront par une hétérogénéité fonctionnelle, sociale et morphologique et par un aménagement flexible – principe fondamental présidant à la construction du nouveau quartier.
70Dans l’ensemble, la surface brute de plancher est de 474 183 m2. Au‑delà des trois grandes structures publiques, qui occuperont une surface de plancher de 317 000 m2, le plan directeur prévoit 90 000 m2 de surface brute de plancher pour l’habitat résidentiel ; 15 000 m2 pour les espaces d’hébergement ; 30 250 m2 pour les activités de production ; 305 000 m2 pour les activités tertiaires ou directionnelles ; 35 000 m2 pour les activités commerciales – comprenant des commerces de proximité et des structures de vente de taille moyenne. Lendlease Corporation s’engage par ailleurs à réaliser 30 000 m2 de logements sociaux, comprenant également des résidences universitaires.
71Sur le site web de MIND72, les rédacteurs soulignent que le long du chemin de fer Milan-Domodossola, on réalisera un nouvel arrêt sur la « Circle Line » (ligne circulaire) grâce à la remise en fonction d’une voie ferrée.
72Parmi les prévisions du plan directeur, on mentionnera également la présence, dans le quartier, de véhicules sans chauffeur, ce qui devrait faire de cet endroit un espace de mobilité légère et intelligente.
Le parcours accidenté de l’après‑Expo et le rôle stratégique de l’État dans la gouvernance multiniveaux du projet
73L’administration milanaise et celle de la commune de Rho ont adopté le Plan intégré d’interventions (PII) relatif à l’aire en question : celui‑ci a été présenté par la société publique Arexpo SpA qui s’était portée acquéreur des espaces privés avant l’Exposition universelle. Le PII a été acté par les administrations communales de Milan et de Rho en octobre 2019, et adopté en janvier 2020. La Convention du PII a été signée le 3 juin 2020, tandis que les premiers projets concernant les étapes fonctionnelles sont en cours d’adoption.
74Le plan est l’émanation des prévisions de l’Accord de programme Expo de 2011 (passé entre la commune de Milan, la Région Lombardie, la province de Milan, la commune de Rho, les Poste Italiane SpA). Cet accord – qui vit également l’adhésion d’Expo 2015 SpA et d’Arexpo SpA – décrivait les modalités de la mise en œuvre du programme et fournissait la discipline en vue des transformations de la zone dans la phase post‑expo.
75En 2014, Arexpo a lancé un appel d’offres destiné aux éventuels candidats intéressés par l’acquisition de l’intégralité du site d’Expo 2015, mais celui‑ci fut infructueux et sans suite – d’où l’impossibilité de céder l’ensemble de la zone en l’absence d’un projet préalable de valorisation et de reconversion du site. Ce projet devait d’autre part se baser sur un programme de développement fiable, comportant des indications précises quant aux destinations finales. En avril 2015, le ministère de l’Agriculture, avec délégation à Expo, a convoqué quelques‑uns des acteurs ayant manifesté leur intérêt pour le processus de reconversion du site. Le ministère a ainsi exprimé le soutien du gouvernement italien vis‑à‑vis de cette initiative en mettant à la disposition des parties prenantes une Étude préliminaire sur la faisabilité de l’intervention, placée sous la houlette de l’Agenzia del Demanio et de la Cassa Depositi e Prestiti73. Cette étude prévoyait de distribuer les différentes fonctions en tirant parti de l’installation : 1. d’un campus universitaire scientifique intégré (avec le transfert de l’université de Milan) ; 2. d’un pôle d’innovation regroupant certaines entreprises du secteur agro-alimentaire ; 3. de la filière des Technologies de l’Information. En 2015, à l’occasion de la présentation de « Human Technopole. Italy 2040 » – un centre d’importance mondiale sur le thème de la génomique, des big datas, de la nutrition, de l’alimentation et de la durabilité –, le président du Conseil des ministres de l’époque, Matteo Renzi, a confirmé l’intention du gouvernement d’investir des ressources importantes au cours des dix années suivantes de telle sorte que l’aire connaisse un développement connoté à une forte valeur ajoutée scientifique et culturelle : il réaffirmait ainsi le choix du gouvernement italien d’entrer dans l’actionnariat d’Arexpo SpA. Aujourd’hui, ce dernier est constitué du ministère de l’Économie et des Finances (39,28 %), de la région Lombardie (21,05 %), de la commune de Milan (21,05 %), de la Fondation Fiera Milano (16,80 %), ainsi que – mais dans une moindre mesure – de la ville métropolitaine de Milan et de la commune de Rho.
76Le projet est désormais confié au développeur immobilier australien Lendlease Corporation, qui aura pour mission de gérer la concession (obtenue par Arexpo SpA pour une durée de 99 ans), et ce pour un investissement total de quatre milliards d’euros. Le montant du loyer, comme l’indique la Gazzetta Ufficiale74, s’élève à 115,5 millions d’euros (valeur actualisée à hauteur de 671 millions d’euros).
Cadre institutionnel métropolitain et planning prévisionnel
77Enfin, le projet MIND fonctionne aussi en tant qu’élément d’une stratégie de valorisation des zones désaffectées à l’échelle de l’espace urbain régional.
78Le Plan de gouvernement du territoire75 de la commune de Milan (2019), de même que le Plan territorial de la Région Lombardie (dernière mise à jour : novembre 2021) et le Plan territorial de la ville métropolitaine de Milan (2020) s’engagent à renforcer l’aménagement d’un « hub » de la connaissance et de l’innovation sur l’axe nord-ouest. Le long de cet axe, et dans les limites de la ville de Milan, le Plan de gouvernement du territoire envisage, outre le projet MIND, trois autres transformations d’envergure qui concerneront : le quartier de l’ex‑Scalo Farini76, ce qui dotera la ville de logements, de services, et d’un vaste parc urbain ; et l’espace dit des Grandes fonctions urbaines de Bovisa-Goccia-Villapizzone, qui accueillera des centres d’enseignement et des services, ainsi qu’un pôle pour la recherche et l’innovation grâce à la présence du Politecnico, l’Institut universitaire polytechnique de Milan77.
79Au‑delà des limites de la ville de Milan, pour ne citer que les plus importantes, on terminera ou on entamera la rénovation de plusieurs aires, dont celle de l’ex‑usine Alfa Romeo à Arese, de l’ex‑Italtel à Settimo Milanese, de l’ex‑Bull et de l’ex‑dépôt ENI à Pregnana Milanese. L’hôpital et les friches industrielles de Legnano font également partie de ce vaste programme de réhabilitation.
80D’importantes interventions, cette fois‑ci infrastructurelles, sont envisagées dans les prochaines années. Elles concerneront la gare Stephenson comme le prévoit l’Accordo Scali Ferroviari (Accord gares ferroviaires), le renforcement de la ligne ferroviaire Rho‑Gallarate, la Variante de la SS3378 du Sempione (Simplon) entre Rho et Gallarate, ainsi que l’agrandissement de la zone cargo de l’aéroport Milan-Malpensa.
81En conclusion, le cas du MIND montre comment le processus de valorisation des capitaux attirés par Milan est incorporé dans l’espace urbain mondialisé. Ce processus hiérarchise les lieux et les fonctions sous des formes prévisibles, même dans l’architecture, tandis que la croissance urbaine reproduit quant à elle continuellement les déséquilibres sociaux et spatiaux à différentes échelles.
Un grand projet madrilène : Madrid Nuevo Norte79
82Madrid Nuevo Norte représente l’un des plus anciens et des plus ambitieux programmes de restructuration urbaine de la capitale espagnole, et l’un de ses plus anciens.
83C’est un programme d’urbanisation mixte de plus de 200 hectares qui s’étend selon un losange orienté en direction du nord, de part et d’autre de voies ferroviaires (censées être couvertes pour supporter un vaste parc) et dans la continuité de cinq grandes tours de bureaux déjà existantes le long de l’avenue de la Castellana, puis par‑delà la limite du premier périphérique (M30).
84Appelée « Opération Chamartin » en 1993, puis « Prolongation Castellana » en 2001, l’opération a connu des phases d’expansion et de rétraction selon les hauts et bas de la conjoncture économique depuis la crise de 2008. Le projet a été ramené de 18 000 à 4 000 logements et de 11 à environ 3 milliards d’euros de budget mais il n’a cessé d’être soutenu par les majorités municipales, avant, pendant la période dite « Municipalité du changement » (2015 à 201980) et depuis, lorsque les équipes municipales et régionales ont été à nouveau alignées du fait de l’appartenance conjointe du maire et de la présidence de la Communauté autonome de Madrid au Parti Populaire.
Intérêts public et privé d’une opération spéculative pour incarner un projet métropolitain
85Nous présentons d’abord les clés institutionnelles et juridiques du projet qui permettent de comprendre sa complexité intrinsèque. En Espagne, les projets urbains se pilotent à partir des interactions entre trois pouvoirs. Tout d’abord, l’État est en charge des infrastructures de transport et s’appuie sur la compagnie publique ferroviaire, ADIF, gestionnaire du domaine public ferroviaire. Ensuite, la Communauté autonome de Madrid est responsable de l’aménagement du territoire et des lois foncières. Enfin, la municipalité de Madrid édicte un plan d’occupation des sols avec des zonages fonctionnels et des règles de constructibilité. À partir de là, le projet passe par trois grandes étapes.
86Il naît en 1993, au plus profond d’une dépression déclenchée par la guerre du Golfe, dans un moment politique où le socialisme des années de Transition s’essouffle. Felipe González veut désendetter la compagnie nationale, RENFE, et il cherche un modèle de gestion patrimonial des biens publics pour financer le réseau à grande vitesse : la ligne Madrid-Séville vient tout juste d’être inaugurée en 1992 et il faut déployer un réseau national. S’inspirant de modèles de gares japonaises, l’État met en adjudication les droits de construction sur l’emprise ferroviaire après un appel d’offres. Une banque publique, Argentaria, et un obscur promoteur provincial, San José, sont choisis. Argentaria est rapidement absorbée par la banque privée BBVA. Ces acteurs financiers n’ont évidemment aucun intérêt à construire : ils attendent l’édiction de normes d’urbanisme et, surtout, laissent le foncier prendre de la valeur.
87La deuxième étape est celle de la lente assimilation du projet étatique et socialiste par la droite municipale et régionale. Cette étape dure une vingtaine d’années. À la fin des années 1990, le Parti Populaire fait de Madrid un laboratoire politique du néolibéralisme. La Communauté autonome et la mairie de Madrid passent d’une planification moderniste, faite pour répondre à des besoins objectifs (logement, infrastructure de déplacement), à une planification destinée à produire des plus-values, adossée à un discours métropolitain. Le profil des magistrats madrilènes évolue, avec le passage de notables bâtisseurs à des édiles entrepreneuriaux proches des milieux d’affaires. Cependant, par deux fois, alors que les trois institutions clés pour régulariser le programme sont gouvernées par le Parti Populaire, le projet capote. La législation sur l’usage du sol, la constructibilité des parcelles ou encore la hauteur limite des tours sont autant de critères bloquants, à moins que la justice n’invalide l’accord avec la partie financière. Le grand projet n’échoue donc pas à se concrétiser pour des raisons conjoncturelles (crise économique) ou pour des raisons d’opposition politique, mais pour des aspects de détail qui ressemblent fortement à des prétextes juridiques. En fait, le projet est bloqué parce que les détenteurs des droits à construire s’opposent à la volonté des édiles, ou plutôt à leur appétit urbanistique.
88Le mode de production urbain madrilène possède un instrument juridique propre, la charge d’urbanisme (« aprovechamiento urbanistico »). Cette charge constitue une compensation que doivent accorder les promoteurs aux pouvoirs publics lorsqu’ils réalisent la valeur d’un programme urbain. Cette compensation permet aux autorités d’équiper la parcelle. Ainsi, élus régionaux et municipaux marchandent incessamment les normes de constructibilité de ces quelque 310 hectares contre l’engagement, de la part de la banque, de financer des infrastructures pour « finir » cette périphérie nord qui manque d’équipement. Chacune des réincarnations du projet traduit en fait un stade de l’accord public-privé. La banque BBVA se voit arroger des droits à construire sur 18, puis 62, puis 185 hectares de cette parcelle ferroviaire, avec des coefficients de constructibilité de 0,6 puis 1,2 (en mètres carrés constructibles par mètre carré de surface au sol). Ces droits à construire de plus en plus généreux sont offerts en contrepartie d’une liste d’équipements publics qui s’allonge (stations de métro, échangeurs autoroutiers…). Avec la croissance débridée des années 1990 et 2000, l’élévation des tours paraît réaliste, et une émulation s’instaure entre pouvoirs urbains et régionaux pour demander toujours plus d’équipements. Au plus haut de cette escalade, la parcelle ferroviaire porte virtuellement 58 équipements publics. Pour avoir « trop chargé la barque », le projet s’enlise dès que la conjoncture se retourne. Si la conjoncture a certainement un rôle dans l’enlisement du projet de Madrid Nord, on voit donc que le grossissement du grand projet dépend moins de l’avidité des spéculateurs privés que du mode juridique de production urbaine et de la concurrence que les entités publiques exercent entre elles.
Le grand projet pourvoyeur de ressources symboliques, politiques et territoriales
89À partir de cette situation d’entrelacement des intérêts publics et privés et de concurrence-collaboration entre les institutions politiques, nous analysons le projet à partir de trois idées principales.
90La première repose sur l’articulation entre la dimension opérationnelle et l’usage fortement symbolique qui en est fait par les acteurs urbains. Madrid Norte est réactivé pour accompagner la dynamique de relance immobilière de la capitale. Fonction spéculative et effets d’image du grand projet se nourrissent mutuellement et caractérisent une machine de croissance madrilène fondée sur l’infrastructure. Dès la fin des années 1990, élus, banquiers, promoteurs madrilènes se sont coalisés autour de l’érection de gares, lignes de métro et de tramway, autoroutes, tunnels, tours, hôpitaux. La production physique de l’espace métropolitain s’est nourrie d’un carburant, le sol, qu’une loi régionale de 1997 rendait facilement urbanisable, et d’un emblème, le grand projet. Le projet sert particulièrement les intérêts d’une institution spécifique au système politique espagnol, la Communauté autonome, qui possède un rôle clé en matière de production des imaginaires métropolitains (aujourd’hui, ceux de la ville « smart » et verte). La Communauté de Madrid, qui a la compétence de matière de planification, porte depuis plusieurs décennies ce projet d’urbanisation pour conforter un pouvoir régional jeune (datant de la Transition démocratique des années 1970) et en cours d’institutionnalisation face à des institutions alors plus légitimes et plus puissantes comme la ville de Madrid et l’État espagnol.
91La deuxième idée repose sur la manière dont ce projet permet de produire des ressources politiques, y compris pour des entités qui semblent a priori idéologiquement éloignées de cette opération. En prenant le relais de la Communauté autonome et en publiant, fin 2016, une nouvelle esquisse (Madrid Nuevo Norte et non plus Madrid Norte), la municipalité dirigée par Manuela Carmena de 2015 à 2019, une des « municipalités du changement » qui seront analysées dans le chapitre suivant (chapitre 4), a étonné ses bases électorales en paraissant adopter la phraséologie grandiloquente qui caractérisait les élites métropolitaines de sensibilité entrepreneuriale plutôt que sociale. Le projet dans sa dernière version fait chuter le nombre de tours de vingt à six, le nombre de logements de 18 000 à 4 600, la superficie de bureaux d’un peu plus de la moitié, les services et les espaces verts perdent environ 40 % de superficie. Avec cette décroissance, les nouveaux magistrats trouvent dans le soutien à ce projet stratégique une série de contreparties. Celles‑ci sont d’abord concrètes. Dans les années 2000, l’avenue de la Castellana s’urbanise et la voie ferrée reste une barrière causant une intense congestion de la capitale. Les élus veulent fluidifier le nœud produit par la superposition de périphériques et de pénétrantes autour du triangle ferroviaire par l’obtention de ces compensations qui leur permettraient d’ériger passerelles, ponts et tunnels sur et sous les voies ferrées. Les besoins de génie civil sont donc criants et la maire Manuela Carmena écrit une tribune dans la presse selon laquelle « Madrid Nord doit se réveiller » (El País, 11 mai 2016). Elle convoque une conférence de presse aux côtés de l’opérateur privé, du Ministre de l’Équipement du gouvernement Rajoy, et sans la présidente de la Communauté autonome (27 juillet 2017). Cette mairie élue issue d’une coalition politique externe au système s’invite dans le tête‑à‑tête entre l’État, la Communauté autonome et la finance, gagnant une posture de négociatrice. Elle prouve l’acquisition de compétences techniques et juridiques et contrecarre les critiques relatives à sa supposée inexpérience. Elle annonce le virage de Madrid Norte vers des valeurs de durabilité (énergétique, environnementale, de mobilité douce).
92La troisième qualité de l’opération Madrid Norte consiste à transformer les logiques territoriales et les rapports de force entre groupes sociaux. D’un côté, la Plataforma Zona Norte, le collectif regroupant des associations de voisinage des quartiers populaires du nord de Madrid (Fuencarral et Chamartin, Virgen de Begoña, Colonia San Cristobal). Ce mouvement possède une légitimité historique, car il est affilié à la fédération régionale des associations de voisinage. Il possède un fort ancrage aux environs de la gare auprès des populations modestes habitant de grands immeubles en brique construits à l’époque franquiste. Ces populations mêlant d’anciens cheminots et des familles expropriées et relogées à partir de la construction du site sont très opposées à Madrid Norte. Cette Plateforme citoyenne est volontairement noyée dans une nouvelle entité, Vecinos Madrid Norte, une structure hébergée dans les locaux du promoteur de Madrid Norte et qui utilise des relais citoyens pour communiquer sur le soutien dont jouirait l’opération. Vecinos Madrid Norte englobe un territoire quatre fois plus vaste que ces faubourgs ouvriers : il englobe des quartiers habités par la classe moyenne au sud de la gare de Chamartin et des enclaves aisées de la grande périphérie nord‑est (Las Tablas, Montecarmelo, Sanchinarro). Les frictions entre ces deux entités incarnent l’ancien et le nouveau Nord et résument aussi l’une des fonctions urbaines du grand projet, qui consiste moins à planifier l’espace qu’à produire symboliquement un nouveau territoire en lui conférant une nouvelle substance sociale, symbolique et matérielle qui recouvre et englobe des catégorisations socio-spatiales plus anciennes.
93En conclusion, ce grand projet qui traverse depuis quarante ans l’urbanisme madrilène montre que la faiblesse des marges de manœuvre de l’acteur municipal ne semble pourtant pas entamer le caractère volontariste des discours et des postures des acteurs urbains et étatiques. Le grand projet crée des images et des imaginaires de croissance urbaine et de modernisation, il offre à l’élu local une série de prises tactiques pour occuper l’arène politique, adopter une posture proactive, s’approprier un langage technique, s’immiscer dans des réseaux relationnels et décisionnels associant public et privé, niveaux nationaux et internationaux. Enfin, le grand projet retravaille les échelles territoriales et « invente » des spatialités à partir de logiques participatives qui ne sont pas l’apanage des acteurs urbains les plus progressistes. Pour autant, les conditionnements juridiques et institutionnels, et notamment le principe de l’équipement public comme contrepartie à l’ouverture de droits à construire, représentent les principaux caractères bloquants pour la réalisation du projet, bien davantage que la crise immobilière ou les oppositions idéologiques entre gouvernants.
« Réinventer Tuscolana » à Rome : la promesse d’un projet métropolitain81 ?
94Tous les jours, quelque 340 trains et 8 000 voyageurs s’arrêtent dans la petite gare de Tuscolana à l’est de Rome. Sur le parvis, quelques voitures sont garées. Accolés, 4 hectares vaguement occupés par des préfabriqués et hangars de stockage, en partie occupés (une banque alimentaire, un garage, un centre culturel et sportif). Un monticule et des matériaux entreposés signalent des travaux en cours. Plus loin, les signes d’un logement informel. Un site aussi lâche dans un quartier aussi dense paraît forcément en attente… Et effectivement, le voilà promis à un grand dessin métropolitain depuis qu’il a été présenté en décembre 2019 comme l’un des terrains mis au concours international d’urbanisme « Reinventing cities ». Promesse d’un projet métropolitain par excellence ? Les ingrédients sont en tout cas réunis : un emplacement stratégique, un quartier de gare, du foncier densifiable, un appel international co‑organisé par un réseau de métropoles mondiales (C40), la mobilisation de la ville capitale, la commune de Rome, et de l’opérateur national des chemins de fer, un projet lauréat à la programmation ambitieuse. Sur place, quelques voix s’élèvent contre ce projet qu’elles jugent hors sol, spéculatif et qui ferait si peu de cas des usages, activités et potentialités de l’existant. Une histoire d’injonctions et de frictions métropolitaines pas tellement réinventées finalement. Mais là n’était peut‑être pas l’enjeu.
Enclencher le projet
95La mise en projet de ce site ferroviaire s’inscrit dans un maintenant vieux dessin stratégique : celui de la « cura del ferro » (traitement par le chemin de fer) selon lequel la ville de Rome doit se consolider autour de ses réseaux de transports en commun et notamment de l’anneau ferroviaire qui ceinture le centre de l’agglomération, juste au‑delà des murs d’Aurélien. Dans ce dessin, les quartiers de gares et en particulier les espaces ferroviaires sous-utilisés, sont des sites de projets à privilégier. Le changement de destination nécessaire à la construction d’un quartier mixte sur les terrains qui jouxtent la gare Tuscolana doit aussi se comprendre dans un jeu de chaises musicales inter-sites ferroviaires : les projets de densification de la gare Trastevere (située à 2 arrêts, sur le même anneau ferroviaire) ayant été transférés sur le site de la gare Tuscolana.
96La régénération de ce quartier s’inscrit donc bien dans un vieux chemin de dépendance. Mais rien ne semblait vraiment prêt à s’amorcer ici comme ailleurs avant le lancement du concours « Reinventing cities 2019 » (localement appelé « Reinventiamo Roma »). Cet appel à projet international est l’opportunité recherchée par la commune de Rome – et notamment son adjoint à l’urbanisme – pour enfin enclencher le projet. C’est aussi une formidable occasion pour la société ferroviaire, propriétaire de l’essentiel des terrains avoisinant la gare Tuscolana, de vendre dans de bonnes conditions un foncier dont elle n’a plus grand usage.
97Il est clair que pour la commune de Rome, un appel « Reinventing cities » permet d’envoyer un message fort aux investisseurs et développeurs : c’est déjà une manière de s’inviter dans le club des métropoles internationales du C40 ; c’est une façon de se présenter comme un territoire de projets – alors même que la capitale italienne ne bénéficie pas de l’image et de l’expérience de projets de sa rivale milanaise. Les ambitions et les règles du jeu imposées par le réseau C40 permettraient – c’est du moins ce que la commune espère – de s’extraire en partie des jeux d’influence locaux et de faire accepter un cahier des charges a priori exigeant en terme environnemental.
98La commune de Rome a présenté cette participation comme un acte de planification. La diversité et la modestie du nombre et des tailles de sites mis en concours permettent d’en douter. Il y avait là tout de même la volonté de relancer une machine à projets sur des sites publics. Mais pour conserver la main, la ville n’a pas voulu céder les terrains. Elle a préféré les mettre en concession. Une sécurité qui très certainement a empêché le concours d’aller jusqu’au bout : aucune offre finalisée n’a été proposée sur les quatre sites appartenant à la commune de Rome. Les groupements ont fini par se retirer considérant l’entreprise trop risquée ou trop peu rémunératrice.
99Pour ce qui est du site de Tuscolana, à 94 % propriété du groupe ferroviaire RFI82, le choix a été au contraire celui de la cession. Le foncier est ici facilement valorisable du fait de sa situation stratégique dans un quartier relativement central et de son portage quasi exclusif par le groupe ferroviaire. Le cahier des charges du projet était par ailleurs assez clair : le programme de logement ne devait pas dépasser 20 % des surfaces utiles construites, le programme commercial était attendu autour des 20 %, les espaces dédiés aux services d’intérêt publics devaient couvrir 50 % du périmètre d’intervention tandis que l’interconnexion entre la station ferroviaire Tuscolana et la station de métro Ponte Lungo (situé 500 mètres plus à l’ouest) devait être consolidée.
L’unique offre
100Onze réponses ont été déposées en première phase du concours : certaines provenant de groupements de grands constructeurs (Caltagirone ou Fresia) et d’autres de groupements militants ou alternatifs. À l’issue d’un premier jury et sur la base notamment de la solidité économique des offres, cinq finalistes ont été retenus pour une seconde phase de concours. Mais à l’issue de cette dernière étape, une seule et unique offre a été finalement déposée. Il s’en est donc fallu de peu que l’appel « Reinventiamo Roma » soit totalement infructueux. Quatre des cinq groupements finalistes se sont en effet retirés du fait des conditions d’achat des terrains à Tuscolana : d’abord la date de vente de la seconde partie du foncier n’a jamais pu être précisée par le groupe ferroviaire, forçant les groupements à sécuriser leurs opérations et donc mécaniquement à augmenter la densité du projet, sur la moitié du foncier mis au concours ; ensuite le prix de vente du foncier a fortement augmenté entre les deux phases du concours, passant de 14 millions pour les deux aires à 12 millions pour seulement la première. Cette modification substantielle obligeait là aussi à changer radicalement la programmation pour équilibrer l’opération.
Figure 2.4. Le projet « Campo Urbano » proposé par le groupement lauréat sur le site de la Tuscolana.
Aquarelle : Hélène Dang Vu, 2021.
101Le projet lauréat, intitulé « Campo urbano » (figure 2.4), se présente comme un projet de quartier sans voiture – le parking disparaît au profit d’un immeuble de logements sur des rez‑de‑chaussée actifs. Le « champ urbain » annoncé est en fait une esplanade piétonne autour de laquelle trois ensembles immobiliers sont construits et deux anciens bâtiments sont rénovés et reprogrammés pour accueillir des commerces et activités variées. Les visuels soulignent fortement les espaces publics et le parc qui ne pourra être aménagé qu’en seconde phase puisqu’il prend place sur le second périmètre.
102Différents programmes sont prévus autour de ce champ : logements libres de standing, bureaux modulables, commerces, équipements et lieux d’animation, ainsi qu’une résidence étudiante à haut niveau de service dans laquelle quelques logements abordables devraient être proposés. Le concept défendu pour ces derniers est celui de la « résidence temporaire diffuse », à savoir des logements en location courte et abordable pour des célibataires en situations de précarité.
Et encore de nombreuses incertitudes
103De nombreuses incertitudes continuent toutefois à peser sur le projet. La première d’entre elles reste administrative : avant de lancer les travaux, il est nécessaire de modifier la destination du terrain jusqu’ici qualifié comme zone ferroviaire. L’administration capitoline avait évidemment anticipé cette nécessité en engageant, dès la fin de l’année 2019, la procédure pour l’édition d’une variante au plan régulateur général de la commune. Le 19 février 2020, la variante a été adoptée par la municipalité. Elle est, en mars 2024, en attente d’être approuvée par la Région. Ensuite, la date de vente de la seconde aire n’est toujours pas précisée. Enfin, le projet urbain n’est pas à l’abri de résistances locales, ici comme ailleurs.
104La participation habitante est effectivement la grande oubliée de ces concours internationaux. À la Tuscolana, ce n’est en fait qu’après le concours que l’agence d’architecture en charge de la conception des espaces publics dans le groupement lauréat a été missionnée sur les enjeux de concertation, se retrouvant en première ligne des contestations locales. Déjà un premier épisode s’est joué à l’issue du concours lorsqu’un centre social et culturel, présent dans un des hangars du site, a été prié d’évacuer les lieux alors que la concession d’usage qu’il occupait gratuitement depuis 2020 avait été négociée pour cinq ans. Cette rupture prématurée de la convention d’occupation a provoqué l’émotion de l’association et de ses sympathisants. Notons que le centre social avait déposé une offre en première phase du concours et organisé, en parallèle de la phase 2 (alors que sa proposition n’avait pas été retenue), des ateliers participatifs pour se présenter comme force de propositions alternative à l’offre du futur lauréat du concours. La mobilisation de l’hiver 2021-2022 a permis au centre social d’entrer à la table des négociations et d’obtenir d’une part un délai d’évacuation et d’autre part l’engagement oral du nouvel adjoint à l’urbanisme, pour rester dans le quartier et peut‑être intégrer le projet, si celui‑ci aboutit. Car rien ne l’assure. Le temps d’un projet urbain est toujours long. Et il est peu probable que celui‑ci soit raccourci. L’enjeu majeur pour les parties prenantes du projet devient donc celui de maîtriser le temps pour éviter l’enlisement. Les défis environnementaux mis en avant par le C40 semblent aujourd’hui bien loin. L’enjeu redevient, très basiquement, celui de faire aboutir un projet urbain…
105L’heure n’est évidemment pas encore au bilan. Mais déjà, on comprend qu’en dépit des péripéties du concours « Reinventiamo Roma », le plus dur ne fait que commencer : passer à la phase opérationnelle du projet. En attendant, la nouvelle administration capitoline retente l’expérience « Reinventing cities », dans l’espoir de faire aboutir le concours pour trois sites dont deux étaient déjà en lice dans la précédente édition. L’appel « Reinventing cities » est employé comme une réponse providentielle pour relancer une dynamique nouvelle – un élan positif ? – après des années de crises économique, financière, politique, sanitaire, qui ont certes mis à mal le système d’organisation et de régulation métropolitain à Rome mais qui ont surtout grevé toujours un peu plus, la confiance des Romains et des opérateurs locaux et nationaux pour l’action publique locale. De toutes ces crises, cette défiance est peut‑être la plus grave. Mais à n’en pas douter, le phénomène dépasse Rome : « le monde a changé et les règles doivent changer avec lui » affirme l’ancien adjoint à l’urbanisme de Roma Capitale (voir entretien ci‑dessous). À voir donc si ce type de procédures s’installe durablement dans le paysage des projets métropolitains, à Rome comme dans le reste des métropoles méditerranéennes.
L’expérience « Reinventing cities » à Rome : entretien avec Luca Montuori, adjoint à l’urbanisme à la Ville de Rome (mars 2017-octobre 2021)83
106Luca Montuori est professeur au département d’architecture de l’Università degli Studi Roma Tre. Il a occupé la fonction d’adjoint à l’Urbanisme à la Ville de Rome de 2017 à 2021, mandat pendant lequel Rome participe pour la première fois au programme « Reinventing cities » du C40. Dans cet entretien, il revient sur les tenants et presque aboutissants de ce dispositif et sur la manière dont il s’inscrit dans les pratiques d’aménagement et d’urbanisme de la métropole romaine.
En votre qualité d’adjoint à l’urbanisme de « Roma Capitale » de 2017 à 2021, vous avez été à l’origine de la participation de Rome au programme « Reinventing cities » du réseau de métropoles C40. Pourquoi avez‑vous voulu que Roma capitale participe à ce programme international ? Quel sens cette décision revêt‑elle pour Rome dans le contexte de crise ou d’après-crise des années 2010 (avec notamment l’abandon de la candidature aux jeux Olympiques) ?
Notre intérêt pour « Reinventing cities » naît de la conviction suivante : on doit expérimenter d’éventuels parcours de collaboration entre le public et le privé conformément à des règles sûres. Il ne s’agit pas de grands projets ou événements, mais de choix précis et ponctuels. L’objectif était de dépasser la dynamique selon laquelle le secteur privé propose des projets tandis que le secteur public ne peut que répondre « oui » ou « non ». C’est sur cette dichotomie que repose, à Rome, l’équivoque des transformations à « coût nul ». L’idée qu’un privé réalise des services, souvent utiles et déterminants pour l’intervention proposée (je construis un quartier et la rue qui y mène est à « coût nul » pour la ville…) – en échange d’un permis de construire –, cela ne signifie pas qu’il n’y ait aucun coût pour la ville. Surtout si l’intervention a été mal programmée, et si personne n’a évalué en amont l’impact à long terme des transformations. Le « coût nul » n’existe pas ; il existe des évaluations ayant pour objectif l’intérêt public, la ville étant toujours envisagée comme un espace collectif où les habitants dialoguent et possèdent les mêmes droits. La Constitution italienne protège la propriété privée ; elle reconnaît également ses limites afin d’en assurer la fonction sociale, afin de la rendre accessible à tous.
« Reinventing cities » m’a semblé être une bonne occasion pour dégager un ensemble de programmes de régénération urbaine qui engageraient les biens publics ou les grandes entreprises d’État (comme RFI – Rete Ferroviaria Italiana) ; et qui feraient partie d’une stratégie pour la ville. Nous avons voulu demander aux acteurs privés de débattre de tels programmes. Pour Rome, désolidariser le projet d’avec la propriété foncière, et discuter des principes et des objectifs du projet urbain, a représenté une nouveauté absolue. Et c’est surtout la seule stratégie qui permette d’imaginer l’arrivée de nouvelles formes d’investissement en vue de la réalisation de mixités fonctionnelles d’intérêt public. À cet égard, la composition interdisciplinaire des groupements84, les relations entre le projet et l’économie donnent lieu à des approches novatrices et fécondes pour une ville telle que Rome encore aux prises avec des dynamiques pré-crise. Rien d’étonnant, donc, si le nouveau plan pour Rome85 a été adopté trois mois avant que la faillite de Lehman Brothers n’anéantisse les conditions préalables sur lesquelles il se fondait ; tandis que tous les efforts visant à sortir de la crise renouaient avec les vieilles logiques liées aux biens fonciers.
Quels ont été les principaux défis (logistiques, financiers, etc.) pour participer à ce genre de concours international ?
Le vrai défi consistait à déterminer les meilleurs outils au sein de normes obsolètes et inappropriées, afin de favoriser le développement des projets. Le parcours n’a pas été rapide car les règles de Roma Capitale ont été pensées pour endiguer la grande phase d’expansion pré-crise, et ce dans une optique datée quant au rapport public/privé : le secteur privé propose ; le secteur public en limite les initiatives.
Ces dernières années, l’administration n’avait jamais participé activement aux transformations. À titre d’exemple, on n’avait jamais dressé un plan de valorisation du patrimoine public – un instrument nécessaire pour permettre des interventions privées tout en favorisant la mise en œuvre d’activités économiques concernant des bâtiments publics. L’ex‑usine Mira Lanza risquait d’être démolie. Comment était‑il possible que la démolition soit la seule option envisagée pour un édifice présentant une valeur évidente pour la mémoire de la ville ? Pour la gare Tuscolana, en revanche, nous avons relancé un programme – remontant à l’an 2000 – lié à un accord logistique passé entre la ville, les Chemins de Fer et la Région. On a ensuite travaillé en faisant évoluer les prévisions, pour les rendre – sur la base de ce qui s’était passé à Rome durant les 20 dernières années – plus appropriées à la situation actuelle. Le monde a changé et les règles doivent changer avec lui.
En 2018, quelques‑uns des maires des villes les plus importantes du monde, ont signé un document important intitulé « Cities for adequate housing », rédigé notamment avec l’aide de Saskia Sassen et Richard Sennett. Ce document pose le problème de l’accès au logement, mais part du présupposé que les villes sont en train de changer de rôle dans le paysage global, car elles sont aujourd’hui l’espace de défis économiques et spéculatifs. Toutefois, les villes ne possèdent pas d’outils qui permettraient de réguler efficacement les tensions, les spéculations ainsi que les déséquilibres inhérents au marché immobilier – autant de dispositifs susceptibles de favoriser une coopération saine entre les secteurs privé et public. Des réseaux comme C40 et U20 (les villes pour le G20) ont été créés précisément pour revendiquer le rôle des villes dans les débats sur leur propre avenir, et pour ne pas laisser aux maires la seule gestion des conflits découlant des transformations. Rome, quant à elle, non seulement n’a pas d’outils appropriés ; mais la ville n’a même pas de statut lui permettant de se doter d’un minimum de règles, dans la mesure où les normes sont promulguées par la Région. Celle‑ci est à l’initiative de lois d’urbanisme valables pour la capitale tout comme pour les petits centres situés à la périphérie de Rome. On discute enfin sérieusement d’un statut spécial pour « Roma Capitale », ce que nous attendions maintenant depuis des années.
À ce propos, Rome a encouragé des programmes aussi variés qu’expérimentaux : « Reinventiamo San Lorenzo » intervenait même sur des espaces privés, tandis que pour ce qui concerne « Reinventing cities » le choix consistait à ne pas mettre en vente le patrimoine, mais à le donner « en concession » à des opérateurs privés pour une période de 50 ans (qui pouvait être allongée dans la proposition de concours). Après tout, quel investissement sérieux est‑il rentable après plus de 15 ans ? Qui peut prévoir ce qui arrivera dans 25 ans ? Personne ! Il nous a semblé que 50 ans étaient une échéance raisonnable permettant de protéger le public comme le privé. Je peux dire que la réponse n’a pas été positive : de toute évidence, d’autres logiques sont à l’œuvre. Je crois cependant que le secteur public doit avoir son mot à dire ; il ne doit pas être à la remorque du marché ; il doit l’orienter vers l’intérêt public – lequel doit à son tour s’adapter aux exigences de la ville, et non pas les subvertir.
Au‑delà de l’expérience romaine, comment envisagez‑vous les projets de « Reinventing cities » ou, plus généralement, les projets urbains dont certains commencent à être réalisés ? Y voyez‑vous un style commun ?
Je crois qu’il est important que cette quête d’outils novateurs s’enrichisse, s’optimise, qu’elle pousse à une réflexion critique sur les expériences mises en œuvre. Pour l’heure, il est trop tôt pour évaluer l’impact des projets, mais ils ont certainement favorisé un débat entre les villes – ce qui est en soi positif. Je n’aime cependant pas trop que l’on parle de « brand », de « marque » ; de compétition entre les villes reposant sur des images factices. Il semble que, tour à tour, l’on doive imiter un modèle de développement soi‑disant inhérent au succès d’une ville. En Italie, durant toutes les années 1980, on a cherché à emboîter le pas à Paris. C’est maintenant Milan qui occupe le devant de la scène. Mais Rome n’est ni Paris ni Milan : Rome doit chercher le sens de son rôle de « capitale », de centre du monde méditerranéen, de ville ouverte, multiculturelle et accueillante, où le tissu productif n’est pas lié aux grandes entreprises mais, par exemple, aux réseaux culturels, aux centres de recherche et aux spin‑off que ceux‑ci engendrent. Nous avons à Rome plus de 200 000 chercheurs et étudiants. Une réflexion sur la manière d’intégrer cette richesse à la vie de la ville est indispensable.
La course à la « labellisation » est au contraire synonyme d’homologation des villes : du point de vue architectural, des constructions semblables les unes aux autres cachent souvent derrière une patine verte bobo chic, un manque de réflexion sur la forme de la ville, sur sa nature et sa vocation. En fait, ces bâtiments se conforment à un nouveau style international, et l’on risque de construire des villes rutilantes, interchangeables, où des différences invisibles donnent lieu, cycliquement, à de violents conflits. Il faut également faire attention lorsqu’on parle, par exemple, d’espace public. Pour la dernière édition de « Reinventing cities », le piazzale Loreto de Milan se voit transformé en un espace où fleurissent surtout des bars et des restaurants, et qui se caractérise par des terrasses verdoyantes et arborées. Dans la foulée, on a tout de suite qualifié le piazzale de « nouvelle agora ». Mais qui a le droit d’accéder à ces terrasses ? Sont‑elles réellement des espaces publics ? Peut‑on les traverser sans encombre ? Qu’en est‑il du droit des citoyens à jouir de leur ville ? On se pose rarement ces questions. La ville est un espace complexe – et cette complexité se heurte aujourd’hui à une rapidité de la communication qui alimente la simplification, et donc l’homogénéité des espaces et des lieux. Ceux qui s’occupent des politiques doivent créer des outils pour la ville ; quant aux urbanistes concepteurs, ils ne doivent pas tomber dans le piège et céder à une rhétorique facile et banale.
Conclusion
107Les opérations immobilières de développement urbain à grande échelle qui ont été l’objet de ce chapitre manifestent, par les changements qui les affectent, les effets de la crise initiée en 2008, même si tous ne lui sont pas réductibles. Si la seconde moitié des années 1990 et le début des années 2000 ont vu le lancement d’un nombre important de grands projets urbains unitaires, concernant surtout des zones industrielles démantelées ou sous-utilisées, on a assisté ces dernières années à un ralentissement des interventions concrétisées, à une certaine discontinuité, et à des difficultés des « city builders86 » – opérateurs privés ou administration publique – qui peinent à mener à bien certains vastes programmes de réutilisation. Même les projets de réaffectation en cours de réalisation après la phase de sélection d’un développeur (national ou international), révèlent des points critiques, liés à la présence de zones libres pour la transformation qui sont souvent trop vastes par rapport aux ressources financières effectivement disponibles ; et surtout par rapport à la faible variété des fonctions proposées, pour lesquelles l’impératif de durabilité semble être le seul refrain « possible87 » sans pour autant que son contenu soit à la hauteur des ambitions affichées.
108Les raisons sont multiples : crise du marché urbain ; volatilité des investisseurs privés impliqués dans les opérations ; lourdeur et complexité des procédures administratives ; coût de l’assainissement. Il faut y ajouter dans certains cas l’absence de fonctions publiques susceptibles de jouer un rôle d’entraînement. On relève aussi le décalage entre intérêts publics et privés dans la négociation pour l’inclusion des fonctions publiques et la prise en charge de leurs coûts.
109Toutefois, il ressort des projets mis en œuvre dans certaines aires semi-périphériques, quelques éléments spécifiques des processus de production du territoire métropolitain, surtout en ce qui concerne la réécriture de la relation entre le centre et la périphérie et leur re‑sémantisation – dans une perspective où les villes-région pourraient se lancer dans la compétition indépendamment des chefs-lieux, c’est‑à‑dire des villes dans leurs limites administratives traditionnelles. De fait, nombre d’expectatives traditionnellement inhérentes à l’urbain, ont migré de manière significative vers une nouvelle dimension régionale, propre à la région métropolitaine. La reconfiguration spatiale de cette dernière, dans les cas envisagés dans ce chapitre, doit être considérée dans le contexte d’un urbanisme concentré sur les « grandes occasions » de développement immobilier ; et elle semble être portée par la mobilisation de nouveaux imaginaires et de pouvoirs capables d’œuvrer activement, à travers des échanges intervenant à l’échelle urbaine, régionale, et mondiale.
110Dans le même temps, face à la réinterprétation en profondeur du thème – et de la dimension – de la centralité urbaine, la gouvernance métropolitaine d’Athènes, Madrid, Milan et Rome paraît réagir de manière épisodique et fragmentée à ces grands projets de transformation, car elle est peut‑être dépourvue d’un véritable agenda métropolitain88 – c’est‑à‑dire qui soit soucieux des interdépendances territoriales et fonctionnelles à différentes échelles.
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Notes de bas de page
1Par Angela D’Orazio, Università degli studi di Roma Tor Vergata.
2Scott 2019, p. 567‑568. « Néolibéralisme » est un terme très élastique et manifestement surchargé, dont les significations varient considérablement d’un auteur à l’autre. Le terme a son utilité dans la mesure où il signifie, dans les grandes orientations politiques des entités gouvernantes, un glissement (par rapport aux systèmes de régulation fordistes-keynésiens) de la redistribution et de la planification économique indicative à la propriété privée, à la concurrence et à la déférence aux exigences des entreprises. Cela dit, toute application significative du terme aux situations urbaines doit être beaucoup plus précise quant aux mécanismes détaillés en jeu si l’on veut mettre en évidence les effets de la politique sur la croissance et le développement des villes-régions.
3Par Angela D’Orazio, Università degli studi di Roma Tor Vergata.
4Harvey 1989a.
5Brenner – Schmid 2015.
6« Over the past 30 years, the world has been experiencing an unusually expansive and reconfigured form of urbanization that has defined a distinctively global urban age – one in which we can speak of both the urbanization of the entire globe and the globalization of urbanism as a way of life » (Soja – Kanai 2008, p. 54). Pour ces auteurs, « the urbanization of the world [is] understood as the extension in the spatial reach of city based societies, economies and cultures to every place on the planet » (ibid.).
7Si dans le second après-guerre, la croissance de l’emploi dans les services était principalement due au développement des services publics (éducation et santé), dans la dernière partie du XXe siècle, cette tendance a sensiblement diminué avec le choix, de nature politique, de remise en cause du financement du « welfare » (et ce, dans une perspective néolibéraliste qui, depuis les pays anglo-saxons, a essaimé dans le monde entier). La croissance est ainsi devenue l’apanage du secteur des services économiques et financiers. Tandis que les services publics tendent généralement à se diffuser, les services économiques et financiers tendent à se concentrer. Les villes qui présentent des avantages pour accueillir ce type d’activités ont donc vu croître le nombre des travailleurs de ce secteur.
8Chang et al. 1996.
9Carmon 1999.
10Du point de vue du développement urbain physique, la transformation de la ville contemporaine s’opère, surtout depuis le second après-guerre, à travers de nouveaux développements dans des espaces non urbanisés (« greenfields »), et à travers des processus de régénération des tissus existants (« brownfields »). On parle de régénération urbaine depuis la seconde moitié du XXe siècle. Il s’agit d’un terme général qui désigne des opérations d’une certaine ampleur, comportant des interventions au sein même de la ville. La « régénération » ne possède donc pas, au sens technique, une signification univoque et ce n’est pas non plus un terme neutre. Sur cette question, voir également le chapitre 4.
11C’est ce qui ressort de l’enquête de l’agence de recherche Savills « What price the world? Trends in international real estate trading », dans Around the world in dollars and cents, Savills World Research, 2016, qui fait état d’un intérêt pour Madrid, Barcelone, Milan, Rome et Athènes (p. 13).
12Ici, par rapport à la moyenne quinquennale précédente (2018-2022), les logements construits spécifiquement pour les étudiants (PBSA) ont enregistré la plus forte croissance du secteur avec 113 % (+ 54 % en Europe), suivis par 80 % pour la construction industrielle (+ 25 % en Europe) et 47 % pour la construction multifamiliale (– 31 % en Europe). On observe également une augmentation des investissements dans le logement pour les nouveaux « nomades digitaux » non européens que l’Espagne et le Portugal tentent d’attirer. Voir Savills, Southern Europe Investment Bright spot found in southern Europe, European Commercial – February 2023, 2023, en ligne : https://pdf.euro.savills.co.uk/european/european-investments/southern-europe-investment---february-2023.pdf.
13Harvey 1989a.
14Concernant plus spécifiquement le design urbain, on accorde davantage d’attention à l’impact visuel des lieux. Il s’ensuit un processus d’embellissement concerté qui se traduit par une stylisation du cadre urbain. Aujourd’hui, les schémas de régénération urbaine se distinguent par la conviction selon laquelle un environnement meilleur serait fondamental pour la solution des « problèmes urbains », tandis que l’esthétique urbaine encouragerait (et serait la manifestation extérieure) de la prospérité économique des lieux.
15Le cas de Barcelone, évoqué à diverses reprises dans le présent ouvrage, fait l’objet d’une littérature abondante à laquelle nous nous renvoyons, mais pour l’aspect de la construction de l’image, voir en particulier Smith 2005.
16Parmi les capitales européennes de la culture, Marseille-Provence (2013) a vu la ville physiquement transformée avec de nouveaux équipements tels que le MuCEM – le Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée. Ce « flagship project » est le premier musée national à ouvrir en France hors de l’Île‑de‑France, dans le cadre du réaménagement plus large du Vieux‑Port.
17Van Heerden – Barranco – Lavalle 2020.
18Voir sur ce point le chapitre 4.
19« Over the past 20 years, there has been a clearly visible re‑assertion of the importance of cities in terms of the economic performance of national and subnational economies. […] Economists are increasingly emphasising how cities can foster a wide range of agglomeration economies. That is to say that cities can be attractive to private investors because they house key infrastructures, endowments, and sunk investments that make them efficient places from which to do business, and, they are also capable of being an effective milieu for clustering, networking, resource and innovation sharing between firms that gives them competitive and productivity advantages. […] It has emphasised that globalisation has provided new opportunities for cities to grow such roles. The re‑opening of the international economy […] through processes of restructuring, integration, and technology development have provided an opportunity for cities to assert new economic roles and identities for themselves somewhat beyond traditional roles they may have played in older nation-state/national economy frameworks » (OCDE 2004, p. 280).
20Kotler – Haider – Rein 1993 ; Kearns – Philo 1993 ; Gold – Ward 1994 ; Millington – Young – Lever 1997 ; Ward 1998 ; Barke 1999.
21Brenner – Theodore 2002 ; Davies 2013.
22Harvey 1989a.
23Harvey 1989a, p. 5.
24Par Angela D’Orazio, Università di Roma Tor Vergata.
25Davoudi 2009.
26Au début des années 2000, Scott et Storper synthétisent l’image dominante des grandes agglomérations et le rôle que celles‑ci exercent dans l’économie : « These city-regions are locomotives of the national economies within which they are situated, in that they are the sites of dense masses of interrelated economic activities that also typically have high levels of productivity by reason of their jointly-generated agglomeration economies and their innovative potentials » (Scott – Storper 2003, p. 8).
27Dans le contexte européen, le réseau METREX (The Network of European Metro-politan Regions and Areas), par exemple, est actif depuis 1996. Il s’agit d’une plateforme de professionnels (politiques, fonctionnaires et experts) qui s’occupent de la planification et du développement stratégique au niveau métropolitain.
28Considérant que les régions métropolitaines représentent environ la moitié des pays adhérents en termes de PIB, d’emploi et de population (Ahrend – Gamper – Schumann 2014), l’OCDE les a étudiées à l’aune de la « redéfinition de l’urbain » en collaborant avec la Commission européenne à l’élaboration d’une méthodologie largement partagée (OCDE 2012) qui consiste à évaluer ces aires en se référant aux zones urbaines fonctionnelles (Functional Urban Areas‑FUA – voir aussi l’introduction de l’ouvrage). Les études concernent la relation entre la taille démographique et la fragmentation administrative, ainsi que la mesure de l’efficacité socio-économique ; les modèles de gouvernance métropolitaine révèlent des domaines de collaboration plus importants (planification spatiale, transport et développement régional), secondaires (gestion des services – hydriques égouts, déchets – et culture) et subsidiaires (services sanitaires, assistance, environnement, services sociaux et politiques de logement social) (OCDE 2015).
29Conformément aux indications de l’Union européenne qui les envisage comme un moteur fondamental pour la concrétisation des objectifs fixés dans les plans stratégiques de développement. Le 8e rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale (Commission européenne 2022) indique : « Les régions-capitales métropolitaines obtiennent de meilleurs résultats que les autres régions. Entre 2001 et 2019, le PIB réel par habitant des régions métropolitaines a augmenté plus rapidement que dans les autres régions de l’UE. » Plus particulièrement, « dans le sud et l’est de l’UE, tant les régions-capitales que d’autres régions métropolitaines ont connu une croissance du PIB et de l’emploi par habitant plus forte, ce qui a abouti à une concentration accrue de l’activité économique et de l’emploi dans ces régions ».
30Le rejet en 2016 du référendum sur la réforme constitutionnelle italienne a empêché l’abolition des provinces et a donc affaibli le projet initial qui, de toute façon, manquait de clarté et de cohérence par rapport aux résultats attendus du processus déclenché par la loi 56.
31D’Orazio – Prezioso 2016. Voir également le chapitre 4.
32Par exemple, le récent plan « Urban Innovative Actions » (art. 8 du règlement du Fonds européen de développement régional).
33Fioretti et al. 2020.
34Les fonds assignés au PON METRO italien ont financé des mesures à l’enseigne de la durabilité dans le cadre du règlement général du FEDER – notamment en ce qui concerne les priorités au niveau des investissements : 4c. l’énergie (efficacité et transition) pour les bâtiments publics et privés ; 4e. la décarbonisation, en particulier pour la mobilité urbaine.
35Voir par exemple Position paper on the role of metropolitan areas in planning and implementing the European Recovery and Resilience Facility (2020) ou le récent document intitulé Transformative metropolitan next generation projects.
36« A global network of mayors taking urgent action to confront the climate crisis and create a future where everyone can thrive », en ligne : https://www.c40.org/.
37Salet et al. 2015.
38Martinotti 2001, p. 1.
39Gerőházi – Tosics 2018.
40Par ailleurs, le territoire soumis à sa juridiction ne couvre pas l’ensemble de la zone urbaine fonctionnelle de Barcelone, Gerőházi – Tosics 2018, p. 21. Pour l’organisation actuelle de l’aire urbaine de Barcelone, en ligne : www.amb.cat/en/web/amb/la-institucio.
41La réforme constitutionnelle de 2001 fait partie d’un processus qui a débuté plus tôt avec la loi 142 de 1990.
42Les organes en sont le conseil métropolitain (délibérant et composé des maires des municipalités), le comité exécutif (composé de cinq membres élus par les assemblées municipales) et le conseil stratégique de développement (de nature consultative et composé de représentants d’institutions, d’organismes et d’organisations intervenant dans le domaine des intérêts métropolitains). Les compétences sont de nature stratégique pour le niveau municipal en ce qui concerne la direction des plans et la coordination des investissements localisés de nature métropolitaine, mais aussi un rôle d’interlocuteur avec les niveaux régional et national pour la planification et la gestion de la stratégie de développement économique, social et environnemental. On peut aussi signaler la gestion des organismes publics métropolitains dans les secteurs des transports, de l’énergie et des déchets (en ligne : www.aml.pt/).
43Les modèles de gouvernance collaborative pourraient favoriser l’élaboration et la réalisation des politiques à différents niveaux territoriaux ; et ils pourraient être reproduits dans différents types d’aires fonctionnelles, en relevant ainsi les défis spécifiques aux périphéries internes et aux territoires présentant des particularités géographiques. Il en va de même pour les exigences complexes du développement métropolitain ou transfrontalier (Fioretti – Pertoldi 2020).
44Au niveau régional (13 régions), il existe en Grèce une autorité régionale élue (gouverneur et conseil régional) mais aussi une administration régionale déconcentrée nommée par le gouvernement central. Il n’y a pas d’administration au niveau métropolitain. Les municipalités peuvent lancer des plans d’urbanisme locaux ou des plans de mobilité urbaine durable, mais ceux‑ci relèvent de la compétence législative et administrative du gouvernement central. Les plans urbains spéciaux et les projets de développement urbain à grande échelle restent de la responsabilité du gouvernement central. En particulier, pour les projets liés à la privatisation des actifs publics et aux investissements stratégiques, le rôle du ministère des Finances et du ministère du Développement et de l’Investissement est crucial. Voir aussi sur ce point le chapitre 1.
45Par Simonetta Armondi, Politecnico di Milano.
46Harvey 1989b.
47Ball 1986.
48Guironnet – Halbert 2014.
49Preuve de la financiarisation du marché, il convient de noter que depuis la crise de 2008, la part des investissements internationaux dans le marché immobilier a augmenté de manière significative, tant en termes de nombre de transactions avec des acheteurs de différents pays (de 17 % en 2009 à 20 % en 2015) qu’en termes de volumes transfrontaliers, qui ont augmenté de 334 %, passant de 65 milliards de dollars à 217 milliards de dollars au cours de la même période (Savills 2016, p. 3).
50van Loon – Aalbers 2017.
51De Magalhães 2001.
52Savini – Aalbers 2015.
53Semi 2015, p. 47.
54En particulier la notion de « green gentrification » est définie comme « new or intensified urban socio-spatial inequities produced by urban greening agendas and interventions, such as greenways, parks, community gardens, ecological corridors or green infrastructure » (Anguelovski et al. 2019, p. 1064-1065), soit des interventions récemment qualifiées d’interventions d’adaptation au changement climatique.
55La question des « espaces ouverts » a été plus largement l’un des axes du programme Métropoles, voir Introduction.
56Bulkeley – Betsill 2002 ; While – Whitehead 2013.
57Long – Rice 2019 ; Castán Broto – Robin – While 2020.
58Rice et al. 2020.
59Hodson – Marvin 2020 ; Anguelovski et al. 2019.
60Long – Rice 2019.
61Anguelovski et al. 2019 ; Rice et al. 2020 ; Blok 2020.
62Shokry – Connolly – Anguelovski 2020.
63Par Loukas Triantis, Aristotle University of Thessaloniki.
64Localisation des aéroports : voir figure 4.3 de l’étude de cas de T. Maloutas, chapitre 4.
67Ce point est plus longuement évoqué dans les études de cas des chapitres 4 et 6.
68Par Simonetta Armondi, Politecnico di Milano.
69Tangentopoli : néologisme apparu en 1992, formé de « tangente » (pot‑de‑vin) et « poli » (ville). Il s’agit d’un vaste système de corruption et de financement illicite des partis politiques mis au jour à Milan, qui donna lieu à l’« Opération Mains propres » (NdT).
70Armondi et al. 2022 ; Bortolotti 2020.
71Guironnet – Halbert 2014.
73L’Agenzia del Demanio : organisme gérant le Domaine public. La Cassa Depositi e Prestiti : équivalent italien de la Caisse des dépôts et consignations (NdT).
74La Gazzetta Ufficiale : équivalent italien du Journal officiel (NdT).
75Il s’agit de l’équivalent du plan régulateur général (PRG) en Lombardie.
76Le Scalo Farini était l’une des gares de triage de la ville de Milan. D’autres gares de triage font l’objet de projets importants de reconversion, toujours dans le cadre du PGT de Milan (NdT).
77Parallèlement à ces vastes opérations d’aménagement, on prévoit d’autres interventions de rénovation urbaine (en premier lieu celle de la zone Stephenson) qui s’ajouteront au développement – d’ores et déjà lancé – de la zone Cascina Merlata.
78SS33 : abréviation de Strada Statale, c’est‑à‑dire la Route nationale 33 (NdT).
79Par Nacima Baron, université Gustave Eiffel.
80Celle‑ci est évoquée dans le chapitre 3.
81Par Hélène Dang Vu, université Gustave Eiffel, École d’urbanisme de Paris.
82Rete Ferroviaria Italiana : Réseau ferroviaire italien.
83Entretien réalisé par Hélène Dang Vu, université Gustave Eiffel, École d’urbanisme de Paris, le 12 juillet 2022 à Rome.
84Dans le cadre d’un appel à projet urbain innovant tel que « Reinventing cities », il est obligatoire de répondre sous la forme d’un groupement global dans lequel l’ensemble des compétences nécessaires à la conception, réalisation et exploitation du projet est réuni. La qualité de la réponse est évaluée en grande partie à l’aune de cette composition d’acteurs : ils incarnent à la fois la solidité de la proposition mais aussi le contenu programmatique du projet. Les investisseurs, promoteurs, architectes, constructeurs, bureaux d’études de conseils mais aussi opérateurs de services et réseaux, gestionnaires et exploitants des futurs lieux composent les groupements. Chaque groupement peut réunir plusieurs dizaines d’acteurs.
85Il s’agit du Plan régulateur général de Rome (PRG), définitivement approuvé en février 2008.
86Fainstein 2001.
87Swyngedouw 2007.
88Armondi – De Gregorio Hurtado 2020.
Auteurs
Politecnico di Milano
Università degli studi di Roma Tor Vergata
Université Gustave Eiffel
Université Gustave Eiffel, École d’urbanisme de Paris
Università degli Studi Roma Tre
Aristotle University of Thessaloniki
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