1À la fin du II^e siècle et au début du I^er siècle, le fonctionnement de la sortitio prouinciarum fut modifié et réglementé par deux lois, qui concernèrent, pour la première, la sortitio des provinces consulaires et, pour la seconde, celle des provinces prétoriennes. En 123, le tribun de la plèbe C. Sempronius Gracchus fit ainsi voter un plébiscite, connu sous le nom de lex Sempronia de prouinciis1, qui imposa au Sénat de suivre de nouvelles règles et un nouveau calendrier pour attribuer les provinces consulaires. Le règlement gracquien sur les provinces resta en vigueur jusqu’au vote de la lex Pompeia de prouinciis en 522. La seconde réforme de la sortitio prouinciarum est moins bien documentée et peut être datée de la dictature de Sylla : elle modifia cette fois le tirage au sort des préteurs en prescrivant d’accomplir, chaque année, une double sortitio des provinces prétoriennes.

2Les lois de prouinciis de C. Sempronius Gracchus et de Sylla, qui font l’objet dans ce chapitre d’un nouvel examen, eurent des effets contrastés. Elles restaurèrent tout d’abord la sortitio, qui avait été progressivement marginalisée par le développement de la prorogatio, en tant que procédure principale de répartition des provinces. Elles permirent en outre de soustraire le tirage au sort à l’influence des magistrats, en imposant de définir les provinces consulaires avant les élections des consuls, puis en instaurant la double sortitio pour les préteurs, et firent du tirage au sort un moyen efficace de lutte contre les phénomènes factionnels et la corruption électorale, politique et judiciaire. Enfin, les mesures gracquiennes et syllaniennes contribuèrent à inscrire les séances du Sénat qui étaient consacrées à la procédure d’attribution des provinces dans un calendrier fixe. Toutefois, la mise en place de nouvelles règles pour encadrer la sortitio prouinciarum participa aussi, paradoxalement, à la dévaluation de cette procédure, qui fut régulièrement contournée au I^er siècle.

4.1. La lex Sempronia de provinciis (consularibus) de 123

4.1.1. Les clauses de la loi

4.1.1.1. La date du vote du décret sur les provinces consulaires

3L’existence de la lex Sempronia de prouinciis et les clauses qu’elle devait comporter sont connues par des sources du I^er siècle3. Comme on le sait, une des clauses de cette loi imposa au Sénat d’assigner par décret des provinces aux futurs consuls avant que ces derniers ne fussent élus. Salluste rapporte ainsi que le Sénat, ayant avoir appris au début du printemps 112 que Jugurtha avait massacré son rival Adherbal et des négociants romains à Cirta4, décida de confier aux consuls de l’année 111 la Numidie et l’Italie « en vertu de la lex Sempronia » (lege Sempronia) ; les comices élurent ensuite P. Cornelius Scipio Nasica Serapio et L. Calpurnius Bestia, qui tirèrent leurs provinces en tant que consuls désignés5. Un extrait de la Vie du divin Jules de Suétone confirme que les provinces consulaires étaient choisies avant l’élection des consuls. En 60, les sénateurs optimates, après avoir œuvré pour faire élire M. Calpurnius Bibulus au consulat aux côtés de César, assignèrent par décret aux « futurs consuls » (sc. de 59) les provinces « des bois et des pâturages » (prouinciae futuris consulibus …, id est siluae callesque, decernerentur6). Si Suétone évoque l’élection de César et de Bibulus avant de mentionner le vote du décret de prouinciis par le Sénat, son récit n’a de sens que si l’on admet que le décret de prouinciis fut voté avant que les consuls fussent élus, et plus précisément dès que le Sénat eut vent de l’alliance que César conclut avec L. Lucceius. Enfin, l’étude du Discours sur les provinces consulaires de Cicéron permet de savoir qu’en 56, quatre ans seulement avant l’abrogation de la lex Sempronia de prouinciis, le Sénat continuait à choisir les provinces consulaires avant la tenue des comitia consularia. En effet, lorsque Cicéron s’opposa à la sententia qui proposait de confier la Gaule cisalpine aux futurs consuls, il rappela que celle-ci avait été attribuée par le peuple à César en vertu de la lex Vatinia de 59 pour une durée de cinq ans7 : dans ces conditions, la Cisalpine ne pouvait être que promise aux consuls et non assignée par décret, ce qui selon Cicéron était contraire « à la convenance et aux usages » (dignitate disciplinaque maiorum dissidere) – c’est-à-dire, dans ce contexte, aux clauses de la loi Sempronia8.

4En 2006, la lex Sempronia de prouinciis a fait l’objet d’un nouvel examen par F. J. Vervaet, qui a cherché à montrer, à rebours de la communis opinio, que la loi de C. Sempronius Gracchus n’aurait pas obligé le Sénat à désigner les provinces avant les élections, mais qu’elle aurait seulement encouragé cette pratique9. L’historien appuie sa démonstration sur l’étude de trois années – 104, 74 et 60 – durant lesquelles le Sénat aurait attribué aux consuls des provinces après leur élection. Il en conclut que l’assignation des provinces consulaires avant les comices consulaires aurait été simplement « conseillée » par la lex Sempronia, et non imposée comme règle fixe : ces provinces pouvaient être, en fonction du contexte, déterminées soit avant les élections consulaires, soit après la tenue de celles-ci.

5L’interprétation de la lex Sempronia de prouinciis qu’a proposée F. J. Vervaet soulève plusieurs problèmes. J.-L. Ferrary rappelle tout d’abord, de manière décisive, qu’il :

ne suffit pas, pour en établir la légitimité, de rassembler une série de cas où, après les élections consulaires, ou même après l’entrée en fonction des consuls, de nouvelles provinces consulaires furent définies par le Sénat pour faire face à une situation nouvelle, et notamment à l’obligation d’envoyer un consul pour conduire une guerre ou faire face à un danger imprévu ; il faudrait aussi prouver qu’il y eut des cas où le Sénat s’abstint de désigner des provinces consulaires avant les élections, et il ne semble pas que Frederik Vervaet y soit parvenu10.

6À cet argument logique, il faut ajouter que les textes qui évoquent les assignations de provinces consulaires en 104, 74 et 60 ne permettent pas de conclure que le Sénat pouvait les confier aux consuls après leur élection. Le dossier, difficile à démêler, mérite d’être repris, année par année.

7Selon F. J. Vervaet, en 104, le décret sur les provinces consulaires qui attribua aux consuls la guerre contre les Cimbres et les Teutons en Gaule et une autre province (l’Italie ?) aurait été voté après l’élection au consulat de C. Marius et C. Flavius Fimbria11, puisque Salluste rapporte que lorsqu’on « eut appris à Rome que la guerre de Numidie était terminée et qu’on ramenait dans la ville Jugurtha enchaîné, Marius, bien qu’absent, fut réélu consul (sc. en 105 pour 104), et la province de Gaule lui fut assignée (Marius consul absens factus est et ei decreta prouincia Gallia). Son triomphe fut célébré en grande pompe aux calendes de janvier12. » Peut-on toutefois déduire de ce récit que les provinces consulaires furent, en 104, assignées par décret après les élections consulaires ? Au-delà du fait que la chronologie adoptée par Salluste est imprécise, son récit suggère plutôt que l’assignation par décret de la Gaule à Marius fut concomitante des élections, et précéda en tout cas son investiture et la célébration de son triomphe au 1^er janvier. Les sénateurs – qui étaient par ailleurs loin de tous soutenir Marius – avaient en outre probablement pour projet, avant même d’apprendre l’élection de Marius au consulat, de confier aux futurs consuls le commandement de la guerre contre les Cimbres et les Teutons. L’année précédente, le consul Cn. Mallius Maximus avait en effet été chargé de ce commandement, et l’on sait Cn. Mallius Maximus et le proconsul Q. Servilius Caepio avaient subi une grave défaite en Gaule le 6 octobre 10513, un mois seulement avant les élections consulaires de novembre.

8Si le texte de Salluste ne permet pas d’affirmer que les provinces consulaires pouvaient être déterminées après les élections consulaires, on peut en revanche suivre F. J. Vervaet lorsqu’il suppose que Marius obtint la guerre contre les Cimbres et les Teutons par une procédure extra sortem en 104, puis en 103, 102 et 10114. Dans la mesure où l’imperator fut élu in absentia en 105 pour 104, 104 pour 103 et 102 pour 10115 et ne revint pas dans la Ville avant sa victoire à Verceil en 101, il est en effet difficile d’imaginer que des sortitiones consulaires furent organisées entre 104 et 101 ; on sait en outre qu’une ornatio exceptionnelle fut votée à Marius en 10416. En définitive, il semble nécessaire de distinguer la procédure suivie pour assigner les provinces, qui fut probablement conforme à la tradition – un décret de prouinciis consularibus fut, selon toute vraisemblance, voté avant les élections – et la procédure de répartition des provinces, qui fut à l’inverse irrégulière – un décret extra sortem fut certainement voté une fois que les consuls eurent été élus pour 104, 103, 102 et 101.

9Selon F. J. Vervaet, l’année 74 fournirait un deuxième exemple d’assignation de provinces consulaires après l’élection des consuls : le récit de Plutarque suggèrerait en effet que L. Licinius Lucullus avait obtenu la Cisalpine alors qu’il était consul désigné, et que le Sénat lui avait ensuite confié, après son investiture, le commandement de la guerre contre Mithridate VI17. Le texte est difficile à interpréter, en particulier parce que nous connaissons mal la chronologie de l’année 74. Résumons les apports de la documentation de manière à mieux comprendre l’affaire. Selon Plutarque, le Sénat avait dans un premier temps assigné par décret aux consuls, à une date mal connue, la Cisalpine, qui fut tirée au sort par Lucullus18, et une autre province (probablement en Orient, puisque la guerre contre Mithridate semblait imminente), qui échut à son collègue M. Aurelius Cotta. Les sujets de dissension étaient en effet nombreux entre Rome et le royaume du Pont – le legs du royaume de Bithynie à Rome en 74 ; la violation par Mithridate VI de diverses dispositions, notamment territoriales, du traité de Dardanos ; sa potentielle alliance avec Sertorius19 – et, à la fin des années 70, les sénateurs avaient déjà assigné plusieurs fois par décret aux consuls la Cisalpine et une province orientale20. Les patres apprirent ensuite, au début de l’année 74, une fois le tirage au sort des consuls et des préteurs effectué et les prorogationes votées, le décès de L. Octavius, cos. 75 et procos. 74 en Cilicie21 ; ils décidèrent alors de réattribuer sa province. Plutarque mentionne que de nombreux sénateurs convoitaient la Cilicie, espérant être chargés, une fois la guerre contre Mithridate déclarée, du commandement des armées romaines en Orient22, et que les sénateurs hésitèrent à envoyer en Cilicie Pompée ou Q. Caecilius Metellus Pius, cos. 8023. Finalement, après d’obscures tractations24 et sur une relatio de P. Cornelius Cethegus, ils envoyèrent le consul Lucullus en Cilicie, et lui fut également confié, après le vote de la déclaration de guerre contre Mithridate à la fin de l’année 74 ou au début de l’année 7325, le commandement des armées en Asie. À Cotta, les sénateurs attribuèrent la mission de veiller sur la Propontide et protéger la Bithynie26.

10Faut-il conclure des informations que donne Plutarque que le décret sur les provinces consulaires fut, en 74, voté après l’élection des consuls ? Ce serait probablement aller trop loin. Le récit rapporte en effet sans ambiguïté que les consuls désignés avaient tiré au sort les provinces qui leur avaient été assignées par décret avant la tenue des comices (la Cisalpine et une autre province), dans le respect de la loi Sempronia. Ce ne fut qu’une fois que l’on apprit le décès de L. Octavius que le Sénat décida de confier aux consuls des missions supplémentaires (adiectae ou mandatae), en l’occurrence le contrôle de la Cilicie pour Lucullus et la protection des côtes de l’Asie Mineure pour Cotta, ou, quoique les sources n’en fassent pas mention, qu’un décret ou une lex de permutatione modifia les assignations des consuls en cours d’année.

11Il est en outre intéressant de confronter le texte de Plutarque, qui suit une tradition favorable à Lucullus27, à celui de Velleius Paterculus, qui dépend d’une autre tradition et propose un récit différent – et certainement plus fiable28 – de l’assignation des provinces en 74. Selon Velleius Paterculus, le Sénat aurait assigné aux consuls de l’année 74 l’Asie (et non pas la Cisalpine) et une autre province orientale ; Lucullus aurait ensuite obtenu par tirage au sort l’Asie durant son consulat (ex consulatu)29, province à laquelle fut probablement ajoutée la Cilicie. Si l’on choisit de suivre le récit de Velleius Paterculus et de supposer que les consuls de 74 avaient obtenu, conformément à la loi Sempronia, deux provinces orientales, on comprend mieux pourquoi les sénateurs leur confièrent, après le décès de L. Octavius , la Cilicie et la protection des côtes de l’Asie Mineure pour protéger les intérêts romains en Orient contre Mithridate VI : le Sénat se serait somme toute contenté d’ajouter aux provinces consulaires deux missions complémentaires (prouinciae adiectae) compatibles avec leurs prouinciae sortitae. Dans tous les cas, que l’on suive le récit proposé par Plutarque ou par Velleius Paterculus, rien ne permet d’affirmer avec certitude que les sénateurs dérogèrent à la loi Sempronia en 74 et assignèrent par décret les provinces aux consuls après l’élection de ces derniers.

12Enfin, selon F. J. Vervaet, les assignations consulaires pour l’année 60 auraient également été effectuées après l’élection des consuls30. L’argumentation s’appuie sur une lettre de Cicéron à Atticus, datée du 15 mars 60, dans laquelle l’orateur relate que, devant la menace d’une incursion helvète en Gaule, les sénateurs auraient imposé aux nouveaux consuls de tirer au sort les deux Gaules, c’est-à-dire la Transalpine et la Cisalpine31. La sortitio confia la Gaule transalpine, qui était sous le commandement de C. Pomptinus (pr. 63), à Q. Caecilius Metellus Celer (qui mourut au début de l’année 59), tandis que L. Afranius obtint la Gaule cisalpine.

13Une fois encore, le texte ne permet pas d’affirmer que les dispositions de la loi Sempronia ne furent pas, dans un premier temps, respectées32. Le Sénat pouvait en effet voter un décret de permutatione prouinciarum en mars 60 pour transformer des provinces consulaires qui avaient été attribuées avant l’élection des consuls en 61, en conformité avec les dispositions de la loi Sempronia. Surtout, la lettre de Cicéron à Atticus prend un sens différent si l’on prête attention aux temps employés par l’orateur pour décrire la procédure d’assignation des provinces consulaires en 6033. Dans le texte latin, Cicéron rappelle tout d’abord que les Héduens avaient récemment subi une défaite (nuper… malam pugnarunt, à l’indicatif parfait), probablement celle d’Admagétobrige contre le chef germain Arioviste en 62 ou 6134, et que les Helvètes menaient en mars 60, au moment où fut rédigée la lettre, des incursions en Gaule (nunc ; sunt, faciunt, à l’indicatif présent). Cicéron suggère enfin que le Sénat avait confié par décret aux consuls les Gaules avant ces incursions, pour qu’ils les tirassent au sort (decreuit est à l’indicatif parfait ; sortirentur, au subjonctif imparfait). La concordance des temps invite donc à penser que les Gaules furent assignées par décret aux consuls pour être tirées au sort avant mars 60, certainement dès 6135, lorsque le Sénat commença à s’inquiéter des manœuvres des Helvètes contre les Héduens36. La décision d’attribuer aux consuls la Gaule Cisalpine se comprend d’ailleurs mieux dans le contexte de l’année 61 que dans celui du printemps 60, où la Gaule ne connaissait pas de conflit majeur37. La profectio tardive des consuls fut finalement causée par le litige qui opposa le tribun de la plèbe L. Flavius au consul Metellus38 et par la mauvaise volonté que les consuls manifestèrent à se rendre dans des provinces qui avaient été pacifiées et qui n’offraient par conséquent plus de possibilité de célébrer un triomphe.

14Pour conclure, l’étude des années 104, 74 et 60 ne permet pas d’affirmer que le Sénat pouvait, en fonction du contexte, décider d’assigner par décret leurs provinces aux consuls après que ces derniers eurent été élus39. Il est d’ailleurs difficile de concevoir une loi qui inciterait simplement le Sénat à déterminer les provinces consulaires avant les élections, sans l’y contraindre, d’autant que de telles variations de procédure auraient à coup sûr été perçues comme injustes par les consuls. La documentation suggère à l’inverse clairement que la lex Sempronia imposa au Sénat d’attribuer par décret des provinces aux futurs consuls avant que ces derniers fussent élus, et il faut imaginer que les provinces consulaires étaient désignées entre fin février, après la réception des ambassades par le Sénat40, et fin juin, peut-être avant le trinundinum (ou trinum nundinum) précédant la tenue des comices consulaires41.

15L’obligation faite au Sénat de déterminer les provinces consulaires avant les élections consulaires – soit, pour le I^er siècle, presque un an et demi avant que les consuls n’accomplissent leur profectio – conduisait en revanche régulièrement le Sénat et les consuls à modifier les provinces consulaires attribuées e lege Sempronia. L’étude des assignations des provinces consulaires en 74 et 60 suggère ainsi que le Sénat pouvait, comme aux III^e-II^e siècles, donner aux consuls des missions supplémentaires (prouinciae adiectae, mandatae) après que les provinces consulaires eurent été assignées par décret selon les termes de la loi Sempronia et tirées au sort. Le Sénat pouvait également encore demander aux consuls de procéder à une permutatio (échange) des provinces consulaires42. La meilleure illustration du recours à cette procédure est la permutatio effectuée par les consuls Cicéron et C. Antonius (Hybrida) en janvier 63, qui permit de confier à Cicéron la Cisalpine à la place de la Macédoine qu’il avait tirée au sort, et à Antonius la Macédoine à la place de la Cisalpine. La documentation ne précise pas les modalités juridiques de cet échange : Cicéron emploie simplement pour le qualifier le terme commutatio43. Ce vocable ne peut suggérer qu’une comparatio fut réalisée dans la mesure où les provinces consulaires avaient déjà été tirées au sort, mais il évoque plutôt l’accomplissement d’un échange, d’une permutatio. On peut ainsi supposer que Cicéron et son collègue échangèrent de leur plein gré leurs provinces en 6344, sur le modèle de la permutatio qui avait été effectuée en 210, et que le Sénat avait suscité cet échange après que Cicéron, qui avait tiré au sort la très stratégique Macédoine, eut annoncé au début de l’année qu’il envisageait de renoncer à sa province pour veiller sur Rome45.

16La loi Sempronia, quoiqu’elle concernât la procédure d’assignation des provinces consulaires, eut aussi des conséquences sur la nature des provinces qui étaient confiées aux préteurs ou aux magistrats prorogés dans la mesure où une province, entendue dans son sens juridique de mission et non dans son sens spatial, qui avait été assignée par décret aux consuls ne pouvait être à nouveau attribuée à des préteurs ou à des magistrats prorogés. Les assignations des provinces consulaires, prétoriennes et les prorogationes étaient ainsi le plus souvent discutées au Sénat en même temps que celles des provinces consulaires, comme le suggèrent les débats sur les provinces à confier aux consuls de l’année 55, au cours desquels les sénateurs favorables à une prorogation de César à la tête des Gaules s’opposèrent à ceux qui, voulant l’en faire revenir, aspiraient à faire des Gaules des provinces consulaires46. La loi Sempronia n’imposa toutefois jamais aux sénateurs de définir les provinces prétoriennes ou de voter les prorogationes avant que les magistrats curules fussent élus : en effet, à l’inverse du décret sur les provinces consulaires, les décrets sur les provinces prétoriennes et de prorogatione étaient soumis à l’intercession tribunitienne, ce qui pouvait retarder leur vote47.

4.1.1.2. L’interdiction des intercessions tribunitiennes

17Une autre clause de la lex Sempronia de prouinciis interdit aux tribuns de la plèbe d’intercéder contre le décret sur les provinces consulaires qui était voté avant les élections ; en revanche, la possibilité pour les tribuns d’intercéder contre les décrets sur les provinces prétoriennes et contre ceux qui modifiaient les attributions consulaires après les élections, tels les décrets de permutatione, fut conservée48.

18Le discours de Cicéron Sur les provinces consulaires atteste sans ambiguïté l’interdiction faite aux tribuns de la plèbe d’intercéder contre les décrets sur les provinces consulaires. Ce discours fut prononcé en juin 56, au cours du débat sur l’assignation des provinces consulaires pour 55 qui précéda les comitia consularia de juillet, conformément à la lex Sempronia toujours en vigueur49. L’orateur rapporte qu’au moment de désigner les provinces consulaires, quatre propositions (sententiae) furent émises50. Trois propositions faisaient de l’une ou de l’autre des Gaules (la Transalpine et la Cisalpine) des provinces consulaires et visaient à rappeler Jules César à Rome ; à l’inverse, une dernière proposition, émise par P. Servilius Vatia Isauricus, cos. 79, faisait de la Macédoine et de la Syrie des provinces consulaires de manière à laisser César à la tête des Gaules. Cicéron prit la parole après Isauricus et argumenta contre ces quatre sententiae. Il cherchait d’une part à remplacer les actuels gouverneurs de la Macédoine et de la Syrie, L. Calpurnius Piso Caesoninus et A. Gabinius, coss. 58, à qui il n’avait pas pardonné le comportement au moment de sa condamnation à l’exil ; d’autre part, il souhaitait ne pas assigner aux consuls de l’année 55 les deux Gaules afin de laisser ces provinces à César. La solution avancée par Cicéron fut de faire de la Macédoine et de la Syrie à la fois des provinces consulaires à attribuer aux consuls de l’année 55 et des provinces prétoriennes à confier aux préteurs de l’année 5651. Sa stratégie reposait sur le fait que les tribuns de la plèbe pouvaient intercéder contre le décret sur les provinces prétoriennes, et non contre le décret sur les provinces consulaires : puisqu’aucun veto ne pouvait être opposé par les tribuns de la plèbe au décret sur les provinces consulaires, Pison et Gabinius seraient à coup sûr remplacés si sa sententia était votée ; de surcroît, si aucune intercession n’était portée contre le décret sur les provinces prétoriennes, l’assignation de la Syrie et de la Macédoine aux préteurs faisait espérer un retour rapide de Pison et de Gabinius, puisque leur succéderaient les préteurs de l’année 56. Il critiqua en revanche la proposition qui consistait à donner aux consuls la Transalpine au motif que c’était par un sénatus-consulte que César l’avait reçue en 59, tandis qu’un plébiscite, la lex Vatinia, avait attribué à César la Cisalpine. Selon Cicéron, attribuer aux consuls la Transalpine revenait à s’opposer au décret sur les provinces consulaires de 59, ce qui aurait été contraire à l’esprit de la loi Sempronia : il rappela à cet effet que les provinces consulaires constituaient « la partie des territoires pour laquelle il ne [pouvait] y avoir de veto » – un argument spécieux dans le sens où la loi Sempronia interdisait aux tribuns d’intercéder contre le décret sur les provinces consulaires, mais pas au Sénat de modifier les attributions d’un consul après le vote de ce décret. Faire de la Transalpine une province consulaire aurait en outre légitimé a posteriori la lex Vatinia, qui avait été votée sans l’aval du Sénat, sur proposition d’un tribun de la plèbe52.

19F. J. Vervaet a proposé que l’intercession tribunitienne contre le décret sur les provinces consulaires n’était interdite que lorsque ces provinces avaient été déterminées avant les élections : à l’inverse, lorsque les provinces consulaires étaient fixées après les élections, les tribuns de la plèbe auraient conservé leur droit d’intercession53. Son hypothèse s’appuie sur une clause de la lex Pompeia Licinia de 55 qui interdit tout débat sur les provinces consulaires au Sénat (et donc sur la succession de César) avant les calendes de mars 5054. Dans sa perspective, les tribuns de la plèbe pouvaient donc, au 1^er mars 50, c’est-à-dire après que les consuls de l’année 50 eurent été élus et furent entrés en fonction, participer au débat sur les provinces consulaires et intercéder contre un décret du Sénat qui irait contre la décision du peuple de proroger César en Gaule jusqu’aux calendes de mars 50. Son argumentation n’est pas toutefois guère convaincante dans la mesure où la lex Sempronia de prouinciis n’était plus en vigueur en 50 et où il est question dans la lettre de Cicéron de l’assignation de provinces au 1^er mars 50 à des priuati de rang consulaire, et non à des consuls en fonction55. La lex Sempronia de prouinciis fut en effet abrogée par la lex Pompeia de prouinciis en 52, comme l’atteste d’ailleurs, dans la lettre de Cicéron à laquelle se réfère F. J. Vervaet, la décision du Sénat d’attribuer pour l’année 50 des provinces extra-urbaines à des préteurs sortis de charge depuis au moins cinq années.

4.1.2. Les objectifs du législateur

20L’examen des clauses de la lex Sempronia de prouinciis suggère que le principal objet de cette loi fut de soustraire les débats sur les provinces consulaires – et, dans une moindre mesure, sur les provinces prétoriennes et les prorogationes, lorsque ces assignations étaient discutées en même temps que les provinces consulaires – à l’influence des consuls. La lex Sempronia de prouinciis contribua ainsi à exclure les consuls du processus d’assignation des provinces, à la fois directement puisque les provinces étaient déterminées avant les élections consulaires (les consuls ne pouvaient donc prononcer un discours sur l’état de la res publica, proposer une relatio ou intercéder contre le décret avant que des provinces leur fussent attribuées), et indirectement, puisque des tribuns de la plèbe ne pouvaient intercéder sur demande des consuls contre le décret sur les provinces consulaires56. Les provinces consulaires devaient dorénavant être choisies en fonction de l’intérêt de la res publica plus qu’en fonction de celui des magistrats les plus puissants.

21Soustraire la procédure d’assignation des provinces consulaires au pouvoir des consuls apparaissait certainement comme nécessaire dans la mesure où la sortitio des provinces consulaires était par nature peu aléatoire – chaque consul avait 50 % de chance d’obtenir la province qu’il souhaitait, voire 100 % si les consuls choisissaient de s’arranger entre eux pour se répartir les provinces. Une telle réforme se comprend en outre fort bien dans le contexte de la fin du II^e siècle, marqué par l’apparition de clivages nouveaux au sein de l’aristocratie entre optimates et populares et par l’exacerbation de la compétition aristocratique. La loi Sempronia n’encadra en revanche pas la procédure d’attribution des provinces prétoriennes, probablement parce que les préteurs intervenaient peu dans les débats concernant l’assignation de leurs provinces, et surtout parce que la sortitio prétorienne était suffisamment aléatoire pour garantir qu’un préteur ne pût obtenir à coup sûr la province qu’il souhaitait.

22La loi Sempronia s’inscrivit dans la lignée de plusieurs lois votées dans la deuxième moitié du II^e siècle pour limiter la corruption politique, électorale et judiciaire, à l’instar des leges tabellariae qui furent mises en place dans les années 139-131 et qui instituèrent le vote écrit dans les comices et les tribunaux57, ou des lois votées en 123-122 à l’instigation de C. Gracchus. En 123 ou 122, le vote de la lex Sempronia de repetundis (plébiscite) permit de confier d’une part la présidence de la quaestio de repetundis à un praetor repetundis désigné chaque année au sein du collège prétorien par un tirage au sort, et, d’autre part, le rôle de juges à des chevaliers, afin que fussent jugés avec plus de neutralité les sénateurs accusés de concussion. Ce plébiscite réforma en outre le fonctionnement de la quaestio de repetundis, en accordant aux provinciaux le droit de présenter directement leurs plaintes devant le tribunal, et la citoyenneté à ceux d’entre eux qui avaient obtenu gain de cause58. Il est à ce propos intéressant de noter que le tirage au sort fut à l’époque des Gracques présenté comme un moyen efficace pour lutter contre la corruption et encourager les pratiques vertueuses. Une autre proposition de loi de C. Gracchus de 12359, connue grâce à la seconde lettre à César de Salluste60, aurait ainsi ordonné « que les centuries fussent tirées au sort, pour être convoquées, parmi les cinq classes sans distinction » (ut ex confusis quinque classibus sorte centuriae uocarentur61). Cette proposition, qui supprimait de fait le tirage au sort de la prérogative parmi les centuries de la première classe, ne cherchait peut-être pas tant à « démocratiser » les comices centuriates en faisant participer les cinq classes censitaires au vote62 qu’à diminuer d’une part le poids donné aux aristocrates dans la désignation des futurs magistrats et à encadrer d’autre part les pratiques de corruption électorale. L’auteur de la lettre souligne en effet que, dans la mesure où ce nouveau règlement mettait la dignité « sur un pied d’égalité avec la fortune, chacun ne [s’empressait] de dépasser l’autre que par la vertu (ita coaequata dignitate pecunia, uirtute anteire alius alium properabit63) ». En 63, Ser. Sulpicius Rufus, un popularis, après avoir réclamé en vain le vote d’une loi sur la brigue64, proposa du reste de remettre en vigueur la proposition de loi gracquienne en la présentant comme garante de « l’égalité du crédit, de l’influence, des suffrages65 ».

23Si C. Gracchus voulut soustraire la sortitio à l’influence des consuls, et, de manière plus générale, encadrer les pouvoirs des magistrats curules, il ne chercha en revanche probablement pas à restreindre par cette loi les prérogatives d’un Sénat qui aurait auparavant été tout-puissant en matière d’assignation provinciale66. Après le vote de la lex Sempronia de prouinciis, le Sénat resta en effet libre d’attribuer aux consuls les provinces qu’il souhaitait, comme en témoigne la décision des sénateurs d’assigner par décret aux consuls de 59 les « bois et des pâturages » (siluae callesque67). Mieux encore, la loi de C. Gracchus reconnut formellement au Sénat le droit de déterminer les provinces – un droit qui était par le passé fixé par la coutume. Elle accrut aussi les pouvoirs délibératifs de celui-ci en ce qu’elle mit fin à la pratique de l’intercessio qui paralysait souvent les débats sur les provinces consulaires68. En ce sens, elle participa d’un mouvement général qui visait à rappeler les pouvoirs respectifs du Sénat, du peuple et des magistrats : au peuple revenait le droit de désigner les magistrats, au Sénat celui de délibérer et d’assigner par décret les provinces, aux magistrats celui de les répartir et de les gouverner. La loi Sempronia ne confia toutefois pas au Sénat des pouvoirs supplémentaires69. Les règles qui encadraient la définition des provinces consulaires au III^e siècle et au début du II^e siècle s’appliquaient encore et le Sénat ne pouvait par exemple pas octroyer aux consuls le commandement d’une guerre tant que celle-ci n’avait pas été votée par le peuple.

4.1.3. La mise en place d’un calendrier fixe

24En imposant au Sénat d’assigner les provinces consulaires par décret avant la tenue des comitia consularia, la lex Sempronia de prouinciis contribua à inscrire le programme du Sénat en matière d’assignation des provinces dans un calendrier fixe et permit de garantir aux magistrats la possibilité de gouverner leurs provinces dès le début de l’année de leur magistrature. Il est possible de résumer dans les grandes lignes ce calendrier, qui s’étendait sur plusieurs mois entre le moment des élections, dont la date était régulièrement fixée en novembre à l’époque des Gracques, et le début de la nouvelle année civile en janvier.

25Les provinces consulaires étaient tout d’abord assignées par décret aux consuls avant les élections, sans que l’on sache précisément à quel moment : quelques semaines avant les élections ? Quelques jours avant70 ? Dans la mesure où la lex Sempronia de prouinciis restreignit l’utilisation du veto tribunitien et où les provinces consulaires étaient désormais assignées en l’absence des consuls qui devaient les tirer au sort, les débats sur les provinces consulaires devaient être moins virulents et longs. Le décret sur les provinces consulaires était certainement voté au cours de l’unique séance du Sénat qui lui était consacrée, et l’on décidait peut-être lors de la même séance des provinces qu’il fallait confier aux préteurs et aux magistrats prorogés.

26Les provinces consulaires et prétoriennes étaient ensuite réparties entre les magistrats par sortitio après les élections. Si les consuls et les préteurs gardaient en théorie le droit de s’arranger entre eux à l’amiable (comparatio) pour répartir les provinces, on ne trouve pas dans les sources, après 123, d’exemple de recours à cette procédure pour répartir les lots consulaires (ou prétoriens)71.

27Les dates auxquelles les sortitiones consulaires et prétoriennes étaient effectuées sont elles aussi mal connues. L’examen de la documentation montre toutefois que le tirage au sort des provinces consulaires était, comme au III^e siècle et au début du II^e siècle, généralement accompli par les consuls au moment de leur entrée en charge, au 1^er janvier72. La sortitio consulaire pouvait aussi être réalisée, après leur élection, par les consuls désignés73, bien que, comme le suggère J.-L. Ferrary, ces tirages au sort anticipés fussent probablement devenus exceptionnels après la synchronisation de l’année consulaire et de l’année civile, à cause de la compression du calendrier – quelques semaines seulement séparaient les élections de l’investiture au 1^er janvier74. Salluste rapporte ainsi que les consuls de l’année 109 tirèrent au sort avant d’être investis75. De la même manière, L. Licinius Lucullus, cos. 74, tira au sort sa province consulaire (la Cisalpine ou l’Asie, que l’on choisisse de suivre Plutarque ou Velleius Paterculus) au plus tard en janvier 74, et probablement à la fin de l’année 75 : il avait en effet déjà obtenu cette dernière lorsque le Sénat apprit la mort de L. Octavius au début de l’année 7476. Q. Hortensius Hortalus et Q. Caecilius Metellus, coss. 69, tirèrent enfin peut-être au sort leurs provinces en tant que consuls designati77. Quant au tirage au sort des préteurs, il était le plus souvent effectué en même temps que celui des consuls ; toutefois, dans la mesure où le décret sur les provinces prétoriennes était soumis à l’intercession tribunitienne, la date de la sortitio prétorienne pouvait fluctuer d’année en année.

28La Table d’Héraclée, sur laquelle fut inscrite la lex Iulia Municipalis, permet de mieux comprendre les variations du calendrier des sortitiones. Cette loi précise en effet que, au plus tard au I^er siècle, les édiles devaient répartir entre eux les tâches qui leur incombaient par tirage au sort ou accord collégial (comparatio) dans les cinq jours suivant leur élection ou leur investiture :

Les édiles curules, les édiles plébéiens, ceux actuellement en fonction, et tous ceux qui après le vote de la présente loi seront faits et créés ou entreront en charge, devront, dans les cinq jours de leur élection à cette magistrature ou de leur entrée en charge, décider entre eux à l’amiable ou par tirage au sort le quartier de la ville dans lequel chacun d’eux prendra soin de faire réparer et paver les rues publiques de la ville de Rome…

aed(iles) cur(ules) aed(iles) pl(ebei) quei nunc sunt queiquomque post h(anc) l(egem) r(ogatam) factei createi erunt eumue mag(istratum) inierint iei in diebus V proxumeis quibus eo mag(istratu) designatei erunt eumue mag(istratum) inierint inter se paranto aut sortiunto qua inpartei urbis quisque eorum uias publicas in urbem Roma(m) propiusue u(rbem) R(omam) p(assus)…78 

29Les prescriptions de la lex Iulia Municipalis reflètent certainement la coutume qui était appliquée à Rome de faire tirer au sort les provinces par les magistrats soit dans les cinq jours suivant leur élection, soit dans les cinq jours suivant leur investiture79, et que l’on cherchait à étendre aux cités italiennes. On peut en déduire que le tirage au sort était effectué après l’élection lorsque les magistrats acceptaient, alors qu’ils étaient désignés, à la fois le principe de répartition des lots (par sortitio ou comparatio) et les provinces que le décret du Sénat leur confiait. À l’inverse, lorsque l’un de ces deux aspects faisait l’objet de discussion, les magistrats pouvaient décider d’attendre leur entrée en fonction pour se partager leurs provinces : une fois revêtus de leur magistrature, ils pouvaient en effet demander au Sénat ou au peuple de tirer au sort d’autres provinces (il fallait dans ce cas que fût voté un décret ou une lex de permutatione) ou intriguer pour obtenir une province extra sortem.

30Pourquoi imposait-on aux magistrats d’effectuer la sortitio prouinciarum dans les cinq jours suivant leur élection ou leur investiture ? Bien que l’étude de la lex Iulia Municipalis n’offre pas de réponse définitive à cette question, on peut supposer que ce calendrier permettait d’associer le moment où les magistrats élus prêtaient serment devant la cité et les dieux au moment du tirage au sort. La prestation de serment par les magistrats était en effet accomplie en deux temps au plus tard à la fin du II^e siècle : un premier serment était prononcé à la suite de l’élection du magistrat80, puis un second, « sur les lois » (iusiurandum in leges), était prêté dans les cinq jours suivant l’entrée en charge du magistrat81, tandis que ce dernier devait aussi faire un vœu solennel au Capitole (uotorum nuncupatio82). Le magistrat s’engageait donc formellement, au moment de tirer au sort sa province, à respecter les dieux de la cité et les lois des hommes, sous peine d’être déchu de sa charge, et ces serments engageaient aussi la conduite qu’il devait avoir dans sa province.

31Il reste à déterminer comment s’articulèrent dans le temps, après 123, sortitio prouinciarum et vote des lois curiates. Le calendrier suivi en 54, même s’il s’écarta à bien des égards de la tradition puisque le tirage au sort fut effectué plusieurs mois après l’investiture des consuls, offre sur cette question des renseignements intéressants. On sait qu’un sénatus-consulte, qui fut voté avant les élections consulaires de 55, avait assigné, conformément à la loi Sempronia, à Ap. Claudius Pulcher et L. Domitius Ahenobarbus, les consuls de l’année 54, la Cilicie et une autre province consulaire qui ne nous est pas connue (probablement l’Italie). La loi curiate des consuls ne fut toutefois pas votée au début de l’année 54, pour des raisons qui sont mal connues, et ce malgré les intrigues fomentées par les consuls en ce sens83. Selon F. Van Haeperen, les consuls avaient peut-être négligé de faire passer leur loi curiate ou un tribun s’y était opposé : en effet, « les consuls sortis de charge, Pompée et Crassus, étaient défavorables à Appius et à son collègue ; ils auraient donc pu empêcher le vote de la lex curiata par l’intermédiaire d’un tribun. Cette hypothèse est appuyée par le fait que la lex curiata semble être devenue une arme politique dans ces années troublées84. » Dans une lettre datée de décembre 54, Cicéron rapporte qu’Appius retarda ensuite volontairement le moment du tirage au sort, se plaisant à dire que « si on permettait de faire voter la loi curiate, il tirerait au sort avec son collègue ; s’il n’y avait pas de loi curiate, il s’arrangerait avec son collègue et irait te succéder (sc. à P. Cornelius Lentulus Spinther, cos. 57, qui était proconsul de Cilicie depuis 56) » (si licitum esset legem curiatam ferre, sortiturum esse cum cum collega prouinciam ; si curiata lex non esset, se paraturum cum collega tibique successurum85).

32L’expression si curiata lex non esset, se paraturum cum collega tibique successurum est malaisée à comprendre. Il ne faut probablement pas y voir la preuve que la loi curiate était un préalable nécessaire à l’accomplissement de la sortitio : une telle situation ne fut en effet jamais la règle à l’époque médio-républicaine puisque le tirage au sort des consuls et des préteurs pouvait par exemple être effectué avant leur investiture, i.e. avant qu’une loi curiate ne fût votée. L’absence de la lex curiata n’empêchait d’ailleurs pas les consuls de bénéficier (habere) du résultat de la province assignée par décret et tirée au sort (decreuere, sortire), i.e. d’accomplir leur profectio86. Si, en théorie, la loi curiate demeurait un préalable indispensable au départ en campagne d’un consul et au franchissement du pomerium puisqu’elle rendait iustum leur imperium, dans la pratique, malgré l’absence de loi curiate, les consuls pouvaient exercer un imperium domi, quoique celui-ci fût irrégulier (iniustum) : le Sénat tolérait alors certainement une situation de fait, c’est-à-dire un consul qui n’avait pas d’imperium iustum dans l’Vrbs. Selon Appius, une interprétation spécieuse de la lex Cornelia de maiestate autorisait même à gouverner une province extra-urbaine sans loi curiate :

le vote de la loi curiate pour un consul était chose utile, mais non indispensable ; puisqu’il était pourvu d’une province par sénatus-consulte (sc. en vertu de la lex Sempronia de prouinciis), il aurait l’imperium en vertu de la loi Cornelia, jusqu’au moment où il serait entré dans la ville.

legemque curiatam consuli ferri opus esse, necesse non esse ; se, quoniam ex senatus consulto prouinciam haberet, lege Cornelia imperium habiturum quoad in urbem introisset87.

33Comme le rappelle avec justesse Y. Berthelet, la loi Cornelia obligeait en effet un gouverneur à quitter sa province dans les trente jours suivant l’arrivée de son successeur et devait donc contenir une clause précisant que les gouverneurs de province conservaient leur imperium jusqu’au moment de leur retour à Rome : en ce sens, « Ap. Claudius Pulcher se justifie donc en transformant, non sans mauvaise foi, une clause purement conservatrice en clause substantielle88. »

34En fin de compte, l’absence de loi curiate constituait probablement moins un handicap institutionnel (les consuls pouvaient exercer leur imperium, quoiqu’il fût iniustum) qu’économique. L’absence de loi curiate empêchait en effet le Sénat de procéder à l’ornatio des provinces consulaires ; s’ils souhaitaient se rendre dans leurs provinces, les consuls devaient donc partir à leurs frais89 – c’est-à-dire, bien souvent, aux frais des provinciaux, au risque d’être ensuite accusés de concussion. Une question reste toutefois en suspens. Pourquoi, dans le cas où les consuls Ap. Claudius Pulcher et L. Domitius Ahenobarbus, malgré l’absence de loi curiate, auraient tout de même décidé de répartir entre eux les provinces consulaires, ces derniers auraient-ils préféré procéder à une comparatio plutôt qu’à une sortitio ? En l’absence d’ornatio, Appius espérait peut-être obtenir de son collègue la province la plus lucrative, la Cilicie, à la fin de l’année 54 ; il ne désirait en revanche pas prendre le risque d’obtenir l’autre province, qui était certainement l’Italie. Ses souhaits furent exaucés, probablement grâce au soutien de Pompée, puisqu’il partit en Cilicie sans loi curiate tandis que son collègue resta en Italie90. Cette affaire montre en tout cas que les tribuns de la plèbe, qui ne pouvaient plus opposer leur veto au décret sur les provinces consulaires depuis 123, recouraient de plus à plus à l’intercession contre la loi curiate pour s’opposer au vote de l’ornatio des provinces consulaires ou au départ des consuls pour leurs provinces91.

4.1.4. La marginalisation de la sortitio prouinciarum

35Après le vote de la loi Sempronia, qui contribua à encadrer la sortitio prouinciarum et à limiter les pratiques de corruption, la place du tirage au sort dans la procédure globale d’attribution des provinces fut paradoxalement de plus en plus réduite, et de nombreux gouvernements de provinces furent chaque année confiés en dehors de la sortitio à des magistrats prorogés. Le recours à la prorogatio, qui était, comme nous l’avons vu, déjà massif au II^e siècle, se développa encore après 12392. Plusieurs facteurs expliquent l’accroissement de cette pratique. D’une part, le nombre de magistrats curules n’avait pas été élevé depuis 197. D’autre part, le nombre de provinces traditionnellement confiées aux préteurs avait augmenté du fait de l’accroissement du nombre de cours de justice permanentes (quaestiones)93 et de l’intégration de nouvelles provinces extra-urbaines à l’empire à la fin du II^e siècle (la Cilicie, la Bithynie et le Pont, la Syrie, la Cyrénaïque, la Gaule transalpine)94. Le déséquilibre entre le nombre de magistrats régulièrement élus et le nombre de provinces que le Sénat devait attribuer chaque année conduisait ainsi ce dernier à proroger des magistrats dans les provinces, pour des durées qui excédaient une année, et le pouvoir discrétionnaire du Sénat en la matière était d’autant plus important qu’au I^er siècle les décrets de prorogatione n’étaient plus votés par le peuple.

36L’encadrement du débat sur les provinces, s’il garantit la neutralité de la procédure et son efficacité, eut par ailleurs plusieurs effets négatifs que les législateurs n’avaient pas prévus. En établissant un calendrier fixe dans lequel devait s’inscrire le programme du Sénat, la lex Sempronia diminua tout d’abord les possibilités dont disposait le Sénat pour adapter les assignations provinciales à l’évolution du contexte géopolitique : les provinces consulaires devaient désormais être attribuées aux consuls avant la tenue des comitia consularia, c’est-à-dire avant le début de l’année civile et les réceptions des ambassades et des délégations étrangères. La lex Sempronia introduisit surtout un décalage incompressible, d’une durée de quelques semaines (au II^e siècle et au début du I^er siècle) à plusieurs mois (après Sylla), entre la date où les provinces étaient assignées (avant les élections) et celle où les magistrats en prenaient possession (lors de l’investiture ou peu de temps après). Au moment où les magistrats accomplissaient leurs profectiones, les provinces qu’ils avaient tirées au sort pouvaient donc avoir été pacifiées, voire la paix conclue : elles n’étaient alors plus au cœur de l’actualité politique95. Sp. Postumius Albinus, cos. 110, qui tira au sort l’Afrique, rechigna ainsi au début de son consulat à accomplir sa profectio parce qu’entre le moment où les provinces consulaires avaient été assignées aux consuls et celui où la sortitio consulaire avait été effectuée, une paix avait été conclue entre Rome et Jugurtha par le consul L. Calpurnius Bestia96. Après son investiture, Albinus chercha à convaincre Massiva, un petit-fils de Massinissa qui avait pris parti contre Jugurtha et s’était exilé à Rome, de revendiquer auprès du Sénat le royaume de Numidie, et ce faisant de rompre la paix conclue avec Jugurtha97. Finalement, après le meurtre de Massiva, imputé à Jugurtha, le Sénat et le peuple décidèrent la reprise de la guerre98, ce qui convainquit Albinus de partir de sa province au cours de l’année 11099. Quelques décennies plus tard, une lettre de Cicéron souligne que les consuls de l’année 60 accomplirent tardivement leur profectio pour les Gaules, d’une part en raison du conflit qui opposa le tribun de la plèbe L. Flavius au consul Q. Caecilius Metellus Celer, et d’autre part parce que les consuls étaient peu enclins à se rendre dans des provinces qui étaient alors pacifiées et ne permettaient par conséquent plus de célébrer un triomphe100.

37Si les consuls rechignèrent parfois à se rendre dans des provinces qui n’offraient plus la possibilité de s’enrichir ou de célébrer un triomphe, la lex Sempronia de prouinciis ne les priva en revanche jamais du commandement des guerres, qui resta leur prérogative. La tentative effectuée par Marius en 88 de se faire attribuer le commandement de la guerre contre Mithridate VI qui avait été tiré au sort par le consul Sylla, conformément à la lex Sempronia, en fournit une bonne illustration. En l’absence de Sylla, qui était parti en Campanie prendre le commandement des six légions que le Sénat lui avait confiées, le priuatus Marius intrigua pour obtenir par un plébiscite, proposé par le tribun de la plèbe P. Sulpicius Rufus101, le commandement de cette guerre extra sortem. Sylla qualifia la manœuvre de Sulpicius d’« outrage » (τὴν δ’ ὕβριν – l’équivalent latin pourrait être ignominia102), car le plébiscite abrogeait à la fois le décret sur les provinces consulaires et les résultats de la sortitio. Il rendait d’ailleurs aussi caduc, de facto, le prolongement de son imperium consulaire pour l’année 87 et faisait de lui un priuatus après le 29 décembre 88103. Après avoir réussi à reprendre Rome à la fin 88, Sylla se rendit sur la Voie Sacrée et convoqua avec son collègue les comices tributes pour « proposer une loi établissant qu’à l’avenir aucun projet ne serait présenté au peuple avant d’avoir été examiné par le Sénat (cela avait été la règle autrefois déjà, mais elle était abandonnée depuis longtemps)104 ». Il partit finalement ex consulatu en Orient pour combattre Mithridate.

38Enfin, si le vote de la loi Sempronia permit de soustraire l’assignation des provinces consulaires à l’influence des consuls et au veto tribunitien, il réduisit aussi les possibilités d’aboutir à un consensus entre sénateurs au moment de les assigner et contribua à donner au peuple un rôle nouveau dans la procédure d’attribution des provinces. Le vote de la lex Sempronia conduisit en effet tribuns de la plèbe et consuls à se tourner vers le peuple pour faire valoir leurs intérêts lorsque ceux-ci n’étaient pas pris en compte par le Sénat105, soit qu’un consul souhaitait obtenir une province différente de celle que le Sénat lui avait confiée avant les élections, soit qu’un sénateur souhaitait être prorogé ou envoyé dans une province qui avait déjà été attribuée à un consul, à l’instar de Marius en 88. Les consuls les plus puissants s’appuyèrent ainsi à plusieurs reprises, pour obtenir les provinces qu’ils désiraient, sur des tribuns de la plèbe qui proposèrent directement au peuple le vote de plébiscites. À partir de la fin du II^e siècle, la participation du peuple ne se résumait plus à arbitrer les querelles qui divisaient les sénateurs à propos des provinces à assigner aux consuls : le peuple intervenait désormais régulièrement à la demande de tribuns de la plèbe qui agissaient sans l’accord des sénateurs, et les plébiscites qu’il votait pouvaient aller à l’encontre des décisions du Sénat, voire empiéter sur ses prérogatives traditionnelles en matière d’assignation de provinces. Par exemple, en 107, soit une vingtaine d’années après le vote de la lex Sempronia de prouinciis, une lex Manlia (plébiscite) votée à l’instigation du tribun de la plèbe T. Manlius Mancinus confia au consul Marius le commandement de la guerre contre Jugurtha106. Ce plébiscite allait certainement contre la décision du Sénat, qui avait décidé de proroger Q. Caecilius Metellus (Numidicus), cos. 109, en Afrique107. La lex Manlia fut peut-être votée le jour où les consuls devaient tirer au sort leurs provinces ; en tout cas, en accordant directement au consul Marius le commandement de la guerre de Numidie, le plébiscite modifia à la fois le décret sur les provinces consulaires et le mode de répartition de ces provinces (aucune sortitio ne fut organisée). La décision de transférer par un plébiscite la Numidie à Marius fut perçue par Metellus comme une iniuria, i.e. un acte haineux ou impie, et même une contumelia, i.e. une insulte ou une humiliation qui détruit la dignitas108.

39Si le peuple fut fréquemment convoqué, à la fin du II^e et surtout au I^er siècle, pour modifier le décret sur les provinces consulaires, il n’intervint en revanche jamais, ou presque jamais, dans l’assignation des provinces prétoriennes. Le seul document qui pourrait indiquer une intervention du peuple en la matière est la lex de prouinciis praetoriis (plébiscite). Cette loi, connue par deux inscriptions de Delphes et de Cnide109, fut probablement votée à l’instigation de L. Appuleius Saturninus en février 100, sous le consulat de C. Marius et de L. Valerius Flaccus110. L’inscription mentionne que le peuple romain fit, par cette loi, de la Cilicie une province prétorienne pour réprimer la piraterie111. J.-L. Ferrary a montré qu’en réalité ce furent six provinces (la Cilicie, la Macédoine, l’Asie, et trois autres provinces) qui furent en vertu de cette loi confiées aux préteurs pour être tirées au sort112. De prime abord, le peuple, par un plébiscite, paraît donc avoir attribué en lieu et place du Sénat les provinces prétoriennes de l’année 100. Il est toutefois difficile de savoir si la lex de prouinciis praetoriis annula, modifia ou se substitua au décret du Sénat sur les provinces à assigner aux préteurs de l’année 100, ou si elle se contenta simplement de rappeler les termes de ce décret. Il semble que cette dernière hypothèse est préférable dans la mesure où les documents épigraphiques n’évoquent à aucun moment une permutatio et où il n’est jamais fait état de débats ou de conflits entre magistrats et sénateurs pour l’année 100. Surtout, on sait que la lex de prouinciis praetoriis était en grande partie tralatice et reprenait un grand nombre de clauses générales de sénatus-consultes ou de lois déjà votés, telle la lex Porcia, qui fut peut-être également votée en 100 et imposa un contrôle plus strict sur l’action des gouverneurs113 – elle interdit en effet à tout magistrat, promagistrat ou légat de conduire une armée hors de sa province s’il n’avait pas reçu au préalable l’autorisation du Sénat, et fixa une limite aux réquisitions auxquelles les magistrats, promagistrats et légats pouvaient procéder auprès des cités de la province114. De la même manière qu’elle citait les clauses de la lex Porcia, la lex de prouinciis praetoriis ne fit certainement qu’énoncer les provinces que le Sénat, qui venait d’entendre les rapports des ambassadeurs, avait choisi d’assigner aux préteurs de l’année 100115 ; le plébiscite ne modifiait ni n’annulait, si l’on suit cette hypothèse, le décret sur les provinces prétoriennes, mais en rappelait simplement les termes. En revanche, et en cela réside probablement l’originalité de cette loi, le rogator fixa de manière claire les missions que les préteurs devaient remplir dans leurs provinces et il chercha en outre à encadrer les activités de ces magistrats en Orient. La désignation de la Cilicie comme province prétorienne fut ainsi accompagnée, per saturam, d’une série de clauses exceptionnelles, administratives et militaires, destinées à en assurer la publicité et à obtenir le concours des rois et des cités116. La loi fixa également les règles de l’administration par les futurs gouverneurs de Macédoine de la Caénique, qui avait été récemment conquise par T. Didius, et de la Chersonèse de Thrace117.

4.2. Les transformations de la sortitio provinciarum à partir de Sylla (82-53)

40Les lois qui furent votées à l’initiative de Sylla sont peu et mal connues, d’une part parce que les sources littéraires les évoquent peu, et d’autre part parce qu’une grande partie de son œuvre législative fut progressivement supprimée après 79. Depuis T. Mommsen, qui dépendait lui-même d’une tradition plus ancienne118, les historiens ont ainsi attribué à tort à Sylla une prétendue lex Cornelia de prouinciis ordinandis qui aurait interdit aux consuls et aux préteurs d’accomplir leur profectio avant la fin de l’année de leur magistrature – ce qui aurait eu pour effet de dissocier de manière définitive l’exercice de la magistrature et du gouvernement provincial119 et aurait compromis la continuité de l’imperium et des auspices. A. Giovannini, en 1983, a prouvé l’inexistence de cette loi et sa démonstration est aujourd’hui communément admise120. Outre le fait que l’existence de cette loi n’est pas attestée par les sources121, nombre de consuls et de préteurs continuèrent en effet à accomplir leurs profectiones à la fin de leur consulat après l’époque syllanienne. Sylla n’introduisit donc jamais de réforme interdisant à un magistrat supérieur, consul ou préteur, de partir en province « pendant l’année de la magistrature » (ex magistratu)122. K. M. Girardet a tiré les implications de la non-existence de la lex Cornelia de prouinciis ordinandis en soulignant qu’il faut renoncer à parler pour la fin de la République d’imperium proconsulare (ou proconsulare imperium123) : puisque Sylla ne réserva jamais aux consuls sortis de charge l’imperium militiae, il y a toutes les raisons de penser que l’imperium militiae qui resta attaché à l’exercice du consulat fut un consulare imperium.

41Malgré la démonstration d’A. Giovannini, la généralisation des profectiones tardives à l’époque de Sylla a conduit plusieurs historiens à reprendre sous des formes diverses la théorie mommsénienne de la séparation entre la magistrature et la promagistrature. Par exemple, T. C. Brennan, bien qu’il admette l’inexistence de la lex Cornelia de prouinciis ordinandis, attribue malgré tout à Sylla une institutionnalisation de la promagistrature : la réforme syllanienne aurait généralisé une pratique plus ancienne qui conduisait les gouverneurs de rang consulaire ou prétorien à rejoindre leurs provinces non pas l’année de leur magistrature, mais l’année suivante124. S’il n’y eut jamais de séparation entre la magistrature et la promagistrature à l’époque syllanienne, il est vrai que l’exercice de la magistrature et celui de la promagistature évoluèrent au I^er siècle : les magistrats curules restaient alors à Rome, où ils exerçaient des fonctions civiles125, durant la plus grande partie de l’année de leur magistrature et ne partaient le plus souvent pour leurs provinces qu’à la fin de cette dernière. La pratique des profectiones tardives apparaît de manière particulièrement claire dans la période post-syllanienne, en partie parce que nous possédons un plus grand nombre d’informations sur la fin du I^er siècle. Ainsi, selon F. Pina Polo, entre les années 80 et 50, sur les cinquante-six consuls, au moins vingt-deux quittèrent Rome avant le 29 décembre de l’année de leur consulat et restèrent ensuite dans leurs provinces en tant que proconsuls pour des durées variables, ce qui représente au minimum un tiers du total des consuls126. Le seul consul dont on sait qu’il quitta Rome après la fin de l’année de sa magistrature (soit après le 29 décembre, dans le calendrier pré-julien) est Jules César, qui accomplit sa profectio en janvier 58, trois jours après que les préteurs C. Memmius et L. Domitius Ahenobarbus eurent demandé la mise en place d’une enquête sur ses acta consulaires127. Il résida ensuite de janvier à mars 58 ad Vrbem ou ad portas128 et ne quitta l’Italie pour la Gaule qu’à la fin du mois de mars 58, soit plusieurs mois après avoir franchi le pomerium129. La même tendance au départ tardif de Rome s’observe chez les préteurs130. La généralisation des profectiones tardives fut peut-être une conséquence du développement des guerres civiles dans la mesure où ces dernières avaient montré l’importance de la présence des magistrats dans Rome131. Elle s’explique aussi par l’accroissement des charges administratives, législatives et judiciaires des consuls132 et des préteurs, qui étaient désormais chargés des juridictions urbaines et de la présidence des tribunaux permanents à Rome. On vit donc, à l’époque tardo-républicaine, se dessiner un processus de « politisation du consulat », selon l’expression forgée par F. Millar133, ou de « démilitarisation », de facto et non de iure, de celui-ci, sans que fussent séparés l’exercice de la magistrature et celui de la promagistrature : si les profectiones devaient être accomplies avant le 29 décembre de l’année de la magistrature, rien n’obligeait les consuls à rester intra pomerium jusqu’à cette date134.

4.2.1. L’augmentation du nombre de candidats à la sortitio prétorienne

42S’il faut abandonner, sous quelque forme qu’elle se présente, la théorie selon laquelle Sylla aurait séparé l’exercice de la magistrature de celui de la promagistrature, plusieurs lois de l’époque syllanienne concernèrent en revanche directement la sortitio ou eurent des incidences sur le fonctionnement de celle-ci. Une lex Cornelia de praetoribus (octo), votée aux alentours de 81, augmenta en effet pour la première fois depuis 197 le nombre de préteurs, et donc de candidats à la sortitio prouinciarum, le faisant passer de six à huit135. Le nombre de questeurs fut également porté à vingt136. L’accroissement du nombre de préteurs apparaissait alors comme nécessaire pour garantir la bonne administration des provinces et surtout la présidence des quaestiones, et ce d’autant plus que Sylla augmenta certainement le nombre de cours de justice et assigna en tout cas à coup sûr à chacune d’elles des compétences précises137. F. Hurlet suggère également de lier la généralisation de la pratique qui consista, à partir de la fin des années 80, à rehausser le praetorium imperium en un consulare imperium à l’augmentation par Sylla du nombre de préteurs138 : étant donné que cette mesure conduisit un plus grand nombre de préteurs à ne pas pouvoir atteindre le consulat, la possibilité leur était ainsi offerte d’exercer durant leur magistrature un imperium consulaire139.

43Pour éviter que l’accroissement du nombre de préteurs n’aggravât brigue et corruption lors des élections consulaires – cette crainte explique la stabilité du collège prétorien pendant plus d’un siècle, alors même que s’étendait l’imperium populi Romani –, Sylla assortit son règlement sur les magistratures de trois autres lois. Une lex Cornelia annalis rendit tout d’abord obligatoire l’exercice préalable de la questure pour se présenter aux élections à la préture, et celui de la préture pour être candidat au consulat. Elle releva en outre l’âge minimum pour briguer le consulat, le portant à 43 ans, et interdit de se porter candidat à une élection avant un biennium (i.e. une période de deux ans) et à un deuxième consulat avant un intervalle de dix ans140. Sylla fit également voter une lex Cornelia de ambitu pour encadrer la brigue et lutter contre la corruption lors des élections, ainsi qu’une lex Cornelia somptuaria qui limita à trois cents sesterces les dépenses pour un banquet offert pendant les jours fériés, les calendes, les ides et les nones141. Quelques années après la dictature de Sylla, ces mesures furent renforcées par le vote, en 63, d’une lex Tullia Antonia de ambitu qui interdit aux candidats d’offrir des festins aux tribus durant le biennium précédant l’élection à une magistrature, à l’exception notable de la tribu à laquelle ils appartenaient142. À partir de 62, la déclaration de candidature (professio) dut enfin être effectuée au moins un trinundinum avant le vote, à l’intérieur de la Ville et en personne, probablement en vertu de cette même lex Tullia143. Cette mesure empêcha un magistrat de conserver l’imperium plusieurs années de suite, en passant sans interruption d’un gouvernement de province à une magistrature à Rome, sans que ses actes fussent examinés par le Sénat – comme avait tenté de le faire P. Cornelius Scipio en 205144.

44Selon T. Mommsen, l’augmentation simultanée du nombre de préteurs et du nombre de cours de justice aurait eu pour finalité d’équilibrer le ratio entre le nombre de magistrats disponibles pour gouverner les provinces (huit préteurs et deux consuls), le nombre des juridictions prétoriennes (huit) et le nombre de provinces extra-urbaines (dix)145. Comme dans les années 227-181, le nombre de magistrats aurait ainsi correspondu, au I^er siècle, au nombre de provinces de l’empire – à ceci près que, pour T. Mommsen, les provinces étaient à la fin de la République gouvernées soit par d’anciens consuls, soit par d’anciens préteurs146 –, ce qui aurait permis d’instaurer un nouveau « système provincial » ou ordo prouinciarum. Cette théorie doit être abandonnée tant elle méconnaît le pragmatisme dont devait faire preuve chaque année l’administration romaine. Plusieurs arguments peuvent lui être opposés. Il n’est tout d’abord pas avéré qu’un équilibre ait été institué à partir de l’époque syllanienne entre le nombre de provinces urbaines (i.e. les prétures urbaine et pérégrine, et les présidences des tribunaux permanents) et le nombre de préteurs puisque la datation de la création des quaestiones n’est pas sûre. On sait en outre que les tribunaux pouvaient parfois être présidés par des iudices de rang édilicien147 et qu’un même préteur pouvait présider durant l’exercice de sa magistrature deux cours de justice148. Il faut également réfuter l’idée selon laquelle le nombre de provinces extra-urbaines aurait parfaitement correspondu, après Sylla, au nombre de consuls et de préteurs qui pouvaient être prorogés chaque année, puisqu’on ne connaît par exemple pas avec certitude la date à partir de laquelle on commença à envoyer un préteur en Gaule149. Enfin, la théorie de T. Mommsen repose sur l’idée que les préteurs et les consuls auraient été automatiquement conduits, à l’issue de leur magistrature, à gouverner les provinces « territoriales » ou « fixes » de l’empire ; en réalité, comme nous l’avons vu, le Sénat n’était nullement contraint de confier les provinces « territoriales » aux magistrats en exercice, mais pouvait à l’inverse y proroger le même magistrat plusieurs années de suite. Ainsi, si Sylla chercha probablement à harmoniser le nombre de préteurs avec celui des cours de justice, qui relevaient en grande partie de la juridiction prétorienne150, il faut, comme le rappelle F. Hurlet, « se garder de reconstruire un système de gouvernement provincial à partir d’une équivalence qui est loin d’être assurée (y eut-il réellement dix provinces fixes en 81 ?), qui a pu être fortuite et qui fut de toute façon vite rendue caduque par la provincialisation de la Bithynie-Pont, de la Crète, de la Cyrénaïque et de la Syrie151 ». On peut en revanche supposer que le dictateur chercha à harmoniser le nombre de magistrats supérieurs (dix) et le nombre de questeurs (vingt) afin d’associer par sortitio un questeur à chaque magistrat exerçant ses fonctions dans l’Vrbs et en dehors de celle-ci.

45Pour résumer, si les lois de Sylla n’instaurèrent pas d’équilibre entre le nombre de magistrats et celui des provinces, et, a fortiori, ne contraignirent pas le Sénat à attribuer chaque année aux préteurs une liste de provinces « fixes », l’augmentation du nombre de préteurs eut une influence certaine sur le fonctionnement et la portée de la sortitio prouinciarum, puisqu’elle permit de confier chaque année davantage de provinces par tirage au sort aux magistrats en exercice, et donc de réduire d’autant le recours à la prorogatio. L’augmentation arithmétique du nombre de préteurs élus chaque année fut d’ailleurs couplée à une autre mesure qui en amplifia les effets : le dédoublement de la sortitio prétorienne, qui conduisit à confier à un même préteur régulièrement élu non pas une, mais deux provinces – une urbaine et une extra-urbaine.

4.2.2. L’instauration de la double sortitio prétorienne

46L’expression « double sortitio », qui sert usuellement à désigner les deux sortitiones qu’effectuaient les préteurs à l’époque tardo-républicaine, renvoie au fait d’effectuer successivement deux tirages au sort « à un niveau » (c’est-à-dire deux tirages au sort qui permettent chacun de répartir un seul type de lot) : un premier pour confier aux préteurs les provinces urbaines, et un second pour répartir entre eux les provinces extra-urbaines. Elle n’est en revanche pas synonyme de « tirage au sort à deux niveaux », c’est-à-dire qu’elle ne désigne pas un tirage au sort effectué en deux étapes – e.g., la sélection des candidats par un premier tirage au sort, puis l’attribution à ces candidats de lots par un second tirage.

47On doit à T. Mommsen d’avoir, le premier, remarqué qu’à partir de l’époque syllanienne, les préteurs procédaient à deux tirages au sort : un premier pour répartir entre eux les provinces urbaines (la préture urbaine, la préture pérégrine, la présidence des quaestiones), et un second pour attribuer les provinces extra-urbaines, telles que la Sicile ou la Sardaigne, ou le commandement de la flotte152. Si T. Mommsen se trompe lorsqu’il précise que le second tirage au sort des provinces prétoriennes, celui des provinces extra-urbaines, était réservé aux « propréteurs », i.e. aux préteurs sortis de charge – une erreur qui découle de sa croyance en l’existence d’une lex Cornelia de prouinciis ordinandis –, on peut en revanche le suivre lorsqu’il affirme que fut introduit le principe d’une double sortitio prétorienne au plus tard à l’époque syllanienne153. Deux évolutions postérieures aux années 80 attestent en effet cette pratique :

481) Après Sylla, nous ne connaissons plus de préteur en exercice envoyé dans une province extra-urbaine dès le début de l’année de sa magistrature : tous les membres du collège prétorien demeuraient quelques mois dans l’Vrbs pour rendre la justice et présider les tribunaux permanents avant de prendre le gouvernement d’une province extra-urbaine154. Après leur investiture, ils répartissaient ainsi entre eux, par tirage au sort, les fonctions urbaines qu’ils devaient effectuer (les juridictions urbaine et pérégrine ou les présidences de quaestiones). Cette répartition claire et impartiale des tâches urbaines au sein du collège prétorien permettait de garantir que la justice fût bien rendue dans la Ville tout en évitant d’éventuels conflits de juridiction entre magistrats.

492) À la même époque, les provinces extra-urbaines furent attribuées par sortitio au cours de l’année de la préture, et non par un décret de prorogatione. La documentation offre ainsi plusieurs exemples de préteurs qui tirèrent deux fois au sort une province – une province urbaine, puis une province extra-urbaine – au cours de leur mandat. En 74, C. Verres tira par exemple au sort la préture urbaine155, puis, à la fin de l’année, le gouvernement de la Sicile156. En 63, Q. Caecilius Metellus Celer fut préteur dans la Ville, puis tira au sort la Gaule cisalpine157. En 62, Jules César fut probablement préteur urbain avant de tirer au sort l’Hispanie ultérieure158. C. Octavius, pr. 61 et père du futur Auguste, anéantit les restes des troupes de Spartacus et de Catilina en Italie, puis embarqua pour la Macédoine qu’il avait tirée au sort159.

50L’instauration d’une double sortitio prétorienne dans la première moitié du I^er siècle est enfin confirmée par le discours Sur les provinces consulaires de Cicéron. En juin 56, l’orateur proposa de faire de la Macédoine et de la Syrie d’une part des provinces consulaires à attribuer aux consuls de 55, et d’autre part des provinces prétoriennes extra-urbaines à confier aux préteurs de 56. Dans la perspective de Cicéron, il fallait assigner par décret les provinces de Macédoine et de Syrie aux consuls de 55 pour éviter que les Gaules, alors sous le commandement de César, ne fussent déclarées consulaires. Ce stratagème ne garantissait en revanche pas le retour rapide de L. Calpurnius Piso Caesoninus et A. Gabinius, coss. 58 et opposants de Cicéron, puisque les consuls qui recevraient la Macédoine et la Syrie pour 55 n’arriveraient pour leur succéder qu’au plus tôt à la fin de l’année 55 : pour remplacer au plus vite Pison et Gabinius, il était donc nécessaire de faire aussi de la Macédoine et de la Syrie des provinces prétoriennes. Au moment où Cicéron proposa sa sententia, les préteurs de l’année 56 avaient déjà reçu une province urbaine160, mais n’avaient pas encore tiré au sort une province extra-urbaine. En proposant de faire tirer au sort aux préteurs de 56 les provinces extra-urbaines de Macédoine et de Syrie avant la fin de l’année de leur magistrature, Cicéron s’assurait que des préteurs succéderaient à Pison et à Gabinius fin 56 ou début 55, et contraignait ses détracteurs à rentrer au plus vite à Rome – une fois leurs successeurs arrivés, les gouverneurs ne pouvaient en effet rester dans leurs provinces que pour une durée maximale de trente jours, en vertu de la lex Cornelia de maiestate. Si l’issue de ce débat alla dans le sens de Cicéron, elle ne lui fut pas entièrement favorable. Certes, aucun magistrat ne fut envoyé pour succéder à César et Pison fut bien remplacé en Macédoine par un préteur de 56, Q. Ancharius. Cependant, Gabinius, grâce à l’appui de Pompée, fut prorogé en Syrie et resta dans sa province jusqu’à l’arrivée de son successeur Crassus, cos. 55, qui avait été investi pour cinq ans du commandement en Syrie par la lex Trebonia161.

51Si le recours à la double sortitio des provinces prétoriennes est attesté par les sources antiques, il est difficile de savoir à quelle date précise elle fut instaurée dans la mesure où les Fastes prétoriens sont très lacunaires : fut-elle introduite par Sylla, comme semble l’indiquer la documentation ? Exista-t-elle dès le II^e siècle – dans ce cas, la législation syllanienne en aurait simplement généralisé l’usage ? Si la première hypothèse a été privilégiée par T. Mommsen, F. J. Vervaet et D. Rafferty ont proposé récemment des datations plus hautes.

52Selon F. J. Vervaet, l’existence de la double sortitio remonterait au début du II^e siècle162. Son hypothèse s’appuie sur un passage de Tite-Live qui rapporte qu’en 183, « les préteurs eurent l’ordre d’effectuer le tirage de telle manière que le flamine de Jupiter reçût de toute façon pour province une des deux juridictions romaines : il obtint la juridiction pérégrine » (praetores ita sortiri iussi uti flamini Diali utique altera iuris dicendi Romae prouincia esset ; peregrinas est sortitus163). Si deux sortitiones séparées furent probablement effectuées cette année-là, une première pour répartir les provinces urbaines et une seconde pour répartir les provinces extra-urbaines, ce fut pour permettre, exceptionnellement, au flamine de Jupiter d’exercer la préture tout en respectant les interdits religieux liés à son sacerdoce. Surtout, aucun intervalle de temps ne sépara en 183 le tirage au sort des provinces urbaines de celui des provinces extra-urbaines par les préteurs : ces deux sortitiones, qui furent accomplies le même jour, n’étaient en réalité que deux subdivisions de la même sortitio prétorienne.

53Selon D. Rafferty, l’existence de la double sortitio remonterait en revanche aux Gracques164. Il propose la reconstitution théorique suivante de la procédure suivie pour attribuer des provinces entre 123 et 81. La création sous les Gracques du praetor de repetundis aurait conduit le Sénat à assigner chaque année par décret aux préteurs trois provinces urbaines (les juridictions urbaine et pérégrine, ainsi que la présidence de la quaestio de repetundis), auxquelles il fallait probablement ajouter ponctuellement d’autres provinces, comme la présidence de la quaestio de ambitu ou inter sicarios. Les provinces prétoriennes extra-urbaines étaient quant à elles réparties entre les magistrats en exercice et les magistrats prorogés – les deux étant, selon D. Rafferty, également qualifiés pour cette tâche. Il découle de cette hypothèse que tous les préteurs en exercice ne pouvaient obtenir des provinces extra-urbaines, d’une part parce que deux d’entre elles étaient chaque année attribuées aux consuls, et d’autre part parce que des provinces extra-urbaines étaient également assignées à des magistrats prorogés. Le nombre de préteurs en exercice aurait ainsi été structurellement supérieur au nombre de provinces extra-urbaines que le Sénat pouvait leur assigner. Pour confier à chaque préteur en exercice une province, deux tirages au sort étaient alors effectués : un premier tirage au sort permettait de désigner les quatre préteurs qui obtiendraient des provinces urbaines ; un second tirage au sort servait à assigner aux deux préteurs qui n’avaient pas reçu de province urbaine une province extra-urbaine parmi celles qui n’avaient pas été réparties entre les consuls ou les magistrats prorogés. La pratique de l’excusatio aurait par ailleurs été encouragée, voire institutionnalisée, pour pallier le déséquilibre entre le nombre des provinces extra-urbaines à attribuer et celui des magistrats en exercice ou pouvant être prorogés.

54La thèse de D. Rafferty pose plusieurs problèmes et est à notre avis peu plausible. La double sortitio que décrit l’historien n’est en effet nullement attestée par les sources (il n’est jamais question dans la documentation de cette époque de tirages au sort pour sélectionner des préteurs et non des provinces) et ne ressemble en rien à celle qui était pratiquée après les années 80 (les préteurs tiraient alors au sort les provinces urbaines puis, à l’occasion d’une seconde sortitio, les provinces extra-urbaines). Le nombre de préteurs n’était en outre pas supérieur au nombre de provinces qui pouvaient leur être confiées, bien à l’inverse : le Sénat assignait chaque année par décret au collège prétorien un nombre de provinces égal à celui des préteurs pour qu’elles fussent tirées au sort par ces derniers ; dans la mesure où le Sénat ne pouvait assigner toutes les provinces qui devaient l’être aux préteurs et aux consuls, les sénateurs prorogeaient par la suite un ou plusieurs gouverneur(s) dans les provinces qui restaient sine imperio. Le Sénat n’avait donc recours aux prorogations de magistrats que pour pallier le manque de magistrats en exercice et disponibles pour gouverner des provinces. Le nombre des provinces extra-urbaines que le Sénat pouvait assigner n’était enfin pas limité : le Sénat pouvait en effet confier aux préteurs et aux consuls des provinces qui n’étaient pas « territoriales », par exemple le commandement d’une guerre, de la flotte, voire, comme en 59, les bois et les pâturages. En revanche, on peut être d’accord avec D. Rafferty lorsqu’il affirme – de manière plus classique – que l’existence d’une double sortitio prétorienne est attestée à partir de l’époque syllanienne et que les préteurs tirèrent alors au sort des provinces urbaines puis, au cours d’une seconde sortitio, des provinces extra-urbaines165.

55Si les arguments de F. J. Vervaet et de D. Rafferty ne permettent pas de faire remonter de manière sûre l’existence d’une double sortitio au II^e siècle, le problème demeure de savoir si cette pratique fut introduite par Sylla ou si elle existait déjà auparavant. Les textes n’évoquent en effet quasiment jamais la procédure par laquelle les magistrats obtenaient, à la fin du II^e siècle, leur province extra-urbaine et les activités de nombreux préteurs nous sont inconnues. Deux indices invitent toutefois à écarter l’hypothèse d’une datation de l’instauration de la double sortitio au II^e siècle. L’examen des Fastes montre tout d’abord que si certains préteurs élus entre ca 120 et ca 82 recevaient une province urbaine, d’autres continuaient à gouverner une province extra-urbaine durant l’exercice de leur magistrature, le plus souvent dès le début de celle-ci166. En outre, si nous savons qu’avant 82 la grande majorité des préteurs qui avaient reçu une province urbaine durant leur mandat gouverna ensuite une province extra-urbaine, rien n’indique explicitement qu’ils obtinrent le gouvernement de cette province au moyen d’une seconde sortitio et non d’un décret de prorogatione. Le seul exemple qui pourrait attester l’existence d’une double sortitio pour la période est en réalité un passage de Plutarque concernant la préture de Marius (pr. 115) :

Durant sa préture, il (sc. Marius) n’obtint que des éloges très mesurés. Mais après sa préture, le tirage au sort lui attribua l’Hispanie ultérieure […].

Ἐν μὲν οὖν τῇ στρατηγίᾳ μετρίως ἐπαινούμενον ἑαυτὸν παρέσχε. Μετὰ δὲ τὴν στρατηγίαν κλήρῳ λαβὼν τὴν ἐκτὸς Ἰβηρίαν […]167.

56Ce texte a souvent été interprété comme la preuve que Marius gouverna après sa préture (Μετὰ δὲ τὴν στρατηγίαν) la province extra-urbaine d’Hispanie ultérieure qu’il avait tirée au sort168. Toutefois, le texte de Plutarque ne permet pas de conclure fermement que Marius avait reçu par tirage au sort une province urbaine avant de tirer au sort l’Hispanie ultérieure, i.e. qu’il y eût une double sortitio ; on peut tout simplement penser que Marius tira au sort l’Ultérieure au cours de l’année de sa préture, mais qu’il resta à Rome une grande partie de l’année 115 – peut-être parce qu’il avait été accusé de corruption électorale169 – et qu’il partit finalement pour l’Hispanie après la fin de l’année de sa magistrature. La forme du verbe λαμβάνω, au participe parfait actif (λαβὼν), suggère en tout cas que le tirage au sort de l’Ultérieure fut effectué avant la fin de l’année 115.

57En définitive, l’existence de la double sortitio prétorienne, entendue comme les tirages au sort successifs, par les préteurs d’un même collège, des provinces urbaines puis des provinces extra-urbaines, n’est formellement attestée qu’à partir des années 80 et date selon toute vraisemblance de la dictature de Sylla, sans qu’il faille toutefois en déduire que Sylla mit en place un « système provincial » reposant sur l’équilibre entre le nombre de préteurs et le nombre de provinces. La mise en place de la double sortitio était l’un des maillons de la réforme des magistratures et de l’attribution des provinces conduite par Sylla : le dédoublement du tirage au sort des préteurs devait ainsi permettre d’amplifier les effets de l’accroissement du nombre de préteurs (puisqu’à chacun des huit préteurs étaient confiées successivement deux provinces), et ce faisant de pallier les besoins en administration d’un empire de plus en plus étendu, tout en garantissant qu’il y eût chaque année à Rome un nombre suffisant de magistrats aptes à présider les cours de justice rénovées. L’adoption, qu’il faut certainement dater de l’époque syllanienne, d’une machine à tirer au sort pour lutter contre la fraude à la sortitio et raccourcir le temps dévolu à cette procédure, confirme en outre que la restauration de la sortitio prouinciarum était un élément central des réformes du dictateur170.

58Si la double sortitio concerna spécifiquement les préteurs, à l’exclusion des consuls171, on peut toutefois remarquer que, au moins dès le III^e siècle, les consuls effectuaient eux aussi le plus souvent deux tirages au sort, un premier pour répartir entre eux des fonctions dans l’Vrbs (comme la dédicace d’un temple ou, chaque année, pour désigner le consul qui présiderait les élections), et un second pour répartir entre eux les provinces extra-urbaines que le Sénat leur avait assignées172. Un élément majeur distinguait cependant les sortitiones consulaires de la double sortitio des préteurs : si l’un des deux consuls était, selon la coutume, désigné chaque année pour présider les élections, les deux consuls étaient libres de mener dans la Ville les activités qu’ils souhaitaient et ne reçurent jamais de « provinces urbaines » à proprement parler ; à l’inverse, aux préteurs étaient confiées, dès le début de leur magistrature et au moyen d’un tirage au sort, des provinces précises qui définissaient et encadraient leurs activités dans l’Vrbs, et ce n’était qu’une fois ces missions urbaines remplies que les préteurs tiraient au sort les provinces extra-urbaines. Malgré cette distinction, la mise en place de la double sortitio prétorienne contribua probablement à brouiller la hiérarchie qui existait entre le consulat et la préture. À partir de l’époque syllanienne, les préteurs exercèrent en effet dorénavant, comme les consuls, tour à tour l’imperium domi et militiae173, alors qu’ils exerçaient auparavant en pratique, durant leur magistrature, soit l’imperium domi (s’ils tiraient au sort une province urbaine), soit l’imperium militiae (s’ils tiraient au sort une province extra-urbaine).

4.2.3. L’objectif des réformes syllaniennes : la restauration de la sortitio prouinciarum

59Les lois syllaniennes sur le nombre de préteurs et la sortitio prétorienne s’inscrivirent dans un programme législatif cohérent et contribuèrent à replacer le tirage au sort au cœur de la procédure d’attribution des provinces. L’augmentation du nombre de préteurs, qui étaient des candidats de iure à la sortitio prouinciarum, et le dédoublement du tirage prétorien offrirent en effet au Sénat la possibilité de faire tirer au sort chaque année seize provinces prétoriennes (huit provinces prétoriennes urbaines et huit provinces prétoriennes extra-urbaines) au lieu de six, ce qui limita mathématiquement les envois de magistrats prorogés pour gouverner les provinces174.

60La législation syllanienne rétablit en outre l’efficacité de la sortitio en tant que procédure capable de réguler la concurrence aristocratique et de restreindre les phénomènes factionnels et la corruption électorale, politique et judiciaire, en limitant l’influence que les magistrats pouvaient exercer sur le Sénat au moment de procéder à la répartition des provinces. Du fait de l’augmentation du collège prétorien, chaque préteur n’avait en effet plus que 12,5 % de chance, au lieu de 16,7 % auparavant, d’obtenir la province qu’il souhaitait, et ce à chaque tirage au sort (des provinces urbaines ou des provinces extra-urbaines). En outre, le nombre de questeurs ayant été en parallèle accru, les probabilités pour un questeur d’être affecté, par tirage au sort, au service d’un magistrat dont il était le client s’en trouvaient réduites, ce qui autorisa un meilleur contrôle par les questeurs de l’action des gouverneurs de province. La sortitio étant devenue plus aléatoire, les tentatives des candidats pour corrompre les sénateurs ou leurs collègues diminuèrent : pour limiter le recours à la corruption, il était en effet nécessaire d’éviter qu’un candidat sût, avec une marge d’erreur faible, quelle province il pouvait espérer tirer au sort. Un détour par l’organisation des élections permet de rendre compte de cette idée. La centurie prérogative étant désignée par tirage au sort au début de chaque élection parmi les soixante-dix centuries de la première classe, un candidat au consulat ne pouvait que difficilement influer sur le vote de cette dernière, qui exerçait pourtant une influence capitale dans le déroulement de l’élection ; le caractère difficilement prévisible du résultat du tirage au sort permettait ainsi de limiter la corruption électorale175. Les possibilités laissées aux candidats de connaître à l’avance ou de manipuler les résultats des élections étaient en outre réduites dans la mesure où l’on tirait ensuite au sort l’ordre dans lequel les votes allaient être annoncés et où cet ordre avait une influence sur le résultat du scrutin.

61La restauration de la sortitio en tant que procédure principale d’attribution des provinces contribua aussi à mettre fin à la pratique qui consistait à maintenir des magistrats prorogés à la tête de leurs provinces pendant plus de deux ans, et qui était perçue par les Romains comme un expédient juridique – les provinces devaient en priorité être confiées aux magistrats en exercice – et comme un ferment de corruption – les magistrats qui étaient prorogés plusieurs années de suite dans leurs provinces y trouvaient matière à s’enrichir et pouvaient à leur retour à Rome financer des campagnes électorales de plus en plus coûteuses176. À la fin des années 80, une lex Cornelia de maiestate renforça l’effet des mesures syllaniennes en matière d’attribution des provinces en fixant strictement les droits et les obligations des gouverneurs : il fut par exemple interdit aux magistrats de quitter leur province avec leurs troupes ou d’entreprendre une guerre sans l’autorisation du Sénat ou du peuple romain, tandis que la loi les obligea à quitter leur province dans les trente jours suivant l’arrivée de leur successeur177. L’avancement de la date des élections, des mois de novembre/décembre au mois de juillet178, affermit également, de manière indirecte, le contrôle exercé par le Sénat sur les gouverneurs de provinces : elle introduisit en effet un décalage incompressible de quelques mois entre, d’une part, le gouvernement d’une province et le retour à Rome d’un magistrat pour se présenter aux élections en juillet, et, d’autre part, l’investiture à une magistrature en cas de victoire ; ce décalage permit au Sénat de pouvoir juger les préteurs qui s’étaient mal conduits dans leurs provinces à leur retour dans la Ville. Les quaestiones perpetuae furent enfin réorganisées pendant la dictature de Sylla et les magistrats qui revenaient à Rome pouvaient être jugés par une quaestio de peculatu (le péculat désigne le vol d’un objet mobilier appartenant à l’État179) ou de repetundis.

4.2.4. L’allongement du calendrier

62Un dernier problème doit être analysé : celui des conséquences de la législation syllanienne sur le calendrier qui était suivi par le Sénat pour attribuer les provinces aux magistrats. L’avancement de la date des élections à juillet eut ainsi pour double effet d’avancer dans l’année la procédure d’assignation des provinces consulaires, et par là même d’accroître l’intervalle de temps qui séparait le moment du vote des décrets sur les provinces de celui où les magistrats élus en prenaient possession. La mise en place de la double sortitio compliqua en outre la procédure et accrut le nombre de réunions du Sénat qui devaient être consacrées à l’assignation des provinces. En l’état actuel de nos connaissances, le calendrier suivi pour attribuer les provinces aux magistrats et magistrats prorogés après la dictature de Sylla peut être ainsi reconstitué.

63– La loi Sempronia étant toujours en vigueur à l’époque de Sylla, les provinces consulaires étaient tout d’abord assignées par décret aux consuls avant les élections de juillet, et peut-être avant le trinundinum précédant la tenue des comices consulaires.

64– Les consuls tiraient ensuite au sort leurs provinces extra-urbaines, probablement dans les cinq jours qui suivaient les comitia consularia ou dans les cinq jours qui suivaient leur investiture (sauf en 54).

65– À l’instar des consuls, les préteurs tiraient eux aussi au sort leurs provinces urbaines dans les cinq jours suivant leur élection ou leur entrée en charge. En 74, Verres reçut ainsi du sort la province urbaine après avoir pris ses auspices d’investiture au 1^er janvier180. Les Verrines permettent également de dater avec précision le tirage au sort des provinces urbaines pour l’année 69 entre le 27 juillet et le 5 août 70, c’est-à-dire immédiatement après la tenue des élections prétoriennes181. De la même manière, la sortitio des provinces urbaines pour l’année 57 fut effectuée par les préteurs désignés au plus tard en septembre 58182, et probablement dans les cinq jours qui suivirent l’annonce des résultats des élections prétoriennes. Compte tenu du fait que l’assignation des provinces prétoriennes urbaines était devenue une simple formalité – aux préteurs étaient régulièrement confiées les juridictions urbaine et pérégrine et la présidence des quaestiones –, et que le droit de veto des tribuns avait été restreint par Sylla, le tirage au sort des provinces prétoriennes urbaines devait être le plus souvent effectué juste après l’élection des préteurs183. Comme le suggère F. Hurlet, le fait de tirer au sort les provinces urbaines avant d’entrer en charge contribua à donner aux préteurs désignés un rôle important dans la vie politique durant « le dernier trimestre (sc. de l’année civile) au fur et à mesure que les magistrats ordinaires rejoignaient leurs provinces extra-urbaines184 ». César, élu préteur en 63 pour 62, intervint par exemple au Sénat en tant que préteur désigné, et parmi les premiers orateurs, lors de la séance des nones de décembre 63 : en l’absence des préteurs en fonction, qui avaient déjà quitté l’Vrbs185, il proposa d’emprisonner à perpétuité dans les municipes d’Italie les sénateurs qui avaient fomenté aux côtés de Catilina un complot contre la res publica, plutôt que de les condamner à mort.

66– Un second tirage au sort prétorien – celui des provinces extra-urbaines – était enfin effectué à une date comprise entre les élections de juillet et la fin de l’année civile186, comme le suggèrent les informations fournies par Cicéron sur la sortitio des provinces prétoriennes extra-urbaines de l’année 63. La date à laquelle fut réalisée cette sortitio n’est pas connue avec précision : en été ? En automne187 ? Dans une lettre de janvier ou février 62, Cicéron indique toutefois qu’un senatus consultum fut voté le même jour188 : il s’agit certainement du sénatus-consulte ultime qui envoya Q. Caecilius Metellus Celer en territoire picentin pour lever des troupes et juger les prétendus conspirateurs en Cisalpine, ce qui daterait la sortitio du 21 octobre 63189. La datation des tirages au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines à l’automne est confirmée par l’étude de l’année 59. Au cours du procès de L. Valerius Flaccus, qui se tint au dernier trimestre de l’année 59, Cicéron fit en effet remarquer de façon allusive que l’on savait déjà que T. Vettius Sabinus, qui présidait alors en qualité de préteur la quaestio de repetundis dans laquelle était jugé L. Valerius Flaccus, était sur le point de partir gouverner ex praetura l’Afrique190. En outre, en novembre 59, Cicéron écrivit à son frère Quintus, le proconsul d’Asie, qu’il avait pour successeur dans sa province T. Ampius Balbus, pr. 59. Cette lettre suggère que le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines s’était déjà déroulé à Rome, probablement peu de temps avant que Cicéron n’écrivît à son frère191.

67À partir de la dictature de Sylla, le jour du tirage au sort des provinces questoriennes constitua peut-être un terminus ante quem pour le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines. Les questeurs étaient en effet dorénavant élus avant le 1^er août192 et tiraient généralement au sort leurs provinces le 5 décembre193, jour de leur investiture194, ou peu de temps après. Puisque la sortitio servait à répartir entre les questeurs les provinces dans lesquelles ils allaient être envoyés (ou les noms des consuls ou des préteurs à qui ils allaient être attachés)195, il faut supposer que les provinces prétoriennes extra-urbaines avaient été assignées aux préteurs avant que les questeurs ne fussent entrés en charge ou que les deux tirages au sort avaient lieu le jour de l’entrée en charge des questeurs196. D’autres tirages au sort devaient d’ailleurs être organisés aux nones de décembre puisque l’on sait que plusieurs catégories d’appariteurs – uiatores, praecones, scribes – étaient ce jour-là traditionnellement tirés au sort par les questeurs dans les décuries197.

68Un texte semble toutefois indiquer que le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines pouvait être exceptionnellement effectué après le mois de décembre, alors que les préteurs étaient redevenus des priuati. Les préteurs de 62, parmi lesquels on comptait César et Quintus, le frère de Cicéron, quittèrent en effet Rome entre les ides de février et les ides de mars 61, juste après avoir tiré au sort leurs provinces extra-urbaines198. Cependant, Cicéron insiste sur l’anormalité de la situation (prouincias praetores nondum sortiti sunt) et l’on peut supposer que ce fut le scandale de la Bona Dea, qui éclata dans la nuit du 3 au 4 décembre199, c’est-à-dire juste avant les nones de décembre, qui conduisit alors les sénateurs à reporter le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines au début de l’année 61. En raisonnant par contraposée, on peut d’ailleurs souligner que le calendrier suivi pour attribuer ces provinces en 62 va dans le sens d’une datation traditionnelle du tirage au sort des préteurs aux nones de décembre : les préteurs n’avaient en effet pas encore obtenu leurs provinces extra-urbaines au moment où le scandale de la Bona Dea éclata et cette affaire eut certainement pour conséquence immédiate le report de la sortitio, qui devait avoir lieu le surlendemain, au début de la prochaine année civile.

69On peut enfin se demander pourquoi les Romains, à partir de la fin des années 80, choisirent de faire tirer au sort les provinces prétoriennes extra-urbaines à l’automne. Plusieurs hypothèses peuvent être avancées. Il faut tout d’abord signaler qu’avec ce nouveau calendrier, la sortitio des provinces prétoriennes extra-urbaine était dorénavant effectuée après la tenue des élections prétoriennes pour l’année suivante : les préteurs ordinaires tiraient donc au sort leurs provinces extra-urbaines et accomplissaient leurs profectiones une fois que les préteurs amenés à leur succéder dans la Ville avaient été désignés, ce qui permettait d’assurer la continuité des fonctions urbaines. Accomplir la sortitio des provinces prétoriennes extra-urbaines à l’automne permettait en outre de garantir la bonne rotation des gouvernements puisque cette date offrait aux préteurs ordinaires la possibilité de rejoindre leurs provinces avant l’expiration du mandat de leurs prédécesseurs ; la loi Cornelia de maiestate obligeait ensuite ces derniers à quitter leurs provinces dans les trente jours suivant l’arrivée de leurs successeurs. En repoussant l’assignation des provinces prétoriennes extra-urbaines à l’automne, les sénateurs pouvaient enfin prendre en compte, dès réception de ceux-ci, les rapports des magistrats sur leurs provinces avant de choisir celles de l’année à venir. Le fait est important : si l’assignation des provinces consulaires se fondait sur des informations anciennes (les rapports des magistrats reçus à la fin de l’année civile, soit près de six mois avant les élections consulaires, et des ambassades, qui étaient reçues au Sénat en février à l’époque de Cicéron), les sénateurs pouvaient en revanche, au moment de déterminer les provinces prétoriennes extra-urbaines, tenir compte de données plus récentes200. À l’inverse des consuls, les préteurs ordinaires participaient d’ailleurs à la séance durant laquelle étaient déterminées leurs provinces extra-urbaines et faisaient valoir leurs
intérêts201. Dans une lettre datée du début de l’année 59, Cicéron mentionne en ce sens ses tentatives pour éviter à son frère d’être prorogé en Asie pour une deuxième année, tentatives restées vaines malgré « l’influence des préteurs » (praetores suis opibus) qui cherchaient à obtenir que l’Asie leur fût assignée202. Cette lettre suggère d’ailleurs – sans qu’il soit possible, en l’état actuel de la documentation, de généraliser cette conclusion – que les prorogationes des consuls ou des préteurs qui n’avaient pas reçu de successeurs étaient votées le jour où l’on assignait aux préteurs leurs provinces extra-urbaines.

4.3. Les dysfonctionnements de la sortitio provinciarum à la fin du Ier siècle

4.3.1. La recrudescence des attributions extra sortem

70En dépit des réformes syllaniennes, la place laissée à la sortitio dans le processus d’attribution des provinces fut, une fois encore, rapidement restreinte. Dès les années 70, de nouvelles provinces, très éloignées de Rome, furent ajoutées à l’empire – telle la Bithynie en 74, à laquelle fut ajouté le Pont en 64, ou la Syrie en 64 – sans que le nombre de magistrats fût en contrepartie accru, ce qui conduisit automatiquement le Sénat à proroger davantage de magistrats. En parallèle, la pratique du recours aux prolongements d’imperium pour une durée supérieure à une année s’amplifia, à la fois parce que le nombre de magistrats en exercice ne permettait pas de pourvoir le gouvernement de toutes les provinces et parce que les prorogations longues assuraient la continuité du commandement dans les provinces éloignées de Rome. Pour ne citer que quelques exemples, P. Servilius Vatia Isauricus gouverna la Cilicie de 79 à 74, L. Licinius Lucullus les armées contre Mithridate VI de 74 à 67, et L. Calpurnius Piso et A. Gabinius restèrent respectivement en Macédoine et en Syrie de 58 à 55. À moyen terme, les réformes de Sylla ne permirent pas non plus d’améliorer significativement le contrôle qui était exercé par le Sénat sur les magistrats à leur retour à Rome. On sait en effet que les préteurs ne respectèrent pas toujours l’intervalle de quelques mois, durant lequel les sénateurs pouvaient juger leurs activités de gouverneur, entre le retour de la province et le moment de la candidature au consulat : plusieurs préteurs revinrent ainsi à Rome longtemps après que leurs successeurs furent arrivés et ne pénétrèrent dans l’Vrbs que pour faire acte de candidature au consulat. L’attitude de M. Aemilius Scaurus le Jeune, pr. 56 et gouverneur de Sardaigne en 55, est sur ce point éloquente : Scaurus ne rentra à Rome que le 28 juin 54, c’est-à-dire juste à temps pour briguer le consulat pour 53203. Il fut toutefois accusé par les Sardes, durant le trinundinum qui précédait les élections, de malversations concernant les fournitures de blé dues par la Sardaigne (frumentarium crimen). Selon les règles du tribunal de repetundis, les accusateurs de Scaurus disposaient de quelques jours, voire de quelques mois, pour enquêter dans la province pillée et préparer leur plaidoirie. Ils refusèrent cependant ce délai afin de le juger au plus vite, de peur que, comme son père, il « ne [devînt] magistrat avant d’être jugé » et qu’il ne « [pillât] d’autres provinces avant de rendre compte de son administration précédente204 ».

71Un autre problème posé par la législation syllanienne fut qu’elle n’abrogea pas la lex Sempronia de prouinciis de 123. Dans la première moitié du I^er siècle, le Sénat continua donc à assigner par décret des provinces aux consuls avant que ces derniers ne fussent élus par les comices. Le décalage temporel entre le moment de l’assignation par décret des provinces consulaires et le moment où les magistrats accomplissaient leurs profectiones fut même fortement accru après Sylla, à la fois parce que la date des élections fut avancée au mois de juillet et parce que se généralisa la pratique des départs tardifs, en particulier pour les préteurs. En conséquence, la sortitio prouinciarum devint probablement moins intéressante pour les consuls dans la mesure où les provinces consulaires étaient définies très longtemps avant que les consuls n’accomplissent leurs profectiones, et sans tenir compte de leurs souhaits. Ainsi que le souligne N. Barrandon, « il y avait donc à cette époque un décalage d’un an et demi à deux ans entre les implications militaires des rapports reçus (sc. l’assignation des provinces consulaires) et la prise de commandement des consuls205 ». Les provinces confiées aux consuls pouvaient donc leur paraître peu attractives au moment de quitter Rome, soit qu’une guerre eût été votée après que le Sénat leur avait assigné par décret leurs provinces, soit que des provinces autres que celles qui leur avaient été attribuées laissassent présager davantage de gloire et de richesse.

72Entre les années 80 et le vote de la lex Pompeia de prouinciis en 52, de nombreux consuls essayèrent ainsi d’obtenir du Sénat qu’une mission supplémentaire (prouincia adiecta) fût ajoutée à leur province, à l’instar de de L. Licinius Lucullus en 74. Après 70 et la restauration des pouvoirs tribunitiens, les décrets sur les provinces consulaires votés avant l’élection des consuls furent en outre à plusieurs reprises modifiés ou abrogés par des plébiscites votés à l’instigation de tribuns de la plèbe alliés aux consuls206. Par exemple, la lex Vatinia (plébiscite) accorda au consul César la Gaule cisalpine et l’Illyrie pour une durée de cinq ans, jusqu’au 1^er mars 55207. Elle abrogea donc le décret sur les provinces consulaires voté avant les élections de 59, qui assignait aux consuls les deux provinces siluae callesque (« les bois et les pâturages ») – provinces qui ne laissaient présager ni gloire militaire ni possibilité d’enrichissement. Après que la loi Vatinia eut été votée, le Sénat attribua finalement à César, sur la proposition de Pompée, la Gaule transalpine ; cette province fut ajoutée (daret) aux provinces que le peuple lui avait confiées208. Le commandement de César fut finalement prolongé en 55 pour cinq années supplémentaires par la lex Pompeia Licinia. De la même manière, en 58, les leges Clodiae, deux plébiscites, confièrent nominativement et sans tirage au sort (extra ordinem sine sorte nominatim dedisti) au consul Pison la Macédoine et l’Achaïe et au consul Gabinius la Cilicie (de prouinciis consulum nominatim) à la place des provinces qui leur avaient été assignées par le Sénat avant leur élection209. Selon Cicéron, qui est bien sûr une source partisane, les consuls auraient conclu un accord (foedus, pactione) avec le tribun de la plèbe Clodius : en échange du vote de la lex Clodia, les consuls, comparés à des « marchands de provinces », devaient soutenir les lois sur les distributions frumentaires et l’exil de Cicéron210. Par une seconde loi (de permutatione) dont la date et le contenu restent très mal connus, Clodius substitua finalement la Syrie, attribuée nominatim à Gabinius avec un imperium de trois ans, à la Cilicie et transféra cette dernière à un préteur (Ciliciam ad praetorem item extra ordinem transtulisti211). L’expression Ciliciam ad praetorem … transtulisti suggère que le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines n’avait pas encore été effectué et qu’après que la Syrie eut été confiée à Gabinius en remplacement de la Cilicie, la Cilicie fut intégrée au décret sur les provinces extra-urbaines à assigner aux préteurs de l’année 58 ; si le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines avait déjà eu lieu au moment où la province de Gabinius fut modifiée, la lettre de Cicéron aurait en effet mentionné l’identité du préteur chargé de gouverner la Cilicie. Enfin, en 55, la lex Trebonia (plébiscite) attribua respectivement, pour une durée de cinq ans, aux consuls Pompée et Crassus les Hispanies et la Syrie212. Si les sources s’accordent sur le fait que les consuls reçurent leurs provinces pour une durée de cinq années, elles relatent en revanche soit qu’une sortitio fut ensuite organisée pour répartir ces provinces entre les deux consuls, soit que la loi accorda nominativement à Pompée les Hispanies et à Crassus la Syrie. Plutarque mentionne ainsi tour à tour que les consuls tirèrent au sort les provinces (κληρουμένων ; κλῆρος ; κλήρῳ213) et que la lex Trebonia attribua à chacun, nominalement, une province214 ; Appien, qu’un tirage au sort fut effectué (διακληρούμενοι) et que Pompée choisit sa province (εἵλετο215). À l’inverse, pour Tite-Live et Dion Cassius, les consuls reçurent leurs provinces par un plébiscite sans qu’un tirage au sort fût organisé216. Un moyen de résoudre cette contradiction est d’imaginer que Crassus et Pompée s’étaient entendus au préalable sur les provinces qu’ils souhaitaient obtenir et que la relatio proposée au vote du peuple confia directement (nominatim) à Pompée les Hispanies et à Crassus la Syrie, mais qu’un tirage au sort fut ensuite effectué par les consuls pour répartir les légions. En 52, le commandement de Pompée fut renouvelé pour cinq années supplémentaires.

73Pour conclure, à la fin du I^er siècle, les effets conjugués de la loi Sempronia sur les provinces et des réformes syllaniennes contribuèrent à rendre la procédure de la sortitio prouinciarum plus aléatoire, moins manipulable, mais aussi et de manière paradoxale moins intéressante, en particulier pour les consuls dont les provinces étaient définies près d’un an et demi avant leur profectio, et sans tenir compte de leurs souhaits. Dans ce contexte, les consuls les plus puissants choisirent souvent de se tourner vers le peuple pour obtenir le commandement des guerres après leur investiture. Comprenant des clauses leur conférant un imperium pour plusieurs années et des crédits importants, des lois du peuple ou de la plèbe leur confièrent des provinces « extraordinaires », c’est-à-dire irrégulières, qui leur permirent de se démarquer de leurs adversaires, alors que les provinces consulaires définies par le Sénat offraient de moins en moins la possibilité de célébrer un triomphe. L’encadrement de la sortitio par de nouvelles règles, qui visaient à la rendre plus impartiale et efficace, eut donc des conséquences inattendues et amplifia paradoxalement le développement de la concurrence aristocratique : pour faire carrière, mieux valait désormais obtenir un commandement extra sortem par une loi du peuple que tirer au sort une province consulaire définie par le Sénat.

4.3.2 La généralisation des excusationes

4.3.2.1. Un phénomène massif

74Un autre phénomène contribua au dysfonctionnement de la sortitio prouinciarum à la fin du I^er siècle : la généralisation des excusationes. Le fait qu’un magistrat put faire valoir, pour éviter de tirer au sort ou pour renoncer au bénéfice du tirage au sort, qu’il était malade, trop âgé, que sa situation familiale nécessitait sa présence dans l’Vrbs ou encore qu’il avait des obligations religieuses à remplir n’était certes pas une nouveauté, mais, durant la période post-syllanienne, et en particulier durant les années 60-50, le recours à cette procédure fut particulièrement fréquent et de nombreux consuls et préteurs renoncèrent au gouvernement des provinces extra-urbaines de l’empire.

75L’étude des informations données par la prosopographie permet de rendre compte de l’importance de ce phénomène entre les années 80 et 50. On sait ainsi que 14 consuls sur les 56 connus renoncèrent à gouverner une province, soit environ 25 % du total217 : L. Cornelius Sulla (cos. 80) ; D. Iunius Brutus et Mam. Aemilius Lepidus (coss. 77) ; L. Gellius Publicola et Cn. Cornelius Lentulus (coss. 72) ; P. Cornelius Lentulus Sura (cos. 71) ; Pompée et Crassus (coss. 70) ; Q. Hortensius Hortalus (cos. 69) ; L. Aurelius Cotta (cos. 65)218 ; L. Iulius Caesar et C. Marcius Figulus (coss. 64) ; Cicéron (cos. 63) ; M. Calpurnius Bibulus (cos. 59) et L. Marcius Philippus (cos. 56). En outre, la province que 12 consuls obtinrent après leur consulat nous est inconnue219 et l’on peut imaginer que certains d’entre eux renoncèrent à gouverner leurs provinces : Cn. Octavius (cos. 76) ; Cn. Aufidius Orestes (cos. 71) ; L. Volcatius Tullus et M’. Aemilius Lepidus (coss. 66) ; L. Licinius Murena (cos. 62) ; M. Valerius Messala Niger et M. Pupius Piso Frugi Calpurnianus (coss. 61) ; Q. Caecilius Metellus Celer (cos. 60), Cn. Cornelius Lentulus Marcellinus (cos. 56) ; L. Domitius Ahenobarbus (cos. 54) ; Cn. Domitius Calvinus et M. Valerius Messalla Rufus (coss. 53).

76Le recours aux excusationes fut également massif parmi les préteurs. Sur les 137 préteurs connus pour avoir exercé cette magistrature entre 80 et 50 (sur 248 en théorie), 20 renoncèrent à partir dans une province extra-urbaine, soit environ 15 % du total220 : C. Calpurnius Piso (pr. 71 ?) ; L. Lucceius (pr. 67) ; C. Antonius, Cicéron, C. Aquilius Gallus, L. Cassius Longinus et C. Orchivius (prr. 66) ; Ser. Sulpicius Rufus et Q. Gallius (prr. 65) ; Q. Caecilius Metellus Nepos (?) (pr. 60) ; Q. Voconius Naso (pr. avant 59) ; L. Domitius Ahenobarbus (pr. 58) ; Cn. Domitius Calvinus (pr. 56) ; P. Vatinius et T. Annius Milo (prr. 55) ; M. Porcius Cato (Vticensis) (pr. 54) ; L. Aemilius Paullus (pr. 53) ; Q. Minucius Thermus, M. Nonius (Sufenas ?), Cn. Tremellius Scrofa et P. Silius (prr. avant 51)221. En revanche, 72 préteurs gouvernèrent une province extra-urbaine. Aucun préteur ne semble en outre avoir renoncé à tirer au sort une province urbaine, ou à celle qu’il avait tirée au sort : renoncer à une province urbaine revenait en effet à abdiquer la préture compte tenu de ce que le tirage au sort d’une province prétorienne urbaine déterminait les activités des préteurs durant l’année de leur magistrature. Ainsi, en 66, les préteurs C. Aquilius Gallus, Cicéron, C. Orchivius et L. Cassius Longinus reçurent respectivement les quaestiones de ambitu, de repetundis, de peculatu et de maiestate, et exercèrent dûment leurs fonctions dans l’Vrbs ; ce ne fut qu’ensuite qu’ils renoncèrent à quitter Rome pour gouverner une province extra-urbaine. De la même manière, en 65, les préteurs Q. Gallius et Ser. Sulpicius Rufus présidèrent les quaestiones de maiestate et de peculatu avant de renoncer à leurs provinces extra-urbaines. Les exemples en ce sens pourraient être multipliés.

77Bien qu’une seule excusatio soit mentionnée pour la période qui s’étendit de 123 à 81 – celle, en 95, de Q. Mucius Scaevola, cos. 95222 –, il est possible que le développement de la pratique des excusationes ait été antérieur aux années 80. Selon F. Hurlet, le rehaussement du praetorium imperium en consulare imperium à partir de la fin des années 80 pourrait ainsi s’expliquer par la volonté du Sénat de limiter les renonciations aux gouvernements provinciaux, et suggérerait qu’une telle pratique était déjà commune avant les années 80223. En l’état actuel de la documentation, rien ne permet toutefois d’infirmer ou de confirmer cette hypothèse. En contribuant à allonger l’intervalle de temps qui séparait la définition des provinces consulaires des profectiones des consuls, les réformes syllaniennes eurent en tout cas certainement pour effet d’amplifier le recours aux excusationes parmi les consuls, qui rechignaient à partir pour des provinces qui ne « faisaient plus l’actualité ». À la même époque, la mise en place de la double sortitio accrut en outre peut-être le nombre d’excusationes dans les collèges prétoriens dans la mesure où elle offrit à ces magistrats la possibilité de renoncer à gouverner une province extra-urbaine (i.e. au bénéfice du deuxième tirage au sort) sans renoncer pour cela à exercer leur magistrature ou à gouverner une province (urbaine)224. Ainsi, Dion Cassius rappelle que lorsque L. Licinius Lucullus renonça en 78 à partir commander la Sardaigne qu’il avait tirée au sort, « il avait déjà mené à son terme son mandat de préteur à Rome » (Λούκιος δὲ δὴ Λούκουλλος τὴν μὲν στρατηγίαν τὴν οἴκοι διῆρξε225).

4.3.2.2. De nouveaux prétextes pour renoncer au tirage au sort

78Selon la coutume, lorsque le candidat refusait le lot qui lui avait été attribué par le tirage au sort ou choisissait de ne pas participer au tirage au sort, il devait justifier son excusatio devant le Sénat puis prêter serment devant le peuple lors d’une contio. Le discours par lequel Cicéron renonça à gouverner la Gaule fut par exemple présenté au peuple lors d’une contio, probablement après que son excusatio eut été présentée aux sénateurs et acceptée par ceux-ci226. De la même manière, Pompée renonça par un « serment hautement digne d’éloges » (laudabiliter iurasset) à prendre le gouvernement d’une province ex consulatu en 70227.

79À l’inverse de ce que l’on a pu observer pour les III^e et II^e siècles, les excusationes présentées au I^er siècle ne s’appuient pas sur des arguments liés à la condition physique, à l’âge des candidats ou à leur situation familiale, et les sources ne rapportent pas pour cette période d’exemples de magistrats à qui le grand pontife aurait interdit de partir dans une province extra-urbaine au motif qu’ils étaient flamines majeurs. Si des excuses traditionnelles pouvaient certainement être encore invoquées228, les magistrats justifiaient désormais le fait de renoncer à un gouvernement de province en insistant de manière plus vague sur leur honnêteté et leur souci de préserver leur intégrité229 – un argument qui devait être recevable à une époque où gouverner une province permettait souvent de s’enrichir aux dépens des provinciaux ou de l’État et où l’arsenal juridique contre le crimen repetundarum et le crimen peculatus s’était développé. Selon Dion Cassius, le préteur L. Licinius Lucullus renonça par exemple à la Sardaigne, qu’il avait tirée au sort en 78 (λαχὼν, οὐκ ἠθέλησε), au motif « qu’il répugnait à exercer une charge que la plupart des gouverneurs de province exerçaient sans aucun souci d’honnêteté » (μισήσας τὸ πρᾶγμα, διὰ τοὺς πολλοὺς τοὺς οὐδὲν ὑγιὲς ἐν τοῖς ἔθνεσι δρῶντας230). Le récit, qui s’inscrit dans un contexte polémique et relève de la littérature exemplaire, oppose la douceur et la modération de Lucullus à la corruption et à la brutalité de M. Aurelius Cotta ou de C. Papirius Carbo, qui s’étaient livrés à des exactions dans leurs provinces. L’argument de l’honnêteté pouvait d’ailleurs être à géométrie variable et ne préjugeait pas des qualités morales de l’individu qui l’invoquait231, comme le suggère une lettre de Cicéron datée de 50 : si l’orateur souligne qu’il avait, en renonçant par deux fois à gouverner des provinces, « établi [son] renom d’intégrité (me integritatis laudem consecutum) », il ajoute toutefois qu’il ne justifiait pas moins son intégrité « en dédaignant une province qu’en en sauvant une (sc. la Cilicie, qu’il gouverna en 50) de la ruine (non erat minor ex contemnenda quam est ex conseruata prouincia)232 ».

80Les candidats insistaient aussi fréquemment, pour renoncer au gouvernement d’une province, sur le fait que leur présence à Rome servait les intérêts de l’État, entendus comme le respect de l’ordre public et des lois233. Renoncer au gouvernement d’une province refléterait même, si l’on suit le corpus cicéronien, les valeurs morales et civiques des individus (la probité, le respect de la res publica), ce qui constitue un renversement complet par rapport à l’époque médio-républicaine où le service de la res publica était indissociable de la conduite de la guerre et de l’administration des provinces234. Les prétextes invoqués en 63 par Cicéron pour renoncer à partir en Macédoine, puis en Cisalpine, s’inscrivent dans cette rhétorique nouvelle. Rappelons brièvement le contexte : en janvier 63, Cicéron avait échangé avec son collègue C. Antonius (Hybrida) la Macédoine, qu’il avait tirée au sort, contre la Gaule cisalpine, tout en s’engageant publiquement dans son discours d’investiture à ne pas partir gouverner de province si la situation de l’État le requérait235 ; il renonça finalement, à l’automne, à la Cisalpine et cette province fut tirée au sort par le préteur Q. Caecilius Metellus Celer. L’enchaînement de ces événements n’est pas explicité par l’orateur et l’on peut se demander pourquoi Cicéron, qui avait exprimé le souhait de rester à Rome, choisit d’échanger la Macédoine contre la Cisalpine plutôt que de renoncer à celle-ci. Plutarque et Salluste, qui dépendent des lettres et des discours de Cicéron, offrent des éléments de réponse : ce fut pour s’assurer de la loyauté de son collègue Antonius, qui était tenté de prendre le parti de Catilina, que Cicéron aurait ainsi agi236. Une telle explication doit être écartée dans la mesure où les élections consulaires pour 62 n’avaient d’une part pas encore eu lieu au moment où Cicéron renonça à sa province et où, d’autre part, la conjuration de Catilina n’avait pas encore été fomentée, ou du moins éventée. On peut en revanche supposer que, étant donné l’intérêt stratégique de la Macédoine et la volonté de Cicéron de rester dans la Ville, les sénateurs incitèrent ce dernier à échanger la Macédoine qu’il avait tirée au sort avec son collègue afin que le commandement de la guerre en Orient revînt de toute manière à un consul et non à un magistrat prorogé ou à un priuatus. Cicéron renonça ensuite, durant l’automne, à la Gaule cisalpine, province plus proche de Rome et d’un intérêt stratégique moins important en 63, en rappelant, pour justifier sa décision, le serment qu’il avait fait en janvier de rester à Rome pour garantir la sûreté de l’État237 et les « circonstances politiques (qui) semblaient […] imposer » sa présence (quod ita existimabam tempora rei publicae ferre) c’est-à-dire, bien sûr, la conjuration de Catilina238. Le même prétexte fut probablement invoqué par Cicéron quelques années plus tard, en 60. Cette année-là, après que les noms de Cicéron et Pompée eurent été tirés au sort parmi ceux d’autres consulaires pour être envoyés comme ambassadeurs chez les Heluetii, Cicéron suggère que le Sénat décida finalement de ne pas les envoyer en Gaule sur le prétexte que leur présence à Rome était « gage de la sûreté publique » (ut nos duo quasi pignora rei p. retineri uideremur239). Si l’on en croit Cicéron, qui est une source partiale étant donné qu’il avait lui-même refusé par deux fois l’exercice d’un gouvernement provincial, il était d’ailleurs préférable de renoncer à la province tirée au sort que d’accepter celle-ci et de mal remplir sa mission. L’orateur reprocha ainsi à Verres d’avoir accepté le lot questorien et de ne pas avoir été ensuite à la hauteur des responsabilités qui incombaient au bénéficiaire de ce lot, c’est-à-dire la surveillance de l’administration financière du consul auquel il était attaché et l’encaissement des impôts pour le compte de Rome240.

81Pour résumer, les prétextes invoqués à l’époque tardo-républicaine par les magistrats qui renonçaient au tirage au sort ou à leur prouincia sortita avaient surtout pour fonction d’exalter, devant le peuple réuni en contio, leurs qualités morales et civiques, et répondaient à un « idéal-type » qui se développa à la fin de la République – celui du magistrat intègre et soucieux de protéger la Ville –, plus qu’elles ne reflétaient les raisons réelles qui poussaient ces derniers à rester à Rome. Le caractère récurrent et stéréotypé des excusationes qui furent présentées au I^er siècle laisse d’ailleurs penser, comme le souligne T. C. Brennan, qu’un modèle de discours de renonciation, qui devait ressembler à celui que Dion Cassius prête au préteur L. Licinius Lucullus en 78, se diffusa durant la période post-syllanienne241. À la même époque, des stratégies nouvelles furent d’ailleurs élaborées pour échapper au gouvernement des provinces. Cicéron en 63 et Pompée en 70242 prononcèrent ainsi, dès le jour de leur investiture, un vœu par lequel ils s’engagèrent, si la situation le requérait, à rester à Rome. Ce vœu, qui était probablement intégré dans les vœux solennels prononcés par les consuls pour le salut de l’État, offrait ensuite matière à justifier une excusatio présentée en cours d’année.

82En réalité, plusieurs raisons concrètes, d’ordre économique, social, politique ou institutionnel, permettent d’expliquer de manière plus satisfaisante l’accroissement du nombre des renonciations aux gouvernements de provinces. Des raisons économiques, tout d’abord, et en premier lieu les possibilités inégales d’enrichissement ou de gloire qu’offraient les provinces243. La peur d’être, à leur retour, accusés de concussion pouvait en outre pousser les préteurs et les consuls à renoncer à gouverner des provinces. En 63, Cicéron, qui avait bâti une grande partie de sa carrière politique sur les plaidoiries prononcées dans le cadre de la quaestio de repetundis, refusa certainement de partir pour la Macédoine, puis pour la Cisalpine, parce qu’il redoutait d’être accusé, à son retour, de malversations financières par ses détracteurs. La réorganisation des quaestiones permanentes, le tirage au sort aléatoire entre les préteurs de la présidence de ces tribunaux et celui des jurés à partir de l’album annuel avaient en effet rendu l’administration judiciaire plus efficace en matière de lutte contre la concussion, tandis que l’avancement de la date des élections avait induit un décalage incompressible de quelques mois entre l’exercice de la préture et du consulat, ce qui offrait la possibilité de juger les magistrats qui s’étaient mal conduits dans leurs provinces à leur retour dans l’Vrbs. Le vote de la lex Iulia de repetundis en 59, qui imposa aux gouverneurs de laisser des copies des comptes de leur gouvernement dans deux cités de la province et au questeur de rédiger un rapport financier – qui pouvait s’accorder ou non avec celui du gouverneur –, avait également permis d’améliorer la répression des crimes de péculat commis par des magistrats à l’encontre des provinciaux244 ; son efficacité devait toutefois être limitée dans la mesure où des questeurs étaient régulièrement choisis en dehors du tirage au sort (extra sortem) au I^er siècle par les imperatores245. À l’époque tardo-républicaine, plusieurs gouverneurs furent ainsi accusés et jugés à leur retour à Rome, tels C. Verres, gouverneur de Sicile en 73-71, M. Fonteius, gouverneur de Transalpine ca 74-72, C. Calpurnius Piso, gouverneur de Transalpine de 67 à 66 ou M. Aemilius Scaurus, gouverneur de Sardaigne en 55. Le prix à payer au retour d’une province devait parfois sembler plus fort que le gain à espérer246. L’augmentation du nombre de renonciations remet en tout cas en cause l’idée selon laquelle les consuls et les préteurs souhaitaient unanimement obtenir une province à l’issue de leur magistrature pour restaurer un patrimoine amoindri par les dépenses effectuées pendant les campagnes électorales.

83L’analyse de la documentation suggère enfin que certains magistrats renoncèrent à gouverner une province après avoir conclu un accord financier avec leurs collègues ou des magistrats inférieurs247. Par exemple, en 63, si le prétexte officiel avancé par Cicéron pour renoncer au gouvernement d’une province fut celui de l’intérêt de l’État, l’orateur renonça peut-être, malgré ses dénégations, à la Macédoine après s’être arrangé avec son collègue C. Antonius (Hybrida) pour se partager les profits de leurs administrations respectives248. De la même manière, en 77 et en 66, les consuls (ainsi que les préteurs en 66) renoncèrent peut-être à gouverner une province sous la pression de Pompée et contre rémunération249.

84Des explications d’ordre politique et d’ordre social permettent également de rendre compte de l’accroissement du nombre des renonciations aux gouvernements de provinces. Pour une partie de la classe politique, partir dans une province avec une mission officielle n’était pas forcément attractif : un tel éloignement, outre les risques inhérents aux déplacements dans des contrées lointaines qu’il occasionnait, écartait des lieux du pouvoir et de la prise de décisions politiques250. L’augmentation du nombre de renonciations chez les préteurs illustre d’ailleurs l’importance que revêtait l’exercice du consulat à Rome : beaucoup de préteurs préféraient ainsi rester à Rome pour être candidats au consulat après un biennium plutôt que de gouverner des provinces. Si l’on optait pour la seconde solution, il fallait souvent patienter plusieurs années après la préture pour se présenter au consulat étant donné que les gouverneurs devaient attendre l’arrivée de leurs successeurs pour quitter leurs provinces (ce qui ne laissait pas toujours le temps de revenir à Rome pour les élections de juillet) et que beaucoup d’entre eux étaient prorogés plusieurs années de suite251. W. Blösel a ainsi estimé que la probabilité d’accéder au consulat était plus forte pour ceux qui avaient renoncé au gouvernement provincial que pour ceux qui l’avaient accepté ; en outre, on sait que la plupart des préteurs qui avaient renoncé à partir pour une province furent élus après un biennium252.

85Un dernier facteur, central dans le cadre de cette étude, peut expliquer l’accroissement du nombre des excusationes : l’évolution de la procédure d’attribution des provinces253. La recrudescence du recours aux excusationes exprime de façon manifeste le processus de dévaluation de la sortitio au I^er siècle. Comme on l’a vu, les provinces assignées par décret aux consuls étaient souvent moins recherchées, car détachées de l’actualité militaire, tandis que le commandement des principales guerres fut régulièrement confié par une loi du peuple, sans qu’un tirage au sort fût effectué (extra sortem). Les magistrats qui n’avaient pas le prestige ou les appuis nécessaires pour obtenir du peuple des provinces lucratives ou des commandements militaires importants renonçaient ainsi fréquemment à gouverner une province extra-urbaine et préféraient, pour se faire connaître du peuple, rester à Rome l’année de leur magistrature. La recrudescence du nombre des excusationes ne traduit en revanche probablement pas un désintérêt des nobles pour la guerre, et, en ce sens, les concepts de « démilitarisation254 » ou de « politisation255 » des magistratures doivent être utilisés avec prudence. Si l’exercice des fonctions urbaines et le temps passé à Rome comptaient pour beaucoup dans la construction des carrières aristocratiques, la conduite d’une guerre ou la célébration d’un triomphe en étaient plus que jamais des éléments décisifs, comme l’illustrent les carrières de Pompée ou de César, ou encore le souhait de Cicéron, qui avait pourtant renoncé à gouverner une province après sa préture et son consulat, d’obtenir un triomphe en 50256 ; la principale évolution était plutôt que les guerres les plus prestigieuses s’obtenaient désormais souvent hors du tirage au sort, par des plébiscites. Quoi qu’il en soit, le recours massif à l’excusatio contribua à accroître la division entre le gouvernement des provinces urbaines, qui était attaché à l’exercice de la magistrature, et celui des provinces extra-
urbaines, dont l’exercice apparaissait de plus en plus facultatif.

4.3.2.3. Les conséquences institutionnelles de la généralisation des excusationes

86L’augmentation du nombre des excusationes, dans un contexte qui était déjà marqué par le déséquilibre entre le nombre de magistrats curules régulièrement élus et le nombre de provinces, eut aussi des conséquences sur le fonctionnement de la sortitio prouinciarum dans la mesure où elle restreignit drastiquement le nombre de magistrats disponibles pour gouverner les provinces. Lorsqu’un magistrat renonçait à participer au tirage au sort ou à la province qu’il avait tirée au sort, le Sénat devait alors pourvoir la province laissée sine imperio : celle-ci était généralement attribuée à un magistrat en exercice, au moyen d’une (sub)sortitio, ou à un magistrat qui était prorogé, par le vote d’un décret de prorogatione.

87Le plus souvent, la province qui était restée vacante était reproposée au tirage au sort. L’étude de l’année 63 témoigne de cette pratique. On sait que, cette année-là, les consuls Cicéron et C. Antonius (Hybrida) reçurent respectivement par tirage au sort la Macédoine et la Gaule cisalpine, certainement lors de leur investiture257, puis échangèrent quelques jours après leurs provinces, après que l’ornatio (et selon toute vraisemblance la loi curiate) eut été votée258. Cicéron renonça finalement ensuite à la Gaule cisalpine in contione au plus tard à l’automne 63, à l’occasion de son sixième discours consulaire, c’est-à-dire au moment où il rendit publique l’existence d’une conjuration fomentée par Catilina259. La date à laquelle son excusatio fut présentée et acceptée permit d’inclure la Cisalpine dans le décret sur les provinces prétoriennes extra-urbaines et de la faire tirer au sort par les préteurs. Q. Caecilius Metellus Celer, pr. 63, reçut ainsi par sortitio la Gaule cisalpine, avec les mêmes troupes et crédits que Cicéron. L’utilisation par Cicéron du calendrier sénatorial pour renoncer à sa province explique d’ailleurs probablement pourquoi il insinue, dans une lettre adressée à Celer, qu’il avait œuvré pour lui confier la Gaule cisalpine260. Une fois le tirage au sort des provinces prétoriennes extra-urbaines effectué, Celer fut envoyé à la fin du mois d’octobre 63 en Italie en vertu d’un senatus consultum avec des instructions spéciales pour lever des troupes et réprimer la conjuration261. Quant à Antonius, il quitta Rome en novembre 63, mais le Sénat le chargea d’abord de combattre Catilina en Étrurie ; il le vainquit finalement en tant que proconsul au début de l’année 62262, puis partit pour la Macédoine. De la même manière, en 69, le consul Q. Hortensius Hortalus tira au sort la guerre contre les pirates en Crète, mais cette guerre fut finalement menée par Q. Caecilius Metellus, probablement parce que Hortensius accepta d’échanger sa province avec celle de son collègue (qui ne nous est pas connue) avant de renoncer finalement à gouverner une province263.

88Si les provinces auxquelles les magistrats renonçaient pouvaient parfois être réattribuées à d’autres magistrats par sortitio, le Sénat devait toutefois le plus souvent recourir à la prorogatio pour assurer la continuité de l’administration de l’empire. Le nombre de candidats étant structurellement inférieur au nombre des provinces à octroyer chaque année, la durée des promagistratures était souvent supérieure à un an : par exemple, Quintus, le frère de Cicéron et pr. 61, fut prorogé en Asie pour une année supplémentaire sur la relatio de son aîné et, ce faisant, « [s’exposa] à ce que cette seconde année en entraînât une troisième » (ut ille alter annus etiam tertium posset adducere) ; il gouverna ainsi l’Asie de la fin 61 à 59264. Enfin et surtout, furent envoyés gouverner des provinces des priuati, munis de l’imperium.

4.3.3. La résurgence d’une ancienne pratique : l’envoi de priuati cum imperio

89Le manque structurel de magistrats disponibles ou volontaires pour participer à la sortitio prouinciarum dans les années 60-50 conduisit à plusieurs reprises le Sénat et le peuple à envoyer des priuati dans les provinces qu’il fallait pourvoir en cours d’année. Cette pratique ne manque pas d’étonner si l’on se souvient que les derniers exemples de recours à des priuati pour gouverner les provinces remontaient à la période troublée de la deuxième guerre punique. L’étude de la carrière de Pompée dans les années 77-57 illustre de manière canonique la recrudescence du recours à cette procédure265. On sait ainsi qu’en 77, après que les deux consuls, D. Iunius Brutus et Mam. Aemilius Lepidus, eurent renoncé à partir en Hispanie pour combattre Q. Sertorius, ce commandement fut confié par un décret du Sénat (qui fut certainement ensuite porté devant les comices) à Pompée, alors que celui-ci était un priuatus et qu’il n’avait pas encore commencé à gravir les échelons du cursus honorum266 ; lui fut également peut-être octroyé, pour qu’il pût mener à bien sa mission, un imperium consulaire. Dix ans plus tard, à l’automne 67, après que les consuls eurent reçu des provinces, la lex Gabinia (un plébiscite) proposa au peuple de désigner un chef unique parmi les consulaires, nommé pour trois ans et dont l’autorité devait s’exercer sur toutes les mers et jusqu’à cinquante milles à l’intérieur des terres, pour combattre la piraterie267. Le peuple choisit de nouveau le priuatus Pompée, désormais de rang consulaire, à qui fut confié un consulare imperium268. La procédure suivie pour désigner Pompée en 67 fut probablement la même que celle qui avait permis d’envoyer P. Cornelius Scipio en Hispanie en 210. La loi Gabinia proposa en effet au peuple de voter pour le consulaire qu’il souhaitait envoyer contre les pirates et il faut imaginer que seul le nom de Pompée fut proposé aux comices. En revanche, le projet de loi ne fut pas, cette fois, discuté au préalable au Sénat et ce fut directement devant l’assemblée du peuple que furent présentées les objections de Q. Lutatius Catulus et de Q. Hortensius Hortalus. Une autre loi Gabinia (qui doit être identifiée à un plébiscite de permutatione), certainement votée sur demande du Sénat, modifia par la suite le sénatus-consulte sur les provinces consulaires de l’année 67 et attribua au cos. 67 M’. Acilius Glabrio une nouvelle province, le Pont et la Bithynie, en remplacement de L. Licinius Lucullus, prorogé depuis 73, tandis que le consul C. Calpurnius Piso resta chargé des Gaules cisalpine et transalpine269. L’année suivante, en 66, la lex Manilia (plébiscite) confia encore à Pompée le commandement de la guerre contre Mithridate VI, c’est-à-dire la possibilité d’intervenir dans toutes les provinces d’Asie Mineure pour les besoins de la campagne270. Pompée était probablement alors le seul candidat disponible pour mener cette guerre étant donné que les deux consuls et au moins quatre préteurs de l’année 66 avaient renoncé à gouverner une province extra-urbaine. La province attribuée à Pompée en 67 fut donc redéfinie par une loi du peuple et le triennium qui avait été prescrit en 67 fut prolongé jusqu’en 62 pour qu’il pût terminer la guerre en Asie Mineure. Là encore, le projet de loi fut présenté au peuple sans avoir été au préalable discuté au Sénat. Enfin, en 57, Pompée, qui était redevenu un priuatus, fut chargé de la cura annonae pour une durée de cinq ans par une loi des consuls P. Cornelius Lentulus et Q. Caecilius Metellus271.

90Si l’octroi par le peuple de provinces à des priuati n’était ni nouveau ni illégal, l’augmentation, au I^er siècle, du nombre de plébiscites leur accordant des commandements contribua à développer une rhétorique associant leur envoi dans les provinces à une irrégularité juridique et auspiciale272. Comme le souligne F. Hurlet, « la dissociation temporelle de la magistrature et de la promagistrature, si elle n’était pas en soi une nouveauté et n’avait rien de rédhibitoire pour exercer un commandement militaire, apparut en 67 comme un élément institutionnel exploité à des fins politiques par les optimates pour discréditer le pouvoir de Pompée ». Ainsi, dans le discours attribué à Q. Lutatius Catulus (cos. 78), par lequel le consul s’opposa au projet de loi de Gabinius en 67 devant l’assemblée du peuple, Dion Cassius rappelle que la tradition à Rome était de confier la direction des campagnes militaires aux magistrats en fonction pourvus de l’imperium, i.e. les consuls et les préteurs. Dans ce discours reconstitué, l’historien présente le statut de priuatus cum imperio comme une innovation contraire au mos maiorum et l’identifie à « un commandement étrange et auquel on n’avait encore jamais eu recours » (ξένη δέ τις καὶ μηπώποτε γεγενημένη ἡγεμονία). Cet argument est critiquable dans la mesure où le Sénat avait demandé à plusieurs reprises aux comices d’élire des priuati pour gouverner des provinces durant la deuxième guerre punique273 : au I^er siècle, le peuple ne faisait somme toute qu’exercer de nouveau le droit, peu à peu tombé dans l’oubli, qu’il avait, au III^e et au début du II^e siècle, de confier par une loi un gouvernement provincial à un priuatus lorsqu’on manquait de magistrats274. Toutefois, à l’inverse de ce que l’on observe pour l’époque médio-républicaine, le peuple désignait dorénavant par un vote des priuati sans que le Sénat eût été au préalable consulté sur ce point.

4.3.4. Comment définir les « commandements extraordinaires » ?

91L’étude des procédures d’attribution des provinces durant la période post-syllanienne et de leurs dysfonctionnements offre enfin un éclairage intéressant sur la définition à donner aux « commandements extraordinaires ». Comme l’on sait, les provinces qui furent confiées par des plébiscites à des consuls, tel César en 59, ou à des priuati, à l’instar de Pompée en 67-66, furent régulièrement qualifiées d’extra ordinem (« contraires à la coutume »275) par les Anciens, et les historiens ont rencontré, depuis T. Mommsen, bien des difficultés à établir les critères qui, au regard du droit, déterminaient le caractère « extraordinaire » de ces provinces : leur mode de collation ? Leur ampleur géographique et temporelle ? Les moyens militaires qui y étaient attachés ? Le fait qu’elles étaient souvent données à des priuati ? Selon K. M. Girardet, ce dernier critère primait sur les autres. Il propose ainsi de qualifier une province d’extra ordinem lorsqu’elle était attribuée par le Sénat ou les comices à un priuatus276. Cependant, J.-L. Ferrary a bien montré que cette définition n’est pas toujours pertinente compte tenu de ce que les commandements octroyés par la lex Trebonia et la lex Vatinia à des consuls étaient aussi irréguliers et contraires à la tradition que ceux conférés au priuatus Pompée en 67 et 66277.

92Dans la perspective qui est la nôtre, le critère principal pour définir ces commandements ne semble pas être le mode de collation (i.e. le fait que ces commandements fussent attribués par une loi du peuple, votée ex s.c. ou non) ou le statut des individus auxquels ils étaient parfois confiés (des priuati), puisque de telles situations existaient depuis le III^e siècle et ne paraissaient pas porter atteinte au mos maiorum – la loi de Pompée en 52 institutionnalisa d’ailleurs, quelques années plus tard, le recours aux priuati pour gouverner les provinces. Le caractère extraordinaire de ces provinces résultait probablement davantage du fait qu’elles étaient assignées extra sortem, c’est-à-dire en dehors du tirage au sort, aux magistrats ou aux priuati (le terme extra sortem étant souvent associé dans les sources à l’expression extra ordinem, « contraire à la règle ») au lieu d’être intégrées à la sortitio prouinciarum278, et a fortiori, qu’elles étaient octroyées par des lois per saturam qui attribuaient non seulement des provinces nominatim à des magistrats, mais qui comprenaient aussi des clauses concernant la prorogatio (ces commandements étaient confiés pour trois ou cinq années, ce qui était alors la durée traditionnelle des gouvernements en Orient), l’ornatio ou le choix des questeurs279, voire, lorsque le bénéficiaire de la loi était un priuatus, le vote de l’imperium. Le vote de ces plébiscites privait donc ponctuellement le Sénat de plusieurs de ses prérogatives : le contrôle de la politique étrangère (le peuple décidait à la place du Sénat de l’assignation des provinces et des prorogations), mais également du Trésor (le peuple fixait l’ornatio, accordait le droit de nommer des légats280). À partir des années 60, d’autres types de plébiscites empiétèrent d’ailleurs sur les prérogatives du Sénat. Par exemple, des magistrats firent adopter par le peuple des lois sur l’organisation des provinces qui n’avaient pas au préalable fait l’objet d’un sénatus-consulte, et ce alors que l’organisation des territoires conquis relevait normalement de la compétence des sénateurs281. Comme l’on sait, Pompée administra seul les affaires d’Orient ; le Sénat refusa ensuite de confirmer son règlement, qui fut finalement entériné par une lex Iulia (plutôt que par une lex Vatinia) de 59. De la même manière, en 58, le plébiscite voté à l’instigation de Clodius réduisit l’île de Chypre en une prouincia placée sous l’autorité du gouverneur de Cilicie282.

Conclusion

93Entre les années 123 et 53, plusieurs lois, votées à l’instigation de populares, telle la lex Sempronia de prouinciis, ou d’optimates, à l’instar des lois syllaniennes, tentèrent de faire du tirage au sort une procédure capable de garantir les conditions d’une concurrence égale et impartiale, en soustrayant d’une part la procédure à l’influence des consuls (loi Sempronia), et en augmentant d’autre part le nombre de candidats à la sortitio prétorienne et le nombre de provinces prétoriennes confiées par le sort (lois syllaniennes). Les réformes de la sortitio prouinciarum conduites par les Gracques puis Sylla eurent toutefois une portée limitée et des conséquences ambivalentes. En effet, elles ne réduisirent que ponctuellement le recours à la prorogatio pour attribuer des gouvernements de province. En outre, si l’encadrement de la sortitio et la mise en place d’un calendrier fixe rendirent la procédure plus aléatoire et moins manipulable, elles contribuèrent aussi à la dévaluer : au I^er siècle, les magistrats les plus influents préférèrent ainsi tenter d’obtenir du peuple d’autres provinces que celles qu’ils avaient tirées au sort, tandis que nombre de consuls et de préteurs renoncèrent à partir pour les provinces extra-urbaines reçues par sortitio (excusationes). Enfin, le manque structurel de magistrats disponibles ou volontaires pour participer au tirage au sort des provinces consulaires et prétoriennes dans les années 60-50 conduisit à plusieurs reprises le Sénat et le peuple à envoyer des priuati dans les provinces qu’il fallait pourvoir en cours d’année, alors même que le recours à cette procédure avait été abandonné après la deuxième guerre punique.