1– UNE DÉFINITION FLUCTUANTE

1Débattant de l’origine du terme de Curie, la majorité des spécialistes penchent pour le dérivé d’un archaïque coviria, emprunté au volsque covehria, dans le sens d’assemblée1. Le terme semble avoir connu des significations variées, en commençant par désigner dans l’Antiquité latine le lieu sacré où les Romains se réunissaient pour accomplir leurs rites, puis l’édifice dans lequel ils prirent l’habitude de délibérer ; une autre acception, liée à la première, désigne une partie des citoyens de Rome, selon la division effectuée par Romulus (Curia Titia, Faucia, Rapta, Velitia, Vellensis, Foriensis). À l’époque républicaine, le vocable indique plus nettement le siège du Sénat : Curia hostilia, la Curie « par antonomase »2, appelée ensuite Iulia par Jules César et à laquelle Auguste laissa son appellation. Chez les auteurs chrétiens du haut Moyen Âge, le terme désigne tantôt le for judiciaire (origine de l’expression in curiam vocare), tantôt les rassemblements ou congrès (curia solemnis, paschalis, sacra, profana), voire l’aula du prince ecclésiastique, entendant cette dernière tant au sens matériel qu’au sens formel pour embrasser l’ensemble des personnes liées à cette structure. Repris au cours du xi^e siècle, et au début de façon irrégulière, transposé par le droit canonique à partir de l’usage civil, le mot de curia servit initialement à désigner la cour papale et devint synonyme du palais pontifical ; par extension, il inclut les offices qui y avaient leur siège, jusqu’à recouvrir, en un sens plus spécifique, le complexe des offices dépendant du Siège apostolique. Le plus ancien emploi de l’expression ‘Curie romaine’ semble remonter à un document d’Urbain II de 10893 ; toutefois, « l’apparition du mot ne coïncide pas avec celle de l’institution elle-même »4. C’est lorsque, vers le milieu du xii^e siècle, l’expression de Curie romaine recouvrit également l’Église de Rome, qu’elle créa la confusion avec celles d’Ecclesia romana ou de veneranda apostolica Ecclesia, comme il résulte clairement pour la première fois d’un document daté de 1148 du Sénat romain5. Si certains auteurs protestèrent contre cet usage6, l’expression demeura, n’altérant guère la substance de la chose. Les organes romains nés pour l’administration matérielle et la formation spirituelle d’une communauté d’abord locale et restreinte subirent très tôt « un processus de dilatation constant »7, déroulé sur le modèle prestigieux de la cour impériale, inventée à Rome et réalisée à Constantinople.

2L’attribut de « romaine » servit par la suite à différencier le complexe des organes centraux du Saint-Siège constituant la Curie. Il ne dérive pas essentiellement du fait que ceux-ci se trouvent à Rome, mais de ce que le souverain pontife gouverne l’Église universelle et en est le chef suprême comme successeur de Pierre, évêque de Rome ; la Curie l’assistant dans ces missions, elle est considérée comme annexée au diocèse de Rome, et continua de s’appeler ainsi, même lorsqu’en 1305 Clément V transféra le siège pontifical en Avignon8. Or, trois siècles plus tard, quand Clément VIII quitta Rome pour Ferrare en emmenant une partie des offices et des fonctionnaires qui lui étaient attachés, surgit la question de savoir si cette fraction devait être considérée comme séparée, formant une autre curie, ou bien si elle formait une seule et unique curie avec celle de Rome. Ces deux options eurent chacune leurs défenseurs, jusqu’à ce que le pape, coupant court à la discussion, décrétât par le bref Cum ob nonnullas du 10 avril 1598 que la Curie était unique, et qu’on ne saurait envisager deux « curies romaines »9. Une telle position de principe, qui faisait dériver la définition de la curie de sa position subordonnée à la personne du souverain pontife, justifiait l’expression, employée dès la période avignonnaise, d’« Ubi Pontifex, ibi Roma ». Cette fusion sémantique, opérée par le sommet et selon un critère hiérarchique, s’imposa graduellement dans les esprits.

3La complexité croissante de l’organigramme du gouvernement central de l’Église, née de la diversité des missions assignées à la Curie – de juridiction, d’administration, de conseil – et de la masse toujours plus considérable des affaires à traiter, déplaça le débat sur le contenu même de la définition de la Curie, en fonction du type de mission remplie par tel ou tel office. L’emploi de ce critère fonctionnel permit de reconnaître comme composantes de la Curie les structures centrales de gouvernement de l’Église établies à Rome et ayant vocation à assister le pape dans sa double mission spirituelle et temporelle. L’histoire de la Curie se confond donc assez largement avec celle de ses structures, nées et ayant pris leur essor au rythme des besoins croissants rencontrés par la papauté. De ce point de vue, il est exact, comme le relève G. Santini, que « l’histoire de l’expérience juridique est histoire de structures »10. La nécessité pour Rome d’embrasser des pans toujours plus larges de la vie des fidèles (jusqu’à leurs conditions d’existence matérielle, s’agissant des sujets de l’État pontifical) détermina, surtout à partir du concile de Trente, la création d’organismes spécialisés à compétence exclusive, alimentant du même coup la centralisation pontificale. Par un phénomène de contagion, la concentration des affaires ne pouvait que générer à son tour la mise en place de structures toujours plus nombreuses et élaborées, qui firent évoluer la définition même de la Curie.

4Pour comprendre une telle évolution, qui paraît répondre à un schéma organique linéaire, il faut partir de la définition livrée par celui qui fit longtemps planer son ombre tutélaire sur les historiens des institutions de l’Église, le cardinal Giovanni Battista De Luca (1614-1683). Membre prestigieux de la Curie sous le pontificat d’Innocent XI11, il écrit dans les dernières décennies du xvii^e siècle deux traités magistraux, l’un consacré au Sacré Collège et aux fonctions cardinalices, l’autre à la Curie romaine dans son ensemble12. Ces premiers écrits du genre, nourris de réflexions politiques et juridiques, présentent la Curie comme un théâtre de vérité et de justice13, mais un théâtre dont le programme n’est pas exempt de reproches. Ainsi s’interroge-t-il sur les interférences néfastes entre institutions ecclésiastiques et institutions « étatiques » ou temporelles. Ces dysfonctionnements dérivent, selon lui, de la superposition des deux pouvoirs dans la personne du pape et plus largement du rapport entre bureaucratie pontificale et société « civile », la première se rendant fréquemment coupable d’abus de pouvoir envers la seconde. Se penchant sur le gouvernement pontifical lui-même, il commente l’hostilité parfois ouverte entre la Cour de Rome et le principat civil, c’est-à-dire les élites locales des États de l’Église14. De ce point de vue encore, aucune distinction juridique ou administrative n’est opérée, dans la définition de la Curie, entre les différents types de structures et de personnels romains entourant et assistant le pape. Rappelant que le souverain pontife est à la fois chef de l’Église universelle, patriarche d’Occident, évêque de Rome et souverain temporel, le cardinal De Luca constate que « chacun de ces titres lui impose de multiples charges pour l’exercice desquels un nombreux personnel est nécessaire »15. Dès lors, appartiennent à la Curie ou Aula tant les organismes que les personnages gravitant autour du pape et le secondant dans ses diverses tâches. En somme, tout élément (organe ou individu) concourant directement – c’est-à-dire de façon proche, physiquement plus encore que hiérarchiquement – à l’accomplissement de l’un des devoirs du souverain pontife est réputé relever de l’ensemble organique que constitue la Curie romaine16.

5Après avoir rappelé les origines antiques du vocable de Curie, Gaetano Moroni, auteur du célèbre et monumental Dizionario di erudizione storico-ecclesiastico da S. Pietro ai nostri giorni17, relève que « avec le progrès du temps », on entend par Curie romaine « deux choses : les cardinaux, c’est-à-dire la prélature romaine, et tous ceux qui servent le Saint-Siège, et le souverain pontife dans le ministère apostolique ; comme aussi les tribunaux de Rome avec [leurs] juges, la corporation des avocats, procureurs, curialistes, et hommes de loi (causidici) de Rome même »18. Le barbier puis premier aide de chambre (aiutante di Camera) de Grégoire XVI donne de la Curie une définition restreinte, résolument juridique, mettant en outre l’accent sur son activité judiciaire plutôt qu’administrative ; puis il s’attache à retracer l’évolution des charges et l’histoire des collèges et confraternités formées par ces juristes attachés au Saint-Siège. C’est en réalité sous l’article « Corte di Roma, o Corte romana » que Moroni utilise l’expression de Curie romaine dans son sens étendu, affirmant suivre en cela « l’usage introduit depuis le début du douzième siècle », en l’assimilant à d’autres formulations telles que « Saint-Siège ou Siège apostolique »19. Il renvoie toutefois, pour ce qui regarde l’origine et le développement de la Cour de Rome, aux entrées « Famiglia pontificia e i molti altri articoli relativi »20. L’analyse des missions de gouvernement confiées à la Curie figurent seulement sous les rubriques spécialisées du Dictionnaire ; d’importants développements portent sur chacune des congrégations romaines (disparues ou encore en vigueur lors de la rédaction de la notice), définies comme « la réunion des cardinaux de la sainte Église romaine en congrégations ordinaires, et extraordinaires, devant le Pape, dans le palais apostolique ou ailleurs, certaines avec des prélats et autres ecclésiastiques distingués dans le clergé séculier et régulier, pour traiter d’affaires ordinaires et extraordinaires »21. On ne trouve donc pas, dans cette source par ailleurs essentielle, de définition générale de la Curie ; son histoire est exposée de manière fragmentée, sectorielle, selon les différentes composantes du gouvernement ecclésial (congrégations romaines, tribunaux, secrétariats, corps de personnels).

6Une autre définition, datée de 1888, retenait que « en droit canonique, on entend par le mot Curie l’administration centrale qui est préposée au gouvernement des affaires publiques de l’Église. Il s’ensuit que chaque siège épiscopal a sa curie, et que la curie romaine est la curie suprême. [...] Mais la Curie romaine se rapportant à toute la République chrétienne, celle qu’on désigne généralement quand on dit la curie romaine, comprend dans le sens strict du mot les autorités dont le pape se sert habituellement pour régir l’Église universelle ; c’est l’administration de la primauté papale. Dans un sens plus étendu, on ajoute les autorités et les fonctionnaires qui composent l’entourage immédiat du pape ou la cour pontificale »22. Le rapprochement entre les deux types de curie (diocésaine et pontificale) fait considérer le pape comme l’évêque d’un diocèse universel abstrait (la « République chrétienne », en écho aux « affaires publiques de l’Église » figurant plus haut), sans référence précise à sa fonction d’évêque de la ville de Rome qui s’y trouve implicitement contenue. La Curie est d’abord l’administration « de la primauté papale », qui jouit de prérogatives de caractère épiscopal ; le pape est l’évêque suprême, comme « la curie romaine est la curie suprême ». Une telle rédaction fait déceler une différence non de nature, mais tout au plus de degré et de généralité entre ces deux autorités, conformément à une tendance doctrinale assez répandue en France à cette période. Par ailleurs, la perte par l’Église des États Pontificaux une vingtaine d’années auparavant explique pour partie l’insistance, marquée dans la seconde branche de la définition, sur les aspects strictement catholiques de l’activité de la Curie. Pourtant, les auteurs reconnaissent plus loin que « si on a tant élargi la signification de ce mot [celui de Curie], c’est que presque toutes les institutions faites par les papes ont quelque rapport avec le gouvernement général de l’Église »23 ; en généralisant une situation contemporaine, cette affirmation fait peu de cas des structures de la Curie préposées à l’administration temporelle, qui n’avaient dès lors plus qu’une importance historique. Dans un traité original et important, le canoniste français Dominique Bouix (1808-1870) proposait d’entendre par l’expression « Curie romaine » l’ensemble des conseillers, des dicastères24 et des fonctionnaires dont le pape utilise les services pour le gouvernement de l’Église universelle, tandis qu’y appartiendraient accessoirement ceux qui exercent une autorité d’ordre temporel sur les États Pontificaux ou qui administrent le diocèse de Rome25. En revanche, la permanence de la référence à « l’entourage immédiat » du souverain pontife comme élément de la définition de la Curie traduit et met en relief les difficultés, longtemps éprouvées par les observateurs du pouvoir pontifical, de tracer la frontière séparant la Cour de Rome de la Curie romaine.

7La confusion entre « Cour » et « Curie » et leur emploi indifférencié, fréquent dans les sources imprimées, trouvent une explication historique dans le fait, pour les gouvernements dits « d’Ancien Régime », de considérer spontanément comme un tout l’entourage du souverain et la structure gouvernementale. D’où, pour le cas romain, une confusion entre « Cour de Rome », corps essentiellement protocolaire, hiérarchisé selon les préséances, auquel appartiennent aussi la plupart des cardinaux et des prélats en charge des affaires venant former la « famille pontificale », et « Curie romaine », qui recouvre le gouvernement central proprement dit26. Cette question rejoint celle de la définition de l’administration sous sa forme bureaucratique moderne, laquelle suppose une forme de professionnalisation du personnel qu’elle emploie27, dépassant la logique, propre à la cour, de « la distinction par la dépendance »28. La Famiglia pontificia, qui occupe une place importante dans les éditions annuelles de l’Annuario Pontificio29, forme une catégorie spécifique donnant la priorité au lien personnel et direct unissant les individus à leur souverain ; le rang hiérarchique et les fonctions occupées au sein de la Curie ne sont ici qu’un élément parmi d’autres de la détermination du rang honorifique au sein de la famille du pape, qui se répartit – distinction ignorée par l’Annuaire – en « haute » et « basse » famille30. Les titres conférés ne sont qu’indirectement liés aux fonctions, certains prélats n’en ayant même aucune, tels les archevêques et évêques assistants au seuil (al soglio), souvent résidentiels, et qui portent de droit le titre de prélats domestiques de Sa Sainteté. Le corps dit des camériers d’honneur extra Urbem, qui compte une cinquantaine d’individus vers 1850, ne prend par définition aucune part au gouvernement central de l’Église. Par ailleurs, on ne trouve pas mentionnés ès qualités, dans la liste des membres de la famille pontificale, les cardinaux chefs de dicastères (à l’exception notable des cardinaux dits palatins31), ni le Sacré Collège comme corps constitué. Au sein de la Chapelle pontificale, à vocation strictement liturgique, les principaux corps du gouvernement pontifical, Sacré Collège en tête, prennent place aux côtés de dignitaires purement honorifiques de rang élevé, comme c’est le cas des patriarches ou des prélats assistants au seuil. Si certains détenteurs de fonctions importantes au sein de la Curie figurent en bonne place dans la liste, tels l’auditeur de la Chambre apostolique, le trésorier de la Chambre ou le majordome de Sa Sainteté, les auditeurs de Rote, principaux conseillers juridiques de la Curie et personnages actifs, n’apparaissent qu’en dix-neuvième position. Pour autant, quelle que soit la situation individuelle considérée, la double appartenance à la hiérarchie de la Cour et à celle de la Curie rappelle que le fonctionnaire curial attaché à cette dernière est en même temps un prêtre qui assure un ministère, et laisse entrevoir une hiérarchie parallèle – qui mériterait à elle seule une étude d’ensemble – renvoyant à une société ecclésiastique autonome32. Néanmoins, dans les premières années du xx^e siècle encore, le Dictionnaire de théologie catholique rapporte que « en traitant de la Cour romaine, les théologiens et les canonistes ne s’occupent, en général, que des Congrégations cardinalices, instituées à diverses époques par les souverains pontifes, désireux de se faire aider dans leur charge suprême. Ils y joignent des renseignements sur les tribunaux romains, tels que la Rote, la Daterie et la Pénitencerie »33. Cette définition entretient une ambiguïté largement entrée dans les usages.

8La constitution Sapienti consilio promulguée par Pie X le 29 juin 1908 donne une définition structurelle et rationnelle de la Curie romaine. Excluant les personnels comme tels, la réforme mentionne les « Congregationes, tribunalia, et officia quae Romanam Curiam componunt et quibus Ecclesiae universae negotia pertractanda reservantur »34, ce que reprend le canon 242 du Code de droit canonique de 1917 : « Curia romana constat Sacris Congregationibus Tribunalibus et Officiis, prout inferius enumerantur et describuntur »35. Le critère organique retenu s’applique néanmoins aux seules structures « constituées pour le gouvernement de l’Église universelle »36, même si le Code ne fait pas mention de cet élément, explicite dans la constitution Sapienti consilio, et exclut donc d’une part l’administration du vicariat de Rome, et d’autre part la famille pontificale37. Pourtant, dans son commentaire du Code de 1917, Adrien Cance, après avoir rappelé le texte du canon 242, indique en note, mais en employant la forme conditionnelle, que « dans un sens plus large [que celui retenu par le Code], la Curie romaine comprendrait même les personnes qui forment la cour du Pape, considéré comme souverain »38. Dans les années 1960, Francesco Salerno fait encore mention de la « nouveauté » de cette conception de la Curie, rappelant à toutes fins utiles que « dans le droit précédent [le ius vetum, c’est-à-dire d’avant le Code pio-bénédictin] Curie romaine était synonyme de cour pontificale, comprenant, outre les divers offices personnels et collégiaux préposés au gouvernement de l’Église universelle, ceux en charge du gouvernement temporel de l’État pontifical, les dignitaires du palais adjoints à la personne du Pontife et le cardinal vicaire avec sa curie à laquelle était confié le soin pastoral du diocèse de Rome »39.

9Si cette définition structurelle40 s’impose pour notre propos (en y incluant, jusqu’en 1870, les structures préposées à l’administration temporelle de Rome et de l’État pontifical), la permanence des interférences entre les deux ensembles que sont la Cour de Rome et la Curie romaine strcito sensu justifie des précautions de méthode pour aborder l’histoire institutionnelle et administrative du gouvernement central de l’Église, quelle que soit la période considérée. Il serait erroné, même pour la papauté du second xix^e siècle, de vouloir tracer trop rigoureusement les contours d’une cour séparée, autonome vis-à-vis du gouvernement, sur le modèle adopté graduellement par les autres États européens. Sans doute s’agit-il là d’une caractéristique essentielle de la forme pontificale de gouvernement, qui conserve longtemps intact l’enchevêtrement des titres et des fonctions, des autorités parfois symboliques et des influences réelles qui, ensemble, composent le monde pontifical. Cet aspect conservatoire constitue également une source de confusion, qu’on pourrait dire culturelle, entre les principes politiques et juridiques des États et ceux du Saint-Siège. Car la question comporte, ici encore, des implications politiques et idéologiques. Gaetano Moroni avait dénoncé « les auteurs mal intentionnés qui ont distingué la Cour du siège de Rome, et [qui] sous le prétexte d’une telle distinction ont été nombreux à donner libre cours aux plus tristes [propos] venimeux contre le Siège apostolique »41. Pour cette série de motifs, l’étude de l’histoire institutionnelle de la Curie romaine doit adopter une respiration plus ample, qui prenne en compte les facteurs historiques propres au pouvoir pontifical, sources de cette construction largement sédimentaire qu’est la Curie romaine. Cette stratigraphie du pouvoir central de l’Église n’est compréhensible qu’en rappelant les étapes fondamentales dont hérite la Curie romaine des xix^e et xx^e siècles.

2 – LA CURIE ROMAINE DES ORIGINES À LA RÉVOLUTION : UNE FLORAISON COMPLEXE

2.1. Des origines à la Renaissance : la domination des cardinaux et les premières structures spécialisées

10Les origines de la Curie romaine sont lointaines et difficiles à cerner ; elles ont partie liée avec l’affirmation graduelle de l’autorité de l’évêque de Rome sur l’ensemble des communautés chrétiennes. L’historiographie admet que les papes prirent progressivement l’habitude de faire connaître leurs opinions sur certaines affaires regardant le gouvernement général de l’Église, même si leurs interventions furent limitées aux questions de gravité exceptionnelle et ne furent pas toujours « reçues » localement. Ainsi put agir par exemple Clément I^er, dès 96 ou 97, avec sa lettre vigoureuse dite Prima Clementis adressée à l’Église de Corinthe, troublée par une grave sédition, lorsqu’il imposa, entre exhortation et commandement, la réintégration dans leur fonction des prêtres injustement déposés42. Si cet exemple a été fréquemment utilisé par l’apologétique pour asseoir l’argument d’une primauté originelle du pape sur les autres évêques et sur les communautés d’Orient, il demeure pour la période un cas isolé43.

11Les premiers signes de structuration du pouvoir se firent jour au cours du iv^e siècle, en particulier à partir du pape Damase (366-384) avec l’émergence de la Chancellerie apostolique, chargée d’abord de la rédaction et de la conservation des actes pontificaux, autour d’un bureau central, le scrinium. Il semble que de ce service se soit détachée, dans les années 490 (pontificat de Gélase, 492-496), une section spéciale chargée de l’administration du patrimoine et des revenus de l’Église, origine de la Chambre apostolique. Parallèlement, le presbyterium, forme de conseil du clergé local, assistait l’évêque dans un nombre élevé de tâches (liturgie, pastorale, discipline sacramentelle, gestion matérielle, juridiction) et fournissait un avis consultatif sur ces matières. La composition du presbyterium se restreignit au cours du iv^e siècle : alors qu’auparavant tous les prêtres participaient aux assemblées, seuls les prêtres des tituli (les vingt-cinq principales églises de Rome), accompagnés des seuls diacres régionnaires (à la tête des sept régions ecclésiastiques créées à Rome par le pape Fabien au milieu du iii^e siècle) étaient convoqués. Ces prêtres, conseillers ordinaires du pape, portèrent à partir du vi^e siècle le titre de presbyteri cardinales. Ces divisions primitives du gouvernement de l’Église de Rome demeurèrent stables entre le vi^e et le x^e siècle, la Curie restant encore essentiellement au service de l’action locale du pape, même si « elle interv[enait] déjà dans presque tout l’Occident »44. À partir du xi^e siècle et plus précisément du pontificat de Léon IX (1049-1054), la Curie et ses ramifications (capella et camera notamment) devinrent des réalités administratives « concrètement saisissables »45, agissant de façon relativement autonome pour l’établissement des actes et la gestion des revenus pontificaux.

12Sur le plan de l’administration générale, la pierre angulaire de la Curie post-grégorienne fut le consistoire des cardinaux. Conseillant le pape sur les solutions à apporter aux questions les plus graves touchant le gouvernement de l’Église, cette institution s’était vue confier par Urbain II la discussion des cas d’excommunication de grands personnages (au premier rang desquels l’empereur), d’élections épiscopales litigieuses ou d’organisation de circonscriptions ecclésiastiques, problèmes qui, sous Grégoire VII encore, étaient traités par le presbyterium ou synode romain. Or l’affirmation du consistoire ne se comprend qu’en liaison avec le renforcement progressif du collège des cardinaux comme Sénat de l’Église et collaborateur attitré et exclusif du pontife dans l’administration de la justice46. Leurs membres s’imposèrent comme les cardines autour desquels tourne l’axe de l’Église universelle47, signifiant à Eugène III (1145-1153) que nulle affaire (negotium) ne saurait être tranchée sans leur consentement48. Connu collectivement comme collège, le consistoire devint la réunion institutionnalisée des principaux conseillers des papes et obtint l’exclusivité de l’élection pontificale (bulles de Nicolas II en 1059 puis d’Alexandre III en 1179), utilisant les périodes de vacance du siège apostolique pour étendre son influence sur le gouvernement de l’Église. L’administration pontificale gagna toutefois en compétence technique, le savoir acquis (litteratura) auprès des principaux centres de formation de l’Occident (Cluny, puis Paris et Bologne) devenant un critère important pour le recrutement du personnel de la Curie et à plus forte raison pour l’élévation au cardinalat. Si l’appartenance à la parenté ou à l’entourage (familia) d’un cardinal pouvait faciliter l’entrée au collège des cardinaux, on compte jusqu’à la fin du xiii^e siècle une majorité de prélats portant le titre de magistri, tandis que s’affirmait en parallèle l’italianisation des personnels49. L’augmentation continue du nombre de causes confiées à l’administration pontificale commanda une amélioration des procédures et l’apparition de chapelains puis d’auditeurs des sacrés Palais (auditores generales Sacri Palatii), ce qui eut pour effet de déposséder graduellement les cardinaux de leurs prérogatives ; dès le pontificat de Clément IV (1265-1268), ces derniers n’examinaient plus que les procès les plus importants, en matière bénéficiale pour l’essentiel. La complexité croissante de la pensée et de la technique juridiques, dominées par une casuistique en plein essor, suggéra dès le début du xiii^e siècle l’institution d’une Pénitencerie, seule structure curiale à être présidée par un cardinal, très tôt (1246) appelé penitentiarius summus, charge qui survécut jusqu’au xx^e siècle et presque toujours confiée à un représentant d’un ordre mendiant (dominicain ou franciscain). La Daterie apostolique, qui n’apparaît pas comme telle avant le concile de Trente mais dont un certain nombre d’attributions sont exercées par des personnages isolés à partir du xiv^e siècle50, fut en quelque sorte le pendant de la Pénitencerie pour la réception des suppliques, leur examen et l’octroi de grâces relevant du for externe51 ; cette fonction était anciennement remplie par un employé de la chancellerie, mais, là encore, l’afflux toujours plus important des requêtes fit distinguer entre leur instruction, confiée à une section spécialisée de la Chancellerie, et leur expédition, assurée par la Daterie jusqu’à ce que cette dernière gagne son autonomie au cours du xv^e siècle, sous la direction d’un « supplicationem apostolicarum datarius », fonction qui devint cardinalice au xvii^e siècle. La création par étapes du tribunal de la Rote, qui reçut ses constitutions en 1331 et 1340, répondit à une exigence de même nature. Les controverses portant sur les bénéfices ecclésiastiques se multipliant, une compagnie d’une douzaine de juges, tous auditeurs du Sacré Palais et docteurs en droit civil ou in utroque, furent désignés, sans qu’il s’agisse d’une nomination exclusive. En effet, et c’est là un trait fondamental, « le tableau de la Curie paraît clair, les fonctions semblent bien distribuées. [...] Mais à la fois hôtel du pape et administration gouvernementale, la Curie est fondamentalement demeurée la familia pontificale. Chaque membre, quelle que soit son apparente spécialité, fait ce que le pape lui ordonne. Le passage d’un office à un autre est fréquent. Des personnages cumulent les titres, si ce n’est les fonctions »52. La Curie romaine se confond encore largement avec la Cour pontificale, et connaît donc une forte mobilité fonctionnelle et sociale, liée à l’accroissement des personnels et à la multiplication des tâches.

13L’exil de la papauté avait accéléré et parfait la domination du Sacré Collège, par la participation accrue des cardinaux au gouvernement et à l’administration de l’Église, participation encore fondée sur des liens plus personnels que structurels. Comme le souligne Karl-August Fink, elle « n’était pas seulement une coopération sollicitée par le pape sous forme consultative, elle liait la papauté à l’accord du Sacré Collège pour toutes les questions importantes, avant tout pour la promotion de nouveaux membres du collège. Pour cette pratique, comme pour toutes les autres conceptions, on disposait chaque fois d’une justification biblique, ce que montre la théorie longtemps soutenue, d’après laquelle les cardinaux, et non les évêques, seraient les véritables successeurs des apôtres, et formeraient donc une collégialité d’une nature spéciale »53. Le Grand Schisme d’Occident marqua le début d’un déclin sensible du collège cardinalice, divisé en deux puis en trois (en 1409), privé d’une partie importante de ses revenus et accusé d’avoir fomenté le schisme sans être capable d’y mettre fin54. Pourtant, le xv^e siècle, en particulier sous le pontificat de Nicolas V (1447-1455), fut pour la Curie le temps d’une maturation morale et politique, lui faisant prendre conscience de sa réalité institutionnelle, conscience qui s’exprime alors avec exaltation. Un canoniste bolonais, Lapo da Castiglionchio, secrétaire de Curie, a laissé une image haute en couleurs de la « la monarchie du Christ », surpassant, par ses origines divines, par sa dignité mais aussi, n’ayant jamais changé ses « institutions anciennes » (haec sola nunquam mutatis prioribus institutis), par la stabilité « des méthodes et des modes de son administration » (non variata administrandi ratione et forma), tous les grands empires de l’Antiquité, d’Athènes à Carthage. Ces caractéristiques exceptionnelles en font une institution reconnue comme reine par « tous les princes chrétiens, les peuples et les nations » qui obéissent à celui qui n’est pas « un roi ou un quelconque tyran » mais « comme un dieu sur la terre » (ut Deo in terris)55.

2.2. Congrégations et commissions du Concile de Trente à l’invasion française

14Cette rhétorique laudative de la Curie fleurit au moment où le centre de gravité du gouvernement de l’Église se déplace du consistoire – progressivement réduit à la sanction des actes politiques et administratifs majeurs, tels la déclaration de guerre ou la nomination d’un cardinal – vers des structures de rang protocolaire inférieur mais techniquement spécialisées et d’un maniement plus souple : les congrégations cardinalices spéciales, constituées ad hoc pour l’examen d’une question particulière et chargées d’en référer ensuite au consistoire, qui continue d’être réuni hebdomadairement. C’est là, dans la seconde moitié du xv^e siècle, une innovation fondamentale, dont la pratique de la Curie ne devait pas se départir jusqu’à aujourd’hui. À ces congrégations, à vocation d’abord temporaire, fut confiée l’élaboration des projets de réforme de la Curie elle-même, projets qui à la veille du concile de Trente formaient le préalable à toute réforme in capite de l’Église, voulue notamment par Adrien VI, étranger au milieu et à la culture administrative de la Curie56. Comme le note Marco Pellegrini, « le fait que ces projets n’auront pas de suite prouve l’incapacité dramatique de s’auto-réformer dont fit preuve le milieu de la Curie jusqu’à la veille du concile de Trente, en soulignant le rôle joué par les cardinaux dans la détermination d’une situation sans issue, qui par beaucoup d’aspects soustrait la Curie romaine au contrôle total du pape lui-même »57.

15Or, si les développements structurels de la Curie eurent pour effet de rendre cette dernière largement autonome vis-à-vis du pape, le gouvernement central de l’Église, dans le même temps, tendit à une mainmise et à un contrôle de plus en plus étendus sur la vie de l’Église. Victor Martin observait qu’il avait fallu attendre le xvi^e siècle pour voir le Saint-Siège « s’engager dans une voie nouvelle, qu’il a continuellement suivie depuis lors. Des relations régulièrement et pour ainsi dire bureaucratiquement organisées avec tous les diocèses, un contrôle méthodique et permanent du gouvernement de chaque prélat, la nécessité de recourir presque chaque jour en Curie pour une autorisation, une dispense, un avis : voilà ce qu’on pourrait appeler une centralisation administrative, qui est celle de l’Église moderne »58. Le constat ne devait guère varier dans les siècles suivants, pour atteindre son apogée au xix^e siècle59. La création d’organismes spécialisés permanents, les congrégations, apparaît comme la systématisation des commissions cardinalices spéciales, qui, elles, avaient vocation à disparaître une fois leur mission accomplie. C’est encore le cas des commissions établies dans les années 1530, l’une pour la réforme des mœurs, une autre pour l’administration du Patrimoine de Saint-Pierre (toutes deux mises sur pied en novembre 1534), la dernière, nommée le 23 août 1535, devant proposer des réformes plus directement liées à la Curie60.

16Par la constitution Licet ab initio du 21 juillet 154261, Paul III Farnèse (1534-1549), cédant aux personnalités les plus intransigeantes de la Curie préoccupées par la diffusion des doctrines réformées en Italie, créa une commission spéciale permanente composée de six cardinaux, présidée par le cardinal Gian Pietro Carafa (futur pape Paul IV) et chargée d’organiser et de diriger la répression de l’hérésie dans « toute la chrétienté, tant en-deçà qu’au-delà des monts [ainsi que] dans la Curie romaine »62. Elle prit ainsi la dénomination de « Sainte, Romaine et Universelle Inquisition ». Par là, Rome récupérait à son profit les instances de l’Inquisition déjà existantes dans plusieurs pays d’Europe, et réagissait contre « l’étatisation » jugée excessive des diverses inquisitions nationales, spécialement celle d’Espagne63. Plusieurs réformes partielles étendirent ses compétences, en particulier vis-à-vis des hauts dignitaires de l’Église64. La présidence du Saint Office fut réservée au souverain pontife et Pie V (1566-1572), « obsédé par l’hérésie et le schisme »65, y siégea régulièrement.

17La réorganisation d’ensemble et la centralisation des pouvoirs au profit de la papauté connut une nouvelle étape lors du concile de Trente. L’assemblée conciliaire, au jour même de sa séparation définitive, le 4 décembre 1563, soumit à l’approbation de Pie IV toutes les décisions prises, en lui laissant la charge de mettre au point et de publier la liste (ou Index) des livres condamnés, dont la 18^e session avait prescrit l’établissement, de même que le catéchisme, le missel et le bréviaire dont l’Église se servirait à l’avenir. Avec ce resserrement doctrinal, « toute la nouvelle législation se trouvait donc placée sous l’autorité et la surveillance du Souverain Pontife ; il était constitué gardien, interprète et continuateur de la grande œuvre de réformation, [qui] portait sur tous les détails de la vie catholique »66. Pie IV confirma les décisions du concile et précisa la date où elles commenceraient d’être exécutoires (bulle Benedictus Deus du 25 janvier 1564), mais en interdit tout commentaire et prescrivit de s’adresser à Rome chaque fois qu’un éclaircissement serait nécessaire. Considérant par ailleurs qu’il importait peu « de faire des lois s’il n’y a personne pour en promouvoir l’observation », le pape, par le motu proprio Alias Nos nonnullas du 2 août 1564, transforma une commission cardinalice spéciale établie neuf mois plus tôt (30 décembre 1563) en un dicastère stable dénommé « Sacra Congregatio super executione et observantia sacri Concilii Tridentini et aliarum reformationum », composé de huit cardinaux (nombre porté à douze dès janvier 1565) chargés d’imposer l’obéissance aux décrets de réformation67. D’abord cantonnée à des tâches d’exécution, la congrégation du Concile obtint, sous le pontificat de Pie V, le pouvoir de résoudre les doutes de façon authentique, privilège qui supposait la faculté d’interprétation des décrets tridentins. En conséquence, elle prit en mai 1567 la nouvelle dénomination de « Sacra Congregatio cardinalium Concilii Tridentini interpretum ». Cette évolution est résumée de façon lapidaire par Léopold Ranke : « Le Pape conserva le droit exclusif d’interpréter tous les canons du concile de Trente ; il resta toujours seul maître de prescrire les règles de la vie et d’imposer celles de la foi : toute la direction de la discipline réformée se trouva plus que jamais concentrée dans Rome »68. Le contrôle de l’autorité romaine sur la production écrite apparaît comme une conséquence logique des compétences attribuées aux deux congrégations précédentes. La tâche considérable d’examiner les livres et de compiler l’Index libri prohibitorum, dont la première version date de 1557, avait d’abord été du ressort de l’Inquisition, qui en fut vite surchargée. Ceci motiva la création par Pie V de la congrégation de l’Index, en 1571, puis, dès l’année suivante, une révision des règles de la procédure d’interdiction (Grégoire XIII, constitution Ut pestiferarum). La congrégation pour les Évêques, fondée elle aussi par Pie V, se vit confier pour l’essentiel l’examen des recours formés contre les décisions prises par les évêques résidentiels. Ces congrégations permanentes, loin de combler encore à elles seules tous les champs d’intervention de la Curie, laissaient subsister une vingtaine de commissions cardinalices de type traditionnel, c’est-à-dire temporaires, chargées d’un secteur précis, voire d’un dossier particulier, tel celui de l’archevêque de Tolède Bartolomeo Carranza, ou celui de la lutte contre les Turcs69.

18L’élan général de réforme donné à l’Église par le concile de Trente incita la papauté à une refonte des structures centrales du gouvernement de l’Église70. La réorganisation de Sixte-Quint, par la constitution Immensa Aeterni Dei promulguée le 22 janvier 1588, eut pour effet, en constituant des organismes aux compétences définies et spécialisées, de briser la puissance des cardinaux en tant que groupe établi71. Sans disparaître officiellement, le consistoire fut dépossédé d’une grande partie de son influence, doublé par la congrégation consistoriale72 chargée de la préparation technique des séances solennelles, qui détint vite la réalité du pouvoir ; de manière générale, les dispositions sixtines entraînèrent pour partie le déclin d’un gouvernement ecclésiastique de type oligarchique, aux mains de hauts dignitaires dotés d’attributions d’autant plus larges qu’elles ne faisaient l’objet d’aucune définition ni, partant, d’aucune délimitation juridique. La grande innovation institutionnelle introduite par le texte de Sixte-Quint, l’érection des congrégations romaines en système73, connut une série de répercussions de grande ampleur. S’il paraît impropre d’y voir la « canonisation » de la technique de gouvernement par les congrégations74, la réforme sixtine favorisa effectivement une bureaucratisation de la papauté75 qui, par souci d’efficacité et de rationalité, fut amenée à capter à son profit une quantité croissante d’affaires et contribua à déplacer le centre de gravité de la Curie vers le système « polycentrique et polysynodal » des congrégations76. Précisément, l’étendue des missions et des objectifs assignés à l’Église par les décisions conciliaires tridentines favorisa ce saut quantitatif. Cette accentuation de la centralisation romaine, attestant le phénomène de concentration du pouvoir, s’accompagna d’une division de son exercice entre plusieurs dicastères strictement délimités et encadrés. Ainsi une telle réforme s’inscrivait-elle dans un projet de réorganisation plus générale du Saint-Siège, engagée dès et par le concile de Trente, dont elle formait un volet essentiel.

19Techniquement, la réforme opéra surtout la division entre organes exécutifs et organes judiciaires de l’Église, c’est-à-dire entre congrégations et offices d’une part, et tribunaux d’autre part, auxquels s’ajoutèrent plus tard les secrétariats. Certains auteurs ont souligné le déclin simultané des anciens systèmes de garantie judiciaire des droits individuels et collectifs, rendus vains par l’extension de l’appelatio extraiudicialis, jusqu’à « priver de presque toute autorité la Rote romaine et la Signatura iustitiae »77. La constitution Immensa retient quinze congrégations clairement identifiées, dont la majorité (huit) est en charge du gouvernement spirituel (et général) de l’Église, cinq de l’administration temporelle et deux dotées de compétences mixtes78. Elle confirme d’abord celle de l’Inquisition, qui occupa continûment la première place parmi les congrégations, et dont la présidence était réservée au souverain pontife ; c’était en outre la seule à se voir investie des pouvoirs d’un tribunal79. Sur son modèle, les autres congrégations se dotèrent graduellement de règles de fonctionnement internes (assez régulièrement révisées par la suite), et retinrent le principe de réunions hebdomadaires sous la présidence d’un cardinal. On ne trouve pas dans la constitution Immensa un ensemble de règles précises de fonctionnement ou de procédure ; le texte fixait seulement un minimum de trois cardinaux membres ayant faculté de choisir librement leurs secrétaires pour la rédaction des procès-verbaux et des actes, ainsi que la possibilité de faire appel à des experts théologiens ou canonistes. Le traitement des dossiers importants restait toutefois subordonné à l’accord du pape. Toutes les affaires devaient être examinées collégialement par trois cardinaux au moins. Pour éviter les chevauchements de compétences, les dicastères étaient tenus, avant d’entamer l’examen d’une affaire, de vérifier que celle-ci relevait bien de leur juridiction, faute de quoi ils avaient l’obligation d’en remettre les pièces à la congrégation compétente. De cette manière, la réforme sixtine de la Curie romaine apparaît davantage comme une réorganisation systématique des structures existantes (les commissions cardinalices acquérant une stabilité institutionnelle inédite) que comme un bouleversement de l’architecture et des méthodes administratives de l’Église ; il s’agissait plutôt de mettre fin à de graves dysfonctionnements80 que de créer une administration entièrement nouvelle dans ses principes et dans ses pratiques.

20Si la réaction du Sacré Collège à cette réforme se fit entendre, en particulier par la voix du cardinal Gabriele Paleotti (1522-1597)81, la configuration dessinée par la constitution de Sixte-Quint demeura inchangée dans ses grandes lignes durant plus de trois siècles, jusqu’à la réforme de Pie X en 1908. La date de 1588 marqua en cela, selon V. Franchini, « un point de séparation entre deux mondes »82. La réforme apporta plus de compétence, d’uniformité, de confidentialité et de rapidité, donc d’économie, dans le traitement des affaires ; sa fortune est également attestée par les nombreuses congrégations de même type qui vinrent, au fil du temps, compléter la liste dressée par Sixte-Quint et qui associaient des préoccupations passagères à des intérêts généraux et permanents de l’Église romaine. L’année 1592 vit naître à elle seule la commission cardinalice de la Visite Apostolique (devenue congrégation en 1624), chargée de l’inspection des églises, couvents et autres établissements religieux de Rome, la congrégation pour l’examen des Évêques, celle destinée à la répression du brigandage dans l’État pontifical83, celle enfin, révélatrice des conceptions et des intentions romaines en matière économique et judiciaire, du « Bon Gouvernement » (Buon Governo)84. Cette dernière, outre une mission générale de surveillance des communes des États de l’Église, était dotée de pouvoirs judiciaires en première et seconde instance pour le règlement des conflits opposant la population et les autorités communales. Si le rythme des créations institutionnelles se ralentit ensuite, les dernières années du xvi^e et le xvii^e siècle virent apparaître un certain nombre de dicastères promis à une longue existence, telles les congrégations des Indulgences (1593), de l’Immunité ecclésiastique (1626, chargée des procès relatifs à la violation de la juridiction et des privilèges ecclésiastiques de la part des tribunaux civils), de la Résidence des Évêques (1636), complétée deux ans plus tard par la congrégation super statu Regularium pour la discipline interne des congrégations religieuses, et surtout, par la constitution Inscrutabili divinae Providentiae de Grégoire XV, le 22 janvier 1622, celle de la Propagande, qui fit bientôt de Rome le centre d’impulsion des missions85.

21Cette construction, répondant à une logique cumulative, rend bien compte de la diversité et de la charge croissantes des missions imparties à la Curie à l’époque moderne, mais elle laisse dans l’ombre les comportements et les motivations des hommes, de même que la subtilité des rouages et des rapports de force. La fin du gouvernement en consistoire provoqua certes un déclin du collège des cardinaux, mais non de la puissance des cardinaux eux-mêmes, qui – hors même le cas de porporati dotés d’une forte personnalité, dont le rôle se mesure davantage en termes d’influence que de pouvoir – formèrent alors le réseau restreint d’hommes de confiance sur lequel le pape eut besoin de s’appuyer pour ne pas être la victime du système des congrégations86. Leur histoire tend à se confondre toutefois, dès lors, avec celle des dicastères dont ils détiennent les postes clefs, en qualité de préfets ou de membres du coetus (c’est-à-dire le haut conseil de la congrégation) des cardinaux. D’autre part, malgré la rigueur, voire l’intransigeance de la réforme de Sixte-Quint, il serait illusoire de croire à la disparition brutale et définitive des usages en vigueur à la cour romaine ; les élévations à la pourpre, en particulier, maintinrent au sommet de la hiérarchie ecclésiastique un double caractère italien et aristocratique87. Le cas du cardinal neveu ou padrone, véritable alter ego du pape pour les affaires temporelles avec le titre de surintendant de l’État ecclésiastique88, en est l’illustration flagrante et presque ininterrompue de Paul IV à Innocent XI, à la fin du xvii^e siècle. La remarque vaut aussi pour les recrutements de rang inférieur, dont les critères mêlent le népotisme, la grâce pontificale, les recommandations personnelles ou les interventions politiques. Ce n’est que très progressivement que les cardinaux, dans un contexte d’exaltation des pouvoirs du pape, furent réduits au rôle de grands commis de l’administration centrale de l’Église, sans autorité effective alors même que, à partir de 1630, ils se voient attribuer, par apparente compensation, le titre d’Éminence. L’état désastreux des finances pontificales et de l’appareil judiciaire de la Curie, le rigorisme d’Innocent XI puis, une fois refermée la courte parenthèse d’Alexandre VIII de 1689 à 1691, celui d’Innocent XII (1691-1700), motivèrent un plan de réorganisation des degrés de juridiction et de simplification des procédures et aboutirent surtout à la prohibition du népotisme le 23 juin 1692 par la bulle Romanum decet Pontificem et à l’abolition de la vénalité des plus hautes charges de l’État (bulle Ad hoc unxit Deus du 22 octobre 1692)89.

22Le pontificat du « pape des Lumières » Benoît XIV (Prospero Lambertini), de 1740 à 1758, juriste d’origine bolonaise et formé à la Sapienza, ayant une vaste expérience des dicastères romains, recueillit l’héritage de ces réformes. L’efficacité de l’administration lui permit de ne plus consulter les cardinaux que de manière informelle, leur préférant un mode de gouvernement plus technique. Les cardinaux exprimèrent leurs doléances envers un système qui autorisait, au lieu de l’ancien consensus du consistoire, une prise de décision confidentielle de la part d’un nombre restreint d’individus. Précisément, Benoît XIV sut s’entourer de collaborateurs de haut niveau, tels le secrétaire d’État Silvio Valenti Gonzaga, qui fut peut-être « le premier secrétaire d’État dont les services et la fonction s’apparentent à ceux de ses successeurs des xix^e et xx^e siècles »90. Si certaines congrégations, que le pape considérait comme « vocis nostrae organa »91 connurent un déclin relatif (Inquisition et Index), un rééquilibrage s’opéra au profit d’autres dicastères, nouvellement érigés (la congrégation spéciale pour l’élection des évêques fut fondée en 1740) ou de création plus ancienne, telle la congrégation des Évêques et Réguliers. Ancien canoniste de la Pénitencerie, le pape redéfinit la structure et les compétences de ce tribunal, augmentant les pouvoirs du cardinal pénitencier majeur. Il connut moins de succès dans la réforme de la Daterie et dans celle de l’administration financière du Saint-Siège, en crise depuis plusieurs décennies. Les congrégations chargées du temporel perdirent en efficacité du fait de leur nombre trop élevé et surtout des problèmes économiques inhérents aux États de l’Église, deux paramètres qui pèseront très lourd dans l’avenir de la Curie au siècle suivant.

23L’inventaire d’un tel héritage92 ne peut être détaché des conditions politiques générales qui furent celles de la péninsule italienne au xviii^e et loin encore dans le xix^e siècle. Il faut en effet garder à l’esprit, pour aborder les aspects temporels du gouvernement de l’Église jusqu’en 1870, que dans la plus grande partie des États italiens (Lombardie autrichienne, Mantoue, Modène, Parme, Toscane, royaume de Naples, mais aussi dans les États de l’Église) les gouvernements d’inspiration absolutiste avaient soustrait le pouvoir politique à l’aristocratie. L’évolution du Sacré Collège participe assurément, mutatis mutandis, de ce phénomène. Pour autant, « ce développement de la centralisation ne s’était pas substitué aux structures existantes, mais s’y était superposé »93, les nobles résistant tant bien que mal à l’invasion du pouvoir central par le biais du droit féodal garantissant les privilèges locaux. Ainsi se compose un tableau contrasté dans lequel des structures politiques et administratives modernes, portées au premier plan par l’Église elle-même, couvrent mal un fonds ancien et disparate qui n’a guère perdu de sa capacité de résistance. Seule une intervention extérieure, quoique souhaitée par aucun des acteurs, était susceptible de modifier cet état de choses ; ce devait être, rétrospectivement, la leçon de l’épisode français.

3 – LA CURIE ROMAINE DU PREMIER XIX^e SIÈCLE ENTRE RÉVOLUTIONS ET RESTAURATIONS (1796-1846)

3.1. Bonaparte, les papes et les États pontificaux : un héritage français

Le « Triennio »

24Les victoires des armées françaises en Italie, à partir du printemps 1796, engendrèrent une succession de conflits entre les structures religieuses locales et les principes des vainqueurs94. La chronologie fournie de ce que l’historiographie italienne appelle le « Triennio » révolutionnaire (1796-1799) défie la synthèse et intéresse incidemment la Curie romaine. En dépit de la révolution milanaise et de la prise de Bologne, Bonaparte évita de marcher sur Rome et d’abolir, comme il en avait reçu mandat du Directoire, le pouvoir temporel. Le traité de Tolentino (17 février 1797) imposa entre autres à Pie VI, ancien secrétaire particulier de Benoît XIV et pape depuis 1775, la cession définitive des possessions d’Avignon et du Comtat Venaissin, mais surtout la renonciation aux légations de Bologne, Ferrare et Ravenne, provinces les plus riches de l’État pontifical, ainsi qu’une lourde contribution de guerre. Cet ensemble de rétorsions aggrava encore la situation économique du Saint-Siège. Moins d’un an plus tard, le meurtre du général Duphot à Rome inaugurait dix-huit mois chaotiques pour l’histoire de la papauté, ouverte avec l’entrée des troupes françaises dans Rome le 10 février 1798, suivie de la proclamation de la République romaine le 15 et du départ de Pie VI, le 20 du même mois, et close fin septembre 1799, avec le repli français vers le nord et l’entrée des troupes napolitaines dans Rome. Sans doute cette période marque-t-elle « la première crise politique grave que connaît la papauté depuis le siège de Rome en 1527 »95 ; le souvenir de cette phase d’abolition du pouvoir temporel, attisé par la mort du pape en exil (Valence, 29 août 1799), fut longtemps entretenu par les milieux romains, exploitant la figure du martyre96 et le recours aux miracles, notamment avec la « vague » de prodiges mariaux des années 1796-179897. La Curie fit l’expérience d’une « Rome sans pape »98 et d’une séparation géographique des services, seule une petite délégation de cardinaux (treize au total), assistés de monsignori et fonctionnaires subalternes de l’État temporel, étant demeurés sur place après une courte période d’emprisonnement. Les affaires courantes furent laissées aux soins de deux évêques in partibus, jouissant d’une vaste délégation de pouvoirs, l’un pour l’Église en général, l’autre pour la ville et le diocèse de Rome. Parallèlement, de façon graduelle, Rome fut confrontée à une réalité nouvelle, faite d’une constitution, d’ordonnances, de lois, d’expressions (Liberté, Souveraineté populaire, Égalité, Justice, Grandeur, Vertu) et de symboles d’un passé (consuls, tribuns, préteurs, édiles) dont les contenus, pour n’être pas toujours immédiatement saisissables, formeraient autant de pierres d’attente pour l’avenir.

Le pontificat de Pie VII

25Le 14 mars 1800, l’élection par un conclave réuni à Venise du cardinal Chiaramonti, qui prit le nom de Pie VII en hommage avoué à son prédécesseur immédiat, ouvrit une période tout aussi mouvementée pour l’histoire de la Curie. La nomination d’Ercole Consalvi comme pro-secrétaire (dès le 15 mars) puis, après son élévation rapprochée au cardinalat, comme secrétaire d’État en titre (11 août), se révéla un choix décisif. « L’homme qui fut l’un des créateurs de la papauté au xix^e siècle »99, transformant l’organisation de la secrétairerie d’État100, contribua amplement à modifier un « ancien régime ecclésiastique, social, politique et culturel » (P. Boutry)101 dont les institutions devaient de surcroît être ébranlées par le rattachement de Rome à l’Empire français, de 1809 à 1814. Une première tentative de restauration de l’État pontifical, appuyée sur quatre congrégations créées dès le 9 juillet 1800 (soit six jours seulement après le retour de la Curie à Rome), fut sans doute davantage l’expression d’un espoir que la matérialisation d’un réel changement102. Pour autant, les enjeux, les orientations et les méthodes, synthétisés dans la bulle Post diuturnas (30 octobre 1800), fixent l’horizon de l’action du gouvernement pontifical pour plus d’un siècle : réformes fiscales et mutations économiques pour les États de l’Église, admission des laïcs (d’abord nobles) dans l’administration ecclésiastique, refonte des structures administratives, simplification des procédures et réorganisation des tribunaux, séparation stricte de l’administratif et du judiciaire, du spirituel et du temporel103, mais aussi résistances du Sacré Collège et de la prélature à ce « réformisme conservateur » (R. Aubert). Ainsi, lorsqu’en juin 1806 le cardinal Consalvi dut abandonner la secrétairerie d’État, sa tentative de transformation éclairée de l’État ecclésiastique « a déjà échoué »104.

26Les expériences politiques de Pie VII et de son entourage eurent aussi valeur exemplaire pour ses successeurs. L’enfermement du pape dans son palais du Quirinal, après l’entrée dans Rome des troupes françaises du général Miollis et l’occupation du château Saint-Ange (2 février 1808), l’expulsion de cardinaux de Curie (23 mars), l’annexion des Marches au royaume d’Italie (2 avril) – l’ensemble étant rattaché à l’Empire le 16 mai 1809 et Rome proclamée cité impériale –, le flot de mesures réglementaires105, l’excommunication des principaux usurpateurs (bulle Quam memorandum du 10 juin), le transfert forcé des archives vaticanes à Paris106, l’exil enfin (du 6 juillet 1809 au 24 mai 1814) constitueront pour la Curie autant d’événements envers lesquels s’imposa, pour employer une catégorie contemporaine, un devoir de mémoire. La complexité de la Question romaine et la méfiance viscérale manifestée par le Saint-Siège à l’endroit des puissances en lice et de leurs mobiles107, trouve dans ce souvenir du précédent, exalté par la figure du martyre108, une partie de ses racines.

27La seconde restauration du gouvernement pontifical, appuyée sur une récupération en deux temps des territoires des États de l’Église (Rome et l’Ombrie en 1814, puis les Marches et les trois Légations de Ravenne, Bologne et Ferrare l’année suivante, sous la garantie officielle de l’acte final du congrès de Vienne), œuvre de la diplomatie de Consalvi revenu à la secrétairerie d’État, se traduisit d’abord par l’abolition de la législation napoléonienne et avant tout du Code civil impérial imposé en Italie en 1806109. Le protonotaire apostolique Rivarola, chargé de rétablir l’autorité du pape avant son arrivée, puis le cardinal Pacca, pro-secrétaire d’État et chef de file des zelante, parurent « vouloir effacer jusqu’aux dernières traces du régime napoléonien »110. Si dans la plus grande partie de la péninsule les lois françaises étaient parvenues à éradiquer les institutions encore vigoureuses du féodalisme, le rétablissement dans les provinces romaines de l’ancienne et confuse législation pontificale laissa subsister des privilèges municipaux, nobiliaires et ecclésiastiques, péniblement limités par la suite ; seuls le code de procédure civile (promulgué le 22 novembre 1817) ainsi qu’un Regolamento provvisorio di commercio (1^er juin 1821), « imitation servile du Code de commerce français »111, demeurèrent en vigueur.

28L’empreinte laissée par les dispositions législatives napoléoniennes dans l’État pontifical fut donc relativement superficielle ; en revanche, celle des modèles du droit et des principes d’organisation de l’administration publique, quoique plus difficilement saisissable, se révéla plus profonde112. Le motu proprio Quanto per ammirabile du 6 juillet 1816, ambitionnant de donner un statut définitif aux États de l’Église en rénovant de nombreux aspects (administratif, judiciaire, financier) de l’appareil gouvernemental, brossait un tableau sans appel des déficiences de l’État, non sans avoir d’emblée affirmé que « l’unité et l’uniformité doivent être le fondement de toute institution politique [...]. Il manque encore à notre État cette uniformité, si utile aux intérêts publics comme privés, qui se sont formés de la réunion successive de différentes autorités, et présentent un agrégat d’usages, de lois, de privilèges, naturellement discordants entre eux, [et qui] rendent une province étrangère à l’autre, et qui divergent parfois, dans une même province, d’une zone à l’autre »113. Seule une organisation rationnelle, uniforme et centralisée, reposant donc sur des bases à peu près opposées à celles que connaissait l’administration territoriale, aurait en particulier permis de réduire les inégalités, durement ressenties, entre les régions de l’État pontifical. La réforme de 1816, dans le sillage des projets de 1800-1802, subdivisait l’État en dix-sept provinces soumises à des cardinaux légats ou à des délégats apostoliques, assistés de congrégations consultatives formées en partie de laïcs nommés par le gouvernement. Aux villes et aux districts furent préposés des gouverneurs laïcs ou ecclésiastiques, assistés de conseils mixtes. Ceci facilita la suppression de la plupart des statuts particuliers des communes (les privilèges de Bologne étaient particulièrement visés), tandis que les juridictions baronales se voyaient fortement limitées. Certains tribunaux de la Curie connurent un sort semblable : par exemple, la congrégation de Lorette ou Lauretana perdit toute juridiction contentieuse, transférée aux tribunaux ordinaires civils et criminels, distincts des justices d’Église.

29Ce même poids des usages et la permanence des résistances engagea le pape à redonner vie à un dicastère spécial, créée sous une première forme par Pie VI le 28 mai 1793 pour l’examen des dossiers politico-religieux nés de la Révolution française : la congrégation super negotiis ecclesiasticis regni Galliarum. Suspendue en 1798 en raison de l’exil du pape, cette structure adopta en 1801 la dénomination explicite et plus large de Congregatio negotiorum ecclesiasticorum extraordinarium, même si son objet immédiat consistait en la négociation du concordat avec Bonaparte (pour lequel la congrégation fut d’ailleurs assistée d’une commission restreinte de trois cardinaux). Composée à l’origine de huit cardinaux « particulièrement versés (distinti) dans les sciences ecclésiastiques »114, d’un secrétaire doté d’une voix délibérante (contrairement à l’usage observé dans les autres congrégations) et de cinq consulteurs, cette congrégation aux proportions réduites, après avoir été de nouveau mise en sommeil à partir de 1809, fut remodelée en 1814 « afin que [ses membres] puissent connaître de toutes les affaires qui seraient déférées au Saint-Siège par le monde catholique, et qui seraient remises à la congrégation pour examen et délibération, de telle sorte que Sa Sainteté puisse y répondre et prendre les mesures (risoluzioni) dictées par les droits et sains principes, conformes à sa dignité pontificale »115. Le dicastère prit alors la dénomination de Congregatio extraordinaria praeposita negotiis ecclesiasticis orbi catholici et acquit une sphère d’action correspondante, soit l’ensemble de la catholicité, qui en fit bientôt l’instrument clef d’une « politique mondiale » de la papauté116.

30La vocation universelle de la congrégation suggère qu’elle n’avait pas, en principe, à traiter des affaires considérées comme plus ordinaires, qui constituaient la tâche quotidienne des congrégations et bureaux chargés de l’État temporel. Or, comme le note Woolf, « le pouvoir temporel du pape était désormais la plaie de l’Italie »117. Consalvi, de plus en plus isolé, ne put empêcher une réaffirmation par étapes du monopole ecclésiastique sur les charges politiques, source d’inefficacité et de corruption. L’imbrication du pouvoir politique et des intérêts religieux du pape retentissait sur l’administration, les deux logiques connaissant d’inévitables télescopages. Il est exact qu’à cette période, et c’est là une tendance lourde pour la papauté jusqu’en 1870, le fossé s’élargit entre le rôle international et religieux du pontife à la tête de l’Église et son rôle politique comme souverain italien. Le silence de Consalvi sur le sort des Légations à Paris fut peut-être l’un des premiers signes de reconnaissance de ce que religieux et politique pouvaient former deux sphères incompatibles, la première devant l’emporter sur l’autre ; la Curie romaine devait prendre graduellement conscience de cet état de choses, à l’occasion de crises parfois très vives.

3.2. Crises et résistances à l’âge de Léon XII et de Grégoire XVI

Restauration religieuse et immobilisme politique

31L’histoire des crises d’identité, au sens large, du gouvernement pontifical, est indissolublement liée à celle de la formation de l’unité italienne et au bouillonnement des idées politiques qui l’accompagna. Le raidissement hiératique de Léon XII (1823-1829)118 et, après les vingt mois de pontificat de Pie VIII119, de Grégoire XVI (1831-1846), marqua une rupture avec l’héritage de la politique consalvienne ; très schématiquement, les courants libéraux et progressistes qui animaient la péninsule, présents aussi dans les territoires pontificaux, se heurtèrent à une intransigeance fondée sur l’affirmation et l’approfondissement de la notion de tradition dans l’Église. La sacralisation des institutions et des pratiques existantes, dans une optique plus religieuse que politique, se nourrissait d’une damnatio memoriae de la Révolution romaine120, dont la traduction emblématique fut l’opération de police massive ordonnée par Léon XII en Romagne. Au cours de l’année 1825, plus de cinq cents personnes issues de toutes les classes sociales furent incriminées par le légat extraordinaire, le cardinal Rivarola, chargé de pourchasser les membres des sociétés secrètes soupçonnées d’engendrer indistinctement l’hérésie et le complot. Sans s’y réduire, la restauration religieuse procéda en l’espèce d’une réaction, qui prit pour l’État pontifical la forme d’un projet de retour aux structures et à l’ecclésiologie de l’Ancien Régime, déclinée sur un mode de gouvernement paternaliste, selon la définition qu’en a donné Roger Aubert : « Tout pour le peuple, rien par le peuple, c’est-à-dire : au service du peuple, considéré comme un enfant »121. Rome n’était pas seulement destinée à être centre d’irradiation, mais aussi modèle et exemple de la reconquête d’une dimension spirituelle lui donnant les caractères d’une « ville-église », sanctifiée par le flux des rites et des cérémonies religieuses à l’adresse d’habitants qui seraient d’abord des fidèles. Les réformes de l’administration publique et de la procédure judiciaire (motu propri des 5 octobre 1824 et 21 décembre 1827) entendirent notamment rétablir une juridiction épiscopale élargie et diviser les conseils de commune entre classes noble et bourgeoise. Parallèlement, une éphémère congrégation de la Vigilance, pour la surveillance de la conduite des fonctionnaires, pouvant agir soit proprio motu soit sur recours de tiers, vit le jour le 27 février 1826 (motu proprio Le paterne ed assidue cure), mais cet organisme disparut dès 1829122 ; l’orthodoxie budgétaire, qui devait beaucoup à la précarité économique et financière de l’État, se prolongea par la création d’une congrégation de la révision des comptes (décembre 1828) pour contrôler les bilans de la Chambre apostolique et contenir les dépenses publiques.

32La conjugaison entre restauration religieuse et immobilisme politique dans l’État pontifical rendit ce dernier plus fragile encore lors de la déflagration en Europe des révolutions de 1830, entraînant la chute des gouvernements à Bologne, Modène, Reggio et Parme. Vécue à Bologne comme une libération, voire une « fête de famille »123, l’agitation révolutionnaire coïncida pour la papauté avec le long conclave qui suivit la mort de Pie VIII, du 30 novembre 1830 au 2 février 1831, dans une atmosphère propice aux complots et aux conjurations. Les affrontements entre cardinaux politicanti et zelanti débouchèrent péniblement sur l’élection de l’érudit cardinal Cappellari, moine camaldule et bon connaisseur des rouages de la Curie ; son expérience, entamée lors de la restauration de 1814, l’avait conduit de la congrégation des Affaires ecclésiastiques extraordinaires au Saint Office et jusqu’à la préfecture de la Propagande. C’est en mémoire de Grégoire XV, fondateur de ce dicastère en 1622, de Grégoire le Grand, saint patron du couvent camaldule de Rome, et de Grégoire VII que le nouvel élu prit le nom de Grégoire XVI124. Dès le 6 février, il dut affronter une révolution qui le priva, en quelques semaines, de la plus grande partie de ses États (Bologne, Légations, Marches)125 ; les interventions de l’Autriche puis de la France accordèrent un sursis aux États pontificaux, mais déterminèrent Grégoire XVI à « faire usage de l’autorité divine qui nous a été octroyée pour réprimer par la verge (I Cor. 4 : 21) la si grande obstination des hommes, dont la fureur effrénée croissait plutôt qu’elle ne s’adoucissait à la suite de la large impunité et de l’excès d’indulgence de notre bénignité »126. Le traumatisme provoqué par cette mutilation territoriale, la première à survenir depuis la restauration « triomphale » de Pie VII en mai 1814, fut durable. Il marqua les esprits jusqu’aux événements de la décennie 1860-1870, qui fut celle, on le sait, du choc ultime. Ernesto Masi rappelle à cet égard « la réalité des faits affreux que les anciens de Romagne, des Marches, de l’Ombrie avaient vu de leurs yeux et dont ils se souviennent encore ; [...] l’on peut invoquer le témoignage de Pie IX [à l’époque Mgr Mastaï Ferretti] qui, alors évêque d’Imola, pleura à chaudes larmes »127.

Le pontificat de Grégoire XVI de la révolution aux réformes

33Les événements de 1830-1831 fournirent l’occasion aux puissances européennes de faire des problèmes du gouvernement temporel une question de dimension internationale et un enjeu diplomatique. Tenue à Rome avec la bénédiction de Metternich, une conférence adressa au pape un Mémorandum (21 mai 1831) qui insistait sur les points suivants : amnistie pour les condamnés politiques, réforme des codes civil et criminel, sécularisation de l’administration et de l’instruction, élection d’organes de gouvernement locaux et création d’un Consiglio di Stato siégeant à Rome avec pouvoir de contrôle sur les finances, formation d’une garde civique en révoquant les troupes étrangères, publicité des débats judiciaires, atténuation de la censure sur la presse128. En réalité, les pressions en faveur d’une réforme de l’État pontifical entendaient favoriser aussi la gestion locale des affaires, notamment dans les provinces septentrionales gagnées aux idées libérales, et préparer un retour à l’autonomie historique des villes auxquelles les papes accorderaient alors leur protection129. Le secrétaire d’État, le cardinal Tommaso Bernetti, éluda par principe l’ensemble de ces recommandations. Désabusé et amer, Palmerston écrivait en 1832 : « Il est certain que le gouvernement de Rome ne cherchera jamais à résoudre le mécontentement par des améliorations, dans la mesure où il peut espérer réprimer l’expression de ce mécontentement par une intervention rapide des troupes autrichiennes »130. La secrétairerie d’État rendit néanmoins publique, à partir de juillet 1831, une série de mesures reprenant partiellement les suggestions européennes131 et qui fut présentée comme « un corps uniforme de règles stables en matière administrative et judiciaire »132.

34La réforme la plus notable du pontificat de Grégoire XVI toucha toutefois l’instance centrale d’impulsion et de coordination de la Curie : la secrétairerie d’État. Par chirographe du 20 février 1833 adressé au cardinal Bernetti, le pape créait une Segreteria per gli Affari di Stato interni, chargée, d’après une circulaire du secrétaire d’État du 9 mars suivant, des affaires administratives de l’État pontifical, sous la direction d’un cardinal secrétaire nommé à cet effet133 et devant servir de courroie de transmission pour les différents dicastères ayant à traiter les affaires internes134. Ressuscitant, comme l’a observé A. Serafini, la distinction existant à l’époque de la surintendance de l’État, confiée au cardinal neveu135, cette réforme avait déjà été conçue par Léon XII au début de son pontificat, mais n’avait pu être mise en œuvre. Niccolò Del Re voit dans l’initiative de 1833 une mesure de circonstance, destinée à décharger (ou à écarter) le cardinal Bernetti, de santé fragile et en butte à l’hostilité de la Curie136 ; le cardinal Anton Domenico Gamberini, puis, à partir de 1840, le cardinal Mario Mattei, furent les deux seuls titulaires de ce poste de direction des affaires intérieures (la section disparut en 1847), tandis que Bernetti se voyait remplacer, en janvier 1836, par le cardinal Luigi Lambruschini.

35L’importance – au moins quantitative – des réformes de structure engagées par Grégoire XVI ne peut être évaluée indépendamment de l’atmosphère générale d’un pontificat largement considéré comme immobiliste et rigide. Les observateurs contemporains, et parmi eux les dirigeants des États séculiers européens, avaient formulé des exigences nettes137. Un large courant de l’historiographie du Risorgimento peignit une Rome des ténèbres en proie à l’obscurantisme ecclésiastique, travers d’où dérivait le ‘malgoverno’ de l’État, imperméable aux idées et aspirations nouvelles du romantisme national et politique138, conformément à une logique de conservation du pouvoir. Les catholiques libéraux italiens avaient nourri une « espérance vaguement messianique »139 en un nouveau Grégoire VII, « héros anti-moderne »140 qui eût rénové l’Église et restauré son prestige. Le mouvement néo-guelfe, vivifié par la publication du Primato en 1843141, prônait la constitution d’une fédération des souverains italiens, affranchis de la domination de l’Autriche, groupés sous la présidence du pape et arc-boutés sur le potentiel militaire du Piémont. L’ouvrage de Vincenzo Gioberti passait toutefois sous silence la question de l’occupation autrichienne et de la laïcisation de l’administration pontificale, au motif, développé dans la préface de l’ouvrage, que son livre devait être diffusé dans toute l’Italie et recueillir le consensus le plus vaste. À une papauté « ecclésiologiquement et politiquement prisonnière du cadre de l’alliance des trônes et de l’autel »142, correspondait une Curie romaine corsetée par une multitude d’usages de cour et de privilèges, laissant entrevoir des dysfonctionnements béants et une capacité de réaction insignifiante. L’idée même d’un gouvernement des prêtres devint un signe de contradiction, difficilement justifiable au regard des principes animant le droit public de la plupart des États séculiers européens du temps ; le pape pouvait au mieux régner, non pas gouverner. L’opinion publique en gestation ne pouvait plus « se contenter de commentaires formels sur la situation, mais exigeait le buon governo »143. Les maigres succès administratifs de Pie VII, l’échec patent des timides réformes de Grégoire XVI, davantage mobilisé par la défense d’intérêts catholiques éloignés de l’Italie, fragilisaient, à la veille de l’avènement de Pie IX, le gouvernement de l’Église confronté aux agitations désormais périodiques de l’unité italienne en gestation : un Ancien Régime ecclésiastique contemporain d’une Révolution politique.