1Parue à Belgrade en 1945, La Chronique de Travnik de l’écrivain yougoslave Ivo Andrić narre le quotidien de la capitale du pachalik ottoman de Bosnie « au temps des consulats », soit entre 1806 et 18141. La fondation quasi simultanée de deux consulats, l’un français et l’autre austro-hongrois, déclenche en effet l’irruption dans la vie tranquille de ce gros bourg assoupi, de la frénésie d’une actualité politique européenne marquée par les guerres napoléoniennes et la montée des nationalismes. Rédigé par Andrić au terme d’un important travail de documentation (notamment dans les fonds consulaires du ministère français des Affaires étrangères), le roman soutient une réflexion plus large sur les liens entre communautés ethno-religieuses dans la Bosnie ottomane, tout en révélant l’inconfortable position des consuls européens en poste dans ces confins d’Europe, pratiquement livrés à eux-mêmes par leurs administrations respectives et contraints en permanence de tisser des alliances locales pour se tenir mutuellement en échec.

2L’installation des consulats français et austro-hongrois dans une zone montagneuse de la Bosnie obéit à des dynamiques à la fois différentes et complémentaires. Côté français, une logique d’occupation du terrain, que caractérise le choix d’une implantation précoce dans ce que les stratèges de l’époque imaginent être les futurs centres et relais de la présence française dans les Balkans. Coté austro-hongrois, une logique d’imitation et d’émulation, consistant à priver les Français d’un possible avantage tactique et à venir leur disputer sur le terrain la prééminence qu’ils revendiquent dans le concert européen des nations. Aux uns comme aux autres, la création consulaire s’impose donc essentiellement comme un élément du dispositif plus large de compétition tous azimuts que se livrent les deux puissances.

3L’histoire de la création, de l’extension et des recompositions des différents réseaux consulaires en Méditerranée moderne et contemporaine ne saurait bien sûr se limiter au seul motif de la compétition internationale. On peut d’ailleurs avancer que ce n’est pas principalement en termes d’avantage stratégique et politique, mais d’opportunités commerciales et économiques, qu’il faut comprendre le développement et la distribution des réseaux consulaires européens jusqu’au XIX^e siècle compris. Pour autant, peu de travaux se sont attachés à interroger les choix, les stratégies et les rationalités présidant à ces dynamiques. De fait, l’analyse historique se contente souvent de penser la construction des réseaux consulaires comme le produit d’une sorte de politique hyper-rationnelle menée par des États à la fois moteurs et régulateurs en la matière. Cette tendance peut raisonnablement s’expliquer par l’ombre portée d’un exemple français – en l’occurrence colbertien – érigé en modèle de l’action stratégique de l’État, accouchant en moins d’un siècle d’un réseau consulaire « vaste, dense et très structuré »2. On sait pourtant qu’il en va bien autrement dans un certain nombre d’autres cas. Ainsi de la Prusse, dont le réseau se constitue à partir de la seconde moitié du XVIII^e siècle « au gré des demandes, de manière quasi-aléatoire, sans dessein particulier » : plus qu’une opposition systématique à toute création de consuls, Frédéric ii exprime un doute fondamental sur leur utilité (« À quoi servent-ils et quelle utilisation en faisons-nous ? »), et ne se laisse convaincre que du fait de l’absence de coût de fonctionnement du dispositif pour la monarchie3.

4Si les cas français et prussien semblent constituer deux idéaux-types a priori diamétralement opposés du rôle de l’État dans la construction des réseaux consulaires, les cinq contributions rassemblées ici viennent dévoiler la variété des gammes de structuration de ces réseaux. En interrogeant au plus près les logiques et les stratégies à l’œuvre derrière ces dispositifs, elles permettent une meilleure compréhension de dynamiques souvent complexes, et toujours irréductibles à l’opposition manichéenne entre « interventionnisme » et « passivité » des États de tutelle. En cela, elles nous invitent donc à repenser certaines questions essentielles – à commencer par l’utilité des consulats, ou la linéarité de l’extension des réseaux consulaires – à l’aune d’une série d’expériences diverses, qu’elles soient britannique, génoise, suédoise, ionienne ou américaine.

5Le Moyen Âge puis l’époque moderne voient naître et se structurer les réseaux consulaires d’un nombre toujours croissant d’États, si bien qu’au XIX^e siècle, « la quasi totalité des États souverains que compte le monde envoient et reçoivent des consuls »4. À la fin du XVIII^e siècle, la France dispose ainsi de 129 postes consulaires à l’étranger, contre 77 à l’Autriche, une soixantaine à la Russie, et une quarantaine à la Prusse ; les États-Unis comptent eux une soixantaine de consulats en 18005. Mais au-delà des estimations chiffrées du nombre de consulats de telle ou telle puissance (estimations souvent difficiles à établir, et qui n’ont de valeur qu’indiciaire), il convient de faire le plus précisément possible la part des différents rythmes auxquels s’opèrent ces fondations consulaires. Loin de s’étaler de manière harmonieuse sur l’ensemble de la période considérée, celles-ci obéissent à des temporalités plus heurtées, qui sont elles-mêmes fonction du double contexte national et international. Ainsi de la petite République Septinsulaire, qui commence sa brève activité consulaire (1800-1807) en réactivant à son profit une partie des anciennes structures diplomatiques vénitiennes ; ce n’est en effet qu’à partir de 1803 que le jeune État se met à développer ses propres réseaux sous l’impulsion du comte Ioannis Kapodistrias (Gerassimos Pagratis). Ainsi également du cas états-unien, qui permet de distinguer plusieurs phases de constitution du réseau consulaire : si les premières nominations interviennent dès la guerre d’Indépendance, le mouvement ne s’accentue réellement qu’après la fin de la Confédération et le retour de la paix (Silvia Marzagalli). À l’évidence, ces mouvements reflètent des mutations qui interviennent au cœur même des États au cours des époques moderne et contemporaine : la reprise en main monarchique du commerce anglais au Maghreb sous le règne des derniers Stuarts (1660-1688) marque en effet un effacement de la Levant Company et un essor de la Royal Navy (Matteo Barbano) ; dans le cas états-unien, l’uniformisation du commerce et de la navigation (et de leur protection) intervient dans la cadre de la construction fédérale, dont 1789 marque une étape fondatrice ; quant au fonctionnement du réseau consulaire ionien, il reste – du moins dans un premier temps – étroitement lié à l’encombrante double tutelle que Russes et Ottomans exercent sur la jeune République Septinsulaire.

6Si le terme de « réseau » s’applique bien à l’organisation à la fois complexe et imbriquée des différents services consulaires, c’est au risque d’un certain écrasement de la diversité des expériences historiques par une pensée du « tout-réseau ». Ainsi l’adoption d’une perspective diachronique comme la nécessité de penser à la fois la distribution spatiale des postes et leur hiérarchisation nous paraît-elle militer contre le recours systématique et exclusif à la notion de « réseau », et en faveur de l’utilisation complémentaire de celles de « maillage » et d’« armature » consulaires6. Car autant si ce n’est plus que la nature même des réseaux consulaires, les changements qui interviennent aux XVIII^e et XIX^e siècles, et sur lesquels les cinq contributions ici rassemblées permettent de jeter un éclairage novateur, touchent aux maillage et à l’armature consulaires. Le tableau est bien connu pour l’époque moderne, qui voit la ventilation géographique des différents postes consulaires rester majoritairement intra-européenne – c’est par exemple le cas de 75 des 129 postes français, des deux-tiers des postes américains et de 73 des 77 postes autrichiens à la fin du XVIII^e siècle7, tandis que parmi les espaces non-européens, l’Afrique du Nord et l’Empire Ottoman demeurent largement privilégiés face à l’Asie et aux deux Amériques. Quant au XIX^e siècle, il correspond à une période d’extension maximale des réseaux, de densification des maillages et de reconfiguration des armatures consulaires, une triple dynamique à considérer sous plusieurs aspects étroitement connexes :

1. Une inflation significative du nombre de consuls des « anciennes nations consulaires » : on compte désormais 854 consulats français, 474 autrichiens ou encore 561 prussiens à l’orée du XX^e siècle.
2. L’entrée en jeu de « nouveaux arrivants », parmi lesquels des États nouvellement indépendants (les États-Unis, les îles Ioniennes, plusieurs Républiques latino-américaines, etc.), et d’autres se dotant sur le tard d’une institution consulaire perçue comme essentiellement européenne (l’Empire Ottoman, la Chine, le Japon, etc.)8.
3. Une distribution des consulats à l’échelle du monde entier, et donc bien au-delà du creuset original formé par l’Europe occidentale et le pourtour méditerranéen.
4. Une diversification des lieux de fondation consulaire : si la plupart des consulats avant 1800 se concentrent dans les espaces portuaires, le XIX^e siècle est marqué par une implantation plus terrestre, notamment du fait du développement des voies et des moyens de communication.
5. Une densification des maillages existants, notamment par le recours aux agences consulaires et aux vice-consulats.
6. Une hiérarchisation plus nette entre les différentes classes consulaires – consulats généraux, consulats, vice-consulats et agences consulaires – qu’accompagne une stabilisation progressive des nomenclatures sous l’effet d’une harmonisation internationale des grades et d’une professionnalisation accrue des personnels9.

7Mais au-delà de ces mutations intervenues au XIX^e siècle, force est de constater que dès l’époque moderne, la distribution géographique des différents réseaux consulaires varie très largement d’une puissance à l’autre. Un exemple éloquent en est fourni par la distinction qu’opère Danilo Pedemonte entre les cas génois et anglais : la distribution des consulats de la république de Saint-Georges dans l’espace tyrrhénien s’apparenterait ainsi à une « constellation » d’étoiles disposées autour d’un « astre central » (Gênes) ; à l’inverse, les consulats britanniques de Livourne, Gênes, Naples ou encore Messine ressembleraient à des « planètes » autonomes, autour desquelles graviteraient comme autant de « satellites » un cortège de vice-consulats. La localisation comme la hiérarchisation des agences dépend ainsi de plusieurs critères, parmi lesquels l’activité commerciale et maritime de la place, l’encadrement des ressortissants implantés localement, ou encore le contrôle des flux de populations. À cela s’ajoute la nécessité de disposer d’un candidat fiable auquel confier la gestion du consulat, voire de quelques autres adjuvants pour l’épauler (un secrétaire, un interprète, etc.). Les incessants mouvements de recomposition auxquels sont soumis les réseaux consulaires témoignent ainsi tout à la fois du caractère changeant des impératifs qui président à leur développement, et de la difficulté qu’ont certains États de s’adjoindre les services d’un personnel à la fois compétent et bien implanté localement. On rappelera en outre que plusieurs puissances interdisent formellement à leurs agents de cumuler la tenue de leur consulat avec la représentation d’un autre pays, tandis que d’autres comptent au contraire sur ce cumul afin d’élargir l’éventail des protections consulaires pour leurs ressortissants et d’optimiser la qualité des informations transmises par leurs consulats. Par ailleurs, la plupart des réseaux consulaires connaissent certes une forte phase de croissance au XVIII^e et plus encore au XIX^e siècle, mais leur histoire est également marquée par des phénomènes de reconfigurations continuels, incluant la fermeture, le reclassement ou encore le déplacement de certains postes. Pour nous en tenir au seul cas français, on rappellera ainsi que si trois vice-consulats (à Alexandrie, Saint-Jean-d’Acre et Civitavecchia) se voient « promus » au rang de consulats au cours du XVIII^e siècle, pas moins d’une dizaine connaissent le sort inverse (Crimée, Dardanelles, Le Caire, Seyde, Messine, Corfou, Bagdad, Porto et La Canée à titre temporaire), tandis que les consulats généraux du Maroc et de Morée connaissent une histoire mouvementée au fil de leurs diverses implantations10.

8L’historiographie s’est souvent efforcée de rendre compte de ces dynamiques à l’aune de l’axiome d’une utilité principalement commerciale et économique des consulats. Le développement des différents réseaux consulaires européens constituerait ainsi une facette de la reprise en main mercantiliste qui s’impose au sommet de nombreux États à partir de la seconde moitié du XVII^e siècle, avant de participer du grand essor des échanges marchands à l’échelle du monde entier au XIX^e siècle. Un certain nombre de cas invitent pourtant à considérer avec prudence une dynamique sans doute plus complexe qu’il n’y paraît. Ainsi, une fois encore, de la Prusse où (même lors du bref passage des consuls sous la tutelle du ministère du commerce durant les années 1770) l’argument de la nécessité économique ne se trouve jamais mobilisé au service de la création de nouveaux consulats11. En d’autres termes, il existe donc au cœur de l’Europe du second XVIII^e siècle des États qui ne conçoivent le développement d’un réseau consulaire en termes ni d’efficacité commerciale, ni de rationalité économique, mais plutôt comme un outil d’affirmation de la souveraineté nationale, voire comme un instrument de clientélisme politique (sous la forme d’une série de charges attribuées individuellement à des pétitionnaires). Dans l’étude qu’elle consacre aux deux consuls rivaux nommés à Livourne par les prétendants Habsbourg et Bourbon à la couronne d’Espagne, Marcella Aglietti montre bien que ces personnages n’ont d’autre utilité que celle de peser dans la course à la reconnaissance internationale à laquelle se livrent les deux dynasties, alors que la communauté espagnole à Livourne reste tout à fait insignifiante12. Quant à la Prusse, elle dispose de pas moins de douze postes consulaires en Méditerranée en 1786, soit à une époque où l’absence de traité de paix et de commerce avec les régences maghrébines d’Alger, de Tunis et de Tripoli rend la navigation prussienne inexistante dans la région…13.

9Si elle doit donc être envisagée avec circonspection, la question du développement des réseaux consulaires en fonction de rationalités économiques différenciées n’en demeure pas moins cruciale. Le cas le plus représentatif du caractère problématique de cette articulation est sans doute celui du réseau dont se dotent la Suède et la Norvège au temps de l’Union des deux royaumes, entre 1814 et 1905. De fait, cette union met en concurrence des conceptions très différentes de l’utilité du réseau consulaire : d’un côté la Suède, puissance industrielle et exportatrice qui privilégie la constitution d’un réseau de grosses agences solidement implantées à travers l’Europe, chargées de faire remonter des informations économiques et industrielles ; de l’autre la Norvège, puissance commerçante et maritime qui souhaite au contraire s’appuyer sur une myriade d’agents consulaires installés dans le monde entier14. Loin d’être anecdotique, ce déphasage entre les deux conceptions du rôle des réseaux consulaires – et, par-delà, de la politique étrangère – jouera même un rôle non négligeable dans le choix de la Norvège de revendiquer l’autonomie de son service consulaire, puis la rupture finale de l’Union en 1905. De même, dans l’ensemble des cas traités par les contributions ici rassemblées, le réseau consulaire constitue un soutien essentiel de la pénétration marchande en Méditerranée, au Maghreb ou en Europe. Encore convient-il de faire plus clairement la part des logiques étatiques et des stratégies mercantiles, souvent hâtivement renvoyées à une seule et même dynamique, lorsqu’une lecture fine permet au contraire de dévoiler non seulement ce qui les distingue, mais également la manière dont elles s’articulent entre elles. Au-delà d’une meilleure compréhension de la mécanique institutionnelle derrière l’appareil consulaire, se pose donc la question du rôle de l’État, mais également de celui des acteurs marchands et maritimes, dans la configuration sur le terrain des réseaux consulaires.

10Les attentes que les États développent vis-à-vis de leurs services consulaires respectifs conditionnent assez étroitement la morphologie des différents réseaux de consulats, ainsi que le type d’activités qu’ils mènent, et des stratégies économiques ou politiques différentiées accouchent ainsi de configurations spécifiques. Si le réseau consulaire japonais, présent sur trois continents quoique nettement centré sur la Chine et la Corée, se voit confier au tournant des XIX^e et XX^e siècles une importante mission de collecte de l’information industrielle au profit du secteur alors en plein essor des exportations de soieries, son homologue serbe apparaît essentiellement constitué de consulats honoraires répartis dans l’Europe entière, mais prioritairement centré sur la protection de ses ressortissants au sein de ses deux puissances voisines, l’Autriche et la Turquie15. De leur côté, le poids de la Levant Company anglaise ou de la VOC néerlandaise leur permet à l’occasion non seulement de peser dans le processus des nominations consulaires, mais également d’imposer leur marque sur l’orientation globale du réseau consulaire dans telle ou telle aire géographique. À l’évidence, la configuration comme le développement des réseaux consulaires obéissent donc à des logiques et à des dynamiques variées, qui interdisent de leur assigner a posteriori une seule rationalité de type économique ou politique. Encore faut-il se garder de trop préjuger d’une logique étatique qui apparaît étroitement dépendante des éléments conjoncturels, qu’il s’agisse de la guerre de Succession d’Espagne dans les cas anglais et génois ou des conséquences de la Grande Guerre du Nord dans le cas de la Suède, mais également des opportunités ouvertes par un statut de neutralité au sein d’une situation géopolitique particulièrement tendue (ainsi des Américains à partir de 1793, ou des Ioniens dans les années 1800). En retour, Silvia Marzagalli rappelle à juste titre que cette dernière situation, si elle ouvre des perspectives économiques importantes, correspond également à une période de risque accru du fait de l’omniprésence de la guerre : dans un cas comme dans l’autre, la réponse passe donc par la fondation de nouveau consulats, venus soutenir l’activité sous pavillon neutre et protéger les acteurs marchands et maritimes présents sur place. Enfin, il convient de faire la part des situations caractérisées par un faible pilotage étatique, comme par exemple dans le cas des réseaux consulaires constitués au fil des sollicitations spontanées de différents candidats. Si nous touchons ici à des dynamiques plus aléatoires, celles-ci n’apparaissent pas pour autant dépourvues de toute rationalité, dans la mesure où la satisfaction de ces demandes peut également renforcer la loyauté des acteurs envers l’État. Tel est par exemple le cas des consulats dont se dote par le jeune royaume de Grèce lors de ses premières décennies d’existence (années 1830-1840) : ouverts à travers l’Europe et autour de la Méditerranée au gré des sollicitations de marchands grecs implantés localement, ces postes consulaires sont fréquemment utilisés par la monarchie othonienne pour fidéliser certains des principaux lignages du grand négoce grec de la diaspora16.

11Une dernière thématique qui se dégage d’une lecture transversale du présent dossier et de sa mise en dialogue avec d’autres publications récentes sur le sujet, réside dans la mise en évidence des rapports étroits qui lient les réseaux consulaires aux réseaux des consuls. Sur ce point encore, les contributions réunies apportent des éléments tangibles et concordants : au-delà de la simple notion quelque peu mécaniste et irénique d’une mobilisation des réseaux personnels des consuls au service exclusif de l’institution consulaire, il s’agit en effet de comprendre comment s’articulent stratégies personnelles, dynamiques de groupes et logiques étatiques dans la constitution des différents réseaux consulaires.

12Encore impossible à mener en l’état actuel de la connaissance historique sur le sujet, une sociographie des premiers titulaires des différents consulats d’une même puissance (ou de plusieurs dans un même lieu) permettrait sans nul doute de faire ressortir l’importance de l’expertise locale des impétrants dans l’extension et la consolidation des réseaux consulaires. Bien évidemment, cette expertise ne saurait se résoudre au seul critère de la maîtrise linguistique ou de la connaissance théorique des us et coutumes locales : elle englobe souvent un long séjour in situ (le plus souvent pour y pratiquer le commerce), ainsi qu’une connaissance fine des mécanismes et des acteurs du pouvoir à l’échelle locale, voire nationale. Cet apprentissage du terrain s’est d’ailleurs parfois fait au détriment des intéressés eux-mêmes : ainsi des Américains O’Brien et Cathcart, qui doivent en partie à leur long séjour dans le bagne d’Alger leurs nominations respectives aux postes algérois et tunisien puis tripolitain. Quoi qu’il en soit, cette expertise se révèle souvent cruciale au moment de fonder de nouveaux consulats, dans la mesure où elle est à la fois gage d’opportunités commerciales et de bonne entente avec les autorités locales. Aussi n’est-il pas rare que certains États préfèrent appointer comme consuls des marchands non-nationaux installés sur place de longue date, plutôt que des nationaux certes zélés, mais ignorants des réalités locales : à l’exception notable des postes maghrébins tenus par des Américains, le premier réseau consulaire états-unien en Méditerranée recrute ainsi largement parmi les marchands britanniques installés localement – une tendance qui s’estompe au fil du temps, puisque l’on observe une « nationalisation » progressive du corps consulaire américain au cours du XIX^e siècle. Enfin, cette expérience permet aux consuls de peser dans la nomination de leurs collègues dans d’autres villes et port de la région, voire de constituer eux-mêmes un réseau de vice-consulats et d’agences consulaires dépendant de leur propre consulat et échappant largement au contrôle de leur État de tutelle (Gustaf Fryksén).

13Nécessaires pour créer les réseaux consulaires, les réseaux personnels des consuls le sont également pour tenir leurs postes. On pense bien évidemment ici à la nécessité pour les consuls appointés par leurs « nations » de se garantir le soutien d’une fraction au moins du corps des marchands implantés localement. Mais cette dynamique transcende la césure – d’ailleurs largement artificielle à la fin de l’époque moderne – entre consuls missi et electi17. En témoignent les cas anglais et génois, qui voient les marchands s’unir en factions rivales pour faire nommer leur candidat au poste de consul. S’ils témoignent de l’étroitesse des liens entre les consuls et les intérêts qu’ils représentent, ces exemples illustrent également l’efficacité des stratégies de « lobbying » menées par les différentes coteries marchandes, parfois jusqu’au cœur de l’État. En cela, le passage « du consul de la nation au consul de l’État »18 constitue un moment de reconfiguration des relations souvent complexes entre le corps consulaire et les élites politiques de leur pays. Ainsi des recommandations et des protections qui accompagnent de plus en plus fréquemment les nominations aux différents postes consulaires, et qui mettent en jeu certains personnages importants de l’appareil d’État – dans le cas américain, rien moins que Thomas Jefferson himself.

14Demeure enfin la radicale et stimulante invitation de Silvia Marzagalli à « abandonner une clé interprétative centrée sur l’État », et à nous demander si, en dernière analyse, « les hommes au pouvoir ne suivent pas, plus qu’ils ne les commandent, les logiques négociantes ». L’argument mérite qu’on s’y arrête, dans la mesure où il touche à un point essentiel au cœur de la formation et de l’extension des réseaux consulaires. À l’idéal-type de l’État stratège et rationnel, les contributions rassemblées ici invitent en effet à substituer une lecture plus nettement articulée autour des intérêts, des stratégies et des registres d’action des acteurs historiques. Loin de se résumer à une simple tentative de « dés-étatisation » du fait consulaire, cette prise en compte ambitionne, à terme, une meilleure compréhension du lien entre rôle de l’État, institution consulaire et autonomie des acteurs, qui ne se résumerait pas à un simple modèle de pénétration « de haut en bas » des dynamiques et des pratiques. Dans le cas du Suédois George Logie comme dans de nombreux autres, il apparaît en effet clairement que les acteurs historiques participent d’une « fabrique consulaire » qui est elle-même une « construction de l’État ». Au-delà des études de cas et des reconstitutions de parcours de certains de ces « marchands consuls » et autres « entrepreneurs consuls », on peut espérer que cette saisie fine des dynamiques multi-scalaires (complémentaires ou concurrentes) autour de la fonction consulaire débouche sur des comparaisons plus larges entre États, voire entre postes et services consulaires au sein d’une aire géographique déterminée. Croisées à la profusion de travaux récents sur la fonction consulaire, les contributions qui suivent fournissent en tout cas la première pierre à partir de laquelle envisager une enquête aussi ambitieuse.