Premessa. Regnicoli e no

L’on nous répond que les extraditions de cette nature [politique] ne sont plus dans les mœurs actuelles. Il suffit donc qu’un crime se rattache à l’hostilité que ces transfuges professent contre leur gouvernement légitime pour compter sur l’appui et la défense de leur patrie d’emprunt.

1Così, nel 1853, il ministro degli esteri austriaco von Buol commentava il rifiuto del Regno di Sardegna di riconsegnare all’impero asburgico i sudditi fuggiaschi, ricercati per ragioni politiche1. In questo caso, oggetto del contendere erano soprattutto i notabili lombardi e veneti emigrati in Piemonte dopo la rivoluzione del 1848, ma comunque colpiti dal sequestro dei beni decretato dal feldmaresciallo Radetzky, in seguito alla rivolta di Milano del 6 febbraio 18532. Si può dire, tuttavia, che le parole di von Buol descrivessero la linea di condotta generale del governo di Torino rispetto a tutte le diverse componenti dell’emigrazione politica ospitata sul suo territorio3: linea non priva di contraddizioni e mancante a lungo di un inquadramento normativo specifico, ma che sarebbe rimasta sostanzialmente la stessa anche nel primo decennio dopo l’unità d’Italia4, e che rispecchiava una prassi di accoglienza invalsa in tutta l’Europa occidentale, seppure in modo altalenante, tra la fine del settecento e la prima metà dell’ottocento5.

2Una significativa peculiarità, tuttavia, distingueva dagli altri paesi d’asilo del vecchio continente sia il Regno di Sardegna, sia in seguito lo stato italiano unitario: in entrambi i casi, la stragrande maggioranza dei rifugiati accolti condivideva con gli abitanti del paese ospitante l’appartenenza a quella che veniva definita come la medesima comunità nazionale italiana. Una comunità dispersa, divisa tra varie sovranità spesso rivali tra loro, ma cui la legge piemontese, e poi quella del Regno d’Italia, attribuirono sempre grande valore: anche quando, tra il 1848 e il 1861, tale comunità era priva di riconoscimento politico. Sotto la corona dei Savoia, quindi, per quegli esuli che – pur essendo sudditi di un altro stato – erano identificati come «di nazionalità italiana», la normale distinzione «piatta» tra cittadini e stranieri (che definiva, ad esempio, la posizione degli esuli russi, polacchi, ungheresi, francesi…) lasciava il posto al meno netto dualismo tra «italiani regnicoli» e «italiani non regnicoli»: ovvero tra chi, per nascita o diritto acquisito, apparteneva già allo stato sabaudo e chi no, ma era comunque considerato membro della grande famiglia italiana. Non si trattava solo di una questione ideale: sia nel Regno di Sardegna sia in quello d’Italia, gli italiani non regnicoli venivano infatti a configurarsi come una sorta di «stranieri meno stranieri», che godevano di considerazione e di diritti preclusi agli altri cittadini esteri. Tale categoria era stata originariamente concepita, nell’ambito del nazionalismo risorgimentale, proprio per rispondere alle dinamiche dell’asilo politico, e andò soggetta a incessanti rimodulazioni geografiche, man mano che guerre, plebisciti e annessioni ridisegnavano la carta della penisola. Se inizialmente italiani non regnicoli erano, rispetto al Regno di Sardegna, gli emigrati da tutti gli altri Stati preunitari, dopo l’unità questo termine passò a indicare i sudditi austriaci di Mantova e delle Venezie (fino al 1866) e quelli pontifici del Lazio (fino al 1870), riducendosi infine, dopo la conquista di Roma, agli abitanti delle «terre irredente» (Trento e Trieste), rimaste soggette all’impero asburgico fino alla Prima guerra mondiale.

3Esistettero comunque sempre margini di incertezza identitaria (come andavano considerati i ticinesi, i corsi, i maltesi, i nizzardi…?), e in ogni caso quello degli italiani non regnicoli rimase a lungo un problema aperto, anche e soprattutto per la scarsa chiarezza della loro posizione rispetto alla legge: per quanto godessero di importanti privilegi rispetto ai rifugiati di qualsiasi altra provenienza, con questi condividevano comunque una relativa vulnerabilità rispetto al potere esecutivo, in un’epoca in cui il diritto di asilo – per quanto largamente utilizzato nella pratica – conosceva scarsa o nessuna codificazione formale. Proprio dall’esigenza di chiarire e migliorare ulteriormente la situazione di questo gruppo peculiare di emigrati, presero dunque le mosse i progetti parlamentari che tra il 1848 e il 1870 mirarono ad attribuire agli italiani non regnicoli la cittadinanza, a seconda delle epoche sarda o italiana: cittadinanza che veniva concepita, da settori della classe dirigente e dell’opinione pubblica, non solo come gratificazione per i patrioti in esilio, ma quale unica forma davvero sicura e irrevocabile di protezione per gli esuli6.

Dal Regno di Sardegna al Regno d’Italia (1848-1861)

4Il biennio rivoluzionario 1848-1849 rappresentò un decisivo cambio di passo per l’emigrazione politica italiana. Nei trent’anni precedenti, i flussi si erano sempre incanalati forzatamente al di là delle Alpi e del mare, e anzi lo stesso Piemonte della Restaurazione era stato a lungo un attivo «esportatore» di perseguitati. La promulgazione dello Statuto, la guerra contro l’Austria e infine la sopravvivenza del regime liberale, nonostante la sconfitta militare subita da Carlo Alberto, garantirono – per la prima volta dall’epoca del Congresso di Vienna – l’esistenza di un approdo sicuro per gli esuli politici italiani sullo stesso suolo della penisola7.

5Contemporaneamente, in tutta Italia, rivoluzioni e guerre avevano mobilitato masse di popolazione molto più vaste e diversificate rispetto a quanto avvenuto nel 1820-21 e nel 1830-31. In particolare, soprattutto nei mesi dopo la battaglia di Custoza, le frontiere terrestri e marittime del Regno di Sardegna furono interessate da una vera crisi migratoria, nell’ordine delle decine, forse centinaia, di migliaia di persone in fuga dalle temute rappresaglie. Terminata l’emergenza, il riflusso di questa marea umana lasciò dietro di sé, sul suolo piemontese, un numero considerevole di persone troppo compromesse o comunque troppo politicizzate per fare ritorno impunemente negli stati restaurati, e soprattutto nel Regno Lombardo-Veneto, da cui larga parte di esse proveniva8.

6Nel Regno di Sardegna non esisteva una normativa che disciplinasse il diritto d’asilo, e le convenzioni di estradizione con singoli paesi, come quella con l’Austria in vigore dal 1838, non prevedevano distinzioni tra reati comuni e politici9. La prospettiva di un’apertura, almeno tendenziale, dello stato sardo nei confronti dei patrioti italiani in cerca di protezione era comunque già stata segnalata dalla legge elettorale del 1848, che – introducendo di fatto il concetto di «italiano non regnicolo» – stabiliva procedure semplificate per l’acquisizione del diritto di voto da parte degli appartenenti a questa categoria che fossero in regola con i requisiti del suffragio censitario10. Inoltre, il parlamento aveva ratificato l’elezione di alcuni deputati privi della cittadinanza sarda, stabilendo così un significativo precedente, che andava di pari passo con la nomina di numerosi ministri non piemontesi11.

7Ma tali aperture, se costituivano una spia della volontà della casa di Savoia e della classe dirigente subalpina di intercettare il fermento nazionalista a vantaggio della propria politica estera, non erano state concepite per governare le dinamiche di un’accoglienza di massa. A fronte di una manciata di esuli di elevata estrazione sociale che ottennero la cittadinanza, secondo la restrittiva procedura prevista dal codice civile del 183712, la maggior parte dei profughi politici italiani di media o bassa condizione restavano cittadini stranieri: l’asilo era garantito loro solo da una generica benevolenza delle istituzioni piemontesi, che si concretizzava nei due pilastri della «non estradizione» nei paesi d’origine, anche in presenza di regolari accordi bilaterali, e del sostegno economico, sulla falsariga di un uso consolidatosi in Francia nei decenni precedenti13. Nel primo caso, si trattava di una concessione legata a una prassi consuetudinaria, come nel caso citato dei rapporti sardo-austriaci, e che valeva di fatto per tutti gli esuli, di qualsiasi nazionalità14. Più articolata la questione dei sussidi, che nel Regno di Sardegna erano un privilegio riservato ai soli esuli italiani non regnicoli: la tutela economica era garantita da una serie di stanziamenti legiferati dal parlamento sul bilancio dello Stato, ai quali concorreva la mano privata, e cui si affiancava l’apertura agli immigrati italiani dei ranghi della pubblica amministrazione e, soprattutto, dell’esercito. La gestione personalistica, e piuttosto opaca, del Comitato centrale dell’emigrazione italiana, guidato dall’abate bergamasco Carlo Cameroni, rivelava tuttavia una forte discrezionalità, spesso esplicitamente ispirata da pregiudiziali politiche, nella concessione di aiuti finanziari e posti di lavoro pubblici e privati15.

8Persistenti resistenze rispetto al nuovo corso liberale influenzavano infatti l’atteggiamento degli apparati di sicurezza nei confronti dell’emigrazione. «Vedete, noi siamo ancora degli scolari, non siamo avvezzi alla legalità, al regime costituzionale», si giustificava il segretario degli Interni Ponza di San Martino con l’esule russo Alexandr Herzen, oggetto di un’espulsione immotivata da Nizza16. Ma l’inesperienza poteva spiegare solo in parte la scarsa tolleranza nei confronti degli esuli politicamente più eterodossi. Sono esemplari, in questo senso, tanto lo sgomento che colse il governo di Torino nel 1852, quando dalla Francia giunse la voce infondata che presto a porsi sotto la sua tutela sarebbe stato un celebre (e ingombrante) oppositore del regime bonapartista come Victor Hugo17, quanto la riluttanza ad autorizzare lo sbarco a Genova di un piroscafo carico di profughi della Repubblica Romana18. E anche una volta accettati in territorio sardo, gli esuli – italiani non regnicoli compresi – potevano in qualsiasi momento trasformarsi in personae non gratae e vedersi privati di ogni protezione: per quanto non corressero il rischio di essere riconsegnati ai paesi di provenienza, potevano comunque essere ricollocati forzatamente in zone periferiche del regno, o addirittura espulsi a discrezione delle autorità19.

9Proprio da questo stato di cose, nasceva – soprattutto agli occhi dei liberali radicali – l’esigenza di garantire agli immigrati italiani diritti e tutele giuridiche il più possibile intangibili dall’arbitrio del governo: un obiettivo per il quale una concessione collettiva della cittadinanza sarda appariva la soluzione più equa e definitiva, oltre che la più generosa in senso patriottico. I principali dibattimenti su questo tema, tenutisi alla Camera il 21 e 22 settembre e il 16 novembre 1849, rispettivamente su iniziativa di Felice Chiò e Carlo Cadorna, furono egemonizzati dalla sinistra democratica, che secondo il plenipotenziario inglese Hudson manifestò un’ostilità «unparalleled in Parliamentary annals» contro il ministero D’Azeglio, proprio per il suo atteggiamento discriminatorio nei confronti degli esuli politicamente «sgraditi»20. Se lo spunto di Cadorna rimase sepolto nel clima incandescente della discussione sul trattato di pace con l’Austria21, il progetto Chiò, seppure pesantemente rimaneggiato dalla commissione parlamentare, aveva invece superato il vaglio della Camera22.

10Con il beneplacito del governo, tuttavia, il Senato aveva ribaltato questa decisione, facendo proprie le severe considerazioni di metodo del conte Federico Sclopis: «Il dare ad una massa d’uomini, di cui non si conosce nemmeno il nome, un privilegio tanto alto, tanto nobile, tanto importante, come quello della cittadinanza nostra, [è] un abusare della nostra posizione, un abusare del nome di cittadino»23. L’obiezione di fondo, per quanto appoggiata a improbabili esempi classici come l’editto di Caracalla, non era solo un puntiglio morale: rispondeva in realtà a una molto pragmatica volontà di controllo, di fronte alla quale passavano in secondo piano tanto l’afflato umanitario, quanto la spinta nazionalista. Se ne sarebbe avuto un saggio proprio dopo il moto milanese del ‘53, quando il medesimo gabinetto Cavour che difendeva i diritti degli esuli «rispettabili» contro il sequestro radetzkiano, al contempo ne espelleva altre centinaia: alcuni di essi, come il pavese Benedetto Cairoli, avevano fiancheggiato dal territorio sabaudo la cospirazione, ma la maggior parte erano solo genericamente sospetti per la loro vera o presunta militanza mazziniana24.

11A queste considerazioni di carattere ideologico, se ne aggiungevano altre di natura materiale: timore comune, in Piemonte, era che la persecuzione politica venisse sfruttata come copertura da delinquenti e da proletari forestieri in cerca di lavoro, ai danni degli autoctoni25. Effettivamente, non era sempre facile (come non lo è in qualsiasi epoca) distinguere in modo netto la migrazione politica da quella economica, il più delle volte intrecciate, e tanto più nel caso di persone di bassa estrazione sociale quali potevano essere i disertori dell’esercito austriaco26. Queste considerazioni, tuttavia, erano rafforzate da un pesante pregiudizio di classe: tra gli «operai non vi è causa politica», si leggeva ad esempio in una circolare ministeriale del 185427. Gli studi più recenti hanno sostanzialmente smentito questa visione, sottolineando un’efficacia della propaganda nazionalista a tutti livelli della società, seppure in proporzioni e modalità diverse, che era rispecchiata dalla variegata composizione professionale dell’emigrazione italiana in Piemonte28. Ma anche i democratici avevano a loro volta temperato le loro proposte di estensione della cittadinanza, limitandole «a persone fornite di mezzi di sussistenza e dotate di buone qualità morali»29.

12In ogni caso, era proprio la loro condizione di non cittadini a consentire alle autorità di perseguire con efficacia gli emigrati sospetti, pressoché senza preavviso né possibilità di reclamo: un vantaggio operativo che – per quante professioni di affetto e stima per i patrioti in esilio potessero pronunciare30 – i governi del re non erano assolutamente intenzionati a perdere31.

Le contraddizioni dello stato unitario (1861-1866)

13Nato nell’agosto 1839 a Riva del Garda, l’esule trentino Giuseppe Ippolito Pederzolli si era iscritto alla facoltà di legge dell’università di Pavia nell’ottobre del 186032. Fervente repubblicano e irredentista, si sarebbe fatto in seguito conoscere come eclettico pubblicista e direttore di giornali, amico e corrispondente di Mazzini e Bakunin33. Già nel 1861, tuttavia, il suo nome ancora ignoto veniva citato nel parlamento di Torino da Angelo Brofferio e Agostino Bertani, che chiedevano conto del trasferimento coatto in Sardegna imposto dalle autorità all’irrequieto studente, dopo che questi aveva pronunciato un discorso antiaustriaco al cimitero di Pavia34. La risposta del presidente del consiglio e ministro dell’Interno Ricasoli suonò paradossale:

Il giovine certamente è per ogni rispetto degno di considerazione; ma disgraziatamente prevale in lui eccessivamente vivo il desiderio di ritornare nella sua terra natia, e appartiene a coloro i quali vorrebbero, non domani, ma oggi stesso ricuperare quella porzione d’Italia; desiderio vivissimo a cui partecipiamo tutti, ma che conviene frenare per rendere più efficace la nostra ferma risoluzione35.

14La crisi dell’unificazione si era appena conclusa: da un lato, le annessioni avevano comportato la naturalizzazione di massa di migliaia di ex esuli, che in molti casi andavano ora a ricoprire posizioni di prestigio nel nuovo apparato statale e nelle provincie di origine36; d’altro canto, la brusca interruzione delle operazioni militari nella valle padana e poi la conclusione delle campagne nell’Italia centrale e meridionale, lasciavano «intrappolati» sul lato italiano delle nuove frontiere con l’Austria e lo Stato pontificio moltissimi giovani, che si erano arruolati nelle forze regolari sabaude e nei garibaldini. La grande maggioranza di essi erano veneti e friulani, ma c’erano anche romani, trentini, giuliani, dalmati: il loro numero, secondo stime che furono e sono sempre incerte, oscillava tra i seimila ufficialmente censiti, i trentamila stimati dal governo e i centomila ipotizzati dalla stampa37. Per venire in soccorso a questa massa, le autorità italiane intervennero con gli stessi mezzi che erano stati rodati da quelle piemontesi, in particolare attraverso l’impegno finanziario per i sussidi38. Inoltre, anche nel nuovo stato, la condizione degli italiani non regnicoli restava privilegiata sul piano giuridico: la legge elettorale politica del 1860, ad esempio, stabiliva che, per essere ammesso al voto, lo straniero «se italiano» necessitava unicamente della naturalizzazione per decreto reale, laddove i «non Italiani» dovevano passare per la procedura, assai più difficile e onerosa, della «grande naturalizzazione» legiferata dal parlamento39; parallelamente, l’ordinamento comunale e provinciale prevedeva addirittura che «i cittadini delle altre provincie d’Italia, ancorché [mancanti] della naturalità» fossero sempre «equiparati ai cittadini dello Stato» per l’esercizio del diritto elettorale amministrativo40.

15Sulla carta, tale divaricazione «etnica» tra gli stranieri favoriva evidentemente i profughi italiani rispetto ad altre comunità di esuli, come gli ungheresi o i polacchi41; di fatto, tuttavia, queste disposizioni incidevano poco sulle concrete condizioni di vita della grande maggioranza degli italiani non regnicoli, privi dei requisiti censitari per accedere ai diritti politici. Gli emigrati, inoltre, tendevano a essere considerati un fattore di destabilizzazione economica e sociale: descritti spesso come una torma di giovani di non alta estrazione, generalmente di idee politiche estreme, il più delle volte disoccupati e dunque dediti all’ozio, al bere, al disordine morale, che si cercava di controllare confinandoli in aree depresse o in squallidi depositi fuori dalle città, e imponendo loro obblighi e restrizioni sempre più severi42. Uno tra i più celebri di essi, la camicia rossa polesana Alberto Mario, giunse a restituire una decorazione al valore come protesta per il trattamento riservato ai suoi commilitoni più sfortunati: «Ripensando che i superstiti di quelle battaglie il governo oggi ammucchia a centinaia in Aosta fra i cretini, in Sardegna fra i miasmi a guisa di bestie nocive che bisogna distruggere: io non solo come repubblicano, ma anche come Veneto, rifiuto la medaglia»43.

16Insomma, il caso Pederzolli non era che la punta dell’iceberg di un sistema in cui «per l’emigrato la legge è muta, le preziose guarentigie dello Statuto non esistono […]: non è pareggiato nemmeno ad un delinquente, il quale non può essere condannato a pena, anche minima […] se i tribunali non hanno sentenziato»44. Queste le parole ad effetto con cui il deputato democratico Benedetto Cairoli, il 3 febbraio 1862, illustrava un nuovo disegno di legge per il conferimento dei diritti civili e politici a quelli che egli definiva enfaticamente «esuli in patria»45. Cairoli, come si è visto esule perseguitato dal governo sabaudo negli anni Cinquanta, e ora figura emergente di eroe di guerra «prestato» alla politica46, era in realtà il portavoce di un gruppo di pressione che univa l’opposizione costituzionale di sinistra al movimentismo extraparlamentare47: al punto che sarebbe stato Mazzini in persona a rivendicare una sorta di paternità sull’idea della legge, che fu fatta propria anche dall’Associazione Emancipatrice sotto l’alto patronato di Garibaldi48. Complice l’eterogeneità dei suoi sponsor, nella «legge Cairoli» venivano così a fondersi due istanze di ordine diverso: da un lato, la necessità immediata di risolvere la condizione di vulnerabilità in cui versavano gli esuli; dall’altro, la rivendicazione dell’italianità del Veneto e di Roma. Invece dell’anodina definizione di «italiani non regnicoli», infatti, nel primo articolo si utilizzava quella assai più bellicosa di «emigrati delle Provincie del regno d’Italia ancora soggette alla dominazione dell’Austria e del papa»49.

17La Destra di governo veniva a trovarsi in una posizione scomoda, poiché la maggioranza non voleva né poteva rinnegare l’obiettivo del completamento dell’unità, né tantomeno trasmettere un’immagine di ingratitudine verso gli esuli: pragmaticamente, i moderati puntavano quindi ad assecondare le buone intenzioni di Cairoli, frenandone al contempo lo slancio aggressivo50. Così, la commissione parlamentare, costituita in maggioranza di deputati della Destra, si preoccupò anzitutto di eliminare ogni riferimento esplicito al papa e all’imperatore, per non rischiare «atti di provocazione» sulla scena internazionale51. Era però sul terreno pratico della tutela degli immigrati, che i due campi si squadravano con più nettezza. Cairoli aveva previsto un sostanziale automatismo nella concessione della cittadinanza, aperta grossomodo a tutti gli esuli italiani, purché fissassero legalmente la loro residenza in un comune del regno: e proprio questo automatismo veniva ora disinnescato dalla commissione, che vincolava la procedura all’approvazione da parte del governo, tramite un decreto ad hoc per ogni aspirante cittadino52. La scelta di una maggiore cautela era giustificata ufficialmente dal timore che all’immigrazione si mischiassero spie e provocatori stranieri: e l’esistenza di una rete internazionale di sostegno al brigantaggio meridionale dava a questa paura una certa credibilità53. Ma erano in particolare le affermazioni del ministro degli Interni Ubaldino Peruzzi a rivelare altre, e forse più pressanti, preoccupazioni della classe dirigente. «Gli emigrati [italiani] i quali appartengono a quelle classi della società che abbisognano di vivere per mezzo del lavoro sono cresciuti. […] La metà e più [degli esuli] non sono emigrati politici. […] Quanto più noi saremo larghi di troppo facili riguardi all’emigrazione, tanto più aumenteremo quest’emigrazione non politica». Tornava alla ribalta, insomma, l’ambigua distinzione tra «veri» rifugiati e migranti economici, fondata su presupposti di classe analoghi a quelli già enunciati alla Camera subalpina54.

18Si può dire che, attraverso il passaggio in commissione, la legge era stata ridisegnata «su misura» dai moderati per i moderati, che infatti si apprestavano a votarla con largo margine. La possibilità del governo di sindacare sulla «realizzazione di un diritto [era] un vincolo ingiusto, e quasi [manteneva] quella differenza fra gli esuli e gli altri italiani che si voleva cancellare», commentava però Cairoli55. E per non piegarsi all’approvazione di un testo che non era più il suo, fu egli stesso a ritirarlo: decadevano così tanto il progetto originario, quanto quello emendato, accettato da governo e maggioranza56. La Perseveranza – portavoce dei conservatori lombardi – rinfacciava all’opposizione la riottosità ad adeguarsi all’ordine costituito, adombrando l’idea che gli esuli non fossero stati che un pretesto per mettere in difficoltà il governo davanti al paese: «Se [la sinistra] si arrendesse mai alla ragione, come potrebbe allora fulminare le sue appassionate polemiche, come potrebbe ancora atteggiarsi a tutrice esclusiva del vero e del giusto?»57. Tanto i mazziniani quanto i garibaldini, in effetti, si affrettavano a dare della vicenda letture più o meno strumentali: per i primi, la discussione sugli esuli avrebbe dovuto fornire all’opposizione parlamentare il movente per ricusare la logica costituzionale e dichiararsi apertamente antimonarchica58; per i secondi, il problema era rappresentato soprattutto dall’allineamento diplomatico filofrancese che mortificava le aspirazioni nazionali in nome dell’equilibrio internazionale59. Ma al di là di ogni astrazione, era lo stesso Mazzini a riassumere l’impatto del fallimento della legge Cairoli sul morale di migliaia di «esuli in patria»: «No, ella non è cittadino italiano», scriveva con amara schiettezza il patriota genovese a Leone Serena, già membro del governo veneziano di Daniele Manin60.

19In seguito, il nuovo codice civile promulgato nel 1865 dal ministro di Grazia e Giustizia Giuseppe Pisanelli avrebbe comportato un miglioramento generale nella condizione degli stranieri in Italia61; negli anni successivi, anche la disciplina dell’asilo avrebbe conosciuto una importante chiarificazione, come attestava ad esempio la nuova convenzione stipulata tra il Regno d’Italia e l’impero austro-ungarico il 27 febbraio 1869, che per la prima volta escludeva esplicitamente i reati politici dalle cause di estradizione62. Restava tuttavia al palo la questione dei diritti civili e politici degli italiani non regnicoli. Un nuovo tentativo di risolverla era stato abbozzato, sempre da Cairoli, nel 186663: ma la nuova guerra contro l’Austria lasciò dapprima il progetto in sospeso, quindi finì con lo smorzare di molto l’urgenza del problema, avendo gran parte degli esuli acquisito la cittadinanza italiana grazie all’annessione del Veneto, del Friuli e di Mantova.

La legge Cairoli e la questione romana (1867-1870)

20Sarebbero state soprattutto variabili di politica internazionale a riaccendere l’attenzione dell’opinione pubblica, nel momento in cui la vicenda degli emigrati, ora in larga maggioranza sudditi pontifici, veniva a intrecciarsi con la «guerra fredda» in corso tra Italia, Santa Sede e Francia per il possesso di Roma e del Lazio. La convenzione di settembre, con i suoi sanguinosi strascichi, e poi la battaglia di Mentana, avevano accentuato il livore antipapale e antifrancese di ampi settori della società e della stessa classe dirigente liberale64: la goccia che fece traboccare il vaso fu però, il 24 novembre 1868, l’esecuzione a Roma dei cospiratori Gaetano Monti e Giuseppe Tognetti. Più ancora che la condizione materiale degli emigrati, ciò che premeva a questo punto era un pronunciamento chiaro ed irrevocabile sull’italianità dei romani: Cairoli, che nella campagna garibaldina del 1867 aveva perso un fratello, era nuovamente in prima linea65, ma è significativo che in questa nuova fase della battaglia a sostenerlo con la loro firma in calce al suo progetto ci fossero decine di colleghi di tutto l’arco parlamentare, compreso l’ex presidente del Consiglio Urbano Rattazzi66. Il ministro plenipotenziario Malaret riferiva con sgomento a Parigi che anche personaggi «d’ailleurs très honorables» si erano lasciati prendere la mano: un atteggiamento che egli attribuiva «aux habitudes d’esprit contractées […] dans les sociétés secrètes dont la plupart des hommes politiques Italiens ont fait partie dans leur jeunesse»67. Lo stesso governo del generale Luigi Federico Menabrea, che di norma si mostrava attento a non turbare la balance of power, in questo caso appariva incline, se non a supportare attivamente il progetto, quantomeno a non ostacolarlo per non scontentare la pancia dell’elettorato68.

21Il testo della nuova legge Cairoli, perfezionato da una commissione mista di destra e sinistra (presieduta dallo stesso proponente e di cui faceva parte anche l’ex ministro Peruzzi, già suo strenuo oppositore), era di fatto una riedizione del progetto del 1862: come allora fondato su un sostanziale automatismo senza possibilità di ingerenze dell’esecutivo, a differenza di allora fu approvato quasi così com’era il 1 dicembre 1869, a larga maggioranza69. Il grande entusiasmo manifestato da giornali democratici come Il Secolo non fu tuttavia così universalmente condiviso come le premesse avevano lasciato sperare70. Per alcuni moderati, ad esempio, il fatto che molti esuli, anche se divenuti sudditi del regno, potessero continuare a ricevere il sussidio perché indigenti – un’eccezione fortemente voluta dallo stesso Cairoli71 – rappresentava un vulnus contro i dogmi del liberalismo economico72. D’altro canto, i mazziniani, in piena collisione con una Sinistra costituzionale percepita ormai come organica al sistema monarchico, rilevavano come la legge non facesse che perpetuare l’ingiustizia di classe: per «gli emigrati poveri», scriveva l’Unità italiana, i diritti politici restavano un miraggio come per tutti gli altri poveri, «perché nel «regno», che suona «privilegio», il censo è condizione perentoria pel godimento dei diritti politici»73.

22E c’era infine un ingombrante convitato di pietra, la diplomazia: non era solo l’attacco alla sovranità del pontefice a turbare le cancellerie europee, ma anche la forte ambiguità del testo rispetto a chi ne fossero i potenziali beneficiari74. La legge era stata concepita come ennesimo colpo della crociata antipapale di quel periodo: e gli emigrati romani, che ne erano i principali destinatari, vi leggevano infatti un passo verso la prossima annessione del Lazio75. La commissione parlamentare, tuttavia, aveva scelto di non nominare esplicitamente i sudditi dello Stato Pontificio, ma di citare genericamente tutti gli «stranieri italiani»: concedere la cittadinanza a una sola categoria di non regnicoli, infatti, se era forse una manovra meno compromettente sul piano diplomatico, avrebbe suscitato un’impressione «grave e pericolosa» sugli «altri italiani» emigrati esclusi dal provvedimento76. Il risultato di questa generosa vaghezza era però che Malaret, e altri rappresentanti stranieri con lui, si chiedevano ora con preoccupazione: «Doit-on compter le Tyrol, le Tessin, la Savoie, Nice, la Corse et Malte au nombre des territoires dont le projet de loi semble revendiquer indirectement la souveraineté77 ?»

23Le rassicurazioni di Menabrea al plenipotenziario inglese sir Augustus Paget annunciavano quindi che la questione era tutt’altro che chiusa78. Come Cairoli temeva, fu infine il Senato a togliere dall’imbarazzo il governo, votando di stretta misura una versione della legge profondamente modificata, attraverso il già sperimentato escamotage dell’inserimento di un minuzioso apparato di controlli e possibilità di ricorso da parte del governo, che svuotavano il provvedimento della sua principale finalità, ovvero la sostanziale immediatezza del passaggio dalla condizione di esule a quella di cittadino79. Nel frattempo, però, la situazione politica era mutata: lo scandalo della Regia cointeressata dei tabacchi catalizzò l’attenzione del paese, al punto che l’approvazione del nuovo testo passò quasi inosservata. La legge Cairoli, ammesso che la si potesse ancora chiamare così, a causa dei cambiamenti apportati dal Senato avrebbe dovuto essere ripresentata alla Camera per una nuova discussione, ma fu azzerata dalla repentina chiusura della sessione, e quindi scomparve in silenzio dall’agenda politica80.

24A questo esito inglorioso si lega anche una sorta di mistero, probabilmente senza eguali nella storia parlamentare italiana. Esiste infatti una tradizione storiografica consolidata secondo cui la legge sarebbe stata annullata attraverso una procedura insolita, il rifiuto di Vittorio Emanuele II di firmarne la promulgazione, al fine di evitare ripercussioni internazionali: il che significava «seppellire» il progetto sotto il tabù dell’insindacabile potere regio di sanzione. Si tratta di una vera e propria notizia falsa, che è stata tuttavia presa sul serio anche da importanti costituzionalisti del XIX e XX secolo, e si è diffusa infine nella storiografia contemporanea81. Questo strano errore va probabilmente considerato esso stesso come una sorta di documento, un’eco dell’ostilità dell’establishment (il governo, la corona, la corte, la diplomazia...) contro una legge percepita, al di là delle intenzioni patriottiche, come troppo pericolosa per lo status quo dentro e fuori il paese.

Conclusioni. Asilo o cittadinanza?

25Il 20 settembre 1870 la breccia di Porta Pia raggiungeva in un colpo solo entrambi gli obiettivi che erano stati alla base dell’ultima incarnazione della legge Cairoli: la rivendicazione su Roma e l’inclusione degli esuli romani nella cittadinanza italiana. Una diffusa attenzione per il problema dei non regnicoli continuò comunque a perdurare nei decenni successivi, intrecciandosi con l’irredentismo trentino e giuliano, ma senza che venissero mai realmente stabiliti in via definitiva i confini «ufficiali» dell’italianità82. L’idea di una naturalizzazione di massa degli esuli, pur rimpianta dai patrioti ancora sudditi dell’Austria fino alla Prima guerra mondiale83, non ebbe quasi più seguito, ma fu compensata, a cavallo tra XIX e XX secolo, dalla sistematica concessione di diritti che differenziarono sempre più nettamente gli italiani non regnicoli dagli «altri» stranieri, di qualsiasi provenienza84: una differenziazione di cui alcune sopravvivenze si ritrovano anche nell’articolo 51 dell’attuale Costituzione repubblicana85.

26Gli studi più recenti – in sintonia con le moderne acquisizioni dei cultural studies86, e in qualche modo al contrario di quanto sostenuto, ad esempio, da Federico Chabod87 – si sono quindi spinti a individuare nella stessa esistenza della categoria giuridica di «italiano non regnicolo» una delle prove più evidenti che l’idea di nazione elaborata dal Risorgimento non sarebbe quella «rassicurante» di una comunità su base volontaristica, ma sarebbe assai più fondata di quanto si pensasse in passato su presupposti etno-nazionali,

as in Germany – where the nation, seen as a cultural and linguistic community, had preceded the creation of the state and was regarded as a community of descent, independent of and defined against the framework specific citizenship of statehood88.

27Il limite di questa interessante prospettiva storiografica, tuttavia, è la predominante focalizzazione su dinamiche ideologiche di lungo periodo: certo, così procedendo è effettivamente possibile individuare, rispetto al tema della cittadinanza, significative linee di continuità in senso nazionalistico nel comportamento delle classi dirigenti. Il simmetrico rischio è però di sottovalutare la conflittualità e le continue oscillazioni che caratterizzarono il dibattito sugli italiani non regnicoli: tali criticità emergono invece chiaramente se il tema viene osservato dal punto di vista del diritto di asilo e dell’accoglienza dello straniero, come si è cercato di fare nel presente saggio. In quest’ottica, le frequenti battute d’arresto incontrate dai provvedimenti legislativi in favore dell’immigrazione politica italiana, tanto in Piemonte quanto in Italia, non appaiono più solo come occasionali incidenti lungo un coerente percorso evolutivo in senso etno-nazionale della cittadinanza; rivelano, al contrario, quanto profonde e diffuse fossero le opposizioni, non solo verso il generico riconoscimento del diritto dell’immigrato di ricevere asilo e protezione, quanto soprattutto verso la piena integrazione dell’immigrato stesso nella società ospitante. Opposizioni tanto più significative e sorprendenti, nel caso degli italiani non regnicoli, proprio perché questi rifugiati erano universalmente considerati, anche da chi ne voleva limitare i diritti, come «fratelli di sangue». Si può insomma individuare un filo rosso, tra le politiche di accoglienza subalpine e quelle postunitarie: per tutto il periodo 1848-1870, in cui l’asilo politico non fu mai disciplinato da una normativa rigida e ben definita, esso fu considerato, e si fece ogni sforzo perché continuasse a essere considerato, come un benevolo e possibilmente temporaneo octroi governativo: ospitalità verso i cittadini stranieri in comprovato stato di pericolo, tanto più se italiani, ma senza che lo stato rinunciasse a una piena possibilità di controllo su di essi, e soprattutto senza che si impegnasse in una vera politica di inclusione, obiettivo al quale miravano – al contrario – le varie di richieste di estensione della cittadinanza agli esuli, per quanto riservate ai soli italiani.