1S’intéresser à l’amnistie dans le cadre de recherches portant sur l’administration de l’exil se justifie à plusieurs titres. En effet, dans le cas d’une amnistie – ou des grâces –, le contrôle de l’exil est dans une certaine mesure renforcé puisqu’il intéresse, en même temps, au plan administratif et politique, le pays de départ et le pays d’arrivée. Le contrôle est, de fait, renforcé dans la mesure où, on le verra, il ne s’agit pas seulement de compter, d’individualiser les exilés, mais aussi de les qualifier puisque certaines amnisties sont assorties de conditions et que l’exilé est jugé, considéré, dans un ensemble de paramètres qui peuvent être à la fois d’ordre politique et judiciaire1.

2Enfin, l’hypothèse examinée ici, à partir du cas des États pontificaux entre 1830 et 1850, postule qu’il s’agit là d’un processus cumulatif, mettant en jeu toute une série d’autorités et d’administrations, du pays de départ comme du pays d’accueil. Mais, dans le cas qui nous intéresse ici, celui d’un État encore largement tourné vers l’Ancien Régime, cette opération d’administration de l’exil repose sur deux piliers très différenciés dans leur structure et leur efficacité. Le premier, administratif, s’avère au fond lourd, compliqué et souvent difficile à mettre en place puisque l’individu amnistiable est jugé à l’aune de plusieurs facteurs : sa peine politique, la nature des délits (politiques ou de droit commun), son statut « professionnel » (ecclésiastiques, militaires, employés pontificaux). Le second est d’ordre « moral » puisque, dans le cas des États pontificaux, il se fonde sur l’examen des déclarations de loyauté au souverain pontife qui sont jointes aux amnisties de 1831 et de 1846, et qui vont s’avérer, en définitive, profondément discriminantes.

3Nous nous intéresserons à trois « amnisties » consécutives : celle de Grégoire XVI en 1831, à la suite du soulèvement des Romagnes, celle de 1846 qui marqua l’accession au trône pontifical de Pie IX et qui contribua à forger l’image d’un pape libéral et, enfin, celle qui a clos les événements de 1848-1849, le 15 septembre 1849, une sorte de « non-amnistie » en réalité, dont les ombres portées continueront de marquer l’État pontifical jusqu’en 1870.

4Dans le cas qui nous intéresse, s’agit-il bien d’amnisties ? La réponse doit être nuancée, car le mot n’est jamais utilisé dans les actes officiels. En effet, il faut différencier l’amnistie de la grâce qui est conférée par le pouvoir exécutif à titre individuel et qui est au fond un acte profondément troublant puisqu’il défait la loi. Dans l’État pontifical, la grâce est indéniablement une qualité reconnue au souverain pontife comme inséparable de son magistère spirituel et de son pouvoir temporel. Dans les régimes modernes, la loi étant le fait des assemblées de citoyens, elles seules détiennent la puissance souveraine, elles font la loi donc elles seules peuvent la défaire. La clémence leur appartient donc.

5Le Code pénal de 1791 supprima le droit de grâce et l’Assemblée législative consacra son droit d’amnistie en adoptant la loi du 14 septembre 1791. De cette période date la distinction claire entre grâce et amnistie, l’une étant une mesure de pardon individuel, l’autre une mesure collective d’oubli dictée par des motifs politiques. C’est aussi le moment où l’amnistie est placée dans les mains du pouvoir législatif. Dans le cas de l’État pontifical, on peut parler d’un système mixte, le Saint-Père pouvant autant délivrer des grâces ou pardons à titre individuel que des « amnisties » à un groupe d’individus coupables de délits politiques, même s’il s’agit en réalité de grâces collectives.

6L’Empire d’Autriche pour la Lombardie Vénétie, le Royaume des Deux-Siciles, les Duchés ou le Grand-Duché de Toscane ont également utilisé les amnisties à l’occasion de mariages ou de naissances princiers ou royaux, autant pour des crimes de droit commun que politiques2.

7Mais il faut noter d’emblée que, dans les États du Pape, ces deux niveaux sont à considérer ensemble lorsqu’on évoque ici l’amnistie, car les amnisties de 1831 et de 1849 se sont faites sous la pression des Puissances, alors que l’amnistie de 1846 est imposée par Pie IX à un gouvernement pontifical fortement réticent. Dans tous les cas, la pratique de la grâce pontificale individuelle peut venir corriger les termes de l’amnistie. Ainsi, en 1853, Pie IX gracie-t-il en même temps des individus coupables de délits politiques commis en 1853 et il corrige les effets de l’amnistie de 1849 en examinant plus de 1 500 suppliques d’employés et militaires pontificaux qui en avaient été exclus3.

8Ainsi, il ne s’agit pas que d’amnistie. Et, il ne s’agit pas que d’exil au sens où nous l’entendons, car on le sait, le terme d’exil – au demeurant peu utilisé - ne recouvre pas seulement la situation de personnes expulsées d’un État pour des raisons politiques. La plupart des codes (Autriche, Toscane) n’envisagent l’exil qu’à l’encontre des étrangers ; l’exil existe à Rome et à Naples pour les crimes de lèse-majesté ; mais ce que recouvre majoritairement l’exil, ce sont les condamnations pour contumace (interdiction de revenir dans le pays) ou encore des commutations de peine de prison4. Pour la Lombardie Vénétie, ce sont les « absents sans autorisation » qui sont, à terme, les « exilés » fuorusciti, refugiati, emigrati5. Dans les États pontificaux, trois catégories répondent à la définition d’exilés : esiliati (condamnés dont la peine est commuée en exil), emigrati (qui ont quitté le territoire, dont des étrangers) et contumaci (jugés in absentia et interdits de retour). Après 1849, on verra se multiplier les mesures d’éloignement autoritaires envers les opposants politiques, qui se voient délivrer un passeport avec l’obligation de partir à l’étranger sans possibilité de retour dans les États du Pape6. Ainsi étudier l’amnistie comme modalité d’administration de l’exil implique de tenir compte, ensemble, des différentes catégories du pardon, des différents types de délits et des différentes qualités d’exilés. Cet exercice, complexe, fut aussi celui auquel durent se livrer les diplomates, juges et dirigeants du XIX^e siècle, pour décider des possibilités de réintégration, réhabilitation ou pardon des sujets pontificaux.

Trois amnisties pontificales : les limites du pardon

9L’esprit de l’amnistie est également un facteur qui va peser sur son administration. En effet, plus l’amnistie est faite dans un esprit de punition, et qu’elle ne concerne donc qu’un petit nombre d’individus, plus elle va exiger de contrôles et de vérifications pour les autres, non amnistiables. Elle sera donc plus policière, mais aussi plus difficile à mettre en place, car elle mobilise en même temps de nombreuses administrations. Plus, au contraire, elle est large et englobe la grande majorité des individus, comme celle arrachée par les Puissances à Grégoire XVI en 1831, plus elle est simple à mettre en œuvre. Seuls quelques points doivent alors être examinés.

1831 : une amnistie sous contrainte

10La révolution débuta à Modène sous l’impulsion de Ciro Menotti et s’étendit aux Romagnes qui s’embrasèrent entre l’élévation au trône pontifical de Mauro Cappellari, Grégoire XVI, le 3 février et le mois de mars, qui voit l’écrasement de la révolution à Modène, Parme et Bologne. Les négociations précédant l’amnistie de 1831 furent tout sauf faciles. Le gouvernement pontifical prévoyait de mettre en œuvre un pardon assorti de conditions drastiques. En témoigne un document de réflexion de Monseigneur Invernizzi, Avvocato del Fisco alla R. C. A., datant de mars 18317, qui précise à propos de l’Amnistie : « Les lois et l’histoire s’opposent à cet article. Les lois ne pardonnent pas, elles n’atténuent pas la punition pour ceux qui étaient auctores aut principes perdellionis, elles renoncent à punir seulement ceux qui ont été séduits8 », ce qui correspondait à la ligne dure de Bernetti, pro-secrétaire d’État de Grégoire XVI. Au même moment, les Puissances voulaient au contraire contraindre le Pape à se dégager d’une politique répressive dont les conséquences pouvaient être dangereuses pour l’ordre européen, provoquant, toujours plus, opposition et révoltes. C’est tout l’esprit du Mémorandum de 18319. Ainsi, sous la pression internationale, l’amnistie de 1831 fut en définitive une amnistie large rappelant tous les sujets du Pape partis à l’étranger, sauf 39 leaders, sans mettre en place de confiscations ou séquestres de biens10. Amnistie, donc, mais seulement envers les exilés. Ceux qui étaient déjà emprisonnés furent, ensuite, l’objet de commutations de peines. Encadrée par les édits des 14 avril et 30 avril 1831 assouplis par la Proclamation du 30 mai11 – elle se présente comme un acte de clémence de Grégoire XVI, loin du projet initial qui excluait de l’amnistie : « Les membres du gouvernement insurrectionnel, les déserteurs de l’armée pontificale et ceux qui ont publié des écrits contre la papauté et la religion catholique12. »

11En outre, les amnistiés devaient signer une déclaration d’obéissance et de fidélité dont le texte, empreint de gratitude et dévotion pour la bienveillance du Pape, donne bien l’esprit de la décision pontificale13.

12Ce ne fut que le 4 juillet 1831 que le cardinal Bernetti, Secrétaire d’État, envoya aux Puissances une note signée par le Pape rappelant les compromis faits par le Saint-Père : « À la suite de la même amnistie, le Saint-Père a résolu d’absoudre pleinement tous les coupables, même de la peine pécuniaire qui leur avait été infligée par les décrets des 15 et 30 avril ; il s’abstiendra non seulement de confisquer les biens, ce qu’il avait déjà déclaré ne pas vouloir faire, mais aussi d’exiger la réparation des dommages, bien qu’énormes, causés au trésor public de cet État par la rébellion dont ils étaient auteurs ou promoteurs14. »

13Grégoire XVI inaugura ainsi cette saison des amnisties avec des mesures qui comprenaient en définitive toutes les personnes exilées, impliquées dans les « révoltes passées », à l’exception d’une quarantaine de personnes. Mais comme l’écrivait le Prince Chigi dans son journal : « après tout, la grâce ne protège personne de la surveillance et du harcèlement de la police15. » Ainsi, l’amnistie permettait une reprise en main des opposants politiques « fixés » sur le territoire pontifical. Mais, durant la suite de son pontificat, la politique de Grégoire XVI tendit plutôt à exiler les prisonniers politiques condamnés considérés comme trop encombrants et trop coûteux. Ainsi, en 1837 un groupe de 62 détenus politiques fut exilé au Brésil, sur la base du « volontariat16 ».

1846 : une amnistie très politique

14L’esprit de l’amnistie de 1846, celle des débuts du pontificat de Pie IX, est, lui, plus ambigu. Si Grégoire XVI, volens nolens, se plaçait sur le registre du pardon, de la contrition et de la rédemption, Pie IX est plus politique. D’abord, son amnistie est bien une amnistie de réconciliation. Il l’avait en tête depuis 1845 avant même de penser être élu. Mais en même temps, alors que Grégoire XVI avait d’abord envisagé la « punition » des sujets désobéissants, avant de se résoudre à la clémence, Pie IX écrivait la même année « il faut un pardon généreux pour les opposants politiques, car ceux qui sont en exil multiplient les tentatives de révolutions17 ».

15Plus que le pardon, c’est donc plutôt la prévention qui est au cœur de l’amnistie de 1846, et elle répond aux milliers de suppliques que recevait la Secrétairerie d’État de la part des familles des condamnés de 1831 – en partie exilés, mais surtout emprisonnés puisque l’amnistie de 1831, rappelons-le, ne touchait que ceux qui s’étaient expatriés. Ces pétitions avaient dans un premier temps, au moment de l’élection de Pie IX, été bloquées au niveau des provinces pour éviter qu’elles ne parviennent au sommet de l’État pontifical, pour une raison qui montre bien la conscience qu’avait le gouvernement de l’Église du poids de l’opinion publique : « Jusqu’à présent, il a été difficile d’empêcher que les pétitions signées par de nombreux citoyens de la Romagne et de la Marche d’Ancône ne parviennent pas d’abord au Sacré Collège, puis au nouveau Pontife. Si celles-ci atteignaient finalement le Trône, agir ou ne pas agir serait tout aussi dangereux : parce que ne rien faire serait insupportable et agir apparaîtrait comme une concession plus nécessaire que généreuse18. » Enfin, se fait jour chez les cardinaux les plus favorables à l’amnistie l’idée, forte, qu’une telle mesure ne pourrait que renforcer le sentiment d’affection des sujets pour le gouvernement, dans la mesure où la grande majorité, indifférente à la politique, sera touchée favorablement par un acte de clémence qui vise aussi à « rapprocher les familles ». Reste toutefois à préciser les limites de l’amnistie. D’abord, en priver les plus factieux, et parmi eux les militaires qui ont ajouté au délit de conspiration, celui de désertion, ou du moins aux officiers, car il est possible de pardonner à ceux qui se sont contentés d’obéir. La commission réfléchit également au caractère exemplaire de la peine déjà subie. En 1846, sont également amnistiés les prisonniers et certaines peines commuées.

16Le caractère préventif de l’amnistie est au cœur des discussions au sein de la Secrétairerie d’État et de la Congrégation extraordinaire nommée par Pie IX dès son élévation au trône19. Pour certains cardinaux, l’avantage d’une amnistie large consisterait à pouvoir mieux surveiller les opposants qui, depuis l’exil, ne cessent de fomenter en s’alliant aux autres exilés de toute l’Europe ; à l’instar des intentions annoncées en 1831, cette surveillance pourrait concerner davantage encore de personnes : « Les exilés sont les passeurs de communications continues entre les mécontents de l’État ecclésiastique et les agitateurs du reste de l’Europe : si on les rappelle, ils seront sous surveillance policière et pourront faire beaucoup moins de mal20. »

17Dès les premières discussions de la Congrégation d’État, les cardinaux avaient une vision assez claire des possibles limites de la mesure, entre ceux qui se sont enrichis dans leur patrie d’accueil et n’auront aucune envie de revenir, ceux qui ne voudront pas s’humilier en faisant acte d’allégeance – impliquant qu’ils ont péché – et ceux qui refuseront la grâce, car dangereux et obstinés21. On le sait, les discussions furent tout aussi vives au sein de la Congrégation quant aux modalités de l’amnistie : Monseigneur Lambruschini, très réticent, ne voulait pas pardonner et relâcher des personnes dangereuses et il était donc favorable à un pardon graduel, consenti au cas par cas en collaboration avec les autres États italiens.

18En effet, une fois l’amnistie concédée, comment contrôler le comportement de ceux qui seraient pardonnés ? La surveillance policière a, on l’a vu, déjà été placée au centre de la logique même du dispositif. Mais les plus conservateurs veulent aller plus loin en restreignant les droits politiques (pourtant déjà bien limités), en demandant aux gouvernements locaux de se porter responsables pour les amnistiés, en les plaçant sous la surveillance de la police22 ou, enfin, en les obligeant à hypothéquer leurs propriétés pour garantir leur loyauté23.

19Ces mesures, considérées comme trop sévères, ne furent pas retenues pour des raisons assez pragmatiques : elles ne donnaient au fond aucune garantie, renvoyaient une image du nouveau Pontificat encore trop peu empreinte de générosité, et du reste, la police n’était pas assez nombreuse pour les surveiller efficacement. Il est d’ailleurs frappant de constater que les conditions pratiques de l’amnistie ne furent, à cette exception près, presque jamais évoquées. Pourtant, l’incapacité de Monseigneur Marini, Directeur général de la Police, à fournir à la demande de la Congrégation une liste des sujets déjà condamnés pour raisons politiques, encore en procès, en exil de leur propre chef ou exilés à la suite d’une décision judiciaire, aurait pu alerter sur la complexité de l’opération. Pour pallier cette difficulté à obtenir les informations nécessaires à une planification des opérations, Marini proposait de s’inspirer des amnisties autrichiennes de 1838 et 1845 (conseillées d’ailleurs à Rome par Metternich) : annuler tous les procès politiques en cours, commuer toutes les condamnations à perpétuité en peines de dix ans, libérer tous les prisonniers et examiner les demandes des exilés sur une base individuelle. Propositions qui ne furent pas retenues dans leurs aspects organisationnels, même si d’après Ignazio Veca l’esprit de l’amnistie concédée par Ferdinand Ier en 1838 pour son couronnement à Milan fut, lui, imité24.

20On le voit, l’amnistie de 1846 qui emporta l’enthousiasme est bien, d’abord et avant tout, un acte politique, mûrement pesé, considérant à la fois les avantages, en particulier pour ce qui touche à l’opinion publique, et les risques, ceux de mettre en cause la stabilité politique du pays. L’attention portée à l’opinion publique dans un État où la liberté d’expression était loin d’être reconnue – que l’on pense à l’encyclique Mirari Vos de 183225 qui n’avait pas été remise en cause – prend ici une triple dimension : c’est avant tout à l’opinion publique internationale que pense la Congrégation d’État, celle qui peut peser sur les gouvernements, et donc sur les Puissances dont les capacités d’intervention dans l’État pontifical restent intactes ; c’est aussi une opinion publique catholique, pour qui la capacité à pardonner demeure une valeur partagée, celle d’un pardon chrétien, et non politique ; c’est enfin, dans une moindre mesure, à l’opinion de la population des États du Pape dont l’absence de politisation est connue des cardinaux que l’Amnistie s’adresse, en la présentant comme la possibilité de réunir des familles séparées par la condamnation politique alors que cette même famille constitue le pivot de la société aux yeux de l’Église26.

21Ces éléments sont bien pesés dans la mise en scène de la promulgation de cette amnistie, le 17 juillet 1846. Elle exclut tous les condamnés de droit commun, que ce soit strictement de droit commun ou des exilés politiques qui sont également jugés pour des meurtres, assassinats ou vol. Et elle est, comme la précédente, assortie de la signature d’un serment de fidélité au Saint-Père et aux institutions. Comme le remarque Ignazio Veca27, le mot d’amnistie n’est pas utilisé dans le texte, on lui préfère plutôt ceux de pardon et de clémence. Le pardon, prérogative souveraine, ne devait pas, pour autant effacer complètement le poids de la faute, et c’est là une différence essentielle avec l’amnistie « moderne ». Un acte de grâce souveraine, classique, donc, assorti d’une déclaration sur l’honneur de se comporter en citoyens loyaux pour les pardonnés. Une déclaration sur l’honneur pour une double raison : d’abord, la prégnance de cette valeur dans la société du XIX^e siècle qui expose ceux qui la transgresseraient à l’opprobre général, indépendamment des opinions politiques. Ainsi, Luigi Carlo Farini explique son refus de rejoindre la République romaine en invoquant cette valeur-ci : « C’est parce que finalement je suis un amnistié, qui a donné sa parole d’honneur, et je ne suis pas de nature à trahir ma parole28. » Et également parce qu’exiger un serment – autre solution – exposerait les transgresseurs à une profanation, un parjure, chose inconcevable. « excluant seulement le serment pour ne pas exposer le caractère sacré de ce lien au danger imminent de profanation29 ». On retrouve, dans le compte rendu des discussions de la Congrégation chargée de réfléchir aux contours du pardon pontifical, un mélange de pragmatisme et de considérations spirituelles tout à fait caractéristiques du gouvernement de l’État pontifical. Le principe d’une déclaration solennelle de fidélité fut adopté. Il faut toutefois noter que la formule est ambiguë : en effet la déclaration sur l’honneur, par définition un acte privé, est considérée comme légalement valide (puisque son non-respect peut entraîner une sanction pénale), remettant au cœur de l’amnistie la nature de liens personnels d’Ancien Régime entre le souverain et ses sujets. En effet, cette déclaration sur l’honneur aura un rôle essentiel pour déterminer les exclus de l’amnistie de 1849.

22Dès la promulgation, quelques exilés refusèrent cette déclaration. Luigi Carlo Farini la signa, tandis que d’autres comme Carlo Pepoli, Terenzo Mamiani, Filipo Canuti rédigèrent une formule propre. Combien en bénéficièrent ? Alberto M. Ghisalberti estime qu’au moment de l’amnistie, il y avait 1 250 personnes susceptibles d’en bénéficier, dont 247 prisonniers politiques déjà condamnés, 303 en cours de procès et 700 exilés. 224 prisonniers furent immédiatement relâchés30. Selon une liste imprimée par le gouvernement, 894 personnes furent effectivement amnistiées, mais seules 564 signèrent la déclaration sur l’honneur31. Politiquement, l’amnistie de 1846 a surtout eu un retentissement considérable sur la popularité de Pie IX et suscita un immense espoir que les premières mesures libérales du pontificat amplifièrent32.

23En revanche, rares furent ceux qui se préoccupèrent, au moment de la grâce pontificale, des modalités de mise en œuvre qu’elle allait impliquer. Pourtant, on l’a vu, la possibilité de contrôler de l’intérieur les exilés politiques était bien un des buts, lui aussi politique, de l’amnistie de 1846.

1849 : l’impossibilité du pardon

24La dernière amnistie, celle de septembre 1849, après la République romaine, la destitution du pape de son pouvoir temporel et du siège de Rome est, si l’on peut dire, une amnistie de vengeance, visant bien plus à exclure ou punir qu’à pardonner. La Restauration de 1849, menée par le Triumvirat rouge en l’absence du Pape encore à Gaète, fut une période de répression. Ce climat de violence eut des conséquences non négligeables : de juin 1849 à février 1850, 11 217 personnes quittèrent Rome spontanément et à 8 756 fut intimée l’obligation de partir. Ce qui monte à 20 000 le nombre de départs dans une ville de 175 000 habitants. Une véritable perte de substance pour cette capitale que ne compensera pas, après 1860, l’arrivée des exilés napolitains qui avaient suivi le roi des Deux-Siciles dans son exil romain33. Notons enfin que les étrangers (les non-Romains) purent, en 1849, quitter Rome sans être inquiétés par les troupes françaises d’occupation – Mazzini partit tranquillement le 6 juillet – tandis que les Romains de Rome subissaient de plein fouet les effets de la « purge » politique.

25L’amnistie de 1849 se fit sous surveillance internationale, comme celle de 1831. Malgré les injonctions de Louis Napoléon Bonaparte à concéder une amnistie générale, le Pape pardonna d’abord à ceux qui « avaient été séduits par les funestes idées » (le 12 septembre Motu Proprio). Puis une seconde amnistie, publiée le 18 septembre 1849, exclut plusieurs groupes. En particulier, restèrent en dehors de l’amnistie les dirigeants du gouvernement provisoire, les membres de l’Assemblée constituante et de la République ; Mazzini et les Triumvirs figuraient en tête de liste. Elle fut également refusée aux membres de toute Assemblée ayant accepté l’élection et pris part aux débats débouchant sur la déchéance du pouvoir temporel. Également exclus, parmi les administrateurs civils, les présidents des provinces, les directeurs de police, les commissaires régionaux et les présidents des tribunaux civils et pénaux, s’ils avaient été désignés par le gouvernement républicain. Il y avait d’autres exclusions pour tous ceux qui avaient été chefs d’unités militaires, qu'il s’agisse de l’armée régulière, des légions ou des formations de volontaires. Après quelques éclaircissements, le terme « chefs militaires » en est venu à désigner ceux qui détiennent le grade équivalent ou supérieur à celui de major. Enfin, la deuxième amnistie excluait tous les individus qui avaient bénéficié de l’amnistie en 1846 et donc signataires de la déclaration sur l’honneur de fidélité ainsi que tous ceux accusés de crimes de droit commun34.

26Cette amnistie d’une part ne faisait pas la différence entre les modérés et les républicains, tous étant menacés – même si le 18 décembre 1849, le Saint-Père prenait en considération le cas des députés de la Constituante qui s’étaient abstenus de voter la déchéance du pape de ses États temporels. Les personnages concernés étaient peu nombreux : David Ravogli, Cristoforo de Simoni, Leonardo Fasci et Filippo Panichi ; ensuite, elle prit de front toute une frange de la population des employés de l’administration pontificale, des militaires, des classes moyennes qui formaient le socle de l’appui à un pontificat plus libéral ; enfin, elle ouvrit la voie à une longue période de procès, de révisions, de grâces concédées et d’exils forcés – une sorte de zone grise du droit – où une forme d’état d’exception régna. Durant les années 1850-1870, les opposants politiques romains furent l’objet de mesures d’expulsion régulières, en les autorisant à partir sans autorisation de revenir – une forme de bannissement – et, dans le même temps, Pie IX s’attacha à gracier certaines catégories de la population qui avaient été compromises dans les événements de 1849 encore présentes sur le territoire. Ce qui semble toutefois définitivement abandonné, c’est le projet de faire revenir les exilés pour mieux les surveiller.

La mise en œuvre de l’amnistie : le gouvernement de papier35

27La complexité de mise en œuvre de ces mesures d’amnisties est au fond directement dépendante de la complexité des clauses de celle-ci. Plus les catégories d’amnistiables potentiels sont nombreuses, plus les dispositifs de contrôle sont difficiles à mettre en place, nécessitant une documentation cumulative. La multiplicité des administrations mobilisées, des niveaux territoriaux impliqués (local, régional/provincial, national, international) avec une attention particulière portée aux zones frontalières, les ports en particulier, la nécessaire mobilisation et harmonisation des instruments administratifs au sein d’un même État et d’un État à l’autre, sans même parler des délais de communication entre provinces, capitale, consulats et ambassades – et épidémies de choléra – rendirent ces mesures difficiles à appliquer. Mais dans le même temps, les étudier sur trois moments différents permet aussi de comprendre si l’amnistie produit un savoir administratif additionnel, en partie irrigué par des savoir-faire internationaux (ce qu’on pourrait appeler des retours d’expérience) et, en définitive, de voir si ces mesures de « liberté » n’ont pas permis la construction d’un réseau de surveillance des opposants politiques, et plus spécifiquement des exilés, plus efficace.

28En fonction des barrières qui sont mises à l’ampleur de l’amnistie, les dispositifs administratifs qui l’enserrent furent plus ou moins complexes. Sont partie prenante, systématiquement : le Pape et la Secrétairerie d’État, la Direction générale de la Police, la Justice (tribunaux ordinaires provinciaux ou tribunal politique, la Sacra Consulta), les services diplomatiques et consulaires, mais ceci à des degrés variables. Ensuite, en fonction de la précision des prérequis pour obtenir l’amnistie, le maillage de la surveillance peut aller rechercher à une échelle toujours plus fine des informations au niveau des provinces, voire des communes où maires et curés doivent pouvoir envoyer des certificats. Enfin, à l’étranger, les gouvernements et leur police peuvent être mis à contribution, pour qu’ils assurent le contrôle des déplacements des sujets pontificaux36. Plus précisément encore, des précautions sont prises quand des amnisties dans les pays étrangers peuvent concerner des sujets pontificaux. Il faut alors s’assurer qu’ils ne reviennent pas : ainsi des amnisties napolitaine ou autrichienne de 1838.

29C’est dans le va-et-vient entre ces différentes administrations que l’on peut comprendre comment l’amnistie contribue à l’administration de l’exil.

1831 : un appareil répressif au service du pardon pontifical

30L’amnistie de 1831 en soi ne mobilisa pas un dispositif administratif considérable puisque seule une quarantaine de personnes en étaient exclues. Pourtant, très tôt, deux commissions, l’une civile, l’autre militaire – juridictions d’exception, donc – furent mises en place « per indagare su gli ‘autori o propagatori dei fatti, degli scritti o consigli della ribellione’ », en même temps qu’une troisième Commission chargée d’examiner les demandes de grâce. Ces juridictions furent maintenues pour juger ceux qui ne s’étaient pas enfuis et restèrent en place alors que l’amnistie ne concernait que les fuorusciti. Toutefois, même si le nombre de personnes interdites de retour est très faible, on peut malgré tout déceler dans les documents des stratégies de blocage. Ainsi, deux détenus politiques enfermés à Civitacastellana (ou Civita Castellana dans la graphie d’aujourd’hui) libérés le 23 février 1831 per Sovrana Clemenza se sont rendus à Marseille d’où ils font, le 17 mai 1831, une demande pour revenir à Rome. L’autorisation leur est refusée, car ils ont été condamnés en 1829 pour association sectaire et délit d’opinion, et, partant, ont été emprisonnés, puis graciés, et, une fois graciés, sont partis. Ils ne sont donc pas, à proprement parler, exilés politiques puisque leur départ est libre et volontaire37.

31L’interdiction qui leur est faite de revenir participe d’une autre logique : l’éloignement des sujets « douteux ». Ainsi, pour mesurer l’extension réelle de l’amnistie de 1831, il faudrait sans doute inclure des cas similaires. De telles subtilités dans l’application de l’amnistie de 1831 expliquent peut-être la mobilisation très forte des consulats et nonciatures. On peut en effet s’étonner du nombre de personnes bloquées, interdites de retour. Les erreurs sont assez nombreuses témoignant d’une absence de coordination ou d’information des services diplomatiques. Beaucoup de réfugiés sont munis de passeports délivrés par les « gouvernements illégitimes », octroyés durant la révolution, ce qui ajoute à la confusion, les autorités diplomatiques restant démunies face à la disparité et à la complexité des cas38.

32L’amnistie de 1831 avait été bien préparée par l’établissement de listes des personnes compromises durant la révolution de 183139. Avant l’établissement de l’amnistie, les forces de police avaient travaillé à établir les instruments nécessaires à la répression escomptée et avaient déjà établi les listes des personnes qui avaient quitté l’Italie. Le 29 avril 1831, la Direction générale de la Police envoyait à la Secrétairerie d’État le tableau des « rebelles » qui avaient quitté l’Italie par Ancône et les autres ports d’Italie, soit une liste de 100 noms. Dans le même temps, les listes des personnes compromises dans l’insurrection de Bologne du 4 février 1831 circulaient également ainsi que celle des 74 Bolognais qui avaient obtenu un passeport pour Livourne et Marseille entre le 10 et le 21 avril 1831, des rebelles partis d’Ancône entre le 26 et le 31 mars (275 personnes), des 34 « révolutionnaires » embarqués pour Marseille les 28 et 29 avril, des 171 sujets pontificaux qui arrivés en Toscane après l’entrée des Autrichiens dans Bologne se sont embarqués, ou encore des 111 « faziosi » de Spolète et sa région40… Ainsi, au moment où l’amnistie est concédée du bout des lèvres, l’appareil répressif, déjà mis en place, va servir à la mise en œuvre du pardon pontifical. Les mêmes listes qui devaient interdire le retour des insurgés vont servir à en organiser l’amnistie. Début juillet 1831, les instructions furent données « Par voie de Circulaires adressées aux autorités subalternes de ses États et aux agents de Sa Sainteté résidant à l’étranger, en vertu desquelles personne ne peut être poursuivi pour le rôle qu’il avait joué dans la rébellion, et chacun des exilés pourra librement rentrer dans sa patrie à l’exclusion des plus dangereux dont les noms sont mentionnés dans la Note41. »

33Les nonciatures et les consulats furent donc là encore mobilisés, tout comme les services de police. Sur le moment, une des difficultés rencontrées fut la lenteur des communications : ainsi le 1^er septembre 1831, le consul pontifical dans les îles ioniennes indiquait à la Secrétairerie d’État qu’il n’avait toujours pas reçu les exemplaires du serment d’obéissance que les sujets pontificaux devaient signer et qu’il ne pouvait donc pas donner leurs passeports à ceux qui voulaient se rapatrier. Ajoutons que le choléra qui fit rage en Méditerranée n’aida pas à la rapidité des communications.

34Mais il y eut aussi un temps long de l’amnistie, car ce fut davantage dans les années suivantes que l’administration fut réellement mobilisée pour s’assurer que les personnes demandant des passeports pour se rendre dans les États pontificaux étaient bien comprises dans l’amnistie de 1831 : ces demandes étaient alors assorties d’une demande des services consulaires pour s’assurer que les intéressés rentraient dans les catégories acceptées, demande qui était adressée à la police42.

35Les autorités des pays d’accueil furent également mises à contribution, à la demande de la Secrétairerie d’État : en effet, il fut explicitement précisé par le cardinal Lambruschini, en septembre 1831, aux autorités françaises, que lorsqu’elles délivraient un passeport à un sujet pontifical, il pouvait l’obtenir à condition « Qu’outre la question à poser à la Secrétairerie d’État, on présente des garanties que le gouvernement juge suffisantes pour assurer de son comportement ultérieur, c’est-à-dire qu’il ne doit pas menacer l’ordre établi dans son pays. » Or, du côté des pays d’accueil, la tendance est forte de renvoyer chez eux des réfugiés qui sont considérés comme assez coûteux43 ou trop agités. Cette demande, quand elle est mise en œuvre, mobilise des rapports des préfectures, voire des mairies des lieux de résidence ou de naissance, à un niveau « micro » donc, transitant souvent par les consuls pontificaux44.

36Pour répondre à ces exigences, qui témoignent d’une certaine impuissance de l’administration pontificale à recenser et à statuer, il faut attendre qu’en 1838 le ministre de la police pontificale, Vannicelli-Casoni, produise un document intitulé Elenco generale degli esiliati, emigrati, e contumaci dallo Stato pontificio per Titolo politico (Liste générale des exilés, émigrés, et condamnés par contumace par les États pontificaux à Titre politique). Il s’agit d’une liste de personnes indésirables – 602 noms avec indication pour chacun de l’âge, du lieu d’origine, de la condition sociale, de la cause de l’émigration et souvent d’autres renseignements sur la condamnation de l’individu cité – dressée par la police des États pontificaux45. Ce document comporte aussi les grâces et commutations de peine intervenues entre 1831 et 1836 – souvent des commutations de prison à vie en exil. En revanche, il est intéressant de constater que le document ne mentionne pas la signature ou non de l’acte d’obéissance. Cette absence de mention semble signifier qu’en 1831, la déclaration d’obéissance était encore conçue comme un acte entre le Pape et ses sujets, engageant moralement les individus, sans qu’il soit encore envisagé d’en faire usage comme mesure de rétorsion si le « contrat » venait à être rompu.

1846 : le grand saut dans le vide…

37En 1846, amnistie très politique on l’a dit, dans laquelle à la fois les prisonniers et les exilés étaient compris, du moins ceux condamnés pour des délits politiques, à l’exception des clercs, soldats et employés du gouvernement dont les dossiers seraient examinés au cas par cas. En outre, elle était conditionnée à la signature d’une déclaration de loyauté et d’obéissance.

38Le nombre de personnes concernées était donc important – comprenant les prisonniers – mais aussi les exilés puisque leur nombre avait augmenté entre 1831 et 1846, soit 1 250 personnes susceptibles d’en bénéficier.

39Sur le plan de l’administration de l’amnistie, les choses commencèrent très mal puisque le 6 juillet 1846, après la constitution d’une commission spéciale de six cardinaux appelés à se pencher sur les réformes à venir, ces derniers étaient divisés sur l’amnistie : large, restrictive, punitive ? Or, on l’a vu, le chef de la police fut incapable de produire une liste récapitulative des personnes concernées.

40Pourtant, en 1846, malgré ces problèmes de repérage, il semble que les deux semaines qui s’écoulèrent entre la décision de prononcer l’amnistie et l’annonce qui en fut faite aient servi à mettre en ordre de marche l’appareil administratif, des nonciatures aux provinces, voire aux communes, ainsi que l’appareil policier qui allait être au cœur du dispositif46. Dès la seconde session, fut évoqué le nombre d’exclus de l’amnistie pour comprendre si une politique de grâce spéciale du Saint-Père pour compléter l’amnistie était réalisable. Le faible nombre d’ecclésiastiques, d’employés et de militaires concernés suffit à convaincre les cardinaux. Ensuite, sur le cas des étrangers, il fut décidé que l’amnistie ne pouvait s’appliquer à eux puisque le but de la mesure, rassembler les familles séparées, ne les concernait pas ; enfin de manière préventive, on décida de donner des instructions aux autorités des Provinces pour qu’elles invitent les magistratures municipales à collaborer avec les autorités gouvernementales pour prévenir ou réprimer toute machination contre l’État. Autrement dit, la répression des menées possibles des amnistiés est comprise, d’emblée, dans le dispositif administratif. Dès la décision prise de concéder une amnistie politique, une instruction aux Légats et aux Prélats délégués à l’étranger fut envoyée pour les en avertir. La forme matérielle de l’amnistie fut également l’objet de discussions : fallait-il que le Saint-Père annonce la mesure aux Légats et au Gouverneur de Rome qui la publieraient ou devait-elle prendre la forme d’une annonce faite directement par le Saint-Père à ses sujets ? « Et il semblait que la deuxième voie était plus conforme aux coutumes du Saint-Siège et à la majesté du souverain dans un acte immédiat d’autorité suprême qui est l’exercice du droit de grâce47. » Quelques jours avant la publication officielle, une circulaire fut envoyée par la Secrétairerie d’État à toutes les présidences de province pour les avertir du caractère imminent de l’amnistie, en insistant sur le caractère obligatoire de la promesse de fidélité et en les enjoignant à prendre les mesures nécessaires pour que la proclamation ne soit pas prétexte à susciter des espérances parmi les fauteurs de troubles. Le 15 juillet, la Congrégation mit au point les derniers rouages organisationnels de la publication de la Notification : la décision d’imprimer l’Édit en le faisant précéder de la publication des prix conférés à ceux qui avaient bien mérité du Gouvernement durant les événements de Romagne en 1845 ; ensuite, l’envoi d’une circulaire de la Secrétairerie d’État à tous les responsables des Provinces pour leur communiquer le texte de la promesse de fidélité assortie, là encore, d’une invitation à s’assurer de la disponibilité de la police et de la milice, ainsi que des municipalités, pour maintenir la tranquillité de l’État. Ces dispositions indiquent bien que les cardinaux et le Pape, en concédant l’amnistie, n’avaient encore aucune idée des réactions qu’elle provoquerait, craignant qu’elle ne soit interprétée comme une marque de faiblesse ouvrant la voie à de nouveaux troubles. Cette mobilisation de la police concomitante de l’amnistie jette un jour nouveau sur l’état d’esprit du Saint-Siège en 1846.

41Les jours suivants, des dépêches furent envoyées aux responsables des prisons, des tribunaux et de l’armée pour anticiper sur les libérations, les acquittements et pour préciser le sort des militaires concernés par l’amnistie. Dès le 15 juillet 1846, on l’a vu, une annonce préalable fut faite aux légats, suivie de l’envoi du matériel aux légats des 21 provinces, au cardinal Gouverneur de Rome qui administre la ville, au ministre du Trésor, au secrétaire de la Sacra Consulta et enfin au responsable du Fisc (Monsignore Fiscale) – dans le cas où les amnistiés réclameraient des compensations financières48. La Notification imprimée, 140 exemplaires furent expédiés à Bologne, Ferrare, Ravenne, soit 1 900 exemplaires en tout auxquels s’ajoutaient 300 exemplaires pour les évêques et une impression en petit format pour les envoyer au corps diplomatique à Rome, aux consuls et aux nonces, soit 1 000 petits formats. Interdiction fut faite aux provinces de réimprimer des édits publics49.

42C’est donc, à ce stade, le gouvernement et toute l’administration pontificale centrale, périphérique et internationale qui sont informés et mobilisés jusqu’aux autorités du lieu de résidence – dans les États pontificaux ou dans le pays d’accueil –, la diplomatie pontificale et les diplomates étrangers en poste à Rome étant chargés d’en informer leurs gouvernements respectifs50. Un véritable réseau transnational d’informations et d’échanges d’informations se mit en place avec une réelle efficacité et ce sont les nonciatures et consulats qui, dans un premier temps, assurèrent le gros du travail, relayés ensuite à Rome et dans les Légations.

43La mise en œuvre des mesures d’amnistie s’avéra assez contrastée : mettre les prisonniers en liberté fut autrement plus facile que repérer les exilés. Pratiquement aucun document n’était nécessaire pour ces libérations, parfois réalisées le jour même par les gardiens. Dans certains cas, des prisonniers furent relâchés avant même que ne soient examinés les chefs d’inculpation et, en particulier, s’ils étaient accusés de crimes de droit commun. Il y eut d’ailleurs quelques cas litigieux.

44Pour la catégorie qui nous intéresse directement ici, les exilés politiques, qui se trouvaient à l’étranger, la Congrégation ne savait pas exactement combien de personnes étaient concernées. Le dispositif administratif d’écrémage des demandes allait donc s’avérer complexe et impliquer différents niveaux de l’administration romaine. Une fois la notification publiée, l’exilé pouvait écrire directement à Rome où la Secrétairerie d’État se chargeait de l’étude de son cas. Il pouvait aussi passer par la nonciature ou le consulat du pays où il se trouvait. L’essentiel du travail était fait par le nonce qui transmettait à la Secrétairerie d’État. En l’absence de consulat ou d’ambassade, comme en Angleterre ou dans l’Empire ottoman, les demandes étaient traitées par des pays amis comme la France ou la Toscane. Le rôle des représentants diplomatiques était donc de compiler des listes et de s’assurer que les exilés remplissaient l’ensemble des documents nécessaires, en particulier la déclaration sur l’honneur. Une fois la demande reçue, les contacts étaient pris avec la Direction générale de la police à Rome, ou avec la police locale du lieu de résidence de l’impétrant. Ce contrôle était opéré pour s’assurer que l’exilé n’était pas coupable d’autres charges qui auraient rendu sa demande irrecevable. Finalement, la Secrétairerie d’État autorisait l’émission d’un passeport et d’un visa de voyage et alertait les gardes-frontières. Lorsque des cas nécessitaient un jugement, on en référait à la Sacra Consulta. Il fut parfois difficile de localiser certains exilés qui, à peine la nouvelle de l’amnistie publiée, décidèrent de partir sans passer par le consulat ou la nonciature, et qui se trouvèrent bloqués aux points de passage ou une fois arrivés dans leur ville d’origine.

45Dans l’idéal, le dossier d’amnistie comprenait quatre éléments : la lettre de demande, la déclaration de fidélité imprimée et signée, le rapport de police et la permission finale.

46En définitive, le nombre des exilés ayant demandé l’amnistie se répartit en 358 personnes venant de France, 75 des autres États italiens, 81 d’Europe – non spécifié, mais principalement de Malte, de Grèce et d’Angleterre – 13 des Amériques et 21 sans indication51.

47Le travail des nonciatures s’avéra, malgré la relativement bonne anticipation, assez complexe. Les relations avec la Direction générale de la Police étaient constantes et consistaient en envois des listes d’exilés, expulsés et émigrés mises à jour, comprenant, outre les indications d’état civil, des annotations permettant d’orienter le travail de la nonciature. Le document de départ fut la liste des « compromessi » de 1831 compilée en 1838 dans la mesure où figurer sur ces listes garantissait le caractère politique du délit.

48Ainsi, à partir de début septembre 1846, la Nonciature de Paris52 traita les dossiers qui lui arrivaient de France, mais aussi de Dublin (dossier transmis par l’ambassade autrichienne à Londres), de Madrid, Raguse, Scutari ou Durazzo. Nombreux sont ceux qui, condamnés en 1821 ou en 1831, bénéficièrent de l’amnistie de 1831, mais avaient préféré rester à l’étranger. Pour certains, le retour fut en fait contraint par la perte des subsides donnés par la France. Ainsi Fulgenzio Mencarelli de Faenza, compromis en 1831 et 1832 et expulsé par le gouvernement pontifical, partit pour Civitavecchia, puis pour la France, où il vécut avec son épouse grâce aux subsides du gouvernement français. Privé, à cause de l’amnistie, de cette aide financière, il demande à rentrer. Mais beaucoup cherchent à éviter de revenir… Les nonciatures notent d’ailleurs ces stratégies d’évitement : « Je serais facilement amené à croire que son exclusion (de l’amnistie) vise uniquement à assurer la poursuite de ces secours pécuniaires qui lui ont jusqu'à présent été transmis par le gouvernement français, ayant pu détecter qu'une tentative similaire avait été faite par de nombreuses autres personnes », écrit le nonce depuis Paris le 5 septembre 184653.

49Enfin, parfois les retours sont compliqués par des demandes de subsides pour payer le voyage. C’est particulièrement vrai chez des condamnés dont la peine a été commuée en exil dans les Amériques, au Brésil comme ce fut le cas sous Grégoire XVI en 1837 et dont certains demandent alors à rentrer.

50Les autres cas qui rendent parfois les décisions longues et difficiles à prendre concernent les individus qui ne sont pas compris dans les listes existantes, et pour lesquels il faut se tourner vers les tribunaux et la police de leur lieu d’habitation ; ceux dont les données d’état civil sont insuffisantes et qui finissent par former une catégorie en soi54. Enfin, le réfugié se tourne parfois vers les autorités étrangères pour produire des certificats de bonne conduite qui sont conservés par la Direction générale de la Police. Témoin le dossier de Francesco Marcellini, de San Quirico, ancien carabinier pontifical et exilé pour le rôle qu’il a joué durant la révolution de 1831. En 1838, il produit des certificats du maire de la commune de Cusset en date de 1833 et 1834, puis de Marcigny et Paris en 1838, et enfin de Lausanne en 1838. En 1840, il est en « Hautriche » [sic], mais il désire revenir dans sa patrie et retrouver une place dans la police secrète – afin de compenser les subsides du gouvernement français qu’il semble toutefois toujours recevoir. Finalement, il écrit de Bruxelles en 1847 et sa demande, dans le cadre de l’amnistie, est finalement acceptée55. Les autorités du pays d’accueil aident aussi les exilés désireux de rentrer à payer leur voyage, témoignant d’une certaine hâte à les renvoyer. Et dans certains cas, on trouve des demandes signées par François Guizot en faveur d’exilés italiens désirant rentrer : les 15 et 19 août 1846, la nonciature de Paris reçoit deux suppliques accompagnées d’une lettre du ministre français « Le ministre de l’Intérieur fait savoir que la situation pénible de ces étrangers fait vivement désirer que leur demande soit acceptée56. »

51Les autorités locales italiennes sont également mises à contribution par le consul dans le cas de questions de famille : ainsi, un certain Giuseppe Montanari de Bagnocavalli, établi à Patras, demande à revenir avec sa femme et ses trois enfants. Mais une enquête est diligentée avant d’accéder à sa demande, car il faut s’assurer que son mariage est valide, puisqu’il a épousé une femme schismatique de l’Ionie57.

52On pourrait multiplier les exemples. Il y a bien sûr quelques problèmes : des problèmes d’abord sur les noms propres, assez inévitables. Ensuite, des problèmes de statut : puisque les employés pontificaux sont exclus de l’amnistie, qu’en est-il d’un certain Polzi qui était juriste du maire de Conselice ? Est-il considéré comme employé ou pas ? Lui fait tout pour ne pas l’être… et, ainsi, ne pas perdre ses subsides en France…

53L’ample amnistie de 1846 n’était pas simple à mettre en œuvre par le nombre de personnes concernées, les restrictions de catégories ou de chefs d’inculpation, mais elle fut préparée avec soin. Il est frappant de constater que les exilés politiques, quel que soit leur niveau d’implication dans les événements entre 1831 et 1846, furent réintégrés et que seuls les délits de droit commun furent dirimants. Le gouvernement pontifical eut soin d’anticiper, de prévenir à l’avance l’ensemble du dispositif international, tant romain qu’étranger, tant national que régional ou local. Les exilés qui se présentaient étaient donc enserrés dans un ensemble réglementaire et administratif qui pouvait, indifféremment servir à réprimer ou à accueillir. En outre, contrairement à 1831, la déclaration d’obéissance fait partie intégrante du dispositif et est archivée ; en accueillant de nombreux exilés sans restriction politique, cette déclaration fait office de potentiel verrou, car elle engage pénalement ceux qui la trahiraient. Enfin, à la différence de 1831, l’agency des exilés semble plus affirmée. Derrière ceux qui refusent pour des raisons politiques, ou pour des raisons économiques, on devine un autre exil, plus structuré, mieux organisé, mieux intégré aussi.

1849, répression et bannissement

54En 1849, c’est bien autour de la notion de confiance trahie que se déployèrent les limites de l’amnistie du 18 septembre. En étaient exclus les prévenus « récidivistes », si l’on peut dire – ceux qui avaient bénéficié de l’amnistie en 1846, et avaient donc signé une déclaration sur l’honneur de respecter les institutions, ainsi que ceux qui auraient dû être loyaux : les militaires et les employés. Ainsi que les « politiques », puisque cette fois sont exclus les Triumvirs, les membres de la Constituante et, comme en 1846, les droits communs58. Au fond tous ceux qui, de près ou de loin, avaient pris part à la République romaine en étaient écartés sans faire aucune distinction entre les Républicains et les modérés. L’administration de l’amnistie concerna donc bien moins l’exil que la répression intérieure engagée par la politique du Triumvirat rouge (Della Genga, Vanicelli et Altieri) envoyé pour restaurer le pouvoir pontifical avant le retour dans Rome du Pontife en avril 1850.

55Cette fois, ce furent plutôt les administrations de répression et de contrôle qui furent créées : tribunaux militaires, tribunaux administratifs pour examiner les dossiers des employés, une Cour de Justice spéciale chargée d’enquêter sur les crimes de lèse-majesté, les crimes contre la religion et contre la sûreté publique et privée, préparant le travail des tribunaux de la Sacra Consulta. La pratique des expulsions s’amplifia, de manière assez nouvelle : de nombreux militaires exclus de l’amnistie furent expulsés du territoire, mesure qui fut présentée par la Secrétairerie d’État comme une mesure de clémence : « Et à partir de là, il est facile de montrer la grande indulgence du gouvernement pontifical si l’on considère la peine plus lourde que la masse des exclus de l’amnistie aurait encourue s’ils avaient été soumis à des poursuites pénales pour les divers titres de leurs graves responsabilités59. » Le nombre des employés expulsés – et se retrouvant donc de facto exilés – reste malgré tout assez contenu : 6 au ministère des Armées, 2 à Grazia e Giustizia, 6 au ministère de la Police. En revanche, bien plus nombreux furent ceux destitués ou admonestés et qui restèrent sur place.

56Les nonciatures s’occupèrent surtout de fournir des listes de personnes qui n’avaient plus le droit de revenir dans les États pontificaux, plutôt que celles qui pouvaient prétendre à l’amnistie.

57Le climat de répression était tel que dans des États avec lesquels existaient des accords qu’on pouvait qualifier d’extraditions, comme la Toscane, les autorités du Grand-Duché firent tout pour empêcher le retour de certains suspects réclamés avec insistance par Rome. Ainsi les frères Ravizza en 1851. Ils sont accusés de 1) usurpation de l’autorité publique 2) actes de violence perpétrés au temps de l’anarchie 3) meurtre par esprit de parti. Pour les deux premiers chefs d’inculpation, le gouvernement toscan ne comprend pas qu’ils n’aient pas été compris dans le Motu Proprio du 12 septembre 1849, puisque seuls en sont exclus les membres du gouvernement révolutionnaire. Quant à l’accusation d’homicide, qui, là, aurait dû permettre l’extradition, subsistent de nombreux doutes par manque de preuves. La Toscane s’arrange donc pour ne pas les livrer60.

58Une des caractéristiques de l’amnistie de 1849 fut d’avoir été menée avec un double pouvoir, celui du gouvernement pontifical et des troupes d’occupation françaises, et même un triple pouvoir si l’on se rappelle que les Autrichiens occupaient toujours les Légations, les Marches et l’Ombrie. D’un côté, cela conféra au cardinal Antonelli une emprise sur les territoires bien supérieure à ce que la seule administration pontificale pouvait avoir. Toutefois, soucieuses de ne pas tendre davantage encore le climat politique, après avoir refusé les passeports pour la France, les Français commencèrent, à partir d’octobre 1849, à être plus souples : ils firent pression pour que les militaires exclus de l’amnistie soient les gradés, et non les simples soldats réputés avoir obéi aux ordres. Ils laissèrent même s’évader de manière parfois rocambolesque des prisonniers ou bien usèrent des tribunaux militaires français pour juger des prévenus, les faisant ainsi échapper aux tribunaux politiques romains61. La seconde difficulté de la mise en œuvre de la répression fut liée au fait que nombre d’acteurs de la République romaine étaient étrangers et ne pouvaient donc être accusés de lèse-majesté. Dès lors, le seul moyen de les incriminer et, parfois, de les juger fut de les accuser de crimes de droit commun. C’est ainsi que nombre d’acteurs de la République furent jugés par contumace pour des vols de carrosses, destruction de confessionnaux, etc.62.

59Nombreux furent ceux qui choisirent d’emblée le chemin de l’exil, sans même tenter de se défendre : Farini, Galletti, Mamiani, Rusconi, Armellini… Rarissimes sont ceux qui cherchèrent à revenir, n’ayant que le choix d’errer de port en port, la France ne voulant plus recevoir les Républicains romains, ni les « étrangers » de la République romaine, le Piémont étant de plus en plus frileux à les accueillir, submergé par les exilés en provenance de l’Italie tout entière, de la Sicile à Venise. Restait l’Angleterre, la Belgique, la Suisse, l’Empire ottoman et la Méditerranée, malgré les difficultés de circulation et la frilosité accrue des gouvernements face à l’Émigration italienne. À cette date, le processus de l’amnistie était devenu un système de contrôle cumulatif.

60Si l’amnistie de 1849 mit donc en branle l’administration intérieure des États pontificaux, bien plus que les nonciatures et consulats, cela n’empêcha pas une surveillance de la part des États d’accueil et de l’État pontifical sur cette population, somme toute assez nombreuse, de mieux en mieux organisée qui rendait la menace politique plus perceptible encore pour la Papauté. Le rôle des nonciatures et des consuls romains, mais aussi napolitains, fut de contribuer à construire un réseau de surveillance à distance63. Le travail de contrôle des consulats fut particulièrement zélé, avec des difficultés à empêcher les mobilités ou les retours. L’exemple d’Athènes est éclairant. En août 1849, le consul reçoit des informations et des instructions à la fois de Monseigneur Savelli, Ministro dell’Interno e Polizia, et du Secrétaire d’État. Ses préoccupations sont triples : le nombre de réfugiés arrivant de toute la péninsule à Athènes, leur dangerosité politique et enfin, surtout, la gestion des mobilités, les délivrances de passeports, l’orientation des flux. Il dénonce ces « fuggiaschi muniti di passaporti inglesi, americani, francesi e sardi64 », ou encore les passeports produits par des exilés, aux armes du Pape muni d’un sceau… républicain : ce trafic de passeports est directement lié à l’absence d’informations sur l’amnistie et à l’obligation d’organiser désormais des circuits « parallèles » en Méditerranée. En septembre 1849 le même consul réclame encore les « superiori ordini » de la Secrétairerie d’État pour savoir s’il peut permettre à des réfugiés romains de rentrer chez eux ou bien s’il faut les considérer comme « esiliati ». Ce ne fut que le 17 octobre 1849 que l’annonce de l’amnistie du 18 septembre parvint à Athènes. Pour les sujets pontificaux, le choix se posa alors entre demander le retour dans les États du Pape ou partir ailleurs, les Grecs cessant de leur verser des subventions. Sur 39 personnes, 18 demandèrent à partir pour Constantinople ou Smyrne, 12 pour d’autres destinations dont l’île de Syros, mais aussi Gênes et 8 cherchèrent à revenir. Ce n’est que le 16 décembre que le consul reçoit enfin les instructions de la Secrétairerie d’État65. Instructions qui le mettent en difficulté puisqu’elles stipulent que tout sujet pontifical non muni de passeport de son gouvernement légitime ne peut prétendre à l’aide du consul pontifical, et doit donc se tourner vers les États qui ont délivré son passeport. Or ils ont des passeports anglais, américains, français obtenus pour se rendre à Malte ou en Amérique : maintenant qu’ils sont arrivés en Grèce, ils ne peuvent plus partir ailleurs ni rentrer à Rome, n’ayant pas été amnistiés. Le consul a déjà distribué 50 passeports pontificaux à destination de la Turquie, assortis de subsides pour payer le voyage. Quant aux États qui ont attribué des passeports provisoires, ils ne veulent pas les recevoir, à l’exception de l’Amérique et de l’Angleterre, mais acceptent de délivrer des visas pour aller en Égypte ou en Turquie. À la fin de l’année, le consul réclame encore les instructions pour répondre à ceux qui veulent bénéficier de l’amnistie.

61Cette lenteur, cette désorganisation des administrations pontificales ont eu pour effet une accélération des mobilités politiques. Cette « internationalisation » de l’exil a amené dans un autre domaine, celui du « renseignement », à un échange plus intense entre les différents représentants des puissances italiennes alliées, en particulier entre les consuls napolitains et romains. Le 15 juillet 1850, le consul pontifical à Athènes indique être en étroite correspondance avec le consul général des Deux-Siciles : « pour la surveillance secrète des différents réfugiés de toutes les nations qui abondent ici, afin de découvrir et déjouer plus facilement leurs desseins, nous nous communiquons les nouvelles qui vous parviennent66. »

62Si l’on voulait toutefois avoir de cette fausse amnistie de 1849 une idée plus exacte, moins en trompe-l’œil, il faudrait l’étudier avec son prolongement, celui des grâces pontificales qui ont, dans les années suivantes, complété le dispositif établi en 1849. Mises en œuvre après les événements de 1853, mais prenant aussi en compte les « délits commis au temps de l’anarchie », ces mesures ont en partie concerné les exilés. Surtout destinée à adoucir les peines des employés pontificaux (fonction publique, armée, gendarmerie, hôpitaux) qui avaient été durement frappés par les consigli di censura de 1849-1850, la Commission pour la Grâce traita autour de 1500 dossiers dont certains provenant de sujets qui s’étaient exilés en 184967. Seules 9 amnisties furent prononcées, mais de nombreuses peines furent allégées. Enfin, nombre d’employés pontificaux qui avaient été destitués en 1850 se virent concéder une pension, pension dont ils réclamèrent d’ailleurs le versement au gouvernement italien jusqu’en… 187068.

63En ce qui concerne la répression de la révolte de 1853, sur 262 personnes condamnées, la grâce concédée par Pie IX bénéficia à 205 d’entre elles, dont 11 commutations en exil, 10 en arrêts domiciliaires, 55 diminutions de peine, 140 annulations de peine et 38 arrêts de la procédure69. Il s’agit ici de « grâces souveraines » concédées par le Pape sans rapport de la Sacra Consulta.

64La non-amnistie de 1849 était destinée à vider l’État pontifical des « factieux » qui la menaçaient et de tous ceux qui, ayant bénéficié de l’amnistie de 1846, avaient rompu le lien de fidélité et de confiance établi avec Pie IX. Le goulot d’étranglement que représentait la déclaration de loyauté de 1846 se révéla donc un instrument efficace pour faire le tri dans les amnistiables après 1849. Ce qui montre qu’on a en 1849 une inflexion notable des paradigmes de l’amnistie : contrairement aux amnisties de 1831 et de 1846, qui cherchaient à ramener les exilés pour mieux les surveiller, c’est en 1849 davantage l’image du containment qui vient à l’esprit. Mais un containment maîtrisé puisque, dans les années suivantes, les grâces pontificales, individuelles, expressions d’une justice souveraine, permettent de desserrer l’étau tout en pacifiant la population des employés pontificaux en lui accordant des subsides. Cette gestion de l’exil a également constitué un facteur de friction dans les relations internationales, et spécifiquement avec le gouvernement français. La pression mise pour atténuer la répression pontificale révèle deux systèmes de valeurs qui s’affrontent : d’un côté le caractère arbitraire et personnel d’une grâce aléatoire et de l’autre l’invocation d’un droit désormais qualifié d’humanitaire70. En témoigne le rapport du consul de France à Civitavecchia : « De notre côté nous ne négligeons rien pour atténuer les effets de cette réaction et venir en aide à l’humanité, et cela avec toute la prudence et la circonspection possibles, pour ne pas entraver l’action du gouvernement pontifical et éviter tout sujet de plainte de sa part71. » Cette irruption du droit humanitaire balbutiant dans les débats politiques autour des États italiens, on la retrouvera avec, cette fois, le Royaume des Deux-Siciles en ligne de mire, dans la campagne lancée par Gladstone en 185172 contre la politique répressive des Bourbons de Naples.

65En définitive, les amnisties, supposées pardonner et réintégrer les individus dans le corps social, s’avérèrent, dans les années 1831 à 1849, un efficace moyen de contrôle et de « fichage » politique, les critères des amnisties ayant changé d’une date à l’autre. Un peu comme une nasse se resserrant sur les opposants, les différents critères se cumulent. En 1831, la déclaration demandée aux sujets n’est en fait pas systématiquement archivée, si bien que l’un des éléments de répression en définitive le plus efficace (car facilement contrôlable) fut sans doute la déclaration de fidélité de 1846 qui va, de manière assez simple, épurer toute la classe réformiste des États pontificaux. Paradoxalement, c’est l’amnistie la plus réconciliatrice qui va s’avérer, à terme, la plus liberticide. Elle va en effet permettre d’accumuler sur un grand nombre d’individus des données qui, en 1850, permirent de les repousser aux marges des États pontificaux. Ainsi, la nonciature de Paris disposait, en 1860, de documents « Polizia, Note sugli emigrati dello Stato, 1831, 1844-1847, 1850-186073 » cumulant toutes les informations recueillies depuis la première amnistie de Grégoire XVI, puis celle de 1846, et ensuite les documents de 1849 auxquels s’ajoutent les arrêtés d’expulsion des années 1850-1860. Cette documentation additionne des listes partielles, comme celle des condamnés par contumace à titre politique de la Province de Bologne entre août 1843 et le 16 janvier 1844, listes complètes sur le plan de l’état-civil, de la description physique et de l’objet du délit, comme celles concernant les 220 individus « degl’Individui, che hanno emigrato all’estero, dopo aver preso parte ai disordini avvenuti in Rimini e Bagnocavallo nel Settembre 1845 », ces informations convergeant vers un document récapitulatif publié par la Chambre Apostolique en 1849 Elenco degli individui che si trovano indicati come esclusi dall’amnistia concessa nel 1831 Di quelli Che si trovano indicati come compresi nell’amnistia concessa dalla Santità di NS Papa Pio IX il 16 luglio 1846 E di quelli che si trovano esclusi dall’amnistia del medesimo anno 184674. À ces compilations de listes correspondant à des moments forts, les amnisties, s’ajoutent des indications concernant des individus qui sont partis des États du Pape et n’ont plus le droit d’y revenir – ne pouvant donc obtenir un passeport de la nonciature. Parmi ceux-ci des Romains éloignés pour des raisons politiques qui se sont donc vu remettre un passeport en règle, avec interdiction de retour – comme les libéraux romains des années 1855-1860 – mais aussi des étrangers non grata dans les États de l’Église75. Cette documentation comporte aussi des listes manuscrites comme celle des fonds de la nonciature de Paris qui comprend les noms des personnes les plus recherchées76, une sorte de pense-bête pour se mouvoir dans ces listes interminables.

66L’amnistie seule est une technique de gestion des exilés, grâce au repérage qu’elle permet de faire des régnicoles partis à l’étranger, et elle est conçue, dès 1831, comme un moyen de fixer les « factieux », de les contrôler, de les surveiller à leurs retours. Encore faut-il que la police soit efficace, sinon cela revient à faire revenir les opposants au régime. Reste qu’il y a une zone d’ombre à élucider : il est difficile de savoir si cette surveillance policière, second volet de l’amnistie si l’on peut dire, a bel et bien joué son rôle. Ce serait l’objet d’une autre enquête, mais il est sûr que « l’administration » de l’exil par l’amnistie doit se comprendre à l’aune de ces deux dispositifs77. C’est d’autant plus essentiel qu’on a pu voir la très grande réversibilité des appareils administratifs, prévus d’abord pour la répression avant d’être mis au service de l’amnistie, en 1831 et en 1846. Sur la police pontificale, on dispose désormais de très bons travaux,78 mais la surveillance de cette catégorie spécifique, les exilés, n’y est pas mise en avant. On pourrait toutefois associer le changement radical de l’amnistie de 1849 qui cherche désormais à éloigner les individus considérés comme dangereux, et plus du tout à les réintégrer dans le giron pontifical pour les apaiser et les surveiller, à l’échec de cette surveillance, ou à l’impossibilité de la mettre en œuvre ou, plus prosaïquement, à la financer. On se souviendra en effet qu’un des enjeux du Memorandum de 1831 était d’inciter Grégoire XVI à assainir les finances pontificales en mettant un terme à une politique « sécuritaire » qui coûtait cher, interdisant des dépenses qui auraient été plus « productives ».

67Un autre point qui ressort, c’est la fonction « en trompe-l’œil » des amnisties, tournée vers l’opinion publique, nationale et internationale. Entre 1831 et 1870, le gouvernement de l’Église est de plus en plus soumis au verdict des États comme au « tribunal de l’opinion », dans un contexte où de nouveaux systèmes de valeur concurrents émergent sur le plan international.

68Enfin, la spécificité de la période 1831-1850 réside dans la mise en place de trois amnisties successives, dont les périmètres et les enjeux sont différents, mais qui permettent, sur la fin de la période, une sorte de traçabilité des exilés potentiellement dangereux. Toutefois, ce caractère cumulatif fonctionnant comme une nasse aux mailles de plus en plus serrées n’a pas eu toute l’efficacité espérée. En effet, cette masse d’informations n’a que difficilement débouché dans des documents réellement exploitables : la multiplication des listes, l’absence de mises à jour – ou leur caractère non systématique –, la lenteur des communications entre Rome, les nonciatures et les consulats, conjugués aux stratégies des acteurs eux-mêmes, qu’il s’agisse des exilés ou les gouvernements étrangers a fait des amnisties un moyen d’administration de l’exil, certes, mais pas vraiment un moyen de contrôle des exilés. Ce qui pose, en définitive, le problème de la capacité de l’État pontifical à exercer sa souveraineté, à mettre en œuvre sa politique, qu’elle soit de coercition ou de pardon.

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