1Le déploiement d’une administration capable de relayer directement l’autorité du gouvernement dans les différents territoires de la monarchie espagnole fut, comme on le sait, une préoccupation importante des constituants à Cadix. Le problème de l’institutionnalisation d’une administration civile de la nation se posa dans le contexte d’une guerre qui durait depuis plusieurs années et fut aussi marquée par les formes politiques à travers lesquelles s’exprima dans un premier temps la crise la monarchie1.

2Le poids de l’armée fut sensible, non seulement pour le régime constitutionnel, dès 1812-1813, puis lors du « triennat libéral », les trois années au cours desquelles la constitution fut de nouveau proclamée en Espagne entre 1820 et 1823, mais il le fut également au cours des périodes de restauration monarchique, entre 1814 et 1820 et après 1823, pendant la décennie qualifiée plus tard de décennie abominable (ominosa), conditionnant fortement la relation du libéralisme triomphant dans les années 1840 avec le maintien de l’ordre public et plus largement le gouvernement des territoires. Plusieurs projets de développement d’une administration virent le jour dès les années 1830, projetant ce que l’on a pu interpréter comme un utopisme administratif2 ; mais ils se heurtèrent en permanence à la réalité du pouvoir militaire et au sentiment d’urgence qui animait les gouvernements successifs devant les dangers menaçant l’ordre, qu’il s’agît de l’ordre politique, de l’ordre public ou de l’ordre social. La relation du libéralisme au territoire connut au même moment une évolution décisive quand, au lendemain de la troisième proclamation de la constitution de Cadix en 1836, une nouvelle constitution fut élaborée en 1837 qui excluait les territoires ultramarins de Cuba, Porto Rico et des Philippines, et projetait une nouvelle relation entre nation, constitution et empire3.

3Les trois territoires officiellement coloniaux, exclus du champ d’application de la constitution, devaient être gouvernés dorénavant par des « lois spéciales » qui ne virent finalement jamais le jour. Leur situation d’exceptionnalité constitutionnelle se marquait par exemple à Cuba par la concession de pouvoirs extraordinaires au gouverneur militaire, le Capitaine général, à partir de 1825, le même personnage cumulant à partir de 1834 cette fonction militaire avec celle de gouverneur supérieur civil.

4Le présent texte examine la relation entre pouvoir militaire, administration et ordre public au cours de ces années décisives ; situer l’analyse sur le territoire catalan, très fortement marqué par les déclarations d’exceptionnalité juridique par rapport à la constitution, permet de nuancer l’opposition entre territoire péninsulaire et outre-mer colonial du point de vue de la relation entre administration et ordre légal.

5Le contrôle politique des provinces, nouvelles circonscriptions territoriales de l’Espagne libérale, devait être assuré, selon le texte constitutionnel de 1812, par des Chefs politiques.4 Cette figure vit ses contours précisés par l’Instruction de 18135, laquelle fixa ses principales missions – avec quelques modifications et nuances apportées au cours du développement, dans les années suivantes, d’un projet d’État espagnol centralisé, jusqu’à la création définitive de la fonction de gouverneur civil en 18496. Nommé par le roi, figure suprême de l’autorité politique dans la province, le chef politique devait « veiller à la tranquillité publique, au bon ordre, à la sécurité des personnes et des biens des habitants, à l’exécution des lois et des ordres du gouvernement et en général à tout ce qui touche à l’ordre public et à la prospérité de sa province »7.

6Au cours du débat préalable à l’adoption de l’Instruction, ses rédacteurs avaient insisté sur le fait qu’à la différence de celle de juge, la fonction de chef politique ne nécessitait aucune « science ou aptitude » particulière et que son exercice était avant tout lié à la confiance du gouvernement, en accord avec son caractère éminemment politique, sans ancrage institutionnel dans l’Ancien Régime8. Pour asseoir leur autorité, les chefs politiques avaient le pouvoir d’imposer des amendes à ceux qui leur désobéiraient ou manqueraient de respect ainsi qu’à ceux qui troubleraient le repos public. Ils pouvaient aussi procéder à des arrestations en cas de danger pour la sécurité de l’État et l’ordre public ou en cas de flagrant délit9. Ils délivraient les passeports internationaux et pour la circulation intérieure, faculté qu’ils partageaient avec les maires10.

7La nouveauté consistant à confier aux mains d’une autorité civile le gouvernement des provinces avait demandé à ce que préalablement au débat aux Cortes, un certain nombre d’attributions fussent ôtées aux autorités militaires. Après une série de débats en session secrète des Cortes, le gouvernement avait approuvé le décret du 6 janvier 1813, qui réduisait les missions des autorités militaires au domaine de la guerre et du gouvernement interne des armées, dessinant un espace de gouvernement propre à l’autorité civile11. Ce fut ensuite que l’on passa à l’Instruction proprement dite, dont des versions de travail circulaient depuis la mi-décembre 181212.

8La principale difficulté surgit quand la nouvelle fonction fut critiquée depuis les bancs des Cortes occupés par des militaires. Cette critique porta en particulier sur l’article 27 de l’Instruction :

Le chef politique étant responsable du bon ordre intérieur de la province, il requerra du commandant militaire local l’aide de la force armée nécessaire pour conserver ou rétablir la tranquillité des localités et la sécurité des chemins.

9La réaction des chefs militaires, immédiate, porta sur le verbe requérir. Le marquis de Lazán estimait que cela pouvait donner lieu « à croire que (les militaires) sont commandés par les chefs politiques », idée complètement contraire aux privilèges militaires13. Il proposait le changement d’énoncé suivant : remplacer le « requerra » par « sollicitera ou demandera l’aide » qui éliminait l’idée du caractère obligatoire de l’obéissance à l’autorité civile. Les députés Argüelles, Muñoz Torrero, García Herreros ou encore Guazo s’opposèrent à cette modification, mettant en avant le fait que la force armée se devait non seulement à la défense extérieure, mais également à la conservation de l’ordre intérieur, cette fois-ci sous la tutelle de l’autorité civile, la seule capable de requérir son intervention. Cela ne fit que confirmer l’alarme des militaires hostiles à ce que l’on considère « la classe militaire subordonnée à la civile » ce qui pouvait, selon eux « entraîner de grands préjudices »14. Finalement, en dépit du mécontentement des militaires et d’autres réactions hostiles (comme celle de l’absolutiste Laguna, qui avertissait du danger de la concentration de tant d’attributions entre les mains du chef politique), la proposition gouvernementale s’imposa15. Une exception était cependant prévue : quand une ville serait sous la menace d’un ennemi extérieur ou en cas de graves perturbations de l’ordre public, l’autorité militaire pourrait s’imposer à l’autorité civile et réunir toutes les attributions sous son commandement16.

10Cette tentative de subordination politique des militaires fut insuffisante pour entraîner une véritable rupture avec l’Ancien Régime sur ce plan. D’une part, les privilèges d’autonomie des militaires – et en particulier leur capacité juridictionnelle – furent maintenus, ce qui pouvait perturber l’action gouvernementale civile dans les provinces. D’autre part, l’armée restait sous le commandement exclusif du roi, échappant donc au contrôle parlementaire et gouvernemental17, et la reconnaissance constitutionnelle de sa fonction de « conservation de l’ordre intérieur »18, largement étendue, grâce à la projection de l’autorité royale sur « tout ce qui conduit à la conservation de l’ordre public à l’intérieur » de la nation19. Comme l’avait déjà noté l’historien du droit Lorenzo Martínez-Retortillo, « la consécration de la notion d’ordre public comme compétence royale ouvrait une brèche importante pour la participation militaire à la vie civile »20. La conjoncture guerrière de 1812-1814 n’était sans doute pas la plus propice au développement de l’autorité civile.

11En Catalogne, l’occupation française dura, bien que partiellement, jusqu’en 1814. Le général Luis Lacy fut nommé chef politique à titre provisoire et chargé d’organiser l’élection des députés qui devait avoir lieu en 1813, mais surtout, d’aider à la formation des conseils municipaux et des députations provinciales21. Cette dernière mission fut source de maints conflits qui furent résolus avec un style autoritaire favorisé par la situation de guerre, laquelle servait d’argument pour justifier l’unité de commandement. Néanmoins, cette tendance, loin de se limiter au moment exceptionnel de la guerre, fut confirmée pendant le Triennat libéral (1820-1823) : tous les chefs politiques nommés en Catalogne (et, à partir de la nouvelle division territoriale en 1822, dans la province de Barcelone) furent des militaires, ce qui transgressait d’emblée une des normes de leur charge : son caractère civil. Si l’on ajoute que pendant ces trois ans, la province vécut en permanence sous un régime d’exception, on mesure la portée de l’interférence militaire22.

12Au cours de cette période constitutionnelle furent adoptés deux textes, l’Instruction pour le Gouvernement économico-politique des Provinces du 3 février 1823, qui allait peser sur le contenu de la charge et, avant elle, la Loi du 17 avril 1821 qui participa à définir un modèle de l’ordre public militarisé. L’Instruction faisait suite aux plaintes des conseils municipaux et des députations au sujet des attributions du chef politique en matière de contrôle du régime électoral local et provincial, ainsi que de sa capacité à imposer des amendes et à procéder à des arrestations. Ils demandaient aussi à alléger la circulation bureaucratique des actes de l’exécutif qui faisait du chef politique le point de passage obligé de toute communication avec le gouvernement central et engorgeait donc complètement l’institution, déjà précaire et mal dotée en personnel. Conseils municipaux et députations provinciales parvinrent à consolider leurs attributions et leur autonomie de gestion, mais en théorie seulement car le coup d’État absolutiste qui mit fin au Triennat ne laissa pas le temps d’appliquer la mesure. Au chapitre de ses moyens d’intervention dans le domaine de l’ordre public, le chef politique maintenait sa capacité à requérir la force militaire et avait en outre à sa disposition la Milice nationale active et la Milice locale23. Parallèlement, la loi du 17 avril 1821 confirmait l’intervention militaire dans le domaine de l’ordre public en étendant la juridiction militaire aux citoyens civils dans les cas de délits contre la sécurité de l’État, lesquels allaient de l’action contre le régime constitutionnel à la transgression de la réglementation sur le droit de réunion ou de manifestation, en passant par les tumultes et conflits urbains. L’autorité militaire gagnait la capacité à imposer la loi martiale et le texte recyclait au passage deux lois de la fin du XVIII^e siècle qui soumettaient bandits et contrebandiers à la juridiction militaire24.

13C’est à partir de ces prémices que se développa une politique d’ordre public qui, bien que justifiée par la nécessité d’en finir avec la faction absolutiste qui avait pris les armes en Catalogne, serait utilisée tout spécialement contre le libéralisme « exalté » qui critiquait le modèle politique développé entre 1820 et 1822 pour son excessive modération. Le gouvernement montra à cette occasion sa conception restrictive de l’exercice citoyen de libertés toujours suspectes, auxquelles il opposa une répression extrêmement dure. Ainsi par exemple, face à la protestation des libéraux et miliciens radicaux contre le remplacement des officiers radicaux, le chef politique mobilisa l’armée et occupa la Rambla25. Le chef politique Vicente Sancho publia aussi un arrêté en catalan, pour garantir une large réception, où il avertissait ceux qui seraient arrêtés les armes à la main que, en vertu de la loi du 17 avril 1821, la peine de mort leur serait appliquée, et où il laissait un délai de huit jours pour profiter des mesures de pardon – délai au-delà duquel il procèderait avec la plus extrême rigueur « contre les pères, les fils, les femmes, les frères et les propriétés des factieux »26.

1833-1834 : le projet avorté des sous-délégués au développement économique

14La réaction absolutiste de 1823 entraîna comme en 1814 la disparition de la charge de chef politique et ceux qui l’avaient occupée furent poursuivis par Ferdinand VII. Vers la fin du règne de celui-ci, cependant, des réformes administratives furent entreprises pour doter le gouvernement d’une plus grande efficacité et élargir sa base sociale aux libéraux modérés. La principale proposition consista en la création d’un ministère du développement économique (fomento*), cependant suspendu en 1831 dans un contexte d’affrontement avec les ultra-royalistes. Après l’échec de la tentative de 1832 d’installer sur le trône le frère du roi, Don Carlos, au détriment de l’héritière Isabel, un nouveau gouvernement fut formé autour de Cea Bermudez qui marqua la marginalisation des ultras, écartés des postes clefs. Une amnistie fut proclamée et on nomma de nouveaux capitaines généraux dans les régions militaires, avec des attributions accrues, entre autres sur les questions de police. Le brigadier José Martínez de San Martín fut nommé surintendant de police et cette branche de l’administration fut réorganisée en lien avec le Ministère de la guerre (20 mars 1833) et l’occupation militaire des postes de commandement : une circulaire du Ministère de la guerre disposait que tant que dureraient la guerre, les autorités militaires feraient office de chefs de la police sur leur territoire « avec à leurs ordres tous les employés de police » et la faculté d’écarter tous ceux qui ne mériteraient pas leur confiance27.

15Immédiatement après, le Secrétaire d’État Javier de Burgos procédait à la nomination de sous-délégués de Fomento et à la création d’un nouveau ministère, du même nom, conçu comme le moteur de réformes administratives qui devaient impulser (fomenter) le développement économique et garantir la continuité du régime sous la Régence de la reine Marie Christine, mère de l’héritière Isabel28. En 1826, alors qu’il était simple commissaire du gouvernement, Burgos avait présenté une Exposition adressée au Roi Don Fernando VII, depuis Paris, sur les maux qui affectent l’Espagne et les moyens d’y remédier, dans laquelle il proposait la création d’un véritable ministère de l’Intérieur pour « sortir la nation de la fange misérable où elle gît » et qu’il concevait comme un « centre de l’action administrative ou, ce qui revient au même, l’atelier de la prospérité nationale ». Il se déplaça lui-même à Madrid pour expliquer au roi le contenu de sa proposition, qui partait de la séparation de l’administration supérieure de l’État d’avec le Conseil de Castille. Fin novembre, une Instruction fut publiée pour détailler leur profil comme « autorité supérieure administrative » dans les nouvelles provinces dessinées par Javier de Burgos – quatre en Catalogne : Barcelone, Tarragone, Lérida et Gérone, avec leurs députations respectives29. Parallèlement, huit autres décrets fixaient les limites et le contenu de ce réformisme gouvernemental créateur d’administration, dans un cadre juridictionnel étranger à tout régime constitutionnel30.

16Les sous-délégués dépendaient directement de leur ministre, devaient mettre en œuvre ses décisions et pour cela, avoir des connaissances administratives et être patriotes ; toutefois, leur fonction n’était pas pensée comme politique31. Ils devaient éliminer les obstacles au développement économique en supprimant les entraves à la liberté de commerce et d’industrie, impulser la privatisation des communaux, l’unification des poids, des mesures et des monnaies, ou encore améliorer l’état de chemins et des canaux. Ils devaient aussi s’occuper de l’éducation, des hospices, des prisons et des maisons correctionnelles. Ils exerçaient un contrôle sur les conseils municipaux, dont ils étaient les « supérieurs immédiats » en attendant une nouvelle loi municipale. Leur autorité en matière de Police générale était comprise comme une magistrature de « bienfaisance et protection », au service de laquelle ils devaient agir avec « sévérité envers le crime, indulgence envers la négligence et l’incapacité, respect envers l’innocence, et attention envers tous ceux qui solliciteraient son jugement ou sa faveur », en éliminant tout esprit arbitraire32. On prévoyait la création d’un corps de police distinct de l’armée et dépendant des sous-délégués et de leur ministère, instrument pensé comme idéal pour le maintien de la tranquillité publique et de la sécurité des chemins. Il serait doté de pleines compétences comme le recensement des personnes, l’expédition des passeports intérieurs, la délivrance des permis de port d’armes, le recouvrement des amendes, la tenue du registre des voitures et tartanes, la délivrance des patentes commerciales ; il devait aussi surveiller les personnes, réprimer les délits d’imprimerie, d’association et de réunion. Cette nouvelle police était séparée du ministère de la Justice et revêtait un caractère résolument civil.

17Cette innovation fut rejetée par les milieux militaires fidèles à Ferdinand VII et à la régente, favorisés qu’ils étaient par les circonstances de conflit armé avec les carlistes, partisans de Carlos Maria Isidro, frère du roi. Le 18 octobre 1833, une circulaire leur confiait la direction de la police en justifiant cette décision par l’insurrection carliste : c’était la récompense de leur fidélité politique au trône d’Isabel. Leur rejet du nouveau système administratif qui les privait de la direction de la police s’exprima jusque dans le Conseil de gouvernement établi par Ferdinand VII avant sa mort, où la peur des conflits de compétences entre autorités civiles et militaires et les questions budgétaires servirent d’arguments pour repousser l’innovation que représentaient les sous-délégués33. Parmi les critiques les plus fortes, figuraient celles des capitaines généraux de Catalogne (Manuel Llauder) et de Castille (Quesada) qui demandaient en outre la démission de Cea Bermudez34. Pour exprimer son hostilité au transfert de compétences au bénéfice du sous-délégué de Barcelone Antonio Barata, Llauder invita les citoyens à protester contre son arrivée dans la ville35. Le gouvernement réagit en disposant que « presque toutes les attributions des sous-délégués de Fomento étant actuellement dans les mains des Capitaines généraux et des Intendants, (…) ceux-ci leur transmettent les papiers correspondant à ces fonctions dont ils sont chargés »36. Cea Bermudez finit pourtant par être démis et remplacé par le libéral modéré Martínez de la Rosa le 16 janvier 1834.

18La conséquence pour le projet de Javier de Burgos fut sa dénaturation à travers un ordre royal du 12 mars qui établissait que, provisoirement,

1. Les sous-délégués de Fomento devront s’entendre pour tout ce qui concerne la Police avec les Capitaines généraux, lesquels passeront par le Surintendant général de police pour communiquer avec le gouvernement et recevoir les ordres sur ces questions. 2. Les gouverneurs des places militaires y exerceront la Police et dans l’espace situé à portée de canon des murailles.

19Un troisième article reliait ces dispositions aux circonstances exceptionnelles et prévoyait que quand elles prendraient fin, les attributions de Police reviendraient exclusivement aux chefs civils. Peu après, le ministre de la guerre Zarco del Valle, qui avait été chef politique de Barcelone au cours du Triennat, autorisa les capitaines généraux à lever des compagnies de sécurité dans leurs districts et à augmenter l’effectif de celles qui existaient déjà37. Javier de Burgos démissionna le 13 avril 1834 et le ministère devint celui de l’Intérieur ; le provisoire devint permanent et au bout d’un mois et demi, le capitaine général de Castille José Martínez de San Martín était nommé Surintendant Général de Police38 ; l’autorité militaire s’étendit même à la Milice urbaine39 ; pour finir, les sous-délégués furent supprimés. En Catalogne, Llauder ne se privait pas d’intervenir contre les « employés de police », les menaçant de suspension en cas de comportement indolent et en leur ordonnant de réprimer durement toute manifestation publique, regroupement, chanson ou cri subversif40. Quelques semaines plus tard, les capitaines généraux étaient autorisés à rétablir les commissions militaires pour mieux réprimer les « désordres » et les « criminels »41.

Les chefs politiques et l’ingérence militaire, 1835-1843

20L’échec du projet de Burgos déboucha sur une brève période de flou dans la définition de la fonction de ceux qui furent appelés à partir de ce moment gouverneurs civils, jusqu’à ce que le rétablissement en août 1836 de la constitution de 1812 permît de nouveau l’application de l’Instruction de 182342. La nécessité d’actualiser celle-ci donna lieu à plusieurs projets, dont trois principaux. L’un proposait qu’ils assument les fonctions des Intendants des finances, lesquels seraient supprimés, mais cette option ne fut pas retenue43. Peu après, dans le nouveau cadre que constituait la constitution de 1837, Francisco Silvela proposa en 1838 une réorganisation de l’administration provinciale et municipale qui cherchait à renforcer l’autorité des chefs politiques en matière d’ordre public et à réduire les prérogatives des militaires en les privant de juridiction sur les civils et en posant même la question de la suppression des capitaineries générales44. Finalement, en 1842, un projet prévoyait de réduire drastiquement les compétences des conseils municipaux et des députations provinciales en les soumettant à un contrôle strict du chef politique-gouverneur civil. Aucun des trois projets ne se concrétisa et la charge continua jusqu’en 1845 d’être exercée sur les bases posées pendant le Triennat libéral.

21À Barcelone, Antonio Barata avait fini par prendre possession de sa charge le 25 janvier 1834 et exerça sa fonction pendant trois mois et demi, jusqu’au 6 mai. Quand il fut démis, les sous-délégués n’existaient officiellement plus et son successeur comme gouverneur civil resta un an en poste, jusqu’au tumulte (bullanga45) du 25 juillet 1835 qui marqua le début de la révolution libérale. Jusqu’en décembre 1843, pas moins de 22 chefs politiques se succédèrent, l’un d’eux n’ayant même pas l’occasion de prendre possession de sa charge, ce qui donne une occupation moyenne du poste de cinq mois. Comme le nota peu après Posada Herrera dans ses Lecciones de Administración (1844), cette valse continuelle rendait « impossible la réalisation d’améliorations » suffisamment marquantes pour imposer le souvenir d’un de ces hommes46.

22Il faut ajouter deux éléments à ce constat. D’une part, le fait que ces charges aient été directement occupées par des militaires : jusqu’en juillet 1840, date du triomphe du libéralisme progressiste qui provoqua l’expulsion de la régente Marie Christine et l’accession du général Espartero à la tête de l’État, la fonction fut occupée par des militaires pendant 12 % du temps ; après cette date, ce pourcentage fut supérieur à 50 %. D’autre part, l’intervention de l’autorité militaire dans le champ d’action des chefs politiques était permanente. Ce fut le cas par exemple de Ramón Noboa, forcé à démissionner après son refus d’accepter la proclamation de la loi martiale face à la bullanga de janvier 1837 à Barcelone et le remplacement (décidé par le capitaine général) du conseil municipal élu par un consistoire conservateur correspondant au régime antérieur du Statut Royal47. Quant à Simón de Roda, qui avait pris ses fonctions le 31 août 1839, il fut expulsé de la province quarante jours plus tard pour avoir refusé l’ordre du capitaine général Jerónimo Valdés d’armer la Milice nationale pour maintenir l’ordre à Barcelone pendant que les régiments réguliers partaient réduire les derniers foyers de résistance carliste après l’armistice négocié entre les généraux en chef des deux armées48. Il est significatif qu’en octobre 1840, le ministre de la Gouvernance (Gobernación) Manuel Cortina expliquait que la plupart des chefs politiques étaient « démis ou suspendus », tandis qu’on avait même « supprimé » la charge dans plusieurs provinces49.

23Dans cette conjoncture, la vision à court terme de la réponse à donner à l’agitation sociale et politique dominait, en même temps que le libéralisme peinait à s’imposer au défi carliste et se divisait entre modérés et progressistes, voyant même poindre une alternative radicale et démocrate qui en 1840 prit les traits du républicanisme. La difficulté à déterminer un ordre social proprement libéral, aggravée par l’irruption des classes populaires sur la scène publique à partir des années 1830, fit de la capacité juridictionnelle des militaires un garant ultime contre les manifestations populaires de protestation, mais affecta aussi les aspirations au progrès et la volonté de réforme en général. Le développement d’une administration civile correspondant au canon libéral fut subordonné à l’impératif d’ordre et relégué à la catégorie d’aspiration idéale de certains politiques et publicistes « administrativistes ». Même Francisco Silvela, défenseur indiscutable de l’autorité civile, qui considérait que la faiblesse de celle-ci dans les faits était préjudiciable « à la force et au prestige du Gouvernement » et qu’il fallait en finir avec les abus du « pouvoir militaire » et sa propension à déclarer « en état de siège scandaleux des localités tranquilles », reconnaissait que ces mesures d’exception étaient parfois nécessaires car :

Un des besoins fondamentaux d’une société est l’ordre ; et quand le chef politique ne peut pas se faire obéir, ou ne relaie pas efficacement la volonté militaire, le commandant ou capitaine général doit recourir à ses facultés extraordinaires, ou plutôt extra-constitutionnelles, pour conserver dans la mesure du possible l’empire de la Constitution50.

24Le même constat était fait quelques années plus tard par Jaime Balmes, inquiet des conséquences de l’industrialisation sur l’ordre social traditionnel, face à l’alternative entre le pouvoir militaire et « l’abandon du pays aux passions turbulentes et aux projets insensés », qui ne laissait comme solution que de « se résigner aux inconvénients » du commandement militaire, « faute d’autre moyen efficace pour conserver l’ordre public »51.

L’exceptionnalité politique

25Le recours privilégié à l’état d’exception comme méthode de maintien de l’ordre fut un des fondements de la présence militaire dans ce domaine et de la subordination de l’autorité civile52. Loin de répondre aux besoins de la lutte contre le carlisme, ce choix correspondait à la volonté des gouvernements de punir la dissidence politique ; il faisait de l’ordre public un enjeu de la construction de l’État libéral, tout en prolongeant l’ouverture de l’administration à l’influence militaire. Bien que la loi du 17 avril 1821 permît déjà de proclamer la loi martiale, comme ce fut le cas à Madrid en juillet 1834 en réponse aux attaques de la population contre les couvents et édifices religieux jésuites et autres, la première formalisation de l’état de siège comme tel se produisit à travers l’ordre royal du 12 janvier 1835 : les provinces où se déroulaient des soulèvements, en Catalogne, Aragon et Castille, furent déclarées soumises à l’autorité militaire « pour donner plus de force et de vigueur aux opérations militaires ». Par cette décision, le gouvernement prenait le pas sur l’assemblée des procurateurs du Statut Royal, d’où des protestations s’élevèrent, inaugurant une dynamique qui ne fit ensuite que s’accélérer avec les bullangas, la révolution libérale et le soulèvement carliste53. En août 1835, le gouvernement déclarait l’état de siège à Madrid et peu après concédait aux capitaines généraux le droit de faire de même dans leurs districts54. Le général Espoz y Mina fut le premier en Catalogne à en faire usage, du 29 novembre de cette année jusqu’au 5 novembre 183655. Sa justification selon laquelle il s’agissait d’une mesure nécessaire pour rendre plus efficace la lutte contre les carlistes fut démentie par son utilisation, par le gouverneur militaire de la place de Barcelone (Alvarez) contre la bullanga de janvier 1836, assortie d’un arrêté établissant des mesures répressives extrêmement sévères, confirmées rapidement par Espoz y Mina, qui constitua une commission militaire. Le libéral Ramón Xauradó, rédacteur du Diario de Barcelona, et qui en fut une des victimes les plus connues, comparait cette faculté de déclarer l’état de siège avec l’institution romaine de la dictature. Il remarquait que cette suspension des lois ne pouvait pas être décrétée par des ministres et qualifiait le geste d’Espoz y Mina de « crime atroce »56.

26Le rétablissement de la constitution de 1812 et la formation du nouveau gouvernement présidé par Calatrava permirent de mettre fin aux états de siège, même si en Catalogne la normalisation dut attendre le 5 novembre 183657. Rapidement, on put entendre des voix comme celle du député Juan Alcorisa réclamer que l’on limite le pouvoir militaire de déclarer l’état de siège aux seules véritables situations de guerre58. Sa demande fut transférée aux commissions de Législation et de la Guerre des Cortes qui recommandèrent de l’abandonner et de maintenir cette faculté pour les capitaines généraux « et autres chefs militaires »59. Le ministre dut, certes, venir s’expliquer devant l’assemblée sur les actions menées en Catalogne en 1835-1836, mais les justifia (sans entrer dans les détails) par la nécessité de « faciliter de la sorte la pacification des districts où les factions se sont déployées avec le plus de force ». Le 14 janvier 1837, Barcelone se vit de nouveau imposer l’état de siège à cause d’une nouvelle bullanga, ce qui permit l’adoption d’une série de mesures répressives contre les libéraux progressistes et radicaux : fermetures de journaux, arrestations et déportations pour avoir participé à des réunions ou à des manifestations contre le gouvernement, formation d’une commission militaire pour juger les prisonniers, etc. Le capitaine général José Parreño alla jusqu’à forcer la démission du conseil municipal progressiste, contre l’avis même du juge militaire qui ne trouvait pas de base légale pour justifier la mesure, ce qui permit l’installation d’une équipe du parti modéré le 30 janvier. À Madrid, les Cortes résonnèrent de propositions destinées à modérer le pouvoir militaire et l’on vit revenir, par la bouche du député García Carrasco, l’idée de supprimer les capitaineries générales, « qui ne sont utiles à rien » ; ces propositions furent toutes écartées « du fait des circonstances de la guerre civile »60. En avril, l’état de siège fut levé, mais presque immédiatement réinstauré lors d’une révolte armée dans la capitale catalane le 5 mai 1837 : cela permit de traduire Ramón Xauradó en conseil de guerre et cette fois-ci de le condamner à mort comme dirigeant de l’insurrection et de l’exécuter61.

27La nouvelle constitution approuvée le 18 juin 1837 réglementait la suspension des garanties constitutionnelles, mais ne permettait pas de normaliser la situation politique, ainsi que le dénonça quelques jours après la Députation de Barcelone, qui exigeait qu’on mît fin à la proclamation « fréquente » et « frivole » de l’état de siège par les chefs militaires si l’on ne voulait pas faire de cette constitution un « fantôme » et une idée complètement « inutile »62.

28En septembre 1837, le capitaine général baron de Meer décréta l’état de siège, suspendu seulement quelques semaines auparavant ; il le maintint, insensible aux critiques, jusqu’en juillet 1839, ce qui permit l’arrestation arbitraire de libéraux radicaux et progressistes et leur déportation aux Canaries, ainsi que la suspension de la Députation provinciale. Au cours de ses deux ans et demi de mandat, Meer fit emprisonner, assigner à résidence ou déporter plus de 500 personnes, démantelant ainsi le libéralisme avancé63. Mais il alla bien plus loin : profitant de ses pouvoirs, il fit suspendre la vente des biens nationaux, en particulier ceux du clergé régulier, et ordonna une restitution aux propriétaires originels. Il réorganisa aussi le système fiscal du territoire en instituant un nouvel organisme administratif et en condamnant à la prison ceux qui protestaient, et il s’appuya pour cela sur la Commission des Fabriques et sur une bonne partie des élites modérées catalanes. Cela signifie que, non content de réprimer des opinions politiques ailleurs licites, de liquider toute opposition par la force, de réorganiser la milice nationale ou encore de modifier la composition de conseils municipaux ou provinciaux, Meer prit sur lui de modifier le modèle libéral développé depuis 1836, en imposant une espèce de dictature en marge de la constitution. Sa réorganisation politique, administrative et fiscale du territoire catalan en marge de l’autorité de Madrid donnait à son gouvernement un caractère « cubain », au sens où sa pratique du pouvoir le rapprochait de l’exercice des capitaines généraux de Cuba depuis la concession des pouvoirs extraordinaires en 1825. Cette ressemblance de la situation catalane avec une exceptionnalité cubaine sanctionnée par le mandat très dur du général Miguel Tacón entre 1834 et 1838 et confirmée par l’exclusion de tout l’outre-mer du champ d’application de la constitution en 1837, questionnait alors la « normalité » espagnole et l’unité de l’État libéral. Elle faisait en outre du contrôle politique exercé par le pouvoir militaire sur les premiers pas du développement administratif libéral une réalité qui brouillait la distinction entre exceptionnalité et normalité. Certes, la Catalogne n’était pas en situation coloniale, mais il faut souligner l’importance cruciale, sur les deux tableaux, de la question de l’ordre public.

29Cette situation préoccupa suffisamment aux Cortes pour multiplier les initiatives visant à limiter l’ingérence militaire dans le domaine du gouvernement et les débats qui s’ensuivirent furent intenses. Depuis la tentative du député Alcorisa de faire annuler la déclaration de l’état de guerre dans la province de Gérone, la proposition du député Domingo Fontán de réduire les districts militaires à l’échelle de la province ou la demande de la Députation provinciale de Barcelone d’une loi sur la régulation des états d’exception, les tentatives prirent des formes diverses. Un projet de loi déposé par Facundo Infante en mars 1838 prétendit même répondre à la demande de la province de Barcelone, mais après une courte discussion le 17 décembre il fut enterré et représenta un nouvel échec64. Le cours très rude pris par la régence d’Espartero culmina dans deux bombardements de la ville depuis la forteresse de Montjuich qui la dominait sur sa colline. Le premier eut lieu en novembre 1842 pour punir un soulèvement urbain. Le second intervint l’année suivante, contre un soulèvement doté d’un programme politique libéral progressiste et incarné dans une junte dotée d’un ancrage populaire. Cette junte tint la ville de septembre à novembre 1843, développant un programme qui prévoyait des mesures de décentralisation, de démocratisation et de justice sociale – avec des impôts directs sur la richesse65. Ce fut après cet épisode qui ne tarda pas à entraîner la chute d’Espartero et la proclamation de la majorité d’Isabel II, que s’installa au pouvoir le libéralisme modéré caractéristique du règne de celle-ci.

La consolidation du gouverneur civil et du contrôle militaire

30Le 13 décembre 1843, le nouveau chef politique de la province de Barcelone, le général Ricardo Shelly, adressait aux habitants ces mots : « Je veillerai à la consolidation totale de la tranquillité publique dont vous jouissez »66. Prononcées trois semaines après la défaite des révoltés face aux généraux Laureano Sanz et Juan Prim, dans le contexte d’une très sévère répression, ces paroles semblent symboliser la « décennie modérée » sur laquelle s’ouvrit le nouveau règne et qui posa véritablement les bases de l’État libéral espagnol. Trois semaines plus tard, une nouvelle proclamation du même général menaçait directement ceux qui conspiraient à perturber l’ordre public : « Quiconque s’écarte de la fidélité due au gouvernement de Sa Majesté le paiera de sa vie »67. Cette communion dans la brutalité avec le baron de Meer provoqua l’opposition de celui-ci au remplacement décidé à Madrid de Shelly par l’Inspecteur du Corps de l’Administration Civile Francisco de Paula Lillo le 31 janvier 1844. Prétextant du danger de contagion des soulèvements progressistes de la région de Valence, il désigna pour le poste de gouverneur civil le maréchal Manuel Pavía, déjà commandant militaire de la place de Barcelone, et étendit l’état de guerre aux trois autres provinces catalanes. Shelly lui-même justifia cette manœuvre dans un document adressé aux conseils municipaux de la province, par « le souci de s’occuper au mieux de l’ordre public »68. Plus significatif encore : six jours plus tard, le gouvernement acceptait la décision de Meer tout en rappelant le caractère provisoire de la nomination jusqu’à l’arrivée du nouveau gouverneur civil, laquelle tarda un mois69. Pendant son court intérim, Pavía eut le temps de rendre public un arrêté (29 février 1844) dans lequel il rendait responsables les maires de tout vol ou agression contre des voyageurs sur le territoire de leur commune et les menaçait d’amendes s’ils ne communiquaient pas les faits et n’arrêtaient pas les coupables immédiatement. Il annonçait en outre que les prisonniers seraient jugés par une commission militaire70. Si ces mesures traduisaient le manque de contrôle réel sur le territoire, au-delà des villes capitales, de la part des agents provinciaux du pouvoir central, elles imprimaient une direction tout à fait singulière au développement de l’administration territoriale.

31Au cours de l’année 1844, au terme du mandat de Francisco de Paula Lillo, son remplaçant le maréchal Francisco Fulgosio eut à réprimer des manifestations de protestation ouvrière pour des questions salariales71. Ce fut en juillet 1845 qu’une nouvelle conjoncture très tendue se fit jour, à l’occasion d’une rébellion généralisée contre le tirage au sort pour la conscription. L’intervention des militaires, sous la double autorité du général qui occupait la charge de gouverneur civil (José María Gispert) et du capitaine général (Manuel Gutierrez de la Concha), donna lieu à une « pacification » qui fit plusieurs dizaines de morts et plus encore de prisonniers dans les villes voisines de Barcelone, Sant Andreu, Sabadell et Terrasa72. Au-delà, l’action de l’armée se conjugua avec celle du corps nouvellement créé de la Garde civile et passa par la soumission – et le cas échéant la punition – des maires des localités. Derniers chaînons d’une administration de l’ordre public réduite à sa plus simple expression, ceux-ci purent être destitués, remplacés, arrêtés et surtout obligés de faire arrêter des individus figurant sur les listes que publia le 15 août leur nouveau supérieur, le gouverneur José Fernandez de Enciso.

32Pendant les dernières années de la décennie, la guerre des matiners (1846-1849), qui partit de proclamations des carlistes mais où confluèrent républicains et progressistes et qui entraîna l’occupation de la région par 40 000 soldats, ne fit que confirmer les tendances déjà observées : le chef politique resta un fidèle auxiliaire du capitaine général et la meilleure courroie de transmission en direction des maires, rendus responsables de la répression localement. La consolidation de la charge décidée en décembre 1849, qui imposa le nouveau nom de gouverneur civil et incorpora les fonctions des intendants en matière de fiscalité, fut bien loin d’entraîner la démilitarisation de l’administration civile. À Barcelone, les maigres services des gouverneurs – toujours insuffisants pour l’ampleur de la tâche et prioritairement affectés aux missions de surveillance politique – furent logés au premier étage du palais de la Douane, sur le port. Ils commencèrent à se professionnaliser (à l’exception de la charge de gouverneur elle-même), mais restèrent complètement instables dans la mesure où un changement de gouverneur entraînait très fréquemment la « cessation » de ses subordonnés. Rien ne vint contrebalancer la prépondérance militaire et une conception répressive de l’ordre public très perméable à la logique de guerre.

33Le 6 février 1850, un article du journal progressiste La Opinión Pública se faisait l’écho de la déception de ceux qui avaient vu dans la transformation des chefs politiques en gouverneurs civils « un premier pas vers le progrès vigoureux du pouvoir administratif en Espagne, profondément convaincus de la nécessité urgente à ce que la loi s’applique vraiment et que le pouvoir civil soit suffisamment fort pour résister aux invasions des militaires ». La prise de fonctions du nouveau gouverneur Arteta ne mit pas fin à l’état de siège et les auteurs de l’article calculaient que sur les seize années qu’avait duré le régime représentatif, la Catalogne en avait passé dix en régime d’exception ; ils posaient alors la question : « Jusqu’à quand la Catalogne doit donc être l’exception vivante d’un régime de ‘légalité’ sous lequel vit le reste du royaume ? ». Ils concluaient sur la situation « funeste » qui faisait de cette terre une « colonie péninsulaire ». Le tout valut au journal sa suspension et à son directeur une condamnation à la déportation sur l’île de Majorque. L’article visait juste : l’exceptionnalité était devenue la règle, à partir d’une conception à la fois politique et militaire d’un ordre public devenu une sorte d’urgence permanente et un obstacle au développement d’une administration civile, ou d’une administration simplement cohérente avec l’existence de la citoyenneté. Les deux années de gouvernement du parti libéral progressiste entre 1854 et 1856 ne démentirent pas une tendance devenue une caractéristique de gouvernement du territoire, qui excluait pratiquement de la citoyenneté une grande partie des habitants, réduits à vivre dans une exceptionnalité constitutionnelle devenue outre-mer le signe de la colonialité.