Au départ : la constitution fondamentale de la nation espagnole

1Exclusion tumultueuse de la plèbe – inclusion corporative du pueblo* : l’ensemble du cycle de réformes ouvert à partir des émeutes du printemps 1766 dans des dizaines de localités disséminées sur la majeure partie du territoire espagnol peut être ramenée à ce binôme, présentée quelques années plus tard, en 1774, comme la « constitution fondamentale de la nation espagnole »1.

2En réponse à une série d’émeutes qui, en tant que tumultes populaires contre le mauvais gouvernement posaient de manière pressante le problème de l’action politique collective, la dichotomie plèbe-pueblo se développa dans le discours normatif des années suivantes, non pas bien sûr pour identifier – si l’on me pardonne la simplification – deux sujets collectifs matériellement distincts, mais pour désigner le commun des gens d’une manière qui corresponde à leur comportement public, ordonné (pueblo) ou désordonné (plèbe)2.

3L’auto acordado (résolution du Conseil royal) du 5 mai 1766, réponse officielle (après plusieurs semaines) aux événements graves qui avaient eu lieu, respecta parfaitement ce schéma : tout en organisant la répression de la plèbe tumultueuse, elle organisait l’inclusion corporative du pueblo3. La consultation du Conseil dont elle fut le résultat exposait clairement ses raisons, construisant un argument qui partait du constat selon lequel dans de nombreux Pueblos, le mauvais gouvernement des subsistances est chose commune, en grande partie à cause de la négligence et du despotisme – voire de la corruption – des autorités en ayant la charge ; elle poursuivait en posant « comme un principe certain que le Pueblo ne peut ni ne doit par révolte et par force s’imposer aux Magistrats publics, même s’il est juste, convenable et nécessaire que ce qu’il demande lui soit accordé » ; et elle concluait à la nécessité de « donner au Commun du royaume part et connaissance au sujet des dites subsistances » grâce à des « Députés et Syndics élus par le Commun et qui, par légitime représentation de celui-ci, s’accordent ou représentent sans causer de scandale ni de tumulte »4.

4L’encadrement corporatif du pueblo découle naturellement de cette argumentation, compréhensible pour un ordre disposé à admettre le droit à la résistance. Il trouve en elle une double justification : la corruption et le caractère inopérant du gouvernement municipal, qui dénature la représentation institutionnalisée, et la prohibition de l’action collective directe du pueblo pour lui faire front ; cet encadrement est donc institué par l’établissement de députés du commun et de syndic procurateur, désignés par élection parmi les vecinos* dans tous les pueblos5.

5C’est ainsi qu’est résumé le sens global des mesures répressives et des concessions faites dans la résolution du 5 mai. Comme l’a souligné un jour Martínez Marina et l’ont signalé depuis différentes perspectives González Alonso et Fernández Albaladejo, l’implantation des nouvelles charges électives en 1766 avait avant tout pour fonction de prévenir les émeutes6. Mais en mettant en avant le mauvais gouvernement des approvisionnements municipaux, le texte faisait inévitablement naître une tension entre les autorités anciennes (regidores) et les nouvelles (députés et syndics), qui pouvait se convertir en conflit de légitimés, respectivement liées aux formes anciennes et nouvelles de représentation, cette dernière toujours élective.

6Aucun changement d’importance n’était introduit dans le modèle traditionnel de gouvernement des pueblos, qui par ailleurs était consubstantiel à l’ordre juridico-politique qui l’encadrait et obéissait aux canons de l’autogouvernement et de l’auto-tutelle corporative7. Comme l’avait écrit une vingtaine d’années auparavant Santayana y Bustillo : « Le gouvernement des pueblos appartient par droit naturel aux pueblos eux-mêmes », et sur le plan politique et économique est exercé de façon privative par ses représentants, qui sont les ayuntamientos ou concejos (municipalités)8. L’auto acordado participait de l’idée commune qui présentait à ce moment-là les gouvernements municipaux comme corrompus par la perpétuité des charges d’échevins, mais elle se limitait à l’incorporation de nouveaux emplois servant de contrôle, en représentation du commun, sur un mode inédit jusqu’alors. Comme le dit José de Viera y Clavijo, éminent homme des Lumières canarien, le Conseil espérait ainsi « créer des échevinages vigoureux, dont le gouvernement mixte à la fois Aristocratique et Démocratique, c’est-à-dire de la Noblesse et du Pueblo, tempère le pouvoir corrompu des regidores, et corrige les abus de l’administration »9. Pour dire les choses autrement, la clef de la réforme ne résidait pas tant dans le lien établi entre gouvernement des pueblos et représentation, que dans le fait de faire reposer celle-ci sur des élections populaires (expression fréquemment utilisée dans les sources au moins depuis la fin du XVIII^e siècle) : c’est cela qui différenciait morphologiquement les nouveaux députés des vieux regidores.

7Dans ces conditions, l’encadrement corporatif du pueblo organisé en 1766 entraîna une dynamique spécifique, qui répond évidemment à la problématique générale de la représentation (qui représente et qui est représenté), mais sous une forme électorale inédite jusqu’alors, qui mit au premier la plan la question de comment on représente. Dans quel sens ? Qu’entend-on ici par élection populaire ? En quoi et à quel point s’agit-il d’une nouveauté par rapport aux nombreuses élections traditionnellement organisées sur le plan local ? Et à partir de là, les élections populaires apparaissent-elles comme une façon convenable de désigner les gouvernants ?

8Les pages qui suivent sont consacrées à l’examen de cette problématique en considérant la pratique des élections populaires qui commencèrent à se dérouler à partir de mai 1766 dans des dizaines de milliers de pueblos de la Monarchie pour désigner les députés du commun et les syndics procurateurs, sous l’angle juridico-politique énoncé plus haut et jusqu’ici peu envisagé. Je mène cette enquête à partir de l’abondante historiographie consacrée aux « réformes municipales » de Carlos III, surtout attentive aux questions locales, avec une approche sociale et institutionnelle, mais qui ne couvre qu’une infime portion des processus électoraux qui eurent lieu année après année dans des milliers de pueblos. J’éviterai donc les généralisations abusives en me concentrant sur le sens des pratiques auxquelles donna lieu la résolution royale, plutôt que sur leurs effets sur le gouvernement des pueblos10.

9Le travail part de la réforme introduite par la loi du 5 mai 1766 qui, me semble-t-il, fut directement déclenchée par les émeutes, et examine sa mise en œuvre dès avant la réglementation qui fit son apparition avec l’Instruction du 26 juin suivant ; je souligne ensuite la signification de cette dernière pour la définition normative des éléments saillants de la réforme (et qui détermine en particulier ce que l’on devait comprendre, officiellement, par élections populaires dans ce contexte institutionnel) ; je poursuis avec l’examen du débat sur la pertinence des élections populaires pour la désignation des gouvernements locaux, en explorant les délicates et tâtonnantes tentatives d’application au-delà des cas prévus en 1766, puis avec l’analyse des critiques et des tentatives de réforme qui se succédèrent au début du XIX^e siècle. Je termine en revenant au point de départ avec une brève conclusion générale sur cette expérience électorale en termes constitutionnels, que l’on peut formuler à partir de la question suivante : dans quelle mesure ces élections populaires contribuèrent-elles à modeler la conception et la pratique de la citoyenneté – et ainsi, l’imaginaire et les comportements des citoyens – qui fleurit à Cadix ?

L’auto acordado du 5 mai 1766 et son application

10La résolution du Conseil connectait sans équivoque la mauvaise administration de l’approvisionnement comme problème et la création de charges reposant sur des élections annuelles par le commun comme solution, en invoquant un argument de bon gouvernement directement lié aux émeutes11.

11Il ne me paraît pas nécessaire d’insister sur cela, même si l’historiographie tend à minimiser la relation de cause à effet qui existe entre les émeutes et l’implantation générale des députés du commun, en faisant référence à des précédents, dans et hors de la Monarchie catholique, qui auraient pu inspirer la réforme12. Il est indéniable que dans le vaste catalogue des pratiques électorales d’Ancien régime, ces précédents existaient ou étaient dans l’air du temps13. Mais il me semble clair que la mesure fut immédiatement motivée par les émeutes et peut-être même directement inspirée par leurs protagonistes, les émeutiers, qui dans certains lieux nommèrent avocats ou députés pour faire entendre la voix du peuple14. De fait, la réforme de 1766 a beaucoup d’une réponse improvisée, qui dut être mise au point progressivement, au fur et à mesure des problèmes que rencontrait son application pratique.

12En ce sens, la nouveauté la plus significative est peut-être l’implantation générale et uniforme des nouvelles charges « dans tout le Royaume », ce qui en l’espèce signifiait dans tous les territoires de la Monarchie dont le gouvernement dépendait du Conseil de Castille, quelle que fût leur condition, domaniale ou seigneuriale. À cette époque, cela excluait seulement – si l’on peut dire – le Royaume de Navarre et toute l’Amérique15. Le contraste est saisissant entre, d’un côté, la très faible précision de la règle instituant les nouvelles charges et, de l’autre, la quantité et la variété des milliers de pueblos appelés à les mettre en pratique16. Les différentes réactions provoquées par l’auto acordado eurent d’abord trait à la grande variété de traditions et de situations des pueblos.

13Si les réactions de méfiance, d’incertitude, de doutes et de résistances de la part des autorités constituées furent générales, certaines allèrent beaucoup plus loin et, ne se sentant pas concernées par la résolution royale, repoussèrent son application, pour des motifs contingents ou sur la base d’arguments relatifs à leur constitution17. C’est peut-être dans les territoires basques que sa mise en pratique posa le plus de problèmes, car certaines autorités tendirent à considérer, à l’instar de la Députation de Guipúzcoa, que « ce qui est disposé et ordonné par ladite résolution n’est pas adaptable à la Constitution de cette Province »18.

14Le Conseil repoussa sans plus d’égards toutes ces prétentions, signifiant par là que la règle générale ne connaîtrait aucune exception. Cela ne signifia cependant pas qu’elle dût être appliquée de manière uniforme, à partir de ses premières et imprécises prescriptions. Au contraire, l’introduction d’une nouveauté d’une telle importance qui reposait sur des dispositions normatives si incomplètes devait provoquer et provoqua des conflits et des doutes, qui durent être résolus prima facie par les Audiencias* et Chancillerías*. La loi de 1766 attribuait à ces magistrats la gestion et gouvernance des questions relatives au bien public (en matière de d’approvisionnement et d’élections), réservant au Conseil les doutes « dont la décision est susceptible de produire une règle générale », pour prévenir la multiplication des particularismes en fonction des circonstances propres à chaque localité19.

15La manière dont furent imaginées et organisées les premières élections est pour cette raison d’un intérêt tout à fait spécial, dans la mesure où elles se déroulèrent avant l’Instruction du 26 juin, motivée précisément par la diversité des interprétations possibles – et avérées – de l’auto acordado.

16Bien qu’il soit impossible, avec les données disponibles, d’effectuer une quantification, dans de nombreuses localités, les premières élections organisées furent directes, avec des nuances, soit par décision des autorités (comme par exemple à León, Salamanque, Soria, Albacete ou Ciudad Real et dans beaucoup de villages de Valence et d’Andalousie20), soit sous la pression des vecinos, sous la pression du commun lui-même, comme à Puerto de Santa María et à Huelva21. Dans cette dernière ville seigneuriale, le jour fixé pour l’élection, les vecinos se rassemblèrent devant la salle du vote et seuls deux d’entre eux entrèrent pour dire qui ils nommaient comme députés et syndic, sans que les demandes des autorités pour que les autres votent n’aient d’autre résultat que de « provoquer les cris [de la multitude] expliquant que tous nommaient […] les susdits […], et qu’ils n’avaient pas d’autre vote ou élection à faire »22.

17Là où l’on dispose d’informations, il semble clair que le commun des pueblos préférait désigner directement ses représentants. À Alicante, qui connut une profonde agitation tout au long du processus, les premiers députés et syndic furent élus par vote direct des vecinos des paroisses, qui participèrent nombreux et activement. Quand la démission d’un des élus obligea à recommencer l’élection, cette fois-ci après l’Instruction du Conseil qui imposait le suffrage indirect, le nombre de votants se réduisit brutalement :

Ces messieurs les regidores remarquant […] que certains qui étaient venus avec cette intention [de voter], ne la mirent pas à exécution en disant qu’ils souhaitaient nommer directement le syndic, et non pas les douze électeurs parce que ceux-ci le nommeraient ensuite selon leur volonté particulière23.

18Par ailleurs, là où l’on sait que des élections indirectes furent organisées antérieurement à l’Instruction, les solutions retenues furent tout à fait diverses, surtout en ce qui concerne la manière de délimiter le corps électoral. Dans certains endroits, on eut recours à des divisions territoriales (paroisses, quartiers, pâtés de maisons, avec leurs diverses particularités), dans d’autres on partit fréquemment des corps de métiers [gremios*], et même plus largement des classes (ou états)24. Outre de nombreux pueblos catalans ou majorquins, comme nous le verrons plus loin, la ville de Madrid elle-même eut recours aux corps de métiers, pour éviter, comme il fut dit, que les sujets ne recourent à « la convocation par paroisses, à cause de leur grand nombre et de la confusion que cela causerait » : ils participèrent ainsi à travers leurs témoins-délégués [veedores*] à la seconde phase du processus électoral, quand furent élus effectivement députés et syndic25.

19Pour terminer, il ne manqua pas de localités comme Jaén, Chiclana ou Saint-Jacques de Compostelle où, poussant à l’extrême la logique des états, les vecinos furent exclus du processus électoral au bénéfice des seuls les principales (les élites locales)26.

20Toutes les formes passées en revue ici (et sûrement beaucoup d’autres possibles) étaient conformes à l’idée traditionnelle de représentation (par identité) et il est probable qu’elles furent liées non seulement aux jeux de pouvoirs et aux équilibres des forces existants, mais aussi aux traditions particulières des localités, qui en matière électorale étaient plus riches, plurielles et complexes que ce que l’on imagine27. Pourtant, le Conseil ne tarda pas à réagir pour imposer un certain modèle d’élections populaires, marqué d’abord par son caractère indirect.

L’Instruction du 26 juin 1766 : caractéristiques des élections populaires

21L’Instruction du 26 juin 1766, édictée par le Conseil pour résoudre les nombreux doutes nés de l’application de sa résolution, qualifiée à cette occasion de loi fondamentale de l’État, délimita la portée de la réforme et en vint à fixer par le moyen d’une règle générale ses caractéristiques, lesquelles ne furent plus modifiées dans les dispositions générales postérieures28. Comme on peut le voir dans les collections postérieures, presque toutes parurent au cours des cinq années suivantes et portèrent essentiellement sur les compétences et prérogatives des nouveaux employés, ainsi que sur les incompatibilités et exemptions de leurs titulaires29.

22D’une part, le dernier chapitre de l’Instruction exclut « les essarts, lieux-dits, faubourgs et paroisses où il n’y a pas de municipalité ; parce qu’en de tels parages, cessent la fin et l’objet de l’auto acordado »30. Cela ne signifiait pas pour autant que les vecinos de ces lieux fussent privés de vote : on comprenait qu’ils voteraient pour élire députés et syndic à la municipalité dont dépendaient leurs différents lieux de vie31. Cette règle connut au moins deux exceptions. En Catalogne, l’Audiencia adopta à la fin de 1767 un critère quantitatif pour exclure les pueblos (pourvus de municipalité) les plus petits32. En revanche, dans les Canaries – où dans chaque île on ne trouvait depuis la conquête qu’une seule municipalité (une sorte de cabildo ou concejo-île), mais où au XVIII^e siècle il y avait d’autres villes importantes avec de nombreuses paroisses et des alcaldes de proximité [pedáneos] – il fut aussi décidé de doter de députés « les villes grandes qui ne seraient pas capitales » pour faciliter leur gouvernement33.

23D’autre part, l’Instruction établit de manière quasi définitive les modalités et les acteurs des élections de députés et syndics, tout en précisant leurs effets.

24Selon l’article premier, « L’élection doit être exécutée par tout le Pueblo divisé en paroisses ou quartiers, le vote actif étant réservé aux vecinos séculiers et contribuables ». La signification de cette dernière expression suscita des doutes dans certaines localités, qui furent résolus petit à petit par le Conseil et les Audiencias qui prirent ces deux qualités au sens large, admettant finalement « tout vecino d’une maison ouverte » (tant qu’il ne s’agit pas d’un ecclésiastique), car « bien que pauvre, il est contribuable pour ce qu’il consomme »34.

25La configuration du corps électoral ne fut pas moins problématique car il pouvait être réparti en quartiers ou, plus fréquemment, en paroisses, mais avec les adaptations nécessaires aux particularités locales. En se fondant sur les premières élections organisées à Barcelone par les « corporations des artisans, marchands et autres corps collegiaux de contribuables », la Catalogne présenta au départ un profil singulier, élaboré par l’Audiencia et validé par le Conseil, observable partout où les vecinos agremiados (appartenant aux gremios ou corporations) constitueraient « la plus grande partie du Pueblo contribuable »35. Ce régime fut appliqué de manière inégale et de façon plus ou moins heureuse : tandis que dans certains lieux – comme à Barcelone même – la pression des oligarchies locales ne tarda pas à le dénaturer, dans d’autres comme à Lérida, il s’affirma et se consolida36. Ce ne fut pas le seul cas37. En dépit de l’Instruction, la ville de Madrid elle-même organisait ses élections à partir des collèges et corporations38.

26Pour le reste, on sous-entendait que le vote était une obligation des vecinos, ce qui motiva l’adoption par les juges, au cours du temps, de mesures coercitives, à échelon local ou territorial, pour encourager le vote et sanctionner les abstentionnistes. Comment voter cependant ?

27Dans chaque paroisse ou quartier devait être tenu un Conseil ouvert, présidé par un juge, pour nommer douze commissaires électeurs – vingt-quatre si la localité n’avait qu’une paroisse39. Les commissaires électeurs devaient ensuite se réunir à leur tour à la municipalité et « sous la présidence de la justice procéder à l’élection » des députés du commun et du syndic procurateur « par la pluralité des votes » (c’est-à-dire, à la majorité)40. On perçoit clairement le souci d’organiser les élections de façon uniforme et indépendamment de toutes les traditions locales qui s’étaient exprimées lors des élections antérieures à l’Instruction : elles devaient dorénavant se faire « par les vecinos et électeurs de façon graduelle […] même si pour les autres offices de la république, il en va autrement »41.

28Nous savons qu’il n’en fut pas toujours ainsi : en dehors de ce que nous avons déjà noté sur la place des corporations dans certains lieux, dans d’autres, les élections restèrent longtemps directes, dans d’autres encore, les nouvelles charges furent pourvues par tirage au sort (insaculación), et dans d’autres enfin les élections perdirent complètement leur caractère populaire42. Nous ignorons jusqu’à quel point ce type de pratiques, liées aux circonstances locales, étaient répandues ou simplement exceptionnelles, mais ce que nous savons sur les processus électoraux dans les villes les plus importantes ayant été étudiées est que, en dépit du poids du localisme, il n’y avait pas (même si ce ne fut pas faute de chercher, comme nous le verrons) d’alternative au modèle légal des élections populaires, défendu en outre par les tribunaux supérieurs, Conseil du roi en tête, comme loi fondamentale de l’État.

29Ce modèle ne cessa pas d’être très ouvert, mais fut interprété à partir de l’Instruction sous l’angle constitutionnel. Le Conseil lui-même, après 1766 et toujours en réponse aux doutes et problèmes pratiques soumis par les pueblos, adopta diverses mesures pour garantir que les élections fussent organisées dans de bonnes conditions de liberté et d’égalité, ce qui signifiait à cette époque sans considération pour les hiérarchies et distinctions d’états, un véritable défi dans un contexte aussi coercitif et radicalement discriminatoire43. Avec quinze ans de recul, Serrano, résumait ainsi le panorama des pratiques qui s’étaient développées :

Sur la manière de voter, la pratique a introduit une certaine différence : dans certains lieux, cela se fait en public, dans d’autres en secret par le biais de Cédules recueillies par un Portero, et dans d’autres encore, par la présentation de chaque électeur à la table du Président, auquel il communique son vote à voix basse44.

30Cette dernière modalité fut prescrite par le Conseil en 1766 et plus tard à plusieurs reprises (sans que pour autant les deux autres fussent abandonnées)45. Elle représentait un moyen terme entre la votation publique (sans doute la plus diffusée dans la pratique traditionnelle des cabildos abiertos* [réunions ouvertes à tous les voisins], mais la moins susceptible d’assurer la liberté du vote) et le vote secret par écrit (très discriminatoire et donc facilement manipulable) : les vecinos devaient voter oralement (et non par écrit) et en secret, « chaque électeur allant dire son vote au greffier de la municipalité sous le contrôle du Juge pour la plus grande liberté des votants, sans qu’il puisse être révélé par ledit greffier sous peine de privation de son office »46.

31À en juger par les réclamations des autorités, l’effet de ces mesures – réellement étrangères à l’ordre discriminatoire dans lequel elles faisaient irruption – fut souvent le retrait des couches sociales privilégiées, de ceux qui se voulaient et se savaient différents, qui répugnaient absolument au fait de partager l’espace électoral avec la plèbe et qui alertèrent rapidement de la potentielle charge conflictuelle des processus électoraux organisés de cette manière.

32Selon l’Instruction, les élections devaient avoir lieu « dans la plus grande tranquillité » et sans conflit : « chacun votant à sa place et la justice punissant quiconque fomenterait parti, interruption ou discorde en ces circonstances si sérieuses et importantes »47.

33Des mots comme « parti » (parcialidad), « discorde » ou « faction » étaient lourdement chargés dans un ordre qui exaltait le bien commun et tendait à criminaliser toute tentative d’influencer, de solliciter ou de peser sur le vote48. La jurisprudence médiévale avait fait porter son attention sur une vieille figure des sources romaines, le crime d’ambitu, qui fut adapté pour protéger l’intégrité des processus électoraux et punir leur corruption49.

34Que les partis et les factions corrompent – c’est-à-dire dénaturent – les élections apparaissaient clairement, tout comme il ne faisait non plus aucun doute que la corruption électorale invalidait les résultats du scrutin50. Le problème restait de déterminer en quoi consistaient concrètement ces comportements. Serrano recommandait ici aux autorités de se conduire avec prudence :

Ne considérant pas comme partis ou formation de bandes les conversations qu’auraient entre eux les électeurs en attendant l’heure de l’élection, lesquelles servent généralement à s’accorder sur les sujets à élire […], pour autant qu’il n’y ait pas de séductions ni d’idées tortueuses en ces débats51.

35Nous avons malgré tout de nombreuses informations sur des élections annulées par les tribunaux. Seule une recherche spécifique basée sur des sources (judiciaires) adéquates permettrait, peut-être, de déterminer où furent situées les limites séparant les comportements interdits des attitudes licites. En l’état actuel des choses, on ne peut que constater que les plaintes pour corruption électorale étaient nombreuses et sans doute souvent chargées de pure rhétorique, constituant un élément même des processus électoraux plutôt qu’une description de ceux-ci. Ce fut en effet une des figures les plus courantes dans les discours sur le gouvernement municipal, en proportion, comme nous allons le voir, des conduites et des sanctions visées. Serrano lui-même ne doutait pas que, en le prouvant par des témoignages, cela pouvait conduire la justice à interdire aux élus de prendre possession de leur charge52.

Concepto público et justice électorale

36Comme le disait donc l’Instruction elle-même et comme cela fut maintes fois répété par la suite, ces emplois étaient « entièrement dépendants du concepto público (l’opinion du public) », sans que la justice dût avoir d’autre mission que de veiller au caractère correct de leur désignation et, une fois exprimée cette opinion, sans autre limite que l’utilité commune à laquelle devaient servir ces emplois.

37La question de la valeur que devait avoir la prise de possession par les élus de leur office était traditionnellement l’objet de controverses dans la jurisprudence qui s’occupait des questions électorales, mais elle fut résolue par l’Instruction de manière apparemment dépourvue d’équivoque quand il fut décidé qu’ils n’auraient besoin, pour faire usage de leur charge, d’aucune autre formalité que du « serment d’exercer bien et légalement leur office, avec un zèle patriotique pour le bien commun et sans acepción de personas (partialité) »53. Ce qui revenait à dire que, comme il n’était pas besoin de confirmation par une autorité juridictionnelle quelconque, l’élection avec un caractère constitutif.

38Certes, la justice locale devait, sous peine d’annulation, présider les élections, mais elle ne devait s’occuper que de police électorale, sans interférer sur les résultats du scrutin54. La compétence pour résoudre les éventuels conflits appartenait aux Audiencias, en qualité de tribunaux supérieurs des différents districts. Dans la droite ligne de la résolution royale, l’Instruction donnée aux magistrats leur enjoignait de veiller à son accomplissement ponctuel d’office (sans demande préalable), à travers leurs procurateurs (fiscales), en informant les mêmes tribunaux supérieurs au Conseil de tout doute susceptible de conduire à l’adoption d’une règle générale, avec son avis55.

39Cette solution – qui outre la quantité de travail qu’elle donnait à ces tribunaux leur conférait un nouveau type de rôle politique – non seulement fut toujours affirmée erga omnes, mais fut aussi confirmée face au Conseil56. Il semble que, passées les premières années, les Audiencias développèrent une implication croissante en matière électorale, avec comme conséquence inévitable de différencier toujours plus les territoires les uns des autres – par un effet de localisation – au sujet de ces offices municipaux. L’Audiencia des Canaries, par exemple, sollicita et obtint du Conseil, dès le début, une faculté de réglementer « ce procédé selon sa providence et sa connaissance pratique du pays, car les Pueblos des îles sont bien différents, quant à leurs usages, coutumes et modes de gouvernements de ceux de l’Espagne »57. Cette relative localisation, loin d’être une anomalie, était parfaitement cohérente avec la logique de l’ordre traditionnel, mais devait rendre difficiles les tentatives de réforme générale qui eurent lieu comme nous le verrons à la fin de la période.

40Le concepto público n’avait d’autre limite que l’utilité commune, ce qui signifiait un certain nombre d’incompatibilités et d’exclusions qui constituaient autant de limitations à l’éligibilité :

Ne pourront être élus ni régidors ni individus de la municipalité ; ni personne qui aurait une parenté au quatrième degré au moins avec ceux‑ci ; ni les débiteurs du Commun s’ils ne payent pas au comptant leur dette ; ni quiconque aurait exercé pendant les deux années précédentes un Office de la République [...], pour éviter toute partialité avec la municiplaité ou d’autres personnes58.

41D’autres exclusions et incompatibilités vinrent s’ajouter à celles-ci et toutes furent sujettes à la casuistique et au particularisme normatif qui élargissait et restreignait, créait des exceptions et complétait, avec un niveau de détail dans lequel je ne peux entrer ici59.

42Au-delà, et en conformité avec la notion de concepto público, ces emplois devaient obligatoirement être acceptés, sauf dispense particulière obtenue par les élus populaires, à partir de 1769 pour deux ans. Il semble qu’il ne fut pas rare que de telles demandes de dispense soient rejetées, surtout quand les demandeurs n’avaient pas d’argument plus important que leur état (noble) ou leurs occupations (nombreuses). L’argument favori du Conseil était : « pour l’utilité envers le Commun, pour occuper les emplois de cette qualité obtenus grâce à la confiance du Public »60.

43De par sa conception même, liée au gouvernement des pueblos, en relation en particulier avec la question des approvisionnements et des subsistances, la représentation populaire avait une portée très locale : le commun (ou public) de chaque pueblo. À aucun moment n’étaient prévues des relations horizontales entre les représentants populaires du territoire, quelle que fût sa délimitation. À l’échelon territorial, l’instance compétente en ce qui concerne députés et syndics était l’Audiencia, tribunal représentant le roi. Cela ne signifie pas qu’il n’y ait pas eu de tentatives de coordination ou de construction d’une instance supra locale représentative61. C’est d’ailleurs quelque chose de semblable que Francesc Romà i Rossell prétendit institutionnaliser dans son « Projet d’Avocat Général du Public » (1767), pour représenter à l’échelon provincial tout « ce qui puisse conduire au soulagement des pueblos », en lien avec ses députés et syndics procurateurs, élevant la voix du « public » et la faisant résonner au-dessus des pueblos pris individuellement62. Romà imaginait ainsi une sorte de coordinateur provincial des députés du commun, qui à son tour aurait coordonné son action avec ses homologues à l’échelle du royaume.

44Comme on pouvait s’y attendre, la proposition n’aboutit pas. Le rapport élaboré par l’Audiencia de Catalogne fut sans appel. Non seulement elle considérait le Projet de Romà comme impraticable et d’aucune utilité, étant donné le rôle que jouaient déjà les procureurs du tribunal (en étroite relation soi-disant avec les représentants populaires), mais elle la jugeait encore contraire au bon ordre du royaume et hautement risquée pour la cause publique, car susceptible « d’altérer ou de faire varier l’ordre qu’a aujourd’hui le gouvernement »63.

45Le souvenir des émeutes de 1766 était encore très frais et les tenants du pouvoir voyaient avec méfiance toute forme de représentation qui dépassât l’échelon local. Des événements comme les avalots de quintes, où se distingua précisément à Barcelone une junte des corporations (1773) confirmèrent les raisons de leur peur64. La pragmatique de 1774 sur les « agitations et émotions populaires », qui traitait toute action populaire comme une manifestation de sédition, fut la réponse de la Couronne à ces défis65.

46C’est ainsi que la force légitimatrice de l’élection populaire fut confinée à l’échelon local, mais tendit à absorber et à concentrer ici toutes les formes de représentation du commun qui existaient, quel que fût leur caractère ou leur nom (caballeros patricios*, procurateurs généraux, sexmeros*, etc., ou les différents organes de représentation corporative - gremial - au sein des municipalités)66. Comme le déclara justement celui de Bilbao : « par le simple fait que le Pueblo assemblé en paroisses les nomme et les élit, l’action populaire est liée aux Deputés et Syndics ». Eux et eux seuls agissaient en qualité de peuple67. Comme le disait quant à elle l’Audiencia de Barcelone en juillet 1766, il fallait :

Déclarer ces députés comme dépendant complètement du public, représentants de ses corporations, confréries, paroisses et autres corps constitués établis, intervenant dans les élections annuelles, de sorte qu’ils soient seulement des organes à travers lesquels s’exprime et soit patente l’utilité commune, que définissent les contribuables légitimement assemblés68.

Gouvernement municipal et élections populaires

47À partir de 1766, les élections populaires représentèrent une alternative plausible dans l’ordre traditionnel au gouvernement municipal réellement existant, ce qui rendit très difficile, voire impossible, leur généralisation dans ce milieu institutionnel. Pratiquées régulièrement pour toutes les désignations aux nouveaux emplois de représentants du commun (députés et syndics), elles connurent rapidement une certaine expansion, tout d’abord pour l’élection des échevins, parfois aussi pour la désignation des occupants des charges locales de justice, et toujours dans un esprit de rupture avec le monopole oligarchique et le despotisme liés à la perpétuité traditionnelle des autorités à ce niveau.

48Il semblait clair que la perpétuité des charges de régidors constituait une bonne part des problèmes que posait le gouvernement local. La réflexion de Campomanes à ce sujet, formulée dix ans à peine après la réforme, est bien connue : « La vente des charges a été à l’origine du défaut d’activité des municipalités. L’élection des personnes à ces offices, fondée sur leur zèle, est ce qui conviendrait au public »69. Toutes les solutions passaient par le caractère temporaire des charges, mais leur caractère populaire (c’est-à-dire reposant sur l’élection par les vecinos) constituait seulement une des possibilités, que les émeutes avaient rendu possible - voire nécessaire - et qui ne fut pas envisagée sérieusement avec une portée générale avant les Cortes de Cadix…

49De fait, c’est seulement en réponse aux émeutes que la logique reliant administration et représentation populaire fondée sur l’élection fut expérimentée70. Après 1766, il y eut une poignée de localités où les regidores perpétuels furent remplacés ou doublés par des régidors temporaires, élus annuellement à la façon des députés du commun et des syndics procurateurs : pour autant, ces cas ne semblent avoir répondu à aucun plan général, mais représenter simplement des solutions à des problèmes locaux en fonction des nouvelles circonstances71.

50Il reste qu’en Catalogne, certains eurent l’impression qu’une mesure générale de réforme était de nouveau en préparation, ou du moins que les conditions pour son adoption étaient réunies. Ainsi, les syndics des villes de Tarragone, Tortosa, Vic, Gérone et Mataró au milieu de l’année 1768 faisaient part au roi :

Des réjouissances manifestées au sein de ces villes par le commun à la simple écoute de la vague rumeur selon laquelle Votre Majesté pensait supprimer la perpétuité des charges de régidor et en instituer d’autres, annuelles ou triennales sur proposition ou élection du commun, comme il est pratiqué avec les députés et syndics.

51Il s’agissait de ce que « par la seule élection par le Pueblo à travers ses électeurs, les élus se voient confier par la justice les charges de régidor »72. L’élection populaire - et c’est important - comme fondement unique de l’emploi. Les députés de Palma proposèrent quelque chose de similaire en 177273.

52Aucune disposition générale de cet acabit ne fut prise pour une quelconque partie de la Monarchie, bien qu’on puisse trouver des cas particuliers où cette solution s’imposait pour résoudre des problèmes de despotisme des régidors perpétuels, quand ils étaient dûment constatés74. Il en fut ainsi par exemple sur l’île canarienne de La Palma (1771) ou dans la ville d’Avila75.

53Au-delà des tâtonnements et des échecs que l’on peut documenter, l’élection des régidors apparaissait donc comme une alternative possible à partir de 1766, et qui servait aussi à exercer une pression sur les régidors perpétuels pour exciter leur zèle, comme on le vit dans des lieux aussi différents que Jerez, Trujillo, Ferrol, Tenerife, Burgos, Aranda de Duero, Écija, etc76. Ce fut également le modèle à suivre pour constituer des nuevas poblaciones (nouveaux peuplements), comme l’indiquait explicitement l’Instruction de 1767 pour le repeuplement de la Sierra Morena77.

54Le même résultat pouvait être atteint en faisant des députés du commun des régidors. Le mouvement ici fut très rapide mais il ne devint pas général78. Les députés du commun, d’abord circonscrits aux questions d’approvisionnement, élargirent leurs fonctions et consolidèrent leur position à coup de dispositions de caractère général79. Cependant, ils ne furent mis sur le même plan que les régidors – et donc considérés entièrement comme régidors élus sous le nom de députés – que dans certains lieux, en lien avec les circonstances locales80.

55Toutes les données convergent vers l’idée d’une progressive adaptation des députés du commun aux particularismes locaux. Après les cinq ou six premières années, où l’on trouve encore des ajustements décidés par le Conseil, tout semble indiquer que les Audiencias prirent le relais normatif et limitèrent leurs interventions presque aux seuls cas de conflits, c’est-à-dire, pueblo par pueblo et en fonction des problématiques locales, ce qui accentua évidemment la localisation des députés du commun, en particulier en ce qui concernait leurs compétences.

56Quoi qu’il en soit, directement ou indirectement, l’association automatique entre regidurías et perpétuité ne fonctionne plus et parmi les possibilités qui s’ouvrent avec la temporalité, on trouve l’élection populaire81. Preuve en est qu’à mesure que l’élection se consolida comme alternative plausible pour la désignation des gouvernants à échelle locale, on commença à y avoir recours aussi pour la désignation de juges. Il semble que la présence institutionnalisée du « collège d’électeurs » (en application de l’Instruction de 1766) n’y fut pas étrangère, car tous les pueblos du royaume disposaient ainsi d’une instance à laquelle adosser de possibles élections82.

57Aux Canaries, par exemple, il fut très tôt institué comme « loi municipale et immuable » que l’élection des alcaldes ordinaires des pueblos « soit faite annuellement de la même façon et pour la même durée que pour les Députés et Syndics […] », c’est-à-dire en accordant aux vecinos la faculté de choisir les alcaldes83. Mais ce fut surtout le cas des alcaldes de barrio*, dont la désignation reposa sur l’élection populaire, depuis leur institution en 1768 jusqu’à la réforme ou réaction du début du XIX^e.

Le débat sur la pertinence des élections populaires

58En même temps que se diffusait la pratique de l’élection populaire, sa pertinence pour désigner des employés publics, appelés en tant que tels à agir dans « l’intérêt général », fut beaucoup discutée, précisément à partir de l’expérience accumulée dans l’élection et la pratique des députés et des syndics du commun84. On alla même jusqu’à revenir au tirage au sort, là où il correspondait à une tradition, pour établir des charges temporaires85. Il faut cependant signaler que les critiques provenaient presque toujours des oligarchies locales, quelquefois soutenues par les magistrats supérieurs chargés de gouverner les élections. L’Audiencia de Catalogne écrivait ainsi en 1769 :

On s’accorde à ne pas considérer comme convenable du tout l’élection des régidors par le Pueblo représenté par ses électeurs, lesquels en général appartiennent au estado llano (le tiers état) […], car l’expérience montre que les nobles s’abstiennent le plus souvent de participer à ces assemblées, de sorte qu’il serait facile que le gouvernement républicain des Pueblos dégénère en démocratie ou en gouvernement populaire, ce qui causerait de très grands préjudices86.

59Voici ce qui selon l’institution était en jeu. À la fin du XVIII^e siècle, le discrédit vis-à-vis des élections populaires était très répandu parmi les élites traditionnelles, sûrement parce qu’elles ouvraient l’accès de nouveaux groupes sociaux et/ou porteurs de nouveaux intérêts, aux fonctions de gouvernement87. C’est aussi ce qui semble avoir poussé la municipalité de Bilbao en 1795 à demander rien moins que la suppression des emplois de députés du commun et de syndic procurateurs, du fait des graves préjudices causés au bien et au bonheur publics. La municipalité mettait en avant l’avantageuse - envidiable - « constitution et gouvernement » de la ville pour déclarer ces charges inutiles, mais la raison fondamentale (et à peine voilée) de leur demande était que ces nouvelles autorités introduisaient des critères de gouvernement nouveaux et contraires à la tradition, ce qui provoquait de nombreuses dissensions et de constants recours88. La demande fut repoussée catégoriquement par le Conseil en 179889.

60Bien qu’exceptionnelle, la demande de Bilbao ne fut pas unique90. Plusieurs déclarations de villes importantes marquèrent le changement de siècle. On y dénonçait les inconvénients du régime électoral et y demandait sa réforme pour tenter, semble-t-il, de mieux contrôler les charges populaires. Aucun changement important ne fut apporté à la règle, mais le débat provoqué par ces déclarations fit résonner au sein du Conseil les arguments pour et contre les élections populaires.

61Le diagnostic fut toujours le même et reposait sur deux types d’arguments : le premier renvoyait à la corruption électorale, que l’on disait facilitée par la faible participation et consistant en diverses sortes de manipulation du vote (mais pas du scrutin), avec recours aux bandes et aux factions ; l’autre insistait sur la très basse condition sociale des élus pour les charges en question et sur le défaut moral et de qualification qui, selon les déclarations, s’en suivait.

62En 1802, la municipalité de Saragosse s’appuyait « avec une grande douleur » sur l’expérience pour disqualifier les élections, dénaturées par « l’insupportable négligence des bons vecinos » et les manœuvres de personnes malséantes pour les charges prévues91. La même chose était dénoncée à Valence, Saint-Jacques de Compostelle ou Séville92. Dans cette dernière ville, selon la municipalité, les seuls vecinos qui votaient étaient les malheureux travailleurs, « très faciles à séduire » par la peur ou les gratifications, de la part des prétendants aux charges à pourvoir93.

63En 1802, le gouverneur de Salamanque Josef de Urbina vantait quant à lui l’institution de 1766 tout en ajoutant que « la méthode de l’élection populaire a dégénéré de telle sorte qu’elle ne correspond plus à la belle intention de sa création et a entrainé l’avilissement des charges elles-mêmes »94. Il expliquait pourquoi :

Il est très fréquent que soient élues les personnes les moins convenables, ou celles qui pour des raisons cachées sont préjudiciables au Pueblo ; il est rare que celui qui souhaite être député ou syndic ne parvienne pas à ses fins, et comme on obtient les votes grâce à de l’argent, des ripailles ou des ivresses, ceux qui sont intéressés à la gestion de l’approvisionnement, pour eux ou leurs parents et amis obtiennent ce qu’ils veulent, ce qui entraine le mépris pour ces emplois si utiles, dont l’élection a été abandonnée à une infime portion du Pueblo, la plus basse et donc la plus facile à acheter par les faveurs de ceux que le vote favorise.

64De tels propos n’avaient pas grand-chose de nouveau, mais il est sans doute certain, comme l’écrit Campese, qu’au début du XIX^e siècle, « ils signalaient l’existence d’une offensive réactionnaire généralisée contre les institutions électives locales, une tentative de la part des oligarchies de récupérer le contrôle sur une situation qui leur avait échappé en faveur d’autres groupes sociaux »95. Les stratégies des tenant du pouvoir social ne furent cependant pas partout les mêmes.

65Certains tentèrent de faire réduire le cercle des personnes éligibles, s’attribuant le pouvoir de décider qui (quels vecinos) était qualifié ou non pour accéder aux charges, comme ce fut le cas à Valence et à Saragosse96. La prétention des autorités de cette dernière ville était aussi simple que radicale : il s’agissait de déclarer éligibles un nombre très réduit de personnes qui avaient prouvé leur patriotisme et un « amour ardent pour la félicité publique », de sorte que « les électeurs […] donnent nécessairement leur vote pour les prochaines années » à ces patriciens97.

66Toutes ces demandes furent repoussées directement, sans que cela n’indique une quelconque méconnaissance des problèmes qui souvent corrompaient la pratique électorale. La logique de la loi du 5 mai contenait des arguments très forts pour décider du maintien des élections populaires, qui révèlent au passage – et cela me semble particulièrement significatif – l’émergence d’une conception nouvelle de la représentation, faisant une place importante à la délibération et à l’intention de l’élection.

La liberté qu’il […] doit y avoir dans ces élections – affirmait le Conseil pour justifier le rejet de la demande de Saragosse – est essentielle au sens où ces emplois reposant sur la représentation du public, seuls ceux qui obtiendront l’aval de celui-ci pourront les occuper, sans que cela soit juste de restreindre le choix [...], car ainsi il en résulterait que sa voix serait portée par celui qui n’en avait pas vraiment98.

67Si comme on le comprend désormais, la logique représentative faisait reposer les charges sur l’élection populaire, on ne pouvait pas limiter les inconvénients de celle-ci et minimiser ses effets, comme le prétendaient les régidors de Saragosse. Il fallait encore moins renoncer à cette logique, disons, moderne, pour revenir vers des formes traditionnelles de représentation, comme semblaient l’argumenter ceux qui cherchaient à supprimer le droit de suffrage (au premier degré, qui était véritablement populaire).

68La municipalité de Séville chercha précisément à adopter cette solution en octobre 1803 dans un contexte social hautement conflictuel, quand elle proposa de confier la désignation des commissaires électeurs aux curés et aux députés des différents quartiers, proportionnellement à leur population, en faveur de « sujets intègres et connus pour leur conduite bien réglée »99. La demande reflétait l’impuissance de l’oligarchie face aux nouveaux secteurs sociaux qui accaparaient les charges électives et qui avaient donc appris à utiliser à leur profit les mécanismes électoraux100. Comme le déclara enthousiaste le procureur de l’Audiencia de Séville pour s’opposer à la demande municipale et défendre « l’établissement le plus utile et important de notre moderne Législation » :

En vérité si les vecinos honnêtes de Séville ne pouvaient plus élire leurs Députés pour contenir la mauvaise administration et gouvernement des Conseillers [régidors], pourrait-on dire encore que les Députés du Commun existent ? Ne seraient-ils pas réduits à la condition de fonctionnaires d’une autre origine et sorte, et peut-être en lesquels le Public n’aurait pas la moindre confiance101 ?

69Pour pallier les inconvénients du suffrage sans renoncer aux élections populaires, d’autres demandes cherchèrent au cours des mêmes années à limiter le nombre de ceux qui pouvaient être électeurs en restreignant le droit de suffrage que l’Instruction de 1766 concédait à tous les vecinos contribuables, c’est-à-dire en rendant les élections moins populaires.

70L’Intendant de Salamanque proposait ainsi en 1802 de réformer le régime électoral pour le prémunir contre les manipulations de la plèbe, en suivant « une méthode similaire à celle adoptée pour la provision des bénéfices ecclésiastiques qui se font par vote populaire », laquelle consistait en une combinaison de tirage au sort (pour la nomination des électeurs) et d’élection (pour la désignation des députés), le tout pour éviter que « les ivresses et pots-de-vin versés continuellement aux individus de la classe infime du Pueblo, qui sont les seuls qui accourent aux assemblées, n’entrainent […] l’abstention des vecinos de mejor nota (les plus dignes) »102.

71Cette pétition fut celle qui exigea le plus long temps d’examen, non pas par souci d’explorer cette solution, mais parce que le problème soulevé à cette occasion fut perçu comme général et digne de considération légale. Reçue au Conseil, la demande de Salamanque fut à l’origine d’une longue procédure (expediente), qui dura jusqu’en 1808 et donna lieu à deux sortes de mesures103. À Salamanque même, elle donna lieu à la suspension des élections pour deux ans, au remplacement des députés et syndics par une junte ad hoc des autorités et finalement à la confirmation des règles établies au préalable104.

72Parallèlement, et suivant l’avis répété de la Chancellerie de Valladolid (qui dénonçait quant à elle la prolifération des désordres électoraux et la nécessité d’établir une nouvelle règle générale), il fut décidé à la fin de l’année 1804 d’ouvrir une procédure générale (expediente) pour « donner une règle uniforme à ce point important de la législation »105. Le moment décisif pour cette affaire arriva avec le rapport des procureurs, à la fin de 1806, qui considérait que « le plus grand obstacle au succès dans toutes les nominations » résidait dans la généralité avec laquelle était conféré le droit de suffrage « en faveur de tous et de n’importe lequel des vecinos sans la moindre distinction »106.

73La proposition consistait essentiellement à introduire un principe de distinction, réservant les élections aux gens honorables et décents, c’est-à-dire, réservant le droit de suffrage aux pères de famille économiquement indépendants :

Les procureurs estiment que pour jouir d’une voix active ou passive on doit avoir les qualités suivantes : avoir 25 ans révolus, être chef de famille [que mantenga por sí], vivre dans une maison séparée de celle de ses parents, être propriétaire d’un bien immeuble ou bien des émoluments de sa profession, emploi ou occupation décente ou distinguée, comme celle d’avocat ayant pignon sur rue [letrado con su bufete abierto], greffier, procurateur et autres intermédiaire ou employé à des fonctions d’honneur, tenancier de maison de commerce, fabrique, artisanat, manufacture ou autre office en exercice, à son compte ou au moins associé au propriétaire principal d’une affaire ou office, et pas simplement ouvrier, employé, officier ou journalier, qui n’aurait pour simple subsistance que le salaire versé par le maître principal de l’affaire107.

74Cette résolution fut suspendue le temps que des demandes de rapports soient envoyées, en décembre 1807, aux différentes Audiencias du royaume. Certaines réponses furent reçues, bien qu’elles ne figurent pas dans le dossier, qui était aux mains de la Junte Suprême en février de 1809.

Épilogue : élections et gouvernement des pueblos, sous l’angle constitutionnel

75On peut estimer que les procureurs du Conseil trouvèrent la formule adéquate au problème que les élections populaires posaient aux tenants du pouvoir, quand dans leur rapport de 1806 ils proposèrent de réduire le corps électoral, en excluant du vote actif et passif ceux qui ne travaillaient pas « à leur compte », c’est-à-dire, n’étaient pas vraiment autonomes. La question était bien là. Il me semble en effet, pour dire les choses simplement, qu’en dépit des plaintes répétées, le problème ne résidait pas dans « les factions », mais dans leur caractère plébéien et dans les bénéfices que ceux de cette classe pouvaient tirer de la pratique électorale en accédant par cette voie aux charges de gouvernement locales.

76En effet, et bien que contradictoires à la logique traditionnelle du « bien commun », les factions étaient en elles-mêmes inévitables, pas nécessairement indésirables. Comme surent le voir avec lucidité et réalisme les procureurs de l’Audiencia de Séville, les factions et les partis étaient comme une séquelle naturelle et nécessaire du « droit de votation » :

Il ne faut pas non plus qualifier de collusions et d’intrigues les conférences et conversations qu’auraient les vecinos entre eux, et visent peut-être à connaître le mérite plus ou moins grand de leurs voisins et d’élire celui qui paraît le meilleur. Au contraire, il faut laisser tout le monde s’entretenir réciproquement des nouvelles et avoir commerce à ces élections ; nier cela c’est méconnaître le système de toutes les élections populaires des peuples les plus civilisés d’Europe108.

77Presque tous étaient convaincus qu’il fallait éviter ou sanctionner les manœuvres subreptices, mais il était impensable d’empêcher les votants d’accorder leurs votes en fonction de leurs intérêts.

78Le véritable problème n’était pas celui-ci. Tout le discours des élites locales que nous avons évoqué peut être résumé dans l’accusation d’absence de représentativité des élus, fondée sur la faible participation et la fréquente manipulation des électeurs. Cette argumentation est une constante. Comme le disait le Corregidor* de Madrid en 1785, « ces élections sont faites selon la volonté de deux ou trois personnes, en fonction de leurs fins particulières »109. Exagération ou pas, l’alcalde mayor de Grenade n’était pas en reste quand il dénonçait en 1796 le fait que « dans une ville de 15 000 vecinos, il y a 50 électeurs pour nommer 276 vocales (électeurs de deuxième degré) qui doivent dépendre du concepto público (l’opinion du public) ».

79Il ne fait pas grand doute que des données comme celle-ci reflétaient la réalité des choses et il est évident qu’elles expliquent et légitiment l’ensemble des mesures coercitives adoptées peu à peu pour imposer la participation électorale des vecinos. Serrano lui-même constatait, en synthétisant en quelque sorte le discours que j’analyse ici :

J’ai observé la négligence avec laquelle un sujet comme celui-ci est traité, puisque très peu de vecinos participent à la nomination des Électeurs, et ceux qui le font sont déjà de parti pris, si bien que sont désignées des personnes ignorantes [sujetos inexpertos] et que sont finalement élus députés et syndics les gens les moins appropriés, au contraire de l’idée de Sa Majesté ; et il est vrai que ceux qui laissent de participer sans cause légitime […] commettent une grave faute […]. Il semble que la partie la plus brillante de la République n’a pas de considération pour l’assistance à de telles assemblées et je ne sais en quoi elle fonde une opinion si irrégulière110.

80Dans ces conditions, peut-on dire que les députés étaient représentatifs du commun ?

81L’historiographie semble partager le même discours, se montrant exagérément préoccupée non seulement par le comptage du nombre de votants en valeur absolue (que, là où il y a des sources, ne présente pas de difficulté majeure), mais aussi par le calcul de leur pourcentage par rapport à la population totale des vecinos (qu’il semble très difficile de définir)111. En posant le problème de cette façon, les données semblent clairement indiquer que – même si pas partout et pas toujours de la même façon, loin de là – la participation électorale fut en général très faible. Je me demande cependant si cela nous permet de conclure, comme on le fait généralement (et en reconduisant ainsi l’opinion des élites), au désintérêt et à la légèreté du commun vis-à-vis de l’élection de ses représentants pour un objet aussi fondamental que l’approvisionnement.

82Tirer cette conclusion à partir de telles données part du présupposé selon lequel un vecino représenterait un vote. Peut-on cependant poser les choses en ces termes ? Car si l’on y regarde de plus près, cela revient à considérer comme résolue la question de l’émergence du vote individuel dans le cadre d’une société profondément corporative. En France, sans aller plus loin, cette question ne fut pas résolue, pour ce que nous en savons, même au cours de la Révolution112. Était-ce imaginable pour les villes espagnoles de la seconde moitié du XVIII^e siècle ? Je dirais que non, et je relierais cette question au rôle (toujours très controversé, bien qu’apparemment très efficace) des corporations (gremios) dans la défense de leurs intérêts.

83Si nous pensons les choses en termes de communautés plutôt que d’individus, une poignée de votes peut suffire pour exprimer l’opinion de vastes collectifs113. Loin de signifier l’indifférence ou l’inhibition, la faible participation électorale pourrait donc représenter au contraire un large accord fondé sur les procédures communautaires, les mêmes peut-être qui se reflètent dans les disqualifications de la part des élites qui évoquent banquets, pots-de-vin, pressions, etc. De ce point de vue, le vote ne servirait pas à la conformation de la volonté collective, mais à l’expression d’une volonté collective déjà formée, à la fois par des moyens directs et par la participation informelle. De la même façon, une large participation électorale avec dispersion du vote suggèrerait désaccord et conflit, c’est-à-dire, impossibilité d’accorder une volonté communautaire.

84Une explication de ce type est sans doute insuffisante pour rendre compte de l’exubérante phénoménologie issue des processus électoraux initiés en 1766, mais elle me paraît raisonnable pour ramener à une juste mesure les discours catastrophistes des élites et des autorités traditionnelles, sans doute plus orientés vers l’expression d’opinions normatives et prescriptrices que vers la description des réalités auxquelles ils se référaient. Elle trouverait aussi un certain degré de confirmation dans la grande capacité organisatrice démontrée par la plèbe à plusieurs reprises à la fin du XVIII^e siècle, sans parler de la période ouverte en 1808114.

85Si l’obsession de l’oligarchie à éviter les factions et encourager la participation ne cherchait pas autre chose que de soustraire à la plèbe le contrôle des processus électoraux, à mon avis il faut ajouter qu’elle proposait une solution ancienne à un problème moderne : à cet égard, comme le perçurent correctement les procureurs du Conseil en 1806, la question n’était pas combien votaient ni comment, mais qui pouvait voter. C’est pour cela qu’ils proposaient de restreindre le corps électoral, en éliminant la partie la plus modeste et sans doute la plus nombreuse.

86Et ce fut ce que choisirent de faire les Cortes de Cadix, dont l’œuvre à ce sujet, disons-le tout net, ne peut être comprise sans ce parcours préalable115. N’ayant plus l’espace pour examiner cette question avec suffisamment d’attention, je me contenterai ici de relever deux aspects qui me semblent essentiels.

87D’une part, les Cortes portèrent jusqu’à son ultime conséquence l’équation administration-représentation, en établissant constitutionnellement le « principe selon lequel toutes les municipalités seront formées en totalité par des élections libres par les pueblos »116. Mais en même temps, d’un autre côté, elles limitèrent considérablement la portée « populaire » des élections, non seulement en décidant qu’elles seraient indirectes, basées précisément sur la paroisse (conformément au modèle de l’Instruction de 1766), mais aussi en définissant la citoyenneté et ses causes de suspension avec la finalité évidente de réduire le corps électoral en excluant précisément les citoyens qui (pour reprendre l’expression des procureurs du Conseil de 1806) ne vivaient pas « à leur compte » (por cuenta suya propia). Si nous laissons de côté la définition de la citoyenneté en Amérique, selon la Constitution, les droits du citoyen étaient suspendus non seulement pour ceux qui étaient dépourvus « d’emploi, d’office ou de mode de vie connu », mais aussi pour ceux qui vivaient en « état de servants domestiques »117.

88Selon la Constitution politique de la Monarchie espagnole, à laquelle le peuple devait obligatoirement jurer allégeance, sous peine d’exclusion de la communauté politique, il n’était d’autre moyen approprié pour désigner les personnes occupant les charges de gouvernement des pueblos que les élections populaires, mais ceux qui ne satisfaisaient pas à certaines « conditions d’utilité et de profit pour la nation » devaient en être exclus118. On pourrait dire que l’expérience de près d’un demi-siècle d’élections populaires à l’échelon local se traduisit constitutionnellement par une multiplication exponentielle des élections, qui cependant furent – du moins sur le papier – certainement moins populaires.