1Le traitement réservé par l’historiographie aux territoires et à leur administration par la Constitution de Cadix est marqué par la prépondérance de la perspective nationale. Il est en effet facile de procéder à une telle lecture des débats aux Cortes réunies à la pointe méridionale de la Péninsule. On y trouve certes des revendications concernant l’intégrité de la Catalogne ou la nécessité d’instaurer des gouvernements quasi-fédéraux en Amérique, ainsi que la prolongation des régimes particuliers de gouvernement en Navarre, à Valence et dans les provinces basques. Cependant, il est généralement convenu que lors des sessions qui se déroulèrent entre août 1811 et janvier 1812 à Cadix, il ne s’agissait pas d’autre chose que de la nation espagnole.

2Il y avait bien entendu dans l’Espagne de cette époque, d’autres formes d’identité nationale qui renonçaient expressément à leur appartenance à la monarchie et à la nation espagnoles :

Ainsi, Nous, au nom de et avec la volonté et l’autorité que nous tenons du peuple vertueux du Venezuela, déclarons solennellement au monde que ses Provinces Unies sont et doivent être depuis aujourd’hui, de fait et de droit, des États libres, souverains et indépendants, libres de toute soumission et dépendance de la Couronne d’Espagne…

3Cette déclaration fut faite un peu plus d’un mois avant le début du débat constitutionnel de Cadix et, lorsque l’on commença à débattre du gouvernement territorial de la monarchie, en janvier 1812, cela faisait presque un mois que le Venezuela avait promulgué une constitution fédérale. D’autres déclarations constitutionnelles similaires suivirent, telles celle de la république de Cundinamarca, en Nouvelle Grenade, qui se dotait d’une constitution pour la seconde fois, un mois avant le serment prêté à la Constitution Politique de la Monarchie Espagnole. Cela ne faisait que commencer, comme désormais nous le savons bien, car au cours des deux décennies suivantes, l’Atlantique espagnol devint le cadre d’une activité peu commune de création de républiques qui se présentaient au monde comme de nouvelles nationes, c’est-à-dire, suivant le langage du ius gentium duquel relevaient ces sujets, de communautés « libres et indépendantes », telles des enfants émancipés.

4Les débats de Cadix sur l’ordre constitutionnel de cette monarchie complexe, qui se voulait ainsi transformée en nation, reposaient sur deux faits admis par tous. Le premier, déjà mentionné, était qu’il s’agissait de donner une constitution à la nation espagnole et non à une autre. Cette assertion doit se comprendre selon le sens précis que revêtait alors le terme de « nation » comme communauté de gens soumis à un même gouvernement et à un même ensemble de lois (de religion également dans le cas de la nation espagnole). Il ne s’agissait donc pas de créer d’autre sujet souverain que la nation espagnole, entendue comme « la réunion de tous les Espagnols des deux hémisphères ». Certains des députés qui se trouvaient là et qui, comme en témoigne leur activité dans les Cortes et en dehors, tentèrent de bonne foi de donner une constitution à la nation espagnole, parvinrent peu après (et parfois sur le moment) à la conclusion que cette solution n’était pas viable, avant d’être amenés à jouer un rôle dans d’autres expériences constitutionnelles de diverses nations. Dans tous les cas, ils comprirent qu’en tant qu’elle était étroitement associée à la souveraineté, la nation ne pouvait être qu’unique, car c’était cette association qui permettait sa reconnaissance dans le contexte des nations : « la nation mexicaine est libre et indépendante à jamais du gouvernement espagnol et de toute autre puissance. » (Constitution mexicaine de 1824, article 1).

5Cette élasticité de l’identité nationale du premier constitutionnalisme appelle une nouvelle approche des identités dans l’Atlantique espagnol lors de la crise de la monarchie et de la façon dont fut comprise l’administration de ses territoires. À cette fin, il peut s’avérer utile d’introduire, conjointement à l’idée d’identité nationale, celle d’identités territoriales. Cette dernière était la seule à être d’un usage courant à l’époque : les identités territoriales se trouvaient en constante agitation depuis plusieurs décennies pour trouver leur place dans le « processus d’impérialisation » entamé après la Guerre de Sept Ans. Certaines de ces identités, les moins nombreuses, évoluèrent vers des formes d’identité nationale, tandis que la majorité continua à fonctionner (certaines jusqu’à présent) comme des identités purement territoriales.

6Les identités territoriales ont à voir avec la recherche et la revendication de la nature du territoire, d’abord sur la scène impériale et monarchique puis dans le cadre national. Ce que l’historiographie a appelé « patriotisme créole » constitue un bon exemple de ces formes d’identité : les Créoles qui écrivaient à propos de leurs « patries » exprimaient une identité qui devait leur conférer un statut déterminé au sein de la monarchie, non en-dehors d’elle. Un autre exemple pourrait être celui du foralismo* basque et navarrais ou celui des « austrophiles »* catalans, valenciens et aragonais. Ces identités ne fonctionnaient pas toujours en se regardant dans le grand miroir de la monarchie, mais avaient souvent tendance à se réaffirmer dans des espaces plus régionaux, comme la province indienne de Tlaxcala face à l’intendance de Puebla dans les années 1780 et 17901. C’est dans le contexte d’une crise intégrale de la monarchie – c’est-à-dire du continent où s’exprimaient ces formes d’identité – que certaines d’entre elles devinrent des identités nationales quand elles revendiquèrent, pour un territoire déterminé, la capacité des nationes d’agir de manière « libre et indépendante ». La plupart de ces identités territoriales durent se réadapter pour pouvoir continuer de fonctionner dans ces espaces désormais « libres et indépendants », et elles le firent de manières très diverses, du fédéralisme au centralisme en passant par différentes formes de gouvernement.

7Le fait que les députés de Cadix tels Miguel Ramos Arizpe ou José Miguel Alcocer (et bien d’autres encore) aient contribué à constitutionnaliser dans un premier temps la nation espagnole puis la nation mexicaine – en reprenant une partie des matériaux utilisés à Cadix – reflète bien cette labilité de l’identité, qui pouvait s’adapter à des circonstances territoriales variées. Ce qui la distingue du principe de nationalité qui ne s’affirma qu’au milieu du XIX^e siècle, c’est que l’identité nationale du premier constitutionnalisme n’est pas construite à partir d’un référent moral : par conséquent, le fait de construire l’un après l’autre deux édifices nationaux n’engendrait aucun problème de conscience pour ces « ingénieurs constitutionnels ». Cela permettait aussi que les territoires (provinces, états, municipalités) continuent de bénéficier d’un espace propre que, dans notre perspective d’État-nation, nous appelons « administration », mais qui s’appelait alors de manière plus appropriée « gouvernement intérieur », dans la mesure où le gouvernement extérieur était celui de la nation. Cette ligne de contact entre la nation et l’administration des territoires peut être mieux étudiée dans les cas où son tracé a été le plus épais, comme dans le Río de la Plata. Là, non seulement les territoires se sont déclarés indépendants les uns des autres, mais ils se sont dotés d’une constitution alors qu’il fut impossible de concevoir une constitution générale de « l’État » après les échecs de 1819 puis 1826. Cependant, aucune de ces « provinces » ne bénéficiait d’une présence stable à l’extérieur. Elles pouvaient dominer complètement le « gouvernement intérieur » au point d’empêcher toute autre présence (fiscale, militaire ou gouvernementale) et établir des régimes de caudillos* proches de la dictature, mais leur espace n’était nullement celui de nations libres et indépendantes. Au contraire, il était celui du « gouvernement intérieur » dans lequel on pouvait mettre en place des systèmes de gouvernement qui transféraient les prérogatives du gouvernement domestique à celui de la province. Ce fut précisément au moment où l’espace général de la nation se constitutionnalisa qu’il devint possible d’établir des limites à ce type de transfert entre gouvernements domestique et public2.

8Plusieurs facteurs jouèrent dans le processus de consolidation de ces identités territoriales. Le plus fondamental renvoie à la formation même de la monarchie, à son caractère agrégatif sur lequel l’historiographie a tant insisté pour décrire comment s’est définie la monarchie héritée et mise en œuvre par les Habsbourg. Il s’agit de ce que l’on peut résumer par l’expression « tradition forale » et qui consiste en un modèle d’intégration principaliter à la monarchie, c’est-à-dire une manière de faire partie du corps monarchique sans perte du corps politique propre. C’est la différence, à première vue, entre les royaumes et territoires régis par un droit historique propre [forales*], tels la Navarre, ou des royaumes conquis comme Jaén ou Algesiras. La Navarre, l’Aragon ou la Biscaye sont entrés dans la monarchie par voie d’incorporation, tandis que les royaumes andalous le firent par voie de conquête et par conséquent sans bagage constitutionnel propre – bien que dans certains cas avec une rapide consolidation constitutionnelle, en raison de l’importance des villes capitales3. S’ils conservèrent la dénomination de royaume, ce n’est pas du fait d’un ius proprium, mais parce qu’ils étaient effectivement des royaumes appartenant à un souverain infidèle dont le droit et la constitution, tout comme la religion, devaient être effacés. Ce fut aussi le cas de l’Amérique où la Monarchie avait d’abord créé deux royaumes là où ils existaient déjà (Mexique et Pérou), mais aux mains de païens et par conséquent sans iura propria utiles à leur incorporation au territoire de la monarchie.

9Un second facteur qui contribua notablement à incruster les identités territoriales dans la monarchie entra en action lors des dernières décennies d’existence de celle-ci. Je me réfère au processus d’impérialisation entre 1770 et 1780. Pensé pour assurer les bureaux impériaux de Madrid d’un contrôle accru sur l’immense étendue de la monarchie, ce processus portait en lui une provincialisation de la monarchie4. La création des intendances et des subdélégations (qui au début se voulaient directement connectées à Madrid avec la quasi suppression des vice-royautés, bien que cela ne fut pas aussi radical) agit comme un mécanisme de consolidation des fortes identités territoriales ; au point que l’enjeu des conflits entre territoires portait sur la formation des intendances et que ceux qui cherchèrent, comme Tlaxcala, à ne pas les intégrer le faisaient avec l’idée de se doter d’une forme de gouvernement propre5.

10Cette information est particulièrement importante pour expliquer pourquoi, malgré l’intense processus d’impérialisation de la monarchie (en particulier après qu’elle soit entrée dans une crise sans précédent en 1808), ce sont des pueblos* et les provinces, non la nation, qui jouèrent un rôle important au tout début de la résistance contre cet autre empire qu’était la France napoléonienne. Jusqu’en 1810, le gouvernement de la monarchie se réunit uniquement en juntes (provinciales et centrale) et fut placé, entre janvier et septembre de cette année-là, entre les mains d’une Régence à laquelle commencèrent à désobéir certaines de ces juntes provinciales, notamment celles de Caracas ou de Buenos Aires. Comme nous le verrons plus loin, une des missions des Cortes, en tant que représentantes de ce nouveau sujet nommé nation espagnole, fut de domestiquer les juntes, suivant une politique déjà essayée par la Junte Centrale.

11Cependant, le poids des identités territoriales, renforcées au moment de la crise, n’a pu être oublié par aucune des nations créées dans l’Atlantique espagnol. Bien que l’envie ne manquât pas à quelques constituants de Cadix d’agir comme l’avaient fait les révolutionnaires de 1789-1791, cela s’avéra impossible. D’abord parce qu’à Cadix, il n’y eut rien de semblable à la rupture historique dont la France fit l’expérience et, par conséquent, rien qui puisse être assimilé au préambule de la constitution d’octobre 1791 qui prononçait la fin de l’Ancien Régime, et donc des territoires qui lui étaient associés. Ensuite, parce que la révolution, au contraire de ce qui était arrivé en France, avait renforcé les identités territoriales, si bien que les constitutions durent les intégrer à leurs schémas de gouvernement. Les débats de Cadix sur les territoires et leur statut dans la constitution étaient en quelque sorte contraints par leur présence même au sein du processus qui conduisait à la première mouture constitutionnelle. Si en France tout ce qui concernait la constitution avait eu lieu à Paris et touchait au Tiers-État transmuté en nation, dans le cas de la monarchie espagnole, ni Madrid, ni la cour, ni la nation jusqu’à la réunion des Cortes n’eurent le rôle actif qu’eurent les pueblos et les territoires.

12Nous nous trouvons alors à une intersection décisive. D’un côté, le processus d’impérialisation de la monarchie a augmenté la puissance administrative de son gouvernement en promouvant ouvertement la figure du roi comme père du « royaume » – c’est alors que l’on commence à parler politiquement d’un « royaume d’Espagne », dénomination que la Junte Centrale adoptera définitivement en 1808 (la Junte Suprême Centrale Gouvernementale du Royaume). D’un autre côté, et dans le cadre de ce même processus, les formes d’identité territoriale ont acquis une importance nouvelle et, tout en reconnaissant la position du souverain comme correspondant au déploiement de son « autorité paternelle », elles tentent désormais de consolider leurs espaces propres de pouvoir. Le moment-clef arrive, cependant, à partir de 1808, du fait de l’absence du souverain, car s’ouvre alors réellement un débat sur la capacité du gouvernement de la monarchie à exercer la tutelle paternelle tout en s’attribuant à lui-même cette vis administrative. Le résultat sera que les déclarations successives d’émancipation nationale (à commencer par celle de la nation espagnole) porteront en elles une régulation constitutionnelle qui, de manière systématique pour tout l’espace atlantique espagnol, tendra à reconstituer une auto-tutelle des territoires par des institutions de représentation (les députations) et de délégation du gouvernement national (chefs politiques, intendants d’haciendas et chefs militaires)6.

13Le texte de 1812 et le débat qui l’entoura offrent deux approches principales de la question des territoires et de leur traitement constitutionnel. D’une part, les articles 10 et 11 du texte définitif qui présentent une description territoriale de la nation tout en habilitant les Cortes à dessiner une division du territoire. D’autre part, le titre VI dans lequel est défini le mode de gouvernement des pueblos et des provinces. Ce sont là deux moments propices à la poursuite d’un débat ouvert par la crise de la souveraineté et par le mode de participation des juntes locales et provinciales à cette crise7.

14Le discours que Argüelles et Espiga rédigèrent pour accompagner le projet de constitution préparé par la commission démontrait un intérêt pour les gouvernements locaux et provinciaux qui n’avait pas tant à voir avec les questions d’identité qu’avec celles de la liberté civile :

Une fois posées les bases de la liberté politique et civile des Espagnols, il n’est que d’appliquer les principes reconnus par les deux premières parties de la Constitution, en aménageant le règlement intérieur des provinces et des pueblos conformément à la nature de nos anciens droits municipaux. En eux s’est maintenue d’une certaine façon l’esprit de notre liberté civile, malgré les altérations subies par les lois fondamentales de la monarchie avec l’introduction de dynasties étrangères8.

15Cela est confirmé par le fait qu’au Congrès, la polémique reprit sur la conception d’une liberté entendue comme continuité des traditions (pas toujours bien connues, par ailleurs) ou défendue comme capacité d’auto-gouvernement. De fait, même si on affirmait l’exclusivité de la culture politique de la nation espagnole, cela n’impliquait pas forcément une vocation centraliste. Au contraire, faire de l’autonomie des peuples et des provinces la condition de la liberté civile était un postulat libéral, au même titre que l’autonomie de l’individu pour les matières économiques touchant à son intérêt propre.

16Pour des esprits plus conservateurs, la liberté comprise comme continuité historique devait se traduire par une défense de l’identité territoriale qui, en réalité, revenait à nier la capacité de la nation à intervenir sur le territoire, tout comme on avait résisté à son intervention sur la souveraineté. Ce fut la position de ceux qui avaient une confiance limitée en l’auto-détermination et lui préféraient la détermination historique de l’ordre politique.

17Pour comprendre pourquoi ne s’imposa ni une vision « an-historique » pleinement confiante dans les possibilités d’une nation constituante, ni une vision historiciste [foralista] de la nation, mais cette sorte de tertium genus que furent les députations provinciales et les municipalités constitutionnelles, il faut reprendre le fil du problème au tout début. La première des propositions adoptées par la Commission de Constitution était intitulée « Du territoire de l’Espagne » et incluait un ensemble de provinces et d’îles européennes et africaines, réservant en blanc un espace pour les terres et les îles américaines pour le moment où la Commission en recevrait une liste officielle. L’ensemble était donc constitué des « provinces » péninsulaires, des « îles » Baléares et Canaries, de la « place » de Ceuta et des « bagnes mineurs » en Afrique, des « domaines » en Asie et des « provinces » en Amérique9. Cependant, la proposition qui figura dans le projet de constitution retint la formule « Du territoire des Espagnes », avec un pluriel qui devait rester et reflétait le choix de faire référence à des ensembles importants sans mention du statut ou de la qualité des territoires. La dénomination de « provinces » (la seule qui fut retenue puisque les mentions de « royaumes », « señoríos » ou « principautés » avaient été écartées) renvoyait aux provinces basques et aux provinces de l’intérieur dans le nord de la Nouvelle Espagne. L’Afrique était comprise dans la mention des « terrains » adjacents à la Péninsule et l’Asie était englobée dans « les îles Philippines et celles qui dépendent de son gouvernement »10. Finalement, le texte définitif de l’article 10 de la Constitution de 1812 ajoutait au texte la mention de Molina de Aragón, ajoutant après les Canaries, « les autres possessions d’Afrique » et, pour la partie américaine, la « péninsule du Yucatan ».

18La référence aux territoires ne pouvait manquer, ni dans les diverses propositions de rédaction ni dans le texte définitif de la constitution, malgré l’absence de connaissance exacte du territoire de la nation. Il ne semblait pas non plus que le traitement constitutionnel pût se réduire au futur article 11, qui habilitait les Cortes à intervenir sur l’ensemble décrit dans l’article précédent. Si dans le processus révolutionnaire français les territoires réapparurent au fur et à mesure dans les divisions départementales, dans le cas espagnol ils étaient présents dès les premières ébauches constitutionnelles. Certes, ils ne figuraient pas dotés de marques politiques d’identité propres, comme on le verra plus loin, mais ils étaient bien présents comme des réalités cristallisées dans le processus même de la crise de souveraineté ; dès lors, on ne pouvait plus les cacher derrière la simple mention d’une superioritas nationale, en laissant ensuite à la nation le soin de disposer d’eux.

19C’est dans le titre II, Du territoire des Espagnes, sa religion et son gouvernement, et des Citoyens espagnols, que se trouve la référence territoriale aux Espagnes, c’est-à-dire à un endroit du texte réservé à la description de l’Espagne, de la nation qui venait d’être constitutionnellement définie dans le titre précédent. Les territoires n’entraient donc pas de plain-pied mais de manière induite, comme éléments descriptifs de la nation. Quelque chose de semblable arrivera au Mexique en 1824, lorsqu’il se dotera de sa première constitution comme république fédérale : ce sera alors la nation mexicaine qui déterminera, par l’acte constituant même, le nombre et la nature de ses États et qui leur donnera faculté pour se doter de leur propre constitution. De fait, l’État du Yucatan dut s’y reprendre à deux reprises car la première fois qu’il avait cherché à adopter une constitution, il n’avait pas attendu cette habilitation de la nation11.

20Tout comme le gouvernement et la religion, l’extension territoriale définissait l’Espagne, mais pas les territoires eux-mêmes. C’étaient les territoires « des Espagnes », l’ancienne, péninsulaire et la nouvelle, américaine. Cette description du territoire constituait donc un support de l’affirmation de la nation plutôt que la promesse d’une sensibilité fédérale, celle-ci étant, depuis l’époque de la Junte Centrale, davantage perçue comme un danger que comme une possibilité. Cette culture constitutionnelle put emprunter cette voie, mais en Amérique, pas en Europe. En Amérique, l’idée fédérale donna lieu à toute une idéologie du libéralisme, en posant l’interdépendance entre liberté civile et autonomie territoriale, en se basant pour cela sur une vision structurelle de la capacité d’auto-administration des territoires et sur l’utilité de celle-ci pour articuler des espaces nationaux de grandes dimensions12. Dans ces cas particuliers d’éloignement de la capitale de la nation, le fédéralisme put aussi servir à faciliter le contrôle territorial par des élites ethniquement minoritaires. Le discours sur le pouvoir domestique que l’on refusait à propos de la tutelle extérieure restait pleinement mobilisable à l’intérieur de la nation13.

21La version définitive de l’article 10 avait une vocation évidente à contenir le torrent fédéral auquel pouvaient donner lieu la mention « des Espagnes » et le système d’auto-gouvernement à travers des députations provinciales. Elle entérinait une distinction entre « territoire espagnol » péninsulaire et insulaire européen, possessions en Afrique (qui n’étaient ni détaillées ni énumérées), territoires de l’Amérique septentrionale et méridionale (classés par vice-royautés et capitaineries générales) et enfin les territoires asiatiques autour des Philippines.

22L’inclusion d’un ensemble de territoires comme support de l’identité de la nation et non pas comme élément d’identification de ces territoires eux-mêmes eut des conséquences immédiates dans le débat sur cet article au Congrès. Personne ne mettait en doute le fait qu’il fallait inclure cette référence territoriale aux Espagnes, mais en revanche il était question de savoir si elle avait pour finalité de refléter uniquement « le territoire espagnol » sans que « les territoires » aient en eux-mêmes plus d’importance. Face à la lecture du projet envoyé aux Cortes, le député Roa, appuyé par Borrull, réclamait l’inclusion dans cette brève description, de Molina de Aragón, car c’était un territoire, c’est-à-dire qu’il avait un « gouvernement indépendant » bien qu’il fût militairement et fiscalement lié à Guadalajara. En effet, Molina de Aragón avait été l’un des señoríos – avec la Biscaye – incorporés tels quels à la couronne de Castille. Partant, l’argument de Roa était que s’il s’agissait de décrire le territoire de la monarchie, il fallait prêter attention à sa forme constitutive :

De ce qui a été dit se déduit que l’énumération faite par intendances, d’après le Président de la commission, n’est pas exacte mais davantage conforme à celle des royaumes et états qui ont été souverains, car leur agrégation est ce qui forme une monarchie14.

23Le señorío de Biscaye pouvait être, comme Molina de Aragón, un exemple pertinent d’agrégation territoriale d’états souverains qui avaient donné forme, historiquement, à la monarchie, en maintenant leur dignité distincte bien que contribuant à celle de la monarchie. Pour cette raison, il s’agissait de territoires politiques qui pouvaient perdre une telle identité en acceptant une simple énumération alphabétique qui les dénaturait dans le texte constitutionnel. Néanmoins, c’était l’idée-clef du projet. Dans la commission de constitution, il avait été décidé, dans un premier temps, de réduire cette référence à seulement deux articles : « le premier qui comprendrait tout le territoire espagnol et ses îles dans les deux hémisphères, sans spécification particulière », laissant, dans un second temps, la voie ouverte à une division « plus convenable » du territoire au moyen d’une « loi constitutionnelle ». Vu la difficulté de l’entreprise et les « énormes effets dilatoires que ce travail causerait », il fut convenu que :

Dans le premier article toutes les provinces ou tous les royaumes seraient mentionnés seulement par leur nom, comme Valence, Catalogne, Castille, etc., et sans les appeler royaume, provinces ou señoríos, et que dans le second article serait établie la nécessité de procéder à une division plus convenable quand les circonstances le permettraient15.

24Le discours qui accompagnait le projet de constitution envoyé aux Cortes faisait référence à cette même difficulté, faute d’une connaissance précise de la géographie. Mais la manière dont l’article 10 présentait le territoire national contenait déjà un choix politique, une façon de ne pas conférer un rôle politique trop important au territoire tout en rendant compte de la complexité de ces « Espagnes » transocéaniques. L’inclusion définitive de Molina, décidée par le Congrès, à la place qui lui revenait dans l’ordre alphabétique, ou bien la position qu’occupaient, selon le même critère, les Provinces basques, qui en tant que telles, furent les seules que le texte individualisait, constituaient les uniques infractions aux règles établies par la commission consistant à ne mentionner que les ensembles les plus importants et à le faire par leur nom sans référence supplémentaire à leur constitution16. Il ne s’agissait pas seulement d’éviter « le traitement imparfait de la géographie » dont parlait Argüelles (car la connaissance de la géographie nationale était bien évidemment imparfaite), mais d’éviter aussi que le territoire n’apparaisse dans texte constitutionnel doté d’une charge politique propre.

25L’article suivant posait la question avec fermeté, même si dans un deuxième temps, en établissant clairement la supériorité de la nation sur le territoire. Autrement dit, il s’agissait de la confirmation que le territoire était purement « espagnol » et que la nation pouvait intervenir sur le territoire à sa convenance, selon une logique elle aussi nationale : « Une division plus convenable du territoire espagnol sera faite à travers une loi constitutionnelle, une fois que les circonstances politiques de la Nation le permettront ». Il s’agissait d’un mécanisme dilatoire constitutionnel sur une question particulièrement complexe dans des sociétés fortement provincialisées et qui sera également utilisé dans d’autres constitutions hispaniques.

26Comme il fallait s’y attendre, cet article déclencha un débat plus important car il constituait une manifestation plus nette de la superioritas nationale sur les territoires. Ce n’était donc pas une question mineure ou qui pouvait passer inaperçue dans le débat constitutionnel. La définition constitutionnelle du territoire passait nécessairement par l’explication de cette relation entre Cortes et territoire, que les juntes provinciales avaient rendue cruciale dès 1808. De nouveau, comme lors des débats précédant la réunion des Cortes, se posa la question de savoir ce qui réellement constituait l’Espagne : si c’était la simple union des Espagnols des deux hémisphères, ou cette union plus celle de leurs provinces avec leur bagage constitutionnel historique. En somme, le débat préoccupait les Cortes à propos de la légitimité d’une subrogation de la nation espagnole elle-même, placée dans une position de supériorité sur les peuples et les territoires issus de la monarchie.

27L’idée que le territoire avait une existence autonome vis-à-vis du pouvoir et une signification politico-constitutionnelle propre qui ne cédait ni aux Cortes ni face à d’autres pouvoirs, hanta à nouveau les sessions. Elle fut défendue avec le plus de passion par les députés qui s’étaient montrés franchement hostiles à une affirmation forte de la souveraineté nationale. Ne reconnaissant pas à la Nation de souveraineté pour toucher aux lois fondamentales de la monarchie, ils allaient encore moins laisser passer une manifestation si évidente de cette prétention. Partant, comme ils le faisaient, du principe que la constitution de la monarchie existait déjà et que le travail des Cortes consistait simplement à gérer un précipité historique désordonné et altéré par le despotisme, on pouvait accepter l’idée de l’existence (elle aussi avant tout historique) de territoires et de leurs constitutions diverses. Ces députés ne reconnaissaient pas aux Cortes le pouvoir de procéder à l’altération prévue par l’article 11 car ce pouvoir, en réalité, n’existait pas. C’est ce que donnait à entendre le Catalan Felipe Aner, stupéfait à la lecture de ce second pilier du projet, en s’opposant à l’existence même de cet article dans le texte. Il demandait à ce qu’on lui explique auparavant ce que signifiait diviser le territoire car il craignait, à raison, que cela implique une capacité législative à le changer voire, bien pire, à changer sa « dénomination » et son « gouvernement ». Son discours entendait placer le droit du territoire au-dessus du pouvoir de la Nation :

Comme jusqu’à présent je ne sais pas ce que signifie cette division, je ne peux que la réprouver formellement, et encore plus s’il s’agit d’enlever un seul village de la province de Catalogne. Supposant qu’il ne s’agisse pas de changer le nom des provinces d’Espagne, y aurait-il une raison politique pour que ceux qui partagent des coutumes et une langue soient séparés pour les agréger à d’autres provinces qui ont des coutumes et une langue différentes ? Personne ne peut faire en sorte que les Catalans oublient qu’ils sont catalans. Maintenant, plus que jamais, on ne doit pas penser à démembrer la Catalogne, car elle a le droit de conserver son nom et son intégrité17.

28Ce point de vue correspondait à celui qu’avaient adopté les modérés, depuis l’ouverture de la crise en 1808, à propos du territoire comme socle de traditions et de coutumes constitutionnelles, revendiquant sa valeur face à l’élimination de tout référent historique par la Révolution et le système napoléonien. Antonio de Capmany en faisait l’un des motifs principaux de son Centinela contra franceses [Sentinelle contre les Français] dans un discours aux accents burkiens. Quant au député valencien Borrull, il faisait sien cet argument et le prolongeait en exprimant la crainte que tout cela puisse déboucher sur une solution à la française :

On parle en termes généraux et cela comprend donc la division que l’on pourrait aussi faire du territoire espagnol en départements, retirant aux différents royaumes leur nom actuel, et agrégeant les peuples les uns aux autres. Cela serait hautement néfaste ; cela empêcherait l’union intime entre les peuples d’un même royaume et susciterait tant de résistances parmi ceux-ci qu’il en résulterait maints désordres et tumultes18.

29Pour cette raison, si depuis l’origine même de la crise, l’identité constitutionnelle des territoires s’était notablement renforcée, à présent qu’il en était directement question dans la synthèse des lois fondamentales de la monarchie, l’opposition à sa subordination à la volonté nationale constituait l’une des formes les plus nettes de résistance au pouvoir de celle-ci. Sans doute aucun des députés des Cortés n’ignorait-il le fait que, ces dernières ne pouvant intervenir sur le territoire pour en définir la division, une bonne part du travail constituant pouvait se trouver freiné, car de cette division devaient dépendre la formation de la représentation, ainsi que les cadres juridictionnels et de gouvernement.

30La proposition de limiter le pouvoir constituant de la nation par rapport aux territoires se situait dans le prolongement de l’important travail de recherche d’une constitution historique dans les territoires de la monarchie, qui s’était intensifié depuis 1808. Le député Borrull lui-même put, lors du Congrès de Cadix, faire un usage répété des arguments qu’il avait déjà exposés dans un texte publié en 181019, dans lequel il tentait de démontrer l’intangibilité de la constitution valencienne parce qu’elle avait été établie par Jaime I à partir de sa position de propriétaire patrimonial du royaume. Benito Ramón de Hermida à propos de la Navarre, Antonio de Capmany à propos de l’Aragon et de la Catalogne, un peu avant Francisco de Aranguren y Sobrado pour la Biscaye, avaient proposé autant de cas de constitutionnalisme propre qu’ils cherchaient à présenter comme des constitutions historiques20. L’idée maîtresse derrière ces recherches d’histoire civile et constitutionnelle consistait à démontrer précisément l’intangibilité de ces ordres en tant qu’ils composaient la monarchie espagnole.

31Il faut préciser ici quelque chose qu’on aura pu déjà remarquer : dans ces débats sur la présence ou non des territoires comme corps politiques dans l’ordre constitutionnel, l’Amérique n’apparaît pas. On pourrait penser que, faisant partie de cette immense Castille qui englobait les deux rives de l’Atlantique, l’Amérique n’avait pas grand-chose à apporter du point de vue d’un ius proprium. Cependant, il faut garder à l’esprit deux éléments. En premier lieu, que la Castille même fit l’objet d’études placées dans une perspective de récupération constitutionnelle. Capmany fit des propositions en ce sens, sans beaucoup de succès, lorsqu’il dirigeait les travaux de la Junte de Cérémonial qui était chargée, au sein de la Junte Centrale, de tout ce qui avait à voir avec la convocation des Cortes. Peu de temps après, Francisco Martínez Marina présenta une grande œuvre historiographique dans laquelle la Castille devenait la source du constitutionnalisme pour toute la monarchie21.

32En second lieu, dans la Castille américaine, la crise avait éveillé l’intérêt pour le droit historique [derecho foral]. En Nouvelle Grenade, Camilo Torres avait écrit un plaidoyer très intelligent en faveur de l’égalité entre les provinces de la monarchie qui, sans en appeler à l’histoire, constituait le signe d’une identité territoriale forte qui, dans ce royaume, avait commencé à naître depuis la fin du siècle précédent22. Au moment même où Martínez Marina écrivait son grand œuvre, Servando Teresa de Mier élaborait sa propre version d’une ancient constitution de Nouvelle Espagne23. D’autres textes insistaient sur la nécessité de tirer toutes les conséquences du principe d’égalité entre les différentes parties de la monarchie affirmé dès janvier 1809 par les autorités métropolitaines. Ce principe lui-même fut oublié aussi souvent qu’il fut proclamé : ce fut le cas quand les Américains furent appelés à siéger à la Junte Centrale, au moment de la convocation aux Cortes, alors que le débat constitutionnel commença en leur absence et à présent que l’on débattait sur les territoires.

33Si l’on considère ce débat au Congrès, avec ses références purement péninsulaires, dans le prolongement de la première polémique, plus substantielle, sur la conception et la représentation de la nation, ces positions prennent me semble-t-il tout leur sens. On y faisait valoir la personnalité juridique de Valence, de l’Aragon, de la Catalogne, de la Navarre ou de Molina non comme une revendication de liberté nationale propre à ces territoires respectifs, mais dans la mesure où ils limitaient la portée de la souveraineté de la nation espagnole, la seule reconnue par le Congrès. Il ne s’agissait donc pas d’une antinomie entre nation espagnole et nations respectives, c’est-à-dire une revendication de liberté citoyenne propre vue comme menacée par une autre, plus dynamique, mais d’une différence dans la façon de comprendre la capacité politique de la nation espagnole. Comme on commençait à le savoir à ce moment-là grâce aux nouvelles qui arrivaient du Venezuela, lorsqu’il s’agissait d’opposer une liberté nationale (une existence « libre et indépendante ») à une autre, cela se faisait par la convocation d’un congrès (et non d’une junte), par une déclaration d’indépendance et en se dotant d’une constitution propre.

En d’autres temps, selon les anciennes idées de justice, villes et municipalités étaient considérées comme des corporations réelles ou des sociétés particulières, et l’on ne se mêlait pas plus de leur constitution, de leur organisation et de leur administration que de celles des familles et des individus, tant qu’elles demeuraient dans les limites de leurs droits24.

34La réduction constitutionnelle des territoires et des autres corporations du royaume constituait, selon cette lecture, le « péril jacobin » de la constitution espagnole, son assimilation aux positions radicales affirmées en France au siècle précédent et qui, en s’opposant à l’histoire et à la tradition, soumettaient au gouvernement politique des réalités qui par nature devaient lui échapper :

Concédez à ces corporations, tout comme aux grands propriétaires, le degré de liberté qui leur convient pour gouverner leurs affaires particulières, afin que les unes et les autres s’honorent de leur état et que naissent naturellement dans leurs cœurs des sentiments généreux. Il n’est ni nécessaire ni même possible que vous gouverniez toute chose : seule la secte philosophique veut vous imposer cette charge, afin qu’à l’ombre du manteau royal elle puisse soumettre le monde entier à son joug25.

35L’esprit du projet suivait cependant un cheminement bien différent. « Je ne crois pas que les Cortes actuelles soient autorisées à éliminer le droit que peut avoir la nation », expliquait Argüelles après le discours de Aner mentionné plus haut. Le principe était autre car il ne s’agissait plus de réfléchir à partir de l’idée du droit du territoire, mais de celui de la nation. Argüelles, qui défendait systématiquement la conception systématique du texte constitutionnel, tirait déjà les conséquences du premier texte tout juste approuvé : si la souveraineté était un droit de la nation, on ne pouvait y opposer les droits des territoires et, si l’un des attributs essentiels de la nation était de rechercher sa propre félicité, ces Cortes extraordinaires pouvaient transmettre aux suivantes le pouvoir suffisant pour cet arrangement territorial qui, pour l’heure, paraissait inopportun. Il ne fallait pas simplement confier ce travail aux Cortes futures : il fallait les habiliter à le réaliser, en partant de la nécessaire différence de nature que le pouvoir institué avait par rapport à celui, radical et extraordinaire, du pouvoir constituant. C’est en ces termes que raisonnait le Comte de Toreno :

Certains de ceux qui viennent de donner leur avis se sont trompés sur un point qui n’a toujours pas été corrigé. Il est dit que cet article doit être supprimé car il est inutile et ils expliquent que si cette division est nécessaire, les Cortes futures la feront. Il faut savoir que les Cortes futures seront ordinaires et non extraordinaires, que la constitution ne pourra pas être modifiée et que cette division ne pourrait donc pas avoir lieu26.

36La tâche ne relevait pas d’un pouvoir ordinaire mais de la matière constitutionnelle qui ne pouvait incomber qu’à un pouvoir de nature extraordinaire et constituant. Intervenir sur le territoire, décider de sa division la plus opportune pour la nation, était une question dont seule celle-ci avait le pouvoir de disposer, à travers cette manifestation radicale de son pouvoir qu’étaient les Cortes extraordinaires et constituantes. Le droit de la nation dont parlait Argüelles n’était autre que la souveraineté (droit de la nation espagnole déjà proclamé dans l’article 2) étendue de la sorte aussi au « territoire espagnol »

37La nation devait procéder à une « division économique plus adaptée du territoire espagnol » comme le rappelle Gutiérrez de la Huerta, membre de la commission et auteur du projet de constitution. En fin de compte, c’était la conséquence directe du principe déjà enregistré de la suprématie nationale. Dans cette perspective, une constitution authentiquement nationale devait impliquer un « défrichage » constitutionnel créant un seul espace de cette nature : c’était ainsi que les dirigeants libéraux de Cadix pensaient que l’on créerait une nation authentique. Politiquement, cette opération de liquidation des identités constitutionnelles des territoires, préalable à la constitution d’une nation, requérait une généralisation de la liberté civile qui impliquât de façon égale les différents territoires. La création d’un seul espace constitutionnel n’impliquait pas la « castillanisation » (à l’image d’initiatives désormais clairement qualifiées de despotiques), mais l’assimilation des valeurs de liberté de l’Aragon ou de la Navarre. D’une certaine manière, on pourrait dire que l’idéal libéral consistait davantage à étendre la Biscaye à toute la monarchie qu’à castillaniser l’ensemble de celle-ci. Deux aspects doivent être analysés au sujet de cette position des libéraux. En premier lieu, le fait que cela impliquait d’accepter comme partie substantielle de la philosophie politique sur laquelle édifier la constitution, le bagage historique que l’on ne voulait pas voir réactivé pour chaque territoire. En second lieu, qu’une telle opération de réduction de toute la nation à une forme de liberté civile devait être mise en place sans consultation préalable, c’est-à-dire par une décision souveraine de la nation et sans que les territoires aient une voix active dans une telle transformation.

38Je ne crois pas que, dans la première partie du discours d’Argüelles y Espiga pour présenter le projet de constitution aux députés, la référence aux constitutions de Castille, d’Aragon, de Navarre et des provinces basques fût purement rhétorique. Il ne s’agissait pas d’un hommage obligé à la tradition pour procéder à la révolution. Je crois plutôt que l’entrée en matière du discours préliminaire en question, à partir de cette référence à ce tronc commun constitutionnel espagnol, est aussi caractéristique de la culture constitutionnelle qui la sous-tend que son obsession pour la liberté. Le message, qui se retrouva dans le préambule même de la constitution, consistait en une proposition de récupération d’une philosophie politique dont les racines les plus profondes se trouvaient dans ce passé constitutionnel des territoires, mais qui à présent devait servir à fonder le nouvel ordre constitutionnel espagnol.

39La possibilité de trouver des principes généraux dans ces anciens ordonnancements pouvait être démontrée par le simple fait que la monarchie despotique les avait occultés, avait empêché leur étude et leur connaissance, et avait même effacé leur trace dans la compilation législative la plus récente, en l’occurrence celle de 180527. Les ordonnancements territoriaux de Castille, d’Aragon, de Navarre ou des provinces basques pouvaient être plus utiles par le message de liberté politique et civile qu’on pouvait y discerner, que par leur sempiternelle présence au-dessus du travail de reconstruction nationale que les Cortes avaient entamé. Telle était aussi, de son propre aveu dans le discours préliminaire, l’intention de Martínez Marina au début de sa Teoría de las Cortes :

Après de nombreuses et sérieuses méditations, j’ai fini par me persuader que le remède le plus prompt et la médecine la plus efficace pour soigner les vieux maux du peuple et le disposer à recevoir avec joie les vérités qui servent de base au nouveau système de gouvernement et à s’intéresser à la révolution actuelle, était de l’instruire à propos de l’histoire des générations précédentes, lui donner les exemples de ses ancêtres, lui montrer ce qui fut la nation en d’autres temps, quelles furent ses premières institutions, les précieux éléments du pouvoir suprême de nos pères, l’énergie avec laquelle ils luttèrent contre le despotisme pour défendre leurs droits, et les moyens dont ils usèrent pour conserver leur liberté et leur indépendance28.

40Si le discours de présentation du projet de constitution rappelait le principe de « respect et vénération » qui était dû à la constitution castillane par l’importance politique qu’elle accordait à la nation, les multiples rappels à l’avantage de la constitution aragonaise « pour garantir les Privilèges et Libertés de la Nation et des citoyens », à la « muraille inexpugnable » qu’avait représenté la constitution de Navarre au cours du récent despotisme, ou encore aux « infinis privilèges et libertés » des provinces basques, soulignaient la leçon de philosophie politique que la nation pouvait tirer de tout ce passé au moment de sa révolution constitutionnelle. Il ne s’agissait pas de ressusciter de vieux textes, mais d’assimiler une philosophie de la liberté pour l’appliquer ensuite sur un plan national et non territorial :

Convaincue par conséquent de la gravité de la tâche qui lui incombait, de l’opinion générale de la Nation, de l’intérêt commun des peuples, elle a cherché à s’imprégner en profondeur non pas de la teneur des lois en question mais de leur nature et de leur esprit ; non pas de celles qui naguère ont presque nivelé toutes les provinces sous le joug et la dégradation, mais de celles qui demeuraient encore vives dans certaines d’entre elles, et de celles qui partout avaient protégé, en des temps plus heureux, la religion, la liberté, la félicité et le bien-être des Espagnols ; et extrayant, pour ainsi dire, de sa doctrine les principes immuables de la saine politique, elle ordonna son projet, national mais historique dans sa substance, nouveau seulement quant à son ordre et à sa disposition29.

41À partir de là, s’il était clair que les territoires devaient renoncer à leurs singularités en faveur de la construction politique de la nation espagnole, celle-ci ne pouvait être comprise – comme lors de la précédente crise de 1700 – comme une castillanisation pure et simple de la constitution nationale. Le discours libéral trouva le moyen d’articuler les deux principes dans cette récupération de l’information que pouvaient fournir les différentes histoires constitutionnelles de l’Espagne, refondues à présent en un unique projet constitutionnel plus franchement aragonais, navarrais ou basque quant à ses fondements. La liberté était le seul principe qui pouvait construire l’Espagne par-dessus les territoires. Il s’agissait ici d’une référence pour la constitution de l’Espagne. C’était ce principe national libéral qui en fondait l’exigence, ainsi que le rappelait expressément au Congrès Muñoz Torrero :

Nous parlons comme si la nation espagnole n’était pas une, mais comme si elle avait plusieurs royaumes et états différents. Il faut que nous assumions que toutes ces divisions de provinces doivent disparaître, et que dans la constitution actuelle toutes les lois fondamentales des autres provinces de la monarchie doivent se fondre, car aucune n’y perd rien. La commission a proposé de les rendre toutes équivalentes ; et pour cela, loin d’abaisser les fueros des Navarrais et des Aragonais par exemples, elle a élevé à leur hauteur ceux des Andalous, des Castillans, etc. Elle les a égalisés tous ainsi pour qu’ensemble ils forment une seule famille avec les mêmes lois et le même gouvernement30.

42Une fois écartée majoritairement l’option fédérale et tuée dans l’œuf l’idée que les territoires pourraient se constituer véritablement et constituer politiquement l’Espagne, le sujet national avançait ses exigences d’unité, de formation « d’une seule famille », pour fonder ses lois et son gouvernement, sur les aspects les plus libéraux de représentation, de justice et de division des pouvoirs qu’avaient certaines des anciennes constitutions territoriales. S’il s’agissait de former, comme le concluait Muñoz Torrero, « une seule nation et non un agrégat de plusieurs nations », il fallait imposer un principe de liberté qui la construisît et qui justifiât l’idée d’un unique territoire : le territoire national.

43Les concepteurs de la constitution pensaient évidemment aux conséquences que cette affirmation pouvait entraîner vue la manière dont s’était exprimée la crise de la souveraineté depuis 1808. Si l’on ne procédait pas à cette division de fait, si l’on concédait un pouvoir dilatoire aux Cortes pour parachever cette question, cela n’était pas dû seulement à la méconnaissance de la géographie politique de la nation, mais surtout à la nécessité « d’éviter la guerre civile de province à province31. Ce que les Cortes tentaient de résoudre par l’imposition d’un sujet national était l’effet pernicieux de la fédéralisation du dépôt de souveraineté initial. Ce qu’il fallait donc imposer à présent était le principe défendu par Muñoz Torrero de l’existence d’une seule nation, basée sur les libertés tirées des principes libéraux de constitutions diverses. Maintenir une identité constitutionnelle des territoires élevée au rang constitutionnel revenait à prolonger cette fédéralisation de la souveraineté et représentait à cet égard un grand risque de liquidation de la monarchie.

44Le territoire demeurait à la disposition d’un pouvoir, celui de la nation, et de sa représentation aux Cortes, mais pas pour n’importe quel usage : pour une disposition « convenable » et ajustée économiquement à ses besoins. De la même manière que les « droits légitimes » et la religion étaient protégés par la nation au moyen de « lois sages et justes », le territoire espagnol pouvait être divisé en accord avec les besoins et l’économie de la nation pour, avant tout, « la bonne administration de la justice et l’administration économique ou des rentes », deux domaines où la liberté civile était en jeu.

45La supériorité nationale sur les territoires trouvait sa traduction dans l’organisation institutionnelle des pouvoirs territoriaux et locaux et leur relation avec les Cortes et le gouvernement. Un règlement préalable l’avait déjà laissé entrevoir : le Reglamento provisional para el gobierno de las Juntas de provincia, que les Cortes approuvèrent le 18 mars 1812, un an avant la promulgation de la constitution. Tandis que les débats entourant cette dernière s’achevaient, ce décret cherchait à la fois à profiter de la connexion que seules les Juntes étaient en mesure d’établir avec l’intérieur, et à replacer celles-ci dans leur position subordonnée par rapport aux Cortes et au gouvernement. Ainsi, en plus de réglementer leur composition et leur soumission au gouvernement à travers les capitaines généraux, le décret des Cortes tentait surtout d’établir un principe de soumission à la nation, relevant définitivement les pueblos de leur rôle de premier plan dans la résistance :

XI. Une fois constituées les Juntes, les pueblos ne pourront pas les destituer, en former d’autres, leur donner une nouvelle forme, ni modifier sous aucun prétexte leurs attributions, car elles jouiront uniquement de celles qu’indiqueront les Cortes, dont dépendent leur existence et leur organisation32.

46Les Juntes étaient un simple « conduit par lequel le Gouvernement communique aux pueblos les ordres gouvernementaux et toutes les mesures qu’il jugera nécessaire de leur adresser pour la défense de la patrie » (art. XIII), pour le recouvrement des impôts, le recensement, la promotion de l’instruction et la milice, les contrats d’approvisionnement et la prise en charge d’autres questions d’intendance (art. XV-XIX). Plus encore, il était spécialement établi que les juntes « disposeraient uniquement des facultés détaillées dans ce règlement » (art. XVII). Même dans l’attente de la constitution qui devait régler définitivement cette relation entre, d’un côté, les institutions du gouvernement territorial nées de la crise de la souveraineté et, de l’autre, le gouvernement de la nation né de la crise constitutionnelle, il était clair que l’on tendait vers la supériorité du second.

47Une fois établie cette supériorité nationale, de la même façon que pour la juridiction seigneuriale, le système constitutionnel devait conjuguer les deux principes de division économique du territoire et de liberté, à travers le dépassement des constitutions diverses et la concrétisation d’une constitution nationale de libertés qui mobilise l’information utile contenue dans les histoires constitutionnelles des territoires. Le grand débat sur la manière de mener ce projet s’ouvrit à partir de janvier 1812, lorsque débuta la discussion sur la troisième et dernière partie du projet de constitution qui commençait justement par le titre VI, Del gobierno interior de las provincias y de los pueblos. Il était accompagné, comme les deux parties précédentes, d’un discours préliminaire qui prenait soin de présenter l’idée de base du système proposé : « les vecinos* des pueblos sont les seules personnes qui connaissent les moyens de promouvoir leurs intérêts propres » ; « le régime économique des provinces doit être confié à des corps qui soient immédiatement intéressés à l’amélioration et au progrès des pueblos de leur district ». Le principe était exprimé ici : les cadres locaux et provinciaux étaient les espaces de déploiement et d’action de l’intérêt individuel, donc des lieux essentiels d’exercice de la liberté civile :

Une fois posées les bases de la liberté politique et civile des Espagnols, il n’est plus que d’appliquer les principes reconnus par les deux premières parties de la Constitution, en aménageant le règlement intérieur des provinces et des pueblos conformément à la nature de nos anciens droits municipaux. En eux s’est maintenue d’une certaine façon l’esprit de notre liberté civile, malgré les altérations subies par les lois fondamentales de la monarchie avec l’introduction de dynasties étrangères33.

48Pour cette raison également, les constitutions de territoires comme la Navarre, les Asturies ou les Provinces basques manifestaient, par « la réunion périodique de juntes », le reste de liberté subsistant dans la monarchie. Elles servaient de modèle, comme les « municipalités sous des formes plus ou moins populaires », pour répondre au principe de base d’habilitation d’un espace pour la représentation et la gestion d’intérêts locaux, et l’on proclamait bien haut que là aussi résidait le signe de la liberté. Comme dans le débat sur la représentation nationale, c’est là que se reflétait politiquement la conception sociologique et historiographique de la nation comme sujet configuré par l’association de familles en pueblos. Si, pour défendre l’idée d’une représentation monocamérale, on avait soutenu que la nation était avant tout l’union des pueblos, à présent on revendiquait justement leur passé de capacité de représentation et d’autonomie dans leurs affaires propres comme étant une expression de la liberté. Revitaliser cette dimension libérale des corporations locales n’était pas forcément contradictoire avec la primauté politique de la nation, puisqu’il suffisait de distinguer les espaces convenant à chaque type de représentation :

Ce système repose sur deux principes. Il garantit l’action du gouvernement afin qu’il puisse remplir toutes ses obligations et laisser en liberté les individus de la Nation, pour que l’intérêt personnel soit en toutes circonstances le moteur de leurs efforts vers le bien-être et le progrès.

49Gouverner pour le développement des ressources [fomentar] passait par la protection de « la liberté individuelle » pour la conduite des intérêts propres à chacun, et le pueblo ainsi que la province étaient des espaces dans lesquels la société réalisait cet exercice (qu’on peut qualifier d’économique) où l’individu acquérait la conscience de sa liberté civile. Les pueblos n’avaient pas fait autre chose, dans des moments cruciaux pour la constitution, en institutionnalisant leurs municipalités « pour le gouvernement économique de leurs terres » et « fondées sur le juste principe de l’intérêt de la communauté ». Il fallait donc des institutions de représentation d’une nature bien précise, des « corporations purement économiques » et politiquement subordonnées au gouvernement et aux Cortes. Leur différence par rapport aux institutions qui auparavant avaient gouverné le territoire se mesurait non pas par le caractère politique qu’elles auraient pu revêtir au présent, mais bien par leur autonomie dans la gestion des intérêts économiques locaux :

En confiant le gouvernement supérieur des provinces aux bons soins de chefs politiques et militaires, et à la direction des tribunaux sous le nom d’Acuerdos, soumis les uns et les autres à l’inspection des Conseils suprêmes, on faisait que la prospérité et le développement de ces provinces dépendissent de l’impulsion du gouvernement – laquelle se substituait alors à l’intérêt personnel – ou d’autres moyens, compliqués et peu libéraux, car dominés par l’esprit contentieux qui aurait fatalement accueilli l’action de tribunaux agissant comme des organes de gouvernement.

50Autrement dit, c’était pour ces questions que l’on concevait réellement pueblos et provinces comme des espaces de déploiement d’une liberté civile, dont le développement était laissé à l’appréciation des citoyens et de leurs intérêts locaux. Si l’excessive réglementation était nocive pour l’activité économique des particuliers, on pouvait dire la même chose de la gestion des biens et des intérêts locaux et provinciaux. Les uns et les autres devaient fonctionner selon un régime de liberté et cela signifiait avant tout une autonomie, précisément en ce qui concernait le gouvernement économique des territoires et des pueblos. De la même manière, il semblait raisonnable, afin d’éviter toute dérive despotique, d’écarter juges et tribunaux de ce qui ne relevait pas expressément de l’administration de la justice : « le régime économique des provinces devait être confié à des corps immédiatement intéressés à l’amélioration et au progrès des pueblos de leur district »34. L’établissement d’un régime d’autonomie des provinces et des municipalités pour que les individus puissent « promouvoir par eux-mêmes l’augmentation et l’amélioration de leurs biens et propriétés », complétait un régime de gouvernement qui, à l’instar de la séparation des pouvoirs, se posait en garantie contre le despotisme.

51Municipalités et députations étaient par conséquent conçues comme des institutions représentatives pour ces questions et non pour les questions politiques, dont la représentation appartenait exclusivement aux Cortes de la nation. Elles devaient représenter non parce qu’elles auraient à passer des accords politiques (domaine où seule la nation souveraine était compétente), mais parce que dans ces espaces étaient traitées des questions qui affectaient les citoyens en tant qu’individus ayant des intérêts économiques légitimes. C’est pour cela que cette culture défendait l’auto-gouvernement comme l’expression d’une liberté civile et non d’une liberté politique. C’est aussi la raison pour laquelle ce sujet apparaissait dans ce titre II et non dans le premier, dans lequel on avait simplement énoncé la supériorité nationale sur le territoire.

52Or, dans quelle mesure cette distinction entre liberté politique (exprimée dans la nation) et liberté civile (réalisée dans les provinces et les pueblos) était-elle défendable ? Était-il possible d’argumenter que l’auto-gouvernement ne conférait pas aux territoires de capacité politique ni de représentation de ce type à leurs députations ? Le débat parlementaire autour de ce titre montra qu’il existait de nombreux champs de l’espace politique où l’application de ce principe laissait d’authentiques trous noirs, dans lesquels il était impossible de voir la lumière de la liberté.

53Pour cette raison, ce ne fut pas une idée que la Commission de Constitution parvint à faire passer facilement au Congrès. De même, l’idée que le territoire devait être dépourvu de toute considération et représentation politiques et être uniquement conçu comme un espace de développement d’une liberté civile de gestion et de développement des intérêts individuels et locaux ne fut pas toujours comprise. Cette dichotomie était exprimée dans le projet de constitution et se retrouva dans le texte définitif : le gouvernement politique de la province relevait d’un chef politique nommé par le roi ; la promotion de la prospérité provinciale était l’affaire d’une députation élue de sept citoyens. Il fallait encore ajouter un intendant pour les questions fiscales. Une telle esquisse du système provincial de gouvernement suscita des doutes à propos des garanties pour la liberté civile, surtout une fois que la réalité politique de la nation aurait radicalement changé. En plus des réticences exprimées par les députés de la partie européenne de la monarchie, pour des motifs similaires à ceux exposés lors des débats sur les articles 10 et 11, la méfiance vis-à-vis du schéma du pouvoir provincial provenait surtout des députés américains qui ne comprenaient pas l’incompatibilité entre liberté politique de la nation et conception plurielle de cette dernière, exprimée en des termes déjà très proches du fédéralisme.

54Ces derniers députés avaient déjà argumenté dans ce sens en revendiquant une capacité représentative autonome et suffisante pour les territoires américains35. À présent, en débattant à propos du gouvernement des territoires, ils trouvaient une nouvelle occasion d’exposer comment ils comprenaient qu’il fallait concilier les arguments libéraux en faveur d’une idée forte de la souveraineté nationale, avec la conception d’une autonomie politique des territoires. Ceux qui avaient défendu l’idée que la disproportion dans la représentation des provinces américaines était le fondement de leur soumission politique à la métropole, détectèrent immédiatement la supériorité que l’esquisse de gouvernement provincial octroyait à des institutions nécessairement métropolitaines à travers la connexion au chef politique. Si, d’un point de vue libéral, il s’agissait de créer un espace propice au développement de la liberté civile, l’exclusivité du chef politique nommé par le roi dans le gouvernement politique de la province signifiait plus un frein qu’un encouragement. « Il n’y aura pas de remède systématique contre le despotisme si l’on confie exclusivement à un ministre de la couronne le gouvernement des provinces » : le député chilien Fernández de Leyva ouvrait par ces mots un débat qui montrait les limites de l’approche libérale métropolitaine. La dissociation entre gouvernement politique et gouvernement économique, et avec elle, celle de la liberté politique et de la liberté civile dans les espaces territoriaux pouvait déséquilibrer tout le système de liberté nationale que l’on voulait présenter : « la liberté civile ne doit pas être livrée aux hasards des cas : elle doit être fondée en système ». Céder sur le point d’une zone de pouvoir du seul chef politique, identifié au « gouvernement politique », signifiait de fait une subordination de la dimension civile de la liberté.

55Contre ce que préconisait le projet, il existait aussi une réalité faite de gouvernements représentatifs dans les territoires qui, précisément, n’était pas un héritage du despotisme mais une création de la révolution :

En outre, la nation en grande partie depuis notre glorieuse révolution est habituée à ce que les provinces soient gouvernées par des autorités collectives élues par elles, et présidée par des gouverneurs nommés par le roi ; il serait par conséquent antipolitique de les priver de ce réconfort36.

56Le destin malheureux des propositions de réforme présentées par les députés américains ne doit pas leur retirer le mérite d’avoir constitué l’épreuve la plus sérieuse à laquelle fut soumis le discours libéral métropolitain37. Les paroles de Fernández de Leyva indiquaient une voie très claire d’interprétation du rapport qui devait être établi entre nation et territoires et qui ne passait pas par la distinction nette entre les attributs politiques et économiques. Les « autorités collectives », élues par les territoires et siégeant sous la présidence d’un délégué du gouvernement, configuraient un modèle qui, en Amérique, se traduisait par la nécessaire assignation aux territoires d’une capacité politique propre. Et c’est sur ce point, sur la considération du territoire comme espace propice non seulement pour le développement de la liberté civile, mais aussi pour l’exercice de la liberté politique, que fut fixée la frontière entre les deux discours.