Politiques nationales : illustrations françaises

3Les politiques publiques sont décisives pour rendre la durabilité opérationnelle. La « politique forestière » englobe les mesures prises par l’État ou les collectivités pour sauvegarder l’intérêt général à travers la gestion des forêts. Les programmes forestiers nationaux les mettent en œuvre, traitant divers aspects : fonction productive et contribution au développement rural, rôle dans la protection de la biodiversité, usages sociaux, récréatifs, etc. Autre instrument, les lois forestières régissent l’aménagement forestier, l’utilisation des terres, les types de propriété ou la fiscalité (fig. 7). Outre les particularismes juridiques nationaux, les variables culturelles et idéologiques, les trajectoires historiques et institutionnelles constituent les ordres forestiers internes qui vont façonner la durabilité, comme dans le modèle français.

Figure 7 – Superficie forestière française par type de propriété (millier ha).

4La politique française, qui repose sur un code forestier depuis 1346, s’appuie aujourd’hui sur une administration rattachée au ministère de l’Agriculture et de la Pêche, qui décentralise des actions en direction d’établissements publics sous tutelle. Au niveau régional, certains organismes1 rédigent des référentiels favorisant une gestion durable des forêts privées qui donne droit à des aides et des avantages fiscaux. La forêt française est surtout considérée dans sa fonction productrice orientant la nature et la mission des organismes. Parmi eux l’Office national des forêts (ONF) en charge des forêts publiques et financé grâce aux ventes de bois, dont la création a marqué l’autonomisation et l’étatisation du secteur forestier français. Gardien hégémonique de l’idéologie forestière nationale, ce corps est un puissant levier d’orientation et d’imposition de la politique forestière en France. Face à ce corporatisme public, les sylviculteurs privés tentent, comme ailleurs en Europe, de se mobiliser au sein d’organisations professionnelles, non sans se heurter aux difficultés liées au morcellement de la forêt privée française et à la concurrence avec d’autres acteurs de la filière forêt-bois-papier. Cette dernière n’en reste pas moins, pour l’État français, un partenaire stratégique dans la concurrence européenne.

Politiques régionales : le cas européen

5L’Union européenne dispose d’une grande diversité de types de forêts naturelles, importantes ressources renouvelables qui représentent près de 35 % de sa superficie (fig. 8). Pourtant, sur fond de concurrence entre les filières nationales, le Traité de Rome n’a pas fait du bois l’objet d’une gestion communautaire. L’Union européenne a donc investi le domaine forestier par d’autres biais : les forêts sont saisies par les politiques agricole, industrielle, commerciale et autres. L’émergence de la durabilité et de l’environnement comme enjeux des politiques communautaires, la lutte contre les incendies, la pollution atmosphérique ou le réchauffement climatique deviennent, avec la biodiversité, autant d’opportunités pour l’action forestière. La Conférence ministérielle d’Helsinki pour la protection des forêts en Europe (1993) et les directives communautaires « Habitats » et « Oiseaux »2 ont défini des principes pour la conservation de la diversité biologique des forêts européennes. La valeur intrinsèque de ces dernières est désormais invoquée à l’appui de la compétitivité, de la croissance et de l’emploi. Il est question de préserver ou de rétablir la biodiversité dans les zones rurales de l’Union européenne non protégées de manière spécifique, notamment par des dispositions de la politique agricole commune.

Figure 8 – Europe : forêts en pourcentage de la superficie terrestre, par pays.

6Premier contributeur mondial à la coopération au développement dans le secteur forestier3, premier groupe au sein de l’Organisation internationale des bois tropicaux, l’Union européenne est, selon le Parlement européen4, un acteur important de la coopération internationale en matière forestière. Elle est impliquée dans plusieurs processus paneuropéens pour la protection et la gestion durable des forêts, partenaire d’accords internationaux sur l’environnement dont le Forum intergouvernemental des Nations unies sur les forêts ou la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique. Les observateurs regrettent cependant une prise en compte insuffisante des projets et du carbone forestiers par le Système communautaire d’échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre, en lien avec le Protocole de Kyoto.

Prise en charge internationale : une action fragmentée

7Issu d’un activisme diplomatique croissant, le paysage international juridique et institutionnel environnemental apparaît compliqué et fragmenté. La gestion interétatique des forêts se fait à travers des processus multilatéraux, aucun instrument juridiquement contraignant n’ayant émergé au niveau mondial. Complexité, intérêts et souverainetés sont autant de pierres d’achoppement qui expliquent la dynamique « molle » des processus forestiers internationaux. Conséquence : les questions forestières sont traitées de façon éclatée par une quinzaine d’accords5. La Convention sur la lutte contre la désertification, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ou celles qui traitent de la biodiversité offrent le plus grand potentiel pour les forêts. Depuis presque vingt ans, les négociations internationales engagées par les États ont donné naissance à des normes de gestion et de protection des forêts dont beaucoup d’acteurs soulignent les faiblesses. L’inflation d’accords internationaux sur l’environnement pose des problèmes de mobilisation, d’exécution, de suivi et de coordination dans la gouvernance forestière. De même persistent morcellements, chevauchements, concurrences et incompatibilités entre les objectifs.

8Manque de coordination, prolifération d’acteurs dans le champ environnemental alourdissent aussi la gouvernance internationale des forêts dont une quarantaine d’organisations intergouvernementales traitent plus ou moins directement. Cette architecture, aux faiblesses structurelles analogues à celles des accords internationaux, procède pour certains d’une institutionnalisation peu efficace et protéiforme. Si le PNUE, la Commission du développement durable et la quasi-totalité des institutions onusiennes ont établi des programmes environnementaux, le Forum des Nations unies sur les forêts (FNUF) et le Partenariat de collaboration sur les forêts restent le cœur de l’ossature forestière mondiale. Lors de sa septième session, en 2007, le Forum a arrêté un programme de travail pluriannuel et approuvé un autre « instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts » ; en 2009, retour des grands thèmes forestiers et de la question – restée sans réponse – des moyens nécessaires à une gestion durable des forêts. Sur ce point, outre les dispositifs financiers classiques, la tendance est aux instruments économiques, telle la régulation par le marché qui inspire les dispositifs de certification forestière.

Mécanismes et dispositifs d’une standardisation

10Gage de conformité d’un processus, d’un service ou d’un produit à certaines normes, industrie lucrative pour les organismes certificateurs et accréditeurs, la certification concerne autant la gestion durable des massifs de provenance que la traçabilité des produits. Elle aboutit à la labellisation qui rend visible l’adéquation du produit-bois avec les standards de gestion prédéfinis. Le label a pour vocation d’influencer les achats au profit des produits éco-étiquetés : le but est la valorisation commerciale et financière de la gestion durable afin de faire évoluer les pratiques forestières. La certification est donc un instrument de régulation s’appuyant sur les mécanismes du marché. Deux dispositifs s’imposent en termes de surfaces certifiées (fig. 9) :

• Le Forest Stewardship Council (FSC), créé en 1993 par de grandes ONGE6, des gestionnaires forestiers, des représentants syndicaux et des acteurs de la seconde transformation du bois. Le FSC établit ses standards de façon indépendante.
• Le Pan European Forest Council7 (PEFC), créé en 1999 par des syndicats de propriétaires forestiers européens, avec le soutien des professions de la filière bois, d’associations de protection de la nature, des consommateurs et des pouvoirs publics. Le PEFC, avec ses critères et indicateurs issus de processus intergouvernementaux, s’appuie sur le respect des réglementations nationales existantes.

Figure 9 – Surfaces forestières certifiées FSC et PEFC en 2007.

11L’attribution des certificats ne se fait ni sur les mêmes modalités, ni avec les mêmes structures accréditeuses : le PEFC confie la vérification à des organismes indépendants, membres du Forum international d’accréditation ; le FSC s’en remet à une entité internationale, l’Accreditation Services International, dont il est seul actionnaire, avec les risques qui pèsent sur l’indépendance des contrôles.

Espoirs et limites de la certification forestière

12Création d’espaces de concertation et de mobilisation sociétales, efficacité environnementale, rentabilité économique sont autant d’impacts positifs soulignés par les adeptes de la certification. Les plus convaincus parlent de « dynamiques participatives » à chaque étape du processus, tandis que d’autres évoquent la genèse privée des dispositifs, la négociation des standards, la recherche du consensus, l’adhésion volontaire aux normes et la défense des droits des usagers à l’appui d’une mobilisation sociétale. Cependant, si des populations du Sud ont pu bénéficier d’une nouvelle donne socio-environnementale proposée par la certification, le potentiel innovant s’est révélé moindre dans les pays du Nord où le jeu forestier est déjà réglé et la gouvernance démocratique établie. La remise en cause d’une gestion verticale de l’action forestière est aussi à relativiser, la certification étant associée aux politiques publiques et intégrée aux stratégies étatiques. À côté des aspects négociés et consensualistes, les conflits alimentés par la certification sont aussi une réalité du champ forestier. Enfin, consommateurs et populations locales réagissent de façon ambiguë aux sollicitations de la durabilité diffusée par la certification.

13Sur le plan économique, les populations n’acceptent pas toujours de supporter le prix de la certification. Cela est vrai pour les acheteurs finaux encore faiblement mobilisés et pour les producteurs. Les frais de mise en conformité avec les standards, les charges fixes désavantagent les petites exploitations ne bénéficiant pas toujours d’aides à l’investissement forestier. S’ajoutent les contraintes de la planification imposée par une gestion soutenable induisant une rotation de coupe et une limitation des volumes. Dès lors, les différentiels entre les coûts de la certification suscitent des usages plus rentables et moins durables des terres forestières. Au Sud, les communautés locales impliquées dans la gestion durable ont parfois du mal à satisfaire les exigences du marché extérieur, tant en termes de qualité que de volumes ou d’homogénéité de la production. Or l’impact de la certification sur l’écologie forestière est tributaire de la disponibilité d’un produit-bois à l’international. Cela explique que des groupes privés, implantés dans des pays occidentaux à forte sensibilité environnementale, dominent le marché de la certification : au final, il est alimenté par les forêts du Nord, où les pratiques sylvicoles ont fixé les standards de durabilité et dont les massifs sont les moins menacés. Le manque de lisibilité et la concurrence des labels tirés de la gestion durable limitent aussi la régulation par le marché.

Des certificats qui attestent les conflits

14La certification traduit la conflictualité structurelle d’une durabilité forestière sans définition universelle, les standards variant au gré des motivations et des représentations. Ces divergences ont donné naissance à une pluralité de labels et de systèmes de certification concurrents. Selon certains, cette prolifération recèle des avantages comme la liberté de choisir ses standards, ou la saine émulation qui favorise l’innovation normative et la hausse des exigences. Pour d’autres, elle achève de diviser les mobilisations et d’affaiblir le potentiel régulatoire de la certification. La « guerre des labels » se joue surtout entre les deux prétendants à l’hégémonie – FSC et PEFC – qui sont très tôt entrés en conflit. Les tenants du FSC l’ayant décrété « seul système de certification crédible » pour les forêts du monde, la fronde est venue des pays européens et des propriétaires forestiers privés jugeant ses critères excessifs et inadaptés : ils ont voulu préserver leur pouvoir et leurs bénéfices, ne pas rompre radicalement avec leurs habitudes de gestion et refuser les coûts liés à l’imposition des standards par les ONGE. Ces positionnements continuent de diviser la certification, rendant improbable une reconnaissance mutuelle entre les deux systèmes en dépit de leur mimétisme : l’opposition caricaturale entre protecteurs de l’environnement et défenseurs de l’industrie forestière est sans cesse réactivée, au détriment d’un processus d’harmonisation. Reste la question du sens de ces tensions : les oppositions traduisent-elles un processus d’ajustement autour d’une responsabilité collective en cours d’élaboration ? Ou les instrumentalisations concurrentielles de la certification réduisent-elles son potentiel au profit d’une « digestion » par les logiques de marché ?… C’est tout le problème des instruments économiques qui émergent dans la gouvernance environnementale – et la lutte contre la déforestation n’y échappe pas.

Les données du problème

16Enjeu financier et stratégique, la déforestation est au cœur des préoccupations politiques, même si sa définition fait l’objet de controverses. En dépit des incertitudes dans les méthodes de son évaluation, elle est généralement définie, a minima, comme la conversion, suite à l’intervention humaine, d’une forêt en terres utilisées autrement. Cette réaffectation opportuniste de la forêt mélange facteurs démographiques, politico-économiques, technologiques et socioculturels, selon les usages privilégiés et les dynamiques à l’œuvre conditionnés par des cadres institutionnels, culturels et physiques. Si elle ne se limite pas au Sud, elle concerne fortement les pays tropicaux avec quelque 13 millions d’hectares de forêts qui, selon la FAO, disparaissent chaque année. Cet organisme constate, entre 1990 et 2000, que les forêts de la planète ont été réduites de 9,4 millions d’hectares par an (pertes nettes), avec de fortes disparités entre les causes, mais aussi entre les espaces géographiques (fig. 10). L’Amérique du Sud et l’Afrique sont les plus concernées. Pour la FAO, la situation reste très préoccupante, en dépit d’un léger ralentissement du processus attribué au reboisement ou à l’expansion naturelle des écosystèmes.

Figure 10 – Tendances de la superficie forestière 1991-2010 (millions d’ha).

17Les débats scientifiques persistants sur les causes et les conséquences de la déforestation, dans le cas amazonien par exemple, n’empêchent pas le discours environnemental dominant de faire consensus sur les externalités négatives : réduction de la biodiversité, perte de ressources pour les populations, accroissement de l’effet de serre, etc. Les forêts sont ainsi au cœur des négociations sur les changements climatiques : premier réservoir terrestre de stockage de carbone, elles sont aussi sources d’émissions de CO₂ lorsqu’elles se trouvent soumises au déboisement qui résulte pour une part non négligeable d’activités informelles ou illégales.

Illégalismes forestiers et réaction européenne

18Accusée d’introduire, sous ses formes diverses, des distorsions dans l’économie légale, de faire obstacle au développement et de causer d’importants dégâts environnementaux, l’exploitation clandestine des forêts est étroitement liée à la corruption et aux facteurs de gouvernance interne déjà évoqués (fig. 11). Les incidences écologiques sont visibles mais l’écheveau politique est plus difficile à démêler quand administrations ou réseaux de pouvoir sont complices des activités délictueuses. Par ailleurs, les États sont souverains tant dans la gestion de leurs ressources forestières que dans la définition de ce qui est légal ou ne l’est pas : répréhensibles vues de l’étranger, certaines pratiques destructrices de forêts ne sont pas forcément criminelles au regard des lois nationales. En conséquence, pour l’Union européenne, où les importations illégales de bois et produits dérivés avoisineraient jusqu’à 20 % des importations selon les sources, la question du critère de filtrage et de contrôle des marchandises en provenance des pays tropicaux est complexe.

Figure 11 – Estimation des la corruption dans le secteur forestier.

19Depuis 2003, l’Union européenne met en place l’outil FLEGT pour lutter contre le commerce de ces bois sur ses marchés. Il s’agit d’établir des accords bilatéraux avec des pays tiers afin de garantir la bonne gouvernance forestière et d’octroyer une autorisation spéciale aux produits vérifiés en provenance de ces zones. Le Conseil de l’Europe ayant récemment renforcé le dispositif, les exploitants de bois sont désormais en passe d’être soumis au principe de due diligence : ils devront s’assurer que les produits qui entrent pour la première fois dans le marché européen proviennent de coupes légales. Les États membres sont incités à mettre en place des mécanismes pour garantir la légalité des bois coupés. La tâche semble difficile et peu de pays ont identifié de nouveaux délits concernant l’exploitation clandestine ou ses liens avec le blanchiment des capitaux, par exemple. La certification – qui définit certains critères de légalité en lien avec la durabilité – s’annonce un levier de discrimination utile, couplée aux dispositifs de contrôles douaniers. Tributaire de la bonne volonté des États producteurs, la mise en œuvre de ce plan FLEGT est encore peu suivie d’effets. Fin 2009, seuls deux pays – le Ghana et le Congo – avaient adhéré au dispositif.

La « déforestation évitée » ?

20Autre option en cours d’élaboration pour réduire la dégradation des forêts, en synergie avec des accords commerciaux de type FLEGT : la compensation financière intégrant la préservation des espaces forestiers dans les marchés mondiaux du carbone. Dans un contexte propice à l’économicisation des instruments de gouvernance, l’idée du mécanisme onusien REDD a émergé. Il vise notamment la réduction des émissions résultant de la déforestation et de la dégradation forestière dans les pays en développement. En 2010, lors de la Conférence de Copenhague, la conservation, la gestion durable, le renforcement de la capacité de séquestration et de stockage des forêts ont été ajoutées au dispositif qui devient « REDD+10». Si les intentions sont louables, le calcul du taux de déforestation reste problématique, de même que la quantification des émissions ou des stocks de carbone (fig. 12).

Figure 12 – Émissions de CO₂ et ratification du protocole de Kyoto, 2010.

21La condition de viabilité financière du dispositif est cruciale. L’objectif actuel est de rendre effectif le versement des montants du « fond vert » annoncés à Copenhague par les pays développés11. Par ailleurs, certains doutent de voir les compensations rivaliser avec les affectations industrielles des terres forestières les plus lucratives, évoquant même une possible utilisation perverse des financements pour alimenter des projets d’exploitation moteurs de déforestation… L’attribution d’une nouvelle valeur aux forêts risque encore de favoriser des conflits entre les acteurs des différents niveaux de gestion, d’autant qu’une redistribution domestique de bénéfices renverrait à des droits de propriété des terres forestières souvent disputés et peu clairs. La récompense financière attendue pour la préservation peut aussi favoriser le glissement vers une sanctuarisation à l’encontre des usages légitimes et vivriers des autochtones. Le partage des subsides, s’il a bien lieu, interroge en outre les processus d’intégration des populations locales au dispositif et les risques réels d’exclusion ou de redistribution inéquitable. S’ils se révèlent donc potentiellement efficaces et lucratifs, les mécanismes REDD n’en restent pas moins compliqués à mettre en place de façon concrète.