2. L’inscription des risques d’inondation dans les plans locaux d’urbanisme
p. 31-36
Texte intégral
1La première modalité de prise en compte des risques d’inondation a lieu, en amont de l’urbanisme local, lors de l’inscription des zonages dans les plans d’urbanisme. Le cercle de décision comprend deux catégories d’acteurs : les services déconcentrés de l’État et les agents des collectivités locales. À ce stade, la principale contradiction se situe au niveau de la transmission des informations. Les renseignements fournis par les services de l’État sont inadaptés aux plans locaux d’urbanisme des collectivités.
Le porter-à-connaissance de l’État : un outil ambivalent
2La répartition des responsabilités et des décisions en matière de délimitation des secteurs inondables dans les plans locaux d’urbanisme implique l’État et les communes.
3Avant l’établissement de ces plans, ou lors de chaque révision, l’État – par le biais des services déconcentrés en préfecture et dans les directions départementales aux territoires1 – fournit aux communes les informations réglementaires et techniques sur les risques collectifs. Il s’agit d’un dossier – le « porter-à-connaissance » – qui se présente sous la forme d’une compilation de pièces hétérogènes : textes législatifs, cartographies, liste des communes inondées les années précédentes, études géologiques ou hydrauliques. Or les informations transmises comportent trois niveaux d’ambiguïté (fig. 3).
Figure 3 – Identification des risques d’inondation et répartition des responsabilités publiques (l’exemple de Nantes et de Lyon).

4D’une part, c’est un dossier de type informatif, mais pourtant obligatoire, qui n’engage pas la responsabilité de l’État, sauf en cas de faute lourde, par exemple quand sa transmission a été omise. Mais les collectivités sont tenues de prendre en compte les diverses informations du porter-à-connaissance, faute de quoi le préfet peut invalider le plan local d’urbanisme.
5Ensuite, les collectivités locales doivent traduire des données techniques en périmètres de risque. Cet exercice, qui consiste à transformer des informations chiffrées (statistique de récurrence des crues, évolutions climatologique ou géomorphologique) de différentes natures (courbe, liste, tableau, texte…) en zonage de danger, implique une grande part d’interprétation chez les services communaux de l’urbanisme. Chaque périmètre de risque devra en outre comporter des restrictions à l’urbanisation, c’est-à-dire des contraintes juridiques de construction allant de la restriction à l’interdiction pure et simple de bâtir. Les services municipaux doivent donc aussi traduire une information scientifique en règles juridiques.
6Enfin, les échelles géographiques du porter-à-connaissance ne sont pas adaptées au niveau communal. Les informations fournies par l’État sont réalisées soit au niveau départemental, soit au niveau d’un bassin hydrographique, et leur degré de précision ne tient pas compte des caractéristiques propres à chaque commune. Les services municipaux d’urbanisme relèvent fréquemment des inexactitudes quand les informations générales sont redimensionnées au niveau local.
7Ces ambiguïtés sont pénalisantes pour les collectivités locales. La réalisation des plans locaux d’urbanisme est un moment important qui consiste à choisir entre différentes options d’utilisation des sols. Dans les agglomérations urbaines, le porter-à-connaissance ne prend pas la mesure de l’enjeu de rareté des terrains que révèle la délimitation de zones à risques2. Les conditions de constitution du porter-à-connaissance, les effets immédiats de limitation de la constructibilité et les décalages d’échelle géographique provoquent régulièrement des contestations de la part des directions de l’urbanisme dans les communes.
8Le porter-à-connaissance peut être vu comme un document formel et objectif que l’État transmet aux collectivités. Pourtant, c’est aussi un outil par lequel celui-ci garde une marge de manœuvre dans les politiques de développement des agglomérations à travers la prévention des risques. Aujourd’hui, la seule information légale pour renseigner les plans locaux d’urbanisme sur les inondations reste du ressort des services de l’État. En somme, c’est à travers un document technique – le porter-à-connaissance –
que l’État garde un pouvoir de décision politique dans l’urbanisme local.
Le permis de construire en zone inondable : vers un refus systématique à la première demande
9Une fois approuvé, le plan local d’urbanisme attribue des règles de construction sur toute la commune et la préservation de certaines zones en cas de risques fait partie de ses objectifs. Pourtant, deux évolutions récentes réduisent les objectifs de prévention : d’une part, la loi encadre moins strictement le zonage des risques depuis 2000 et, d’autre part, les permis de construire sont délivrés plus rapidement.
10La loi d’orientation foncière de 1967 prévoyait des zones d’interdiction de construction en raison de risques. En décembre 2000, la référence directe au zonage spécifique des périmètres de danger est supprimée par la loi de solidarité et de renouvellement urbain. Pour connaître les zonages, il faut se référer aux cartographies annexées au plan local d’urbanisme, dans lesquelles on trouve certains documents du porter-à-connaissance dont les plans de prévention des risques3. Les sources d’information doivent être agrégées. Le risque d’inondation n’apparaît pas directement dans les plans locaux d’urbanisme. Pour Xavier Larrouy-Castera et Jean-Paul Ourliac, « il n’est pas certain que cela aille dans le sens d’une meilleure identification du risque et donc de la bonne prise en considération de celui-ci4 ».
11Le plan local d’urbanisme sert de référence légale pour attribuer ou refuser un permis de construire. Les demandes doivent respecter les règles propres à chaque parcelle de terrain. La réforme d’octobre 2007 sur les permis de construire n’a suscité que peu de commentaires, sauf dans les revues professionnelles. Pourtant, elle a changé les conditions d’étude des permis dans les zones à risques naturels.
12Désormais, l’instruction d’un permis de construire est déconnectée de l’étude spécifique des territoires. Les services administratifs municipaux disposent d’un mois, au lieu de trois antérieurement, pour donner leur réponse. Les délais et les pièces justificatives sont limités même quand le contexte géologique ou hydrographique nécessite des études complémentaires. L’objectif de la loi est de réduire le temps de traitement et de simplifier les procédures. Mais elle exclut la possibilité d’une expertise territoriale des risques d’inondation. En fait, de nombreuses situations demandent une étude localisée, par exemple quand un nouveau périmètre d’inondation est en cours d’évaluation, mais pas encore approuvé légalement, ou quand des zones inondables sont connues des habitants, mais pas encore répertoriées dans le porter-à-connaissance.
13Au final, c’est au maire que revient la décision réglementaire et politique d’accorder, ou non, un permis de construire. Son pouvoir n’est pas anodin : sa marge de manœuvre et sa responsabilité sont importantes. Le code de l’urbanisme lui laisse la possibilité de refuser un permis de construire, si sa décision est motivée par la connaissance d’un danger mettant en jeu la salubrité ou la sécurité5. Autrement dit, le maire a les moyens juridiques de prévenir les risques par la maîtrise de l’urbanisme, même en l’absence d’informations provenant d’un porter-à-connaissance. Le permis de construire donne au maire un rôle d’arbitre et il se retrouve en première ligne en cas de contestation de l’accord ou du refus du permis.
14Les services d’urbanisme des collectivités développent donc une culture du refus a priori des permis de construire dans les zones localement reconnues à risques (par les agents municipaux, les associations, les habitants ou les experts privés), mais non répertoriées par le porter-à-connaissance de l’État6. Depuis la réforme de 2007, ces services incitent les maires à refuser un permis, en première instance, dans une zone localement reconnue comme inondable, pour permettre de réaliser les investigations nécessaires au-delà du délai mensuel imparti. En cas de contestation, cela donne ainsi aux services administratifs le temps nécessaire pour produire une connaissance locale et justifier le choix du maire à l’aide d’études techniques.
15Le pouvoir politique des maires est fondé sur un travail technique et administratif en amont. Ils accordent les permis de construire sur la base du travail de compilation de documents hétérogènes fournis par les services de l’État et à partir de la traduction cartographique et juridique faite par les services en charge de l’urbanisme.
16Mais les services de l’État voient diminuer le temps et les moyens qui leur sont accordés pour produire les porter-à-connaissance, tout comme les services municipaux qui doivent motiver les avis de permis de construire, avant de les soumettre aux maires. Alors que la loi réduit la visibilité des risques dans les plans locaux d’urbanisme, peu de place est accordée à l’expertise territoriale.
Notes de bas de page
1Direction départementale aux territoires (DDT) est la nouvelle appellation des anciennes directions départementales de l’équipement (DDE).
2Les disponibilités du marché foncier varient selon les contextes géographiques, les stratégies politiques, les conditions du développement économique mais aussi l’ensemble des autres catégories de zonage : espace naturel, agriculture péri-urbaine, patrimoine, rénovation urbaine…
3Bien que la loi de 2000 introduise un article général L.121-1 qui rappelle « les conditions permettant d’assurer : [...] 3° la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances », la référence explicite aux risques disparaît. L’ancien article L.123-1 de la loi d’orientation foncière de décembre 1967 est supprimé alors qu’il permettait de « délimiter des zones urbaines ou à urbaniser prenant notamment en compte [...] l’existence de risques naturels prévisibles et de risques technologiques ». Le plan local d’urbanisme fait référence aux principes de l’urbanisme, comme l’article général L.121-1, et la cartographie a valeur légale, mais les anciens secteurs inconstructibles en raison de risques sont tout de même effacés.
4X. Larrouy-Castera et J.-P. Ourliac, Risque et Urbanisme, p. 120.
5À tous moments, l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme impose de respecter la sécurité et la salubrité publiques : « Le permis de construire peut être refusé ou n’être accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la sécurité ou à la salubrité publiques. »
6M. Gralepois, « Les risques collectifs dans les agglomérations françaises à travers le parcours des agents administratifs locaux ».
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