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La police, instrument de gentrification

p. 161-179


Texte intégral

La concentration intense de Giuliani [maire de New-York de 1993 à 2001] sur la réduction du crime fut le fondement qui a rendu tout le reste possible
Daniel Doctoroff (2017 :83). 

« Une ville hors de contrôle »

1En 1982, le politologue James Q. Wilson et le criminologue George L. Kelling publient un article intitulé « Broken windows: The police and neighborhood safety » (Wilson & Kelling 2022). Après avoir enquêté plusieurs mois, notamment dans le New Jersey, et accumulé une masse de données empiriques, Wilson et Kelling élaborent une théorie – controversée – pour maintenir l’ordre dans les quartiers. La métaphore filée de leur article est celle de la « vitre cassée ». Selon eux, le crime prend racine dans les petits désordres et infractions (graffiti, ébriété publique, etc.) qui agiraient comme des permissions de laisser-faire. Dans ces quartiers, un acte aussi anodin qu’un carreau cassé inviterait d’autres atteintes à l’ordre public, actes de vandalisme ou autres incivilités, et enhardirait des criminels plus dangereux et plus nuisibles. Des stratégies policières agressives à l’encontre de ces petits délits seraient donc le moyen de lutter contre le crime et de reconquérir des quartiers autrement négligés et marginalisés. Une des raisons du succès de cette théorie tient – en partie – au fait que cette « méthode d’action » prend sérieusement en compte l’insécurité telle qu’elle est ressentie, et non pas seulement l’insécurité réelle. Selon Jacques Donzelot (2003 : 257), c’est « une sorte de révolution copernicienne dans le domaine de la compréhension des relations entre le sentiment d’insécurité et la délinquance ». Le paradigme de la qualité de vie représente donc une rupture. On bascule dans « une approche plus punitive, ainsi qu’une préoccupation exacerbée pour ceux qui souffrent des déviances plutôt que ceux qui les causent » (Laniyonu 2017 faisant référence aux travaux de Vitale 2008) – des représentations qui s’inscrivent bien sûr dans des logiques de classe et de race. La police a ainsi réprimé plus sévèrement les pratiques des classes sociales les moins favorisées (réunions de jeunes, mendicité, épanchement d’urine sur la voie publique, vente à la sauvette…), et participé à ce que Loïc Wacquant a qualifié de « criminalisation de la misère ». Cette approche a également justifié le déploiement massif des forces de l’ordre dans des quartiers ghettoïsés dans lesquels les services publics et autres services de l’État étaient absents et/ou défaillants, ce qui allait ensuite rendre possibles les opérations de gentrification.

2Cette théorie, aussi surnommée « tolérance zéro », a rencontré un vif succès auprès de décideurs dans des villes confrontées à des crises politiques et sociales depuis les années 1960 et 1970. Le maintien de l’ordre est apparu parmi une série de « nouvelles stratégies policières adoptées par des départements de police confrontés à la double accusation de brutalités et de sous-surveillance des quartiers de minorités ; à une crise de confiance dans le public en général après les manifestations étudiantes pacifistes et les émeutes urbaines ; et à des taux de crimes violents en augmentation » (ibid.). Elles ont été appliquées avec une brutalité singulière à New York sous le mandat de Rudolph Giuliani (1993-2001), et surtout par son chef de la police William Bratton. Ces derniers cosignent, en 1994, un mémo traçant les grandes orientations stratégiques de la police de New York pour « réduire le crime et la peur ». On peut y lire en préambule :

Les New-Yorkais ont, depuis des années, le sentiment que leur qualité de vie dans leur ville décline. […] L’augmentation globale des crimes violents a accru cette impression au cours des décennies passées. Mais tout comme l’a fait l’augmentation des signes de désordre dans les espaces publics de la ville. […] La mendicité agressive, les laveurs de pare-brise, la prostitution de rue, les sonos des voitures, l’ébriété publique, les cyclistes inconscients et les graffitis ont ajouté à cette impression que l’espace public dans son ensemble est un lieu menaçant. Le maire Rudolph W. Giuliani a qualifié ces types de comportements de « signes visibles d’une ville hors de contrôle » (Giuliani & Bratton 1994 : 5).

3À Harlem, comme à Brooklyn, « le crime et la perception du crime avaient éloigné les commerces et les classes moyennes désirant acquérir une maison », selon Daniel Doctoroff (2017 : 183) – pour rappel adjoint au maire en charge du développement économique dans l’administration Bloomberg – faisant l’éloge de la politique sécuritaire de Giuliani.

4Après le départ des plus privilégiés, les années 1970 et 1980 ont vu Harlem se transformer en « hyperghetto », un quartier homogène sur le plan racial mais également sur le plan social. La situation était devenue particulièrement dramatique pour les habitants vivant dans une grande pauvreté mais aussi dans des conditions sanitaires dangereuses. L’épidémie de crack fait des ravages et jette dans les rues des toxicomanes ; les rats prolifèrent parmi les poubelles et les constructions vétustes peu ou pas entretenues. Les habitants vivaient sous la menace permanente de violences entre gangs, de conditions sanitaires déplorables ou encore de brutalités policières, alors même que les services publics avaient quasiment déserté. Le tout, dans le contexte de fortes tensions raciales dans l’ensemble de la ville. Dans le prolongement de l’administration Koch – qui avait entrepris de réinvestir et de réhabiliter des centaines de milliers de logements (voir chapitre précédent) –, c’est à l’issue d’une campagne centrée sur les questions de sécurité, sur « la loi et l’ordre », que Giuliani est élu en 1993. Il consacrera ses deux mandats à développer une action en faveur de la qualité de vie, même si, comme le note le sociologue Alex Vitale, « des changements majeurs étaient en cours dans le NYPD [New York Police Department] […] avant l’arrivée de Giuliani et Bratton » (Vitale 2005 : 100). Le maire David Dinkins (1989-1993) avait, par exemple, initié le « Safe Streets, Safe City », un programme de lutte contre la criminalité de 1,8 milliard de dollars pour les quatre ans de son mandat, et prévoyant le recrutement de plusieurs milliers d’agents de police et d’employés civils afin de développer des patrouilles de police de proximité et de renforcer la coopération avec d’autres départements municipaux comme celui des pompiers. Déjà, l’esprit de cette initiative était belliqueux : « nous n’allons pas faire la guerre avec nuance […] notre stratégie demande un assaut sur tous les fronts », déclarait alors le maire (cf. Blumenthal 1990). En clair :

Bien que nombre de ces tactiques associées à la gestion policière de la qualité de vie sont antérieures aux années 1990, ce n’est qu’à ce moment qu’elles commencent à être intégrées dans une stratégie globale de lutte contre les crimes sérieux par le contrôle du désordre. À la fin des années 1990, le NYPD utilisait toutes ces tactiques (Vitale 2005 : 110).

Le NYPD à l’ère de la tolérance zéro

5La mise en place concrète de cette politique s’appuiera sur des techniques policières nouvelles, des moyens matériels et humains, des contrôles d’identité et de verbalisation de petites infractions, le recours aux civils, le déploiement ciblé et même la création de nouvelles lois et réglementations. En 1996, Giuliani a ainsi fait voter une loi interdisant la mendicité à proximité des distributeurs d’argent, menaçant les contrevenants d’amendes allant jusqu’à 250 $ ou 20 jours de prison (Toy 1996). On imagine facilement la difficulté de payer une telle amende pour quelqu’un qui mendie, rendant donc plus probable la prison pour ces personnes pauvres et produisant ainsi une justice inéquitable, ce qui illustre, une fois de plus, le concept de Loïc Wacquant de « criminalisation de la misère ». Un nouvel outil – Compstat (computerized statistics) – fut développé pour recenser les crimes et délits, établir des statistiques et, ainsi, déployer plusieurs milliers de policiers supplémentaires sur des territoires ciblés. Ce système d’information géographique permit également « aux hauts gradés de la police de rapidement demander des comptes aux commandants des precincts locaux en cas d’augmentation du crime » (Vitale 2005 : 101). L’émergence des statistiques comme outil de gestion des ressources et d’orientation des politiques constituait une évolution importante. C’est notamment dans le « succès » de cet outil qu’ont pris racine des logiques de dépendance excessive aux chiffres – supposés objectifs, neutres et vus comme des mesures fiables de la performance des politiques publiques. La politique de tolérance zéro mise en place à New York dans les années 1990 est devenue d’autant plus célèbre qu’elle a coïncidé avec une baisse importante de la criminalité et notamment des crimes violents. Même si Giuliani continue de se vanter d’avoir permis la réduction de la criminalité à New York1, la recherche a, depuis longtemps, invalidé ce raisonnement. « L’usage proactif généralisé des arrestations pour délits mineurs comme moyen de contrôle du désordre dans une approche de la vitre cassée n’a pas ou peu d’impact sur le crime », conclut ainsi une étude publiée en 2018 faisant le bilan de ces stratégies policières (National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine 2018 : 176). Il faut ajouter que la baisse de la criminalité a été observée dans toutes les grandes villes américaines à la même période sans que les méthodes policières soient aussi brutales qu’à New York. On sait, de surcroît, que cette politique s’est poursuivie même quand les niveaux de crime baissaient. L’historien Robin D. G. Kelley rappelle que « le nombre d’arrestations liées à des affaires de drogue a augmenté significativement ces dernières années malgré un déclin important dans les usages de drogue et crimes violents » (Kelley 2007 : 67), soulignant ainsi l’absence de corrélation entre les crimes ou délits et leur gestion policière et judiciaire. Les politiques de tolérance zéro sont également contestées pour leur impact disproportionné sur les minorités raciales. Ce qu’on appelle « tolérance zéro » est en fait selon Alex Vitale une « tactique assignant des officiers dans des lieux spécifiques connaissant des désordres, et leur demandant d’appliquer la loi de manière agressive dans le but d’établir une nouvelle norme dans les comportements » (Vitale 2005 : 109). En pratique, les agents ont une grande liberté d’appréciation des situations, comme le montrent les polémiques récurrentes à propos des violences policières. La mort d’Eric Garner à Staten Island en juillet 2014 en est un exemple typique. Cet homme noir est mort étouffé par un policier qui pratiquait une clé d’étranglement – pourtant interdite par le règlement de la police à New York. Lors de l’affrontement fatal, Eric Garner refusait de se soumettre en raison du harcèlement policier et de la répétition des contrôles d’identité dont il était la cible récurrente. Il était suspecté de vendre des cigarettes à l’unité – un exemple concret de la criminalisation de la misère et d’usage disproportionné de la force dans un contexte de « tolérance zéro ». Des chiffres publiés par l’Union des libertés civiles de New York (New York Civil Liberties Union, NYCLU) en 2008 (Baker 2009) montraient que plus de la moitié des quelque 500 000 contrôles effectués par la police concernaient des Noirs, un tiers des Latinos et seulement 10 % des Blancs2 – la population de New York étant constituée de 35 % de Blancs, 27 % d’Hispaniques et de 24,5 % de Noirs (en 2000)3. Le fait que 88 % des personnes arrêtées étaient innocentes était révélateur du racisme institutionnel se cachant derrière ces « contrôles au faciès » (racial profiling). Le directeur adjoint de l’organisation, Christopher Dunn, critiquait :

À un moment où les services de police subissent des coupes, on pourrait penser qu’ils auraient mieux à faire que de contrôler et fouiller des centaines de milliers de New-Yorkais noirs et latinos qui n’ont rien fait de mal. […] C’est un domaine où moins de police serait en fait une chose meilleure pour la ville4.

6Pour autant, il est clair que, même si les agents ne commettent pas tous des abus et que certains peuvent faire preuve de discernement, ils obéissent aussi à des directives et à des ordres qui leur viennent de leurs supérieurs. La révélation d’enregistrements de gradés du NYPD prouvant à la fois l’existence de quotas (nombre d’arrestations, source de revenus pour la ville) et de discriminations raciales systématiques ciblant les jeunes hommes noirs en est l’illustration (Devereaux 2013). L’actuel maire de New York, Eric Adams (2021-…), ancien policier, avait lui-même témoigné contre le chef de la police Ray Kelly qui avait justifié le contrôle systématique des jeunes hommes noirs « pour leur inspirer la peur de la police à chaque fois qu’ils sortaient de chez eux » (ibid.). Sous la pression des associations et des citoyens, et suite à la plainte de la New York Civil Liberties Union, la question de ces contrôles d’identité est devenue un enjeu de la campagne des élections municipales de 2013. La cour fédérale avait en effet confirmé le caractère discriminatoire et anticonstitutionnel de ces contrôles d’identité et condamné la ville à les suspendre immédiatement. La ville avait fait appel mais, lorsque Bill de Blasio prit ses fonctions en 2014, il abandonna cet appel et les contrôles de type « stop & frisk » [arrestation et fouille] furent définitivement interdits.

7La décision d’interdire les contrôles au faciès confirme le rôle important que jouent les citoyens et les corps intermédiaires dans l’évolution et les innovations des pratiques de la police. En mettant en lumière les échecs ou les mauvaises pratiques, ils nourrissent les crises institutionnelles et de légitimité entraînant des réformes. Vitale souligne :

Ces organisations communautaires n’ont pas le pouvoir de changer les choses seules. Elles doivent travailler avec les responsables politiques et de la police pour accomplir des changements importants. […] La police n’est pas une institution autonome et isolée. Comme toutes les bureaucraties, elle doit répondre aux pressions externes informelles et adapter son fonctionnement interne en fonction de circonstances changeantes (Vitale 2005 : 104-105).

8Depuis, en 2021, Eric Adams s’est fait élire au terme d’une campagne centrée, de nouveau, sur la réduction du crime (qui a augmenté pendant et depuis la crise du Covid). Le nouveau maire a tenté d’augmenter le budget de la police, mais dans un contexte de coupes sur d’autres postes de dépenses, et suite aux mobilisations qui ont suivi le meurtre de George Floyd (à Minneapolis en 2020), les conseillers municipaux s’y sont opposés. Il poursuit néanmoins une politique centrée sur la qualité de vie en inondant le métro de policiers en uniformes, en démantelant des campements de sans-abri ou en ciblant des vendeurs de rue sans permis (Mays & Rubinstein 2022).

Police et gentrification

9L’évolution politique de la police de New York a participé au réinvestissement et à la revitalisation urbaine dans un contexte de crise qui touchait les villes post-industrielles. Les innovations techniques et tactiques ont résulté à la fois d’une demande des citoyens qui vivaient ou désiraient vivre dans les villes-centres dans de meilleures conditions, mais également de la part des pouvoirs publics qui souhaitaient attirer et retenir ces résidents, des entreprises et des commerçants. Les réformes de la police ont donc directement favorisé la gentrification, notamment grâce à une coopération accrue avec une partie de la population, ceci pour résorber la crise de légitimité qui accablait l’institution et améliorer l’efficacité de ses actions.

10Les habitants peuvent notamment compter sur des réunions publiques mensuelles pour faire part de leurs doléances à des agents spécialisés dans les relations publiques. Les nouveaux habitants convoitent particulièrement ces espaces dans lesquels ils cultivent leurs relations avec les pouvoirs publics – plutôt sereines et mutuellement bénéfiques, en comparaison des habitants les plus défavorisés qui rencontrent parfois de l’hostilité. Le travail de la police est facilité par ces réunions au cours desquelles des habitants peuvent signaler précisément un trafic de drogue en bas de chez eux, un jeune tagueur, un sans-abri, des voisins bruyants, etc.

11Dans le contexte de quartiers en gentrification où des tensions d’usage fortes se manifestent entre anciens et nouveaux résidents, ces réunions constituent un lieu d’expression, mais aussi d’influence et, parfois, d’arbitrage. En juin 2008, par exemple, la réunion mensuelle du 25e precinct réunissait près de deux cents personnes – une affluence particulièrement forte liée à une fusillade entre adolescents quelques jours plus tôt dans le parc Marcus Garvey – dans une salle commune au rez-de-chaussée d’un immeuble des Riverbend Housing, une cité HLM. C’est le sentiment de rivalité avec le 32e precinct qui était au cœur des débats entre les résidents ce soir-là. Les gens ne comprenaient pas que ce dernier ait reçu l’affectation de cent policiers supplémentaires, ce qu’ils percevaient comme une réponse directe à la gentrification avancée de cette partie du quartier, et donc, à la présence de gentrifieurs, de Blancs en particulier. Un agent de police qui répétait que les ressources étaient allouées par le département de la police en fonction des statistiques de crime tentait d’expliquer :

Ils placent les ressources là où il y a des besoins. Ce district n’en a pas reçu car il semble bien se porter. […] Je ne dis pas qu’il n’y a pas de crime dans le 25e district, je dis juste qu’il y en a plus dans le 32e5.

12Une femme amère, qui désirait elle aussi une présence policière renforcée, témoignait de ce ressentiment et de cette frustration à l’encontre des nouveaux habitants :

Les habitants de Harlem non traditionnels qui achètent des condo[miniums] doivent donner leur accord pour des caméras de vidéosurveillance et tout ça, mais nous, nous avec nos jeans et nos t-shirts, nous participons à ces réunions aussi ! […] Travaillons ensemble avec le 32e district. Quand il y a une présence policière, le crime diminue6.

13Ce type de témoignages confirme bien que la demande de services publics précède largement la gentrification. Mais les rapports avec la police sont historiquement complexes et ambivalents avec la population noire. Les violences policières historiques et systémiques ont depuis longtemps installé des sentiments de défiance et de méfiance, et nourri le constat que les minorités ne sont pas traitées de manière équitable mais comme des citoyens de seconde zone qu’il faut contrôler. Le fait que la présence policière soit renforcée dans les quartiers en gentrification où la population blanche augmente corrobore leurs observations. Des chercheurs (Beck 2018 ; Legewie & Schaeffer 2016) ont observé que la plateforme d’appels non urgents (311) recevait plus d’appels des quartiers de New York en gentrification. En avril 2018, lorsque Saheed Vassell – un habitant d’un quartier populaire en cours de gentrification de Brooklyn – a été tué par la police, les anciens habitants ont suggéré que des nouveaux résidents pourraient être responsables. Les troubles psychologiques de cet homme noir étaient connus de ses voisins qui ont accusé les nouveaux venus d’avoir alerté la police. Les Blancs ont traditionnellement une plus grande confiance dans la police, sur qui ils comptent en cas de danger ou de besoin. En revanche, les Noirs tendent à minimiser leurs interactions et leur recours à la police, tant les « bavures » et les violences sont fréquentes. Un sondage du Pew Research Center a ainsi montré que, en 2016 – soit trois ans après l’émergence du mouvement Black Lives Matter –, seulement 14 % des Noirs avaient une grande confiance dans leur police locale contre 42 % des Blancs (Morin & Stepler 2016). La différence de traitement semble échapper à ces derniers dont 75 % pensent que la police traite de façon égale les différents groupes ethniques et raciaux – seulement 33 % des Noirs partageaient cette opinion. Pour Jamal Joseph, professeur à l’université Columbia, activiste, poète et ancien membre des Black Panthers, « la relation mauvaise, tendue, difficile et souvent brutale, voire fatale, entre la police et la communauté noire » est enracinée dans ses missions mêmes et alimentée par les différences de traitement. Il poursuit :

La relation est plus douce et plus cordiale dans les quartiers plus riches et plus blancs alors que la police est plus antagoniste et plus dangereuse dans les quartiers pauvres7.

14Il raconte que la violence de la police est tellement normalisée et intériorisée que, enfant, lorsqu’un policier l’a maltraité, et qu’« un de [ses] amis s’est mis à pleurer, [leur] réaction a été de se moquer de lui […]. Personne ne [leur] avait dit que cet homme était un adulte qui frappait un enfant, qu’il avait prêté serment et que son badge était une promesse de [les] protéger, pas de [les] frapper […], être giflé par un policier et ne pas pleurer faisait partie d’être un homme, c’était un rite de passage d’un jeune garçon noir8 ».

15Delores Jones-Brown, professeure de sociologie spécialiste des relations entre jeunes et police, confirme que la question « n’est pas la loi mais l’application de la loi […]. Quand un crime a lieu dans un quartier de banlieue blanc et riche, il n’est pas géré de la même façon que dans un quartier de centre-ville noir et pauvre9 ». La sévérité appliquée dans les quartiers pauvres et les interactions disproportionnées ont des effets pervers et renforcent l’illusion statistique que plus de crimes sont commis dans les communautés noires, statistique trompeuse « parce que la police les surveille plus et les arrête plus pour des comportements qui se produisent ailleurs mais ne sont pas remarqués ou sont gérés différemment ». De plus, la répétition des interactions avec la police a des conséquences néfastes sur les jeunes. Ses recherches ont montré que les jeunes concernés étaient « plus stressés, plus déprimés, plus en colère et plus troublés que dans les quartiers où la présence policière est plus faible » (Jones-Brown 2000). Gaurav Jashnani, Priscilla Bustamante et Brett G. Stoudt (2020 [2017]) confirment que les arrestations et les contraventions disproportionnées à l’encontre des jeunes noirs et pauvres à New York favorisent la peur et l’isolement social. Joscha Legewie et Jeffrey Fagan (2018) prolongent cette observation avec le constat que des interactions accrues avec la police ont des conséquences négatives sur les performances scolaires des garçons adolescents africains-américains à New York. Les auteurs ajoutent que cela pose une question d’efficacité aux pouvoirs publics qui investissent par ailleurs des budgets importants dans des programmes sociaux destinés à réduire des disparités raciales justement entretenues, voire creusées, par les politiques de police.

16Les relations police-citoyens sont donc gravement et durablement détériorées par les politiques de tolérance zéro. La déshumanisation des Noirs par des policiers suscite de la défiance et des opinions négatives. La présence policière accrue dans les quartiers en cours de gentrification (Laniyonu 2017) est perçue de façon très différente selon le statut social ou l’identité raciale des habitants. Dans une étude non publiée, Brenden Beck a montré que « la police procédait à plus de contrôles de piétons noirs et latinos, et à moins de contrôles de Blancs dans les quartiers où la population blanche était en augmentation » et appelait, sur la base de cette observation, à accorder plus d’attention « aux interactions de faible intensité », minimisées par la médiatisation des meurtres par la police d’hommes noirs non armés (Beck 2018).

17En juin 2008, lors de la réunion du 25e precinct de Harlem, les ambivalences des résidents étaient palpables. Alors que certaines personnes souhaitaient une collaboration accrue avec la police et devenir des interlocuteurs privilégiés – « nous sommes la première ligne de défense, on doit être attentif à ce qui se passe autour de nous et appeler la police plus souvent » –, d’autres, en revanche, exprimaient un sentiment inverse et préféraient que la police fasse son travail de façon autonome sans leur coopération : « J’ai une vie à vivre. Je suis retraité et souhaite le rester. Je ne vais pas vous mentir. Quand mon neveu est dehors en train de faire des trucs, je ne vais pas le surveiller. Je n’en ai pas envie. J’ai ma propre vie », disait alors un homme âgé noir.

18Les dispositifs policiers déployés successivement par les administrations Dinkins, Giuliani, Bloomberg et même de Blasio forment donc un continuum ayant facilité la gentrification de Harlem en rassurant les nouveaux habitants blancs et aisés inquiets pour leur sécurité et pour leurs biens.

Notes de bas de page

1 Il déclarait par exemple dans un discours de soutien au candidat Trump en 2016 : « Ce que j’ai fait pour New York, Trump le fera pour l’Amérique. 

2 En 1999, un juge fédéral a ordonné la transmission des chiffres du NYPD au NYCLU en raison des suspicions de discrimination raciale.

3 Department of City Planning, New York City Census FactFinder.

4 Entretien avec Christopher Dunn, directeur adjoint de la NYCLU (Baker 2009).

5 Un agent de police, lors de la réunion publique mensuelle du 25e district, en juin 2008.

6 Une habitante lors de la réunion, en juin 2008.

7 Entretien avec Jamal Joseph, professeur à l’université Columbia, en juin 2015.

8 Ibid.

9 Entretien avec Delores Jones-Brown, professeure et directrice du Center on Race, Crime and Justice à John Jay College, en juin 2015.

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