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Le logement, nerf de la guerre

p. 135-160


Texte intégral

Le coup d’envoi de l’administration Koch

1Le logement est le levier le plus déterminant des politiques de gentrification.

2Pour les gentrifieurs, « ce logement représente un grand investissement, tant par son prix d’achat que par sa réhabilitation », rappelle Anne Clerval (2013 : 149) dans son étude sur Paris. Mais il est aussi stratégique par sa dimension géographique, et ce, de deux manières :

D’une part il est un lieu, lui-même inscrit dans l’espace du quartier et dans le système spatial des différents lieux régulièrement fréquentés dans la ville, pour le travail et les loisirs ; d’autre part, il est un espace à aménager, dans ses différentes dimensions, et porteur de sens pour le ménage (ibid.).

3Les logements sont donc les premiers supports de la gentrification, à condition qu’ils soient disponibles et abordables. En ce sens, les ménages gentrifieurs ont un pouvoir relativement limité en comparaison de celui des pouvoirs publics et des acteurs privés. À Harlem, les initiatives individuelles et spontanées de rénovation furent relativement marginales par rapport aux efforts de la municipalité dès les années 1980. Neil Smith a d’ailleurs montré que les choix opérés par les ménages étaient largement contraints par les structures économiques et le climat politique dans lesquels ils évoluaient. C’est déjà pour cette raison que le quartier s’était dégradé, entrant dans un cycle de désinvestissement absolument nécessaire à un cycle de réinvestissement, selon cette théorie du différentiel de loyer.

4Ainsi, il était rationnel pour les Africains-Américains qui le pouvaient – donc les classes supérieures – de quitter Harlem dans les années 1960 et 1970, tant la ségrégation – qui résultait de politiques intentionnelles de marginalisation économique et symbolique des Africains-Américains – avait rendu les conditions de vie insupportables. Ce mouvement de fuite, rendu possible par des politiques publiques favorisant l’étalement urbain et la suburbanisation notamment, ainsi que le Fair Housing Act, ont donné lieu à une paupérisation intense des villes-centres dont les quartiers les plus vulnérables étaient livrés à l’abandon, aux incendies et au squat. Mais il n’y avait pas que les classes moyennes noires de Harlem qui fuyaient New York. La ville a perdu environ 800 000 habitants – et leurs contributions fiscales – dans la décennie 1970. En parallèle, les coûts de maintenance des infrastructures et des services sociaux augmentaient. Des quartiers entiers de la ville sont dévastés, abandonnés, négligés, incendiés… En 1979, lors de cette vague de désinvestissement, la ville avait acquis environ 60 000 appartements vacants (environ 6 000 immeubles) et 40 000 appartements occupés (environ 4 000 immeubles), pour cause de défaut de paiement des taxes par les propriétaires (Schill et al. 2002 : 533). À cela s’ajoutait un nombre croissant de sans-abri dans les rues de la ville. En 1985, le maire Edward Koch (1977-1989) annonça un plan d’une ampleur sans précédent et promit 4 milliards de dollars sur dix ans pour rénover ou construire plus de 100 000 logements à New York, créant ainsi le plus important service municipal du logement de l’histoire du pays.

5Le programme consistait en premier lieu à revitaliser des quartiers au bénéfice des sans-abri, des résidents pauvres, des ouvriers et des classes moyennes. Mais, au-delà, il s’agissait d’ouvrir la voie à des nouveaux projets. « Tout d’abord nous voulons faire un effort majeur pour reconstruire des quartiers entiers […] Nous espérons qu’une revitalisation aussi concentrée sera un catalyseur pour des développements futurs » (cf. ibid.), prévenait ainsi le maire Koch dans son discours de début d’année 1985 sur l’État de New York. 

6Le programme – qui s’est étalé bien au-delà du mandat de Koch – s’est traduit par des dizaines de dispositifs différents que l’on peut ordonner en trois catégories (NYU Furman Center 2006). Le premier type d’actions consistait à offrir des exemptions de taxes et des emprunts à faibles taux d’intérêt aux propriétaires de logements occupés (par eux-mêmes ou par des locataires) afin qu’ils effectuent des réparations ou des améliorations. Un deuxième type de dispositifs subventionnait des constructions nouvelles, le plus souvent pour des ménages ayant de faibles revenus. Des partenariats avec des développeurs privés ont été privilégiés. La ville vendait des terrains pour des sommes aussi dérisoires que 500 $, ajoutait des subventions pour chaque logement (doublées par l’État de New York), et les développeurs privés construisaient des logements dans le but de les revendre à des prix accessibles. Enfin, la ville a exploité la quasi-totalité du parc de logements dont elle était devenue propriétaire dans les années 1970. Le modèle était quasiment le même que pour les terrains vacants, il s’agissait de donner ou de vendre pour des sommes dérisoires à des organisations à but lucratif ou non lucratif des bâtiments (occupés ou non), de consolider ces deals avec des incitations fiscales, des prêts à faibles taux d’intérêt… Une partie de ces programmes a également transféré la propriété aux locataires des immeubles (co-ops).

7Les quartiers pauvres et à forte concentration de minorités ont été les principales cibles de ce programme. Central Harlem est le quartier comptant le plus de logements subventionnés par un des dispositifs municipaux entre 1985 et 2003 (ibid : 7) : 21 632 habitations représentant 40 % du parc en 2000.

8En privilégiant la privatisation du parc de logement (en en confiant la gestion à des organisations à but lucratif et non lucratif), la ville de New York a mis en place les conditions qui allaient permettre une gentrification rampante dans les années suivantes. Derek Hyra résume :

La logique [était] de réhabiliter les immeubles par l’intermédiaire des promoteurs, et de les revendre à des ménages de classe moyenne ou supérieure pour générer des revenus fiscaux pour la ville (Hyra 2008).

9Les bénéfices de ces investissements ne devaient pas se limiter aux logements subventionnés ni aux heureux habitants de ceux-ci, mais bien déborder sur les quartiers alentour et revenir dans les caisses de la ville sous forme de taxes et d’impôts. Une stratégie payante selon les recherches menées par le Furman Center (2006 : 7). Bien des années plus tard, Ed Koch assumait encore cette stratégie de coopération avec les acteurs du marché et déclarait, lors d’une conférence sur le logement où il recevait un prix :

Nous savons comment mettre en réseau l’argent public et privé, comment utiliser les revenus des impôts et attirer le capital privé au travers d’incitations, comment permettre aux entrepreneurs – tout en faisant des profits – d’apporter une contribution majeure à la ville et au pays qui nous ont tant donné1.

10À Harlem, où la dégradation avancée du bâti affectait des zones trop importantes pour que des initiatives individuelles puissent seules avoir un impact, c’est bien dans l’intervention du pouvoir municipal que se trouvent les prémices de la gentrification du quartier. Des années d’efforts et de transfert de capital (sous forme de terrains, de bâtiments ou de subventions) auront fini par convaincre les promoteurs immobiliers et autres acteurs privés que des profits étaient possibles dans ce quartier. Pour Jonathan Soffer, biographe d’Edward Koch :

L’administration Koch a créé un nouvel ordre spatial dans la ville de New York dans les années 1980 en soutenant la gentrification et la privatisation des espaces publics […] Le New York d’aujourd’hui, avec ses prix de l’immobilier faramineux, ses terrains et immeubles vacants de plus en plus rares, et ses outer boroughs nouvellement chics, est en grande partie le résultat des stratégies de développement économique que cette administration a créées et développées il y a trois décennies (Soffer 2010 : 255-256).

Conversions et transferts de propriété

11Les franges inférieures du marché immobilier ont également subi des assauts de la part des politiques publiques, aggravant ainsi la crise du logement pour les plus pauvres et accélérant la gentrification dans les quartiers. C’est le cas des immeubles appelés SRO (Single Room Occupancy), des hôtels et des logements subventionnés, dont il ne restait probablement qu’environ 25 000 unités en 2010 après un déclin rapide depuis les années 1990, contre plus de 200 000 au milieu du xxe siècle (Sullivan & Burke 2013). Ces logements avaient été convertis et divisés en chambres pour accommoder les ouvriers après la Grande Dépression dans les années 1920 et 1930, puis les soldats à leur retour de la Seconde Guerre mondiale.

12Ces hôtels de fortune dont les locataires louaient à peu de frais une chambre et partageaient cuisine et salle de bains, à la semaine en général, étaient très fréquents à Harlem, ainsi que dans le Upper West Side. Sous certaines conditions, les loyers de ces logements (qui peuvent se trouver dans des studios, des immeubles, des hôtels, et sont extrêmement hétérogènes dans leur configuration) sont encadrés et contrôlés. Mais sous l’impulsion de la « politique municipale agissant de concert avec les forces du marché » (ibid. : 114), ces immeubles ont changé de statut et ont progressivement disparu, laissant peu de recours à une partie vulnérable de la population – alors même qu’il existe « une relation incontestable entre la disponibilité de SRO et le nombre de sans-abri » (ibid. : 118). La politique de la ville pour éliminer ces logements – perçus comme inadéquats par les élites progressistes – est ancienne.

Commençant en 1955, et continuant tout au long des années 1970, la ville a décrété une série de mesures qui ont réduit drastiquement le parc de SRO et altéré irréversiblement leurs modes d’occupation. La ville a interdit la construction de nouvelles unités, restreint leur occupation pour exclure les familles, réclamé la conversion de nombre des nouvelles unités, altéré les règles de zonage et de construction pour décourager l’occupation de type SRO et, depuis le milieu des années 1970 jusqu’aux années 1980, distribué des incitations fiscales pour encourager la conversion de toutes les unités SRO en appartements (à loyers plus élevés) (ibid. : 122).

13Et c’est ainsi que les politiques publiques se sont mises au service des forces du marché :

En réponse aux signaux du marché et du gouvernement, les propriétaires ont rapidement vidé et converti les immeubles les plus désirables. Les SRO restants (de plus en plus occupés par des locataires bénéficiant d’assistance) sont apparus comme des investissements médiocres et ont été laissés à l’abandon. À mesure que leur condition s’est détériorée, les locataires qui le pouvaient ont déménagé. Et ces immeubles ont de plus en plus été occupés par les « personnes les plus pauvres » (ibid.).

14Les propriétaires ont parfois joué un rôle encore plus actif dans la détérioration des conditions de vie dans ces immeubles, en y installant des prostituées ou des dealers, ou même en intimidant les locataires par l’intermédiaire de voyous. Robert Grimble, avocat spécialiste de la défense, a exercé plus de trente ans et, ayant observé les transformations des quartiers, il confirme :

Ils ont commencé les conversions au milieu des années 1980. Il y avait des SRO partout dans le Upper West Side et à Harlem. Ils étaient loués pour 50 $ par semaines, par exemple. Et maintenant, ce sont des copropriétés très recherchées2.

15En parallèle, la ville elle-même était à la tête d’un vaste portfolio d’immeubles saisis dans les années 1970, dont elle voulait tirer des revenus à travers des taxes mais qu’elle ne gérait pas beaucoup mieux que leurs anciens propriétaires. Deux stratégies concomitantes de la politique du logement ont été de revendre aux enchères ces propriétés ou de les transformer en copropriétés, avec plus ou moins de succès.

16Dans le premier cas, souvent, les nouveaux acquéreurs achetaient les immeubles à la ville à prix cassé, collectaient les loyers qu’ils pouvaient tout en ne faisant aucun investissement et en ne payant aucun impôt, et abandonnaient de nouveau les immeubles qui étaient saisis une nouvelle fois par la ville, souvent dans un état de dégradation plus avancé qu’avant. Déjà les locataires s’organisaient pour défendre leurs droits et leurs habitations. L’avocat Robert Grimble se souvient par exemple :

Dans les années 1980, des propriétaires ont acheté le 229 Ouest 97e rue. C’est la première grève des loyers que j’ai assistée. […] Le propriétaire a commencé à négliger les travaux et les réparations. Il a ensuite fini par revendre l’immeuble à Ziggelman, qui l’a converti en copropriété et aujourd’hui, en 2010, il ne reste plus que 4 ou 5 familles hispaniques maximum.

17Dans le deuxième cas, les habitants inexpérimentés ou financièrement trop fragiles n’étaient pas toujours capables de gérer et maintenir les immeubles délabrés dont ils étaient devenus copropriétaires (Siegel 2017). Initialement, pourtant, l’objectif était de soulager la municipalité du coût de gestion de ces immeubles, mais il y avait également l’espoir de stabiliser ces quartiers et de redonner du contrôle à leurs résidents. C’est en tout cas la philosophie que défendait le maire Koch en 1981, lors d’une cérémonie annonçant la conversion de trois immeubles à Harlem : « C’est une démonstration importante de nos efforts pour permettre aux habitants de Harlem d’accéder à la propriété, et, ajoutait-il, de stabiliser et revitaliser ce quartier essentiel de New York » (cf. Daniels 1981). Un des trois immeubles en question, le 83 Hamilton Place, allait devenir une coopérative auprès de laquelle les habitants pourraient acheter leur appartement pour 250 $, tandis que les deux autres immeubles, le 115 Hamilton Place et le 504 Ouest 142e Rue, allaient être confiés à une association à but non lucratif, la West Harlem Group Assistance. Pourtant, le New York Times relevait à l’époque l’ambivalence de la ville et le scepticisme qui accompagnait cette cérémonie du fait de la mise en vente de treize brownstones du quartier. Les habitants de Harlem étaient supposés être favorisés dans cette loterie mais l’annonce avait néanmoins suscité la controverse. L’agence en charge de superviser ces conversions en copropriétés, le Department of Housing Preservation and Development, est régulièrement pointée du doigt pour ne pas suffisamment protéger les locataires, voire d’être responsable de situations catastrophiques. C’est le cas dans un immeuble de Harlem qui aurait dû être converti en copropriété en 2008 mais qui, dix ans plus tard, pourrait être revendu par la ville à un développeur privé. Les locataires, qui avaient temporairement été relogés, ont porté plainte et ont contesté l’invalidité de leurs démarches alors qu’ils ont traversé une décennie de paperasse et de formations à la gestion de copropriété. Une locataire est décédée pendant ce temps. Une autre vit dans un studio avec son enfant, qui était à l’époque un bébé mais qui est aujourd’hui âgé de 11 ans. Tous sont exaspérés.

18L’accessibilité de ces copropriétés à des familles à revenus faibles restait un enjeu en 2018. On estimait que 1 048 immeubles, soit environ 26 000 appartements, étaient toujours des copropriétés mais les programmes auxquels ils appartenaient (Housing Development Finance Corporation, HDFC) étaient menacés. Parmi elles, 841 n’étaient plus soumises aux règles de revente restrictives3 qui permettaient de maintenir des familles à revenus modérés ou faibles dans ces appartements. Des projets de réforme de la réglementation par la municipalité nourrisaient une vive inquiétude pour les comités de résidents.

19Les conversions ont fortement contribué à la gentrification des quartiers en soustrayant un grand nombre de logements du marché locatif pour les transférer sur le marché de la propriété privée, ce qui a conduit à une augmentation des loyers.

Tensions autour de la régulation des loyers dans un marché en crise structurelle

20Contrairement au reste du pays, mais comme dans la plupart des grandes villes, les locataires sont plus nombreux (environ deux tiers) à New York que les propriétaires (environ un tiers). Si certains loyers restent librement fixés par les propriétaires privés, deux lois dites de stabilisation d’une part, et de régulation d’autre part, préviennent les loyers d’augmentations trop importantes et empêchent ainsi le marché immobilier dans son ensemble de se décrocher complètement des revenus moyens des habitants. C’est une situation d’urgence dans le logement, définie par des taux de vacance très faibles4 (inférieurs à 5 %), qui a justifié l’instauration de ces mesures de régulation après la Seconde Guerre mondiale. En 2017, le taux de vacance sur le marché locatif privé était de 3,63 %, un petit peu plus élevé que les 2,91 % relevés en 20085, mais encore loin d’offrir à la majorité des New-Yorkais des conditions supportables.
À Manhattan, le marché est encore plus tendu. Elles sont supposées être levées dès que ces taux dépassent 5 % mais sont, de fait, prolongées tous les trois ans. Une résolution du conseil municipal de New York stipulait encore en mars 2018 :

La régulation des loyers est l’outil le plus important que nous ayons pour maintenir des logements abordables à New York. Aujourd’hui, nous faisons un premier pas en renouvelant le constat que nous connaissons toujours une crise du logement, pour qu’ainsi l’État de New York puisse prolonger la loi de régulation pour trois ans6.

21Ces dispositifs de régulation s’appliquent au marché immobilier locatif privé (les logements publics sont soumis à une autorité différente), et sont administrés par le Comité des directives sur les loyers (Rent Guidelines Board, RGB), dont les neuf membres sont nommés par le maire de New York pour des durées variant de un à quatre ans, excepté pour le président qui est nommé pour une durée indéterminée. Le rôle du RGB consiste à maintenir un niveau de loyers « juste » ou « normal » dans un contexte où instabilité et rareté caractérisent le marché immobilier de façon chronique (Collins 2020 [2006] : 1). Sa principale mission est donc de fixer les taux d’augmentation de ces loyers chaque année, après avoir conduit des séries d’auditions publiques. Leur travail est facilité par une équipe d’employés chargés de rédiger un rapport et d’accumuler des données sur les conditions économiques du marché immobilier, l’état des coûts opérationnels pour les propriétaires… Ce comité est, par conséquent, soumis à de très fortes pressions, tant de la part des organisations de défense de locataires que des organisations de défense des propriétaires.

22Le RGB n’a pas véritablement d’influence au-delà de la fixation des augmentations mais, comme l’essentiel de la loi de régulation est la prérogative de l’État de New York (grâce à la loi Urdstat), il constitue un espace stratégique pour les maires de New York. En effet, alors même que la totalité des appartements concernés est localisée dans la ville de New York, ce sont les politiciens de l’État, dans un contexte de concurrence politique historique et chronique entre la ville et l’État, qui déterminent les modalités de régulation – et de dérégulation – des loyers. Ces élus n’ayant pas pour base électorale les récipiendaires de ces mesures, ils sont extrêmement sensibles aux manœuvres d’influence des lobbies de propriétaires et de professionnels de l’immobilier, bien connus pour financer généreusement les campagnes électorales. Les élus locaux sont, en outre, pris dans des rivalités politiques partisanes. Comme l’expliquait Melissa Mark-Viverito, alors conseillère municipale d’East Harlem (2006-2017) :

Nous devrions être en mesure de contrôler les lois de régulation des loyers. […] Tous les ans, les élus du conseil municipal de New York envoient une lettre au gouverneur lui demandant de voter l’abrogation de la loi Urdstat. [...] Et la motion passe à l’Assemblée parce qu’elle est démocrate mais ne passe jamais au Sénat qui est républicain. [...] Michael Bloomberg pourrait utiliser son influence mais il ne prend pas vraiment de position très tranchée sur ce sujet7.

23Plus d’un million de logements sont concernés par ces lois de « régulation des loyers » (Rent Regulation Laws) qui se divisent en deux dispositifs : le « contrôle des loyers » (Rent Control) et la « stabilisation des loyers » (Rent Stabilization). Le contrôle des loyers, issu d’une loi de 1947, et la stabilisation des loyers, issue d’une loi de 1969, réglementent les cas dans lesquels les loyers peuvent être augmentés (travaux, changement de locataires, seuil…). Les baux sont signés pour des périodes d’un ou deux ans et les augmentations de loyer sont fixées par le RGB.

24Le nombre de logements concernés par ces mesures de protection diminue régulièrement. Ainsi, il ne restait plus que 16 400 appartements contrôlés en 2021, moins de 2 % du parc locatif8, contre 21 751 en 2017 et 39 000 appartements en 2008, et 1 million d’appartements stabilisés en 2021, soit 44 % du parc locatif9, un nombre proche du niveau de 2014. Le revenu médian annuel des locataires de cette dernière catégorie s’élevait à 47 000 $ en 2021. Plus de 60 % d’entre eux consacraient plus de 30 % de leurs revenus à leur loyer. Pire, parmi les locataires de logements stabilisés, une proportion record de 40 % devait consacrer plus de 50 % de leurs revenus au loyer. Le loyer moyen des appartements stabilisés était de 1 400 $ en 202110 contre 1 200 $ en 201411. On peut ajouter par ailleurs que selon le Metropolitan Council of Housing12, une association de défense de locataires, 60 % des récipiendaires de tickets Section 8 (des bons émis par la ville et l’État fédéral pour aider les ménages précaires à se loger) vivent dans des appartements protégés. Cela signifie que les différents dispositifs mis en place se chevauchent et qu’ils profitent à moins de personnes. Mais cela montre aussi que, en dépit des différents niveaux d’aides, la situation du secteur du logement reste critique.

25Ces lois protègent les locataires des augmentations de loyer inattendues ou trop importantes, mais leur offrent aussi une garantie du respect de leurs droits, notamment en ce qui concerne les expulsions ainsi que les travaux et réparations afin que le logement soit conforme. Néanmoins, depuis leur création, les modalités d’application de ces lois ont été modifiées et en ont affaibli la portée. Une enquête édifiante du New York Times publiée en mai 2018 relate que, en plus du harcèlement des propriétaires pour faire partir les locataires et de l’incapacité des agences gouvernementales à contrôler et à punir ces infractions, « les lois de stabilisation ont commencé à se désagréger [dans les années 1990], en grande partie sous les efforts des lobbies bien organisés de l’immobilier et d’un groupe de politiciens sympathiques à leur cause, dont beaucoup bénéficiaient des contributions de campagne de cette industrie» (Barker 2018). Ainsi, « les propriétaires ont gagné concession après concession », poursuit la journaliste Kim Barker. Qu’ils possèdent quelques appartements, un immeuble ou un portefeuille énorme, leur pression sur l’État leur a permis d’affaiblir les modalités de protection des loyers et de remettre sur le marché libre de nombreux appartements. Ces lois sont donc l’objet de tensions et de rapports de force importants entre, d’une part, les organisations de locataires et, d’autre part, les organisations de propriétaires, en particulier la RSA (Rent Stabilization Association) qui représente plus de 25 000 propriétaires. Ces bras de fer se jouent à la fois lors des audiences du comité (RGB) mais aussi au niveau de l’État, lors des sessions parlementaires.

26Les auditions publiques conduites chaque année et censées aider les membres du RGB – composé de représentants du public, des locataires et des propriétaires – à évaluer la conjoncture du marché immobilier permettent aux différents protagonistes de s’exprimer. Chaque fois, de nombreux locataires y témoignent des difficultés qu’ils rencontrent d’un point de vue économique ou encore de leurs conditions de logement, de leurs relations avec leurs propriétaires… « Je vis dans une chambre d’hôtel [Single Room Occupancy building] et je n’aurai pas les moyens de payer le loyer s’il augmente. C’est aussi simple que ça, je ne pourrai pas », y déclarait Tyrone en 201013. Une autre locataire renchérissait : « Je vis dans un appartement stabilisé, j’ai déjà fait des économies sur tout ce que je pouvais, je n’ai plus le câble, par exemple, et je vous demande d’envisager un gel des loyers cette année. » Les contraintes financières et l’inflation des loyers sont une problématique particulièrement sévère – sur les marchés locatifs privé comme public – pour les gens qui ont des revenus fixes, en particulier les retraités, à l’instar de Cedric : « Je suis retraité, je vis avec une pension fixe, je suis un vétéran du Vietnam, je reçois des aides sociales. N’augmentez pas le loyer cette année. » Au-delà des considérations purement économiques, c’est l’identité cosmopolite et diverse de la ville que les résidents, comme cette locataire, tentent de défendre à travers le contrôle des loyers :

Un des arguments récurrents aujourd’hui est de dire que les taxes et les impôts des propriétaires sont très élevés. Mais tout le monde paie des impôts. Les locataires aussi. Je paye 40 % de mes revenus aux impôts. Mais ce qui rend New York si unique c’est sa diversité. Quand vous augmentez les loyers, vous rendez plus difficile pour les artistes, les personnes âgées, les locataires de vivre ici. Donc s’il vous plaît, respectez la diversité ethnique et culturelle de New York et n’augmentez pas les loyers cette année.

27On le voit, ces locataires tentent de préserver leur place dans une ville historiquement constituée de classes populaires, de communautés ethniques et d’immigrants, et à la source de mouvements politiques, artistiques et culturels majeurs.

28Cependant, les propriétaires défendent eux aussi une certaine vision de la ville. Ils n’en ont pas tous la même lecture et le « groupe » des propriétaires est aussi hétérogène que celui des locataires. Certains ont des portefeuilles immobiliers très importants, gèrent des fortunes et sont des héritiers de grandes familles ou des entrepreneurs à succès. D’autres sont des enfants d’immigrants, partis de rien et possédant un ou deux immeubles, attachés au quartier dans lequel ils vivent et aux gens qui occupent leurs appartements. Et il y a une infinité de nuances entre ces catégories. Malgré cela, ils se plaignent presque unanimement du poids écrasant des impôts, des factures et des frais de maintenance qui leur incombent. Cela affecte en particulier les plus petits propriétaires14, qui ne peuvent pas compter sur d’autres sources de revenus pour payer leurs emprunts, qui ne peuvent pas avoir la vision à long terme d’un gros investisseur qui peut attendre dix ans avant que son portefeuille immobilier devienne rentable. Et d’ailleurs, lors de cette audition, ce sont surtout les représentants des petits propriétaires qui se sont manifestés. Jo Dan, par exemple, explique aux membres de la commission :

J’ai été locataire pendant de très longues années. Depuis cinq ans je suis propriétaires de 18 appartements que je dois gérer et je dois dire que c’est beaucoup, beaucoup plus difficile maintenant en tant que propriétaire que quand j’étais locataire. Le coût de l’assurance a augmenté, le prix de l’eau a augmenté et on doit payer. Je pense que les propriétaires devraient recevoir une indemnisation. Les coûts ont trop augmenté et il faut toujours rembourser l’emprunt.

29Abraham partage globalement le même avis :

Je suis propriétaire de plusieurs brownstones totalisant 20 studios et 8 appartements. Les gens pensent que nous sommes liés aux gros propriétaires qui ont énormément d’argent. Mais tout est très cher : l’eau, le gaz, les taxes, la maintenance... Les gens déménagent en laissant les lieux en mauvais état. Je comprends les locataires et j’ai de l’empathie pour ceux qui ont des difficultés mais il y a des abus. Vous n’allez pas au supermarché en négociant pour payer la moitié parce que vous n’avez pas les moyens ! Il y a quelque chose d’injuste ici.

30Pour un membre de l’association des petits propriétaires (Small Property Owners of New York, SPONY), « l’augmentation des charges et des impôts sont en train de [les] tuer ! ». D’autres témoins lors de cette audition, à l’instar de Robert Rosenberg, ont tenu à souligner les coûts des procédures et des litiges :

Je suis propriétaire de 2 500 appartements dans 25 immeubles, principalement dans le Bronx, entièrement rénovés et qui paient encore des loyers des années 1970. Les lois sont sous le contrôle des politiciens et je sais que vous devez faire ce qui est le plus juste pour tout le monde donc, je ne dis pas ce que vous devez faire mais je voulais juste témoigner de ma situation. Ça devient difficile. Et les procédures pour expulser les locataires qui ne paient pas leur loyer sont encore plus chères. La moindre démarche coûte 1 000 $.

31Constat que partage Jason Deutschmeister :

Je suis avocat spécialisé dans les litiges liés au logement. Les propriétaires connaissent des problèmes avec des locataires qui ne paient pas leur loyer. Ils ne paient pas parce que c’est trop cher mais donc quand ils sont condamnés, ils remboursent en priorité les loyers et n’ont plus rien pour rembourser les frais judiciaires. Cela constitue un coût caché pour les propriétaires. Ces frais ne sont pas récupérables pour les propriétaires, c’est une question pratique. Cela devrait être pris en considération dans les loyers.

32Les intérêts des propriétaires, d’une part, et ceux des locataires, d’autre part, semblent donc relativement irréconciliables. Et comme disait le directeur adjoint de l’autorité municipale du logement public de New York (New York City Housing Authority, NYCHA) à propos d’une éventuelle hausse des loyers dans les logements publics, et comme pour clore tout débat : « Tout augmente. Tous les frais de maintenance, toutes les factures, tous les coûts. La seule chose qui n’augmente pas du tout, ce sont les salaires des locataires15. » C’est pourtant précisément la mission du RGB que d’accommoder à la fois les locataires et les propriétaires. Ainsi, les neuf membres nommés par le maire (deux membres représentent les locataires, deux les propriétaires et cinq le « public » – notion non définie dans les textes) ont la lourde responsabilité de fixer les taux d’augmentation des loyers chaque année sur la base des audiences publiques.

33Mais la frustration est générale. Le 24 juin 2010, par exemple, propriétaires comme locataires prennent la parole sous les sifflets et les huées, dans une tension palpable. Aux sources de la frustration de Risa Levine, représentante du public siégeant au RGB depuis quatre ans, on trouve la complexité de leur tâche, leur impuissance face au problème plus général du manque de logements et la responsabilité des élus. Elle déplore que :

Les représentants politiques, qui sont élus par nous tous, année après année, laissent ce sujet [la crise du logement] entre les mains du RGB sans prendre de responsabilités. [...] Cette année, le parc de logements a perdu un nombre record d’appartements stabilisés et cela pour diverses raisons. [...] Stopper ces pertes est urgent et indispensable. Et le pouvoir de changer les lois est détenu par l’État16.

34Elle poursuit en montrant les antagonismes inhérents à leur travail :

D’une part, la situation de nombreux locataires est critique. Et nous en sommes vraiment conscients. Et le nombre de sans-abri augmente rapidement à New York aussi. Mais il faut bien trouver de l’argent pour payer les factures et faire peser tout le fardeau sur les propriétaires n’est pas juste. [...] Nous n’avons pas encore trouvé d’accord à cet instant mais on sait qu’à la fin, aucun de nous ne sera satisfait. Aucun de nous n’aura l’impression d’avoir servi l’intérêt public. [...] Vous [le public, les citoyens] devez vous tourner vers les gens qui peuvent véritablement changer le système. Les politiques sont les seuls à détenir ce pouvoir.

35En effet, la crise économique ayant aggravé la situation de nombreux ménages, l’augmentation des loyers a un impact potentiellement dramatique sur de nombreux foyers. D’un autre côté, en 2010, les propriétaires doivent faire face à des augmentations à deux chiffres des prix de l’eau et du traitement des eaux usées, des impôts fonciers, du gaz – une situation qui s’est encore aggravée depuis la crise du Covid, l’inflation… Ce fardeau est tel que certains propriétaires craignent de ne plus pouvoir payer les impôts, ce qui, en cas de faillite, pourrait mettre en danger tous les locataires. Des arguments entendus chaque année. Joseph Strasburg, président de la Rent Stabilization Association (RSA), déclarait à la sortie de l’audience :

Le conseil municipal est responsable de toutes ces augmentations... et après ils viennent demander des gels de loyers. Si nous n’augmentons pas les loyers, des appartements seront perdus [seront saisis pour non-paiement] et cela ne rendra finalement service à personne. Justice n’est pas rendue à travers ce procédé17.

36Effectivement, le maire Bill de Blasio et le porte-parole du conseil municipal préconisaient un gel des loyers en 2018 pour protéger les locataires. Le vice-président de la RSA, Jack Freund, se déclarait plutôt pessimiste sur la perspective de changements puisque « changer les lois requiert un courage politique dont personne ne semble pourvu en ce moment18 ». Ronald Languedoc, représentant des locataires au RGB était encore plus sarcastique : « Les conseillers municipaux défendent un gel des loyers parce qu’ils n’ont en fait aucun pouvoir sur cette question et ils essaient juste d’en retirer le mérite19. » Pourtant, les loyers des appartements stabilisés ont été augmentés deux fois de suite, en 2022 et 2023, lors du mandat du maire Eric Adams (2021-…)20, plus réceptif aux doléances des propriétaires.

37Toutefois, le problème dépasse la ville car, comme nous l’avons vu plus haut, c’est l’État de New York qui contrôle les lois de stabilisation affectant les locataires de la ville de New York et l’ensemble de son marché immobilier. Ce même Ronald Languedoc admettait le besoin de faire pression sur les politiques, reconnaissant que les charges des propriétaires augmentaient énormément sans toutefois se traduire par une amélioration des conditions de logements pour les habitants :

Une loi confie le contrôle du système de stabilisation à la législature de l’État. Et il est difficile pour les locataires avec leurs petits moyens de faire du lobby sur les représentants de l’État. Ils offrent des petites contributions, proposent leur aide pour les campagnes électorales ou pour les campagnes de recrutement, pour passer des coups de téléphone ou faire du porte-à-porte, etc. En revanche, les propriétaires font pression massivement sur l’État, notamment par des contributions financières généreuses aux campagnes électorales. Une de nos solutions serait donc de redonner ce pouvoir à la ville de New York21.

38L’influence de l’industrie immobilière sur les hommes politiques est conséquente. Ainsi, le New York Times révélait qu’Andrew Cuomo, ministre de la Justice de l’État de New York (General Attorney), fils de l’ancien gouverneur Mario Cuomo (toujours très influent) et lui-même candidat à ce poste, avait reçu plus de la moitié des financements de sa campagne de la part de syndicats, du secteur immobilier et des secteurs corrélés à l’immobilier (construction, bâtiment, santé...) et des firmes de lobbying (Kovaleski 2010). Selon ce rapport, le secteur de l’immobilier et du bâtiment avaient versé 1,3 million de dollars à la campagne d’Andrew Cuomo. Le lobbying n’est pas perçu comme de la corruption aux yeux de la loi mais ces pratiques scandalisent un certain nombre d’acteurs, notamment ceux qui n’ont pas les moyens de se positionner en contre-pouvoir efficace. Au gré de ces intérêts qui s’entremêlent, la loi est révisée régulièrement. Elle avait ainsi été prolongée de six ans en 1997, puis de nouveau de huit ans en 2003 pour être révisée en 2011, puis en 2015, en 2018 et en 2021.

39En 2003, par exemple, le gouverneur républicain George Pataki (1994-2006) est intervenu en faveur des propriétaires en déposant à la dernière minute de la dernière séance parlementaire un texte modifiant les dispositions d’une mesure spécifique de la loi de stabilisation22. Le texte introductif n’annonçait que « trois clarifications techniques […] qui n’affecteraient la vie d’aucun locataire ou propriétaire23 ». Il renforçait d’abord la loi Urdstat en vigueur depuis 1971, faisant de l’État « la juridiction unique sur le logement et les loyers dans tout l’État de New York, y compris la ville de New York ». Ensuite, le texte élargissait la possibilité de dérégulation quand le loyer atteignait 2 000 $. Enfin, un petit et discret amendement ouvrait une brèche en faveur des propriétaires. Pour bien comprendre, il faut savoir que les propriétaires déclarent eux-mêmes la valeur maximum du loyer qu’ils peuvent demander. Souvent surévaluée, cela leur permet d’accorder une réduction artificielle aux locataires, un dispositif appelé « loyer préférentiel ». Or, ce loyer préférentiel n’est pas concerné par la limite de hausse imposée par le RGB. Et grâce à Pataki, les propriétaires, depuis 2003, peuvent réévaluer le loyer préférentiel à chaque expiration de bail, et non plus seulement au changement de locataire. Depuis, on a vu ces derniers se ruer dans cette niche légale. Alors que, en 2000, à peine 62 000 loyers stabilisés étaient enregistrés comme « préférentiels », leur nombre a augmenté constamment chaque année jusqu’à atteindre 266 000 en 201524. Harlem concentre un nombre élevé de loyers préférentiels, qui représentaient une part importante de l’ensemble des loyers stabilisés, jusqu’à 44,6 % (3 382 appartements) en 2017 dans la partie sud de East Harlem, et 29,3 % (1 595 appartements) dans la partie sud de Central Harlem25.

40D’autres concessions ont suivi. La dégradation de la situation économique après la crise économique internationale de 2008, ayant pour origine une crise de l’immobilier aux États-Unis, a conduit le gouverneur David Paterson (2008-2010) à proposer d’augmenter le plafond de dérégulation des loyers à 3 000 $ (contre 2 000 $ auparavant). Finalement, l’État de New York a amendé la loi une première fois en juin 2011 et porté ce seuil à 2 500 $. Régulièrement réévalué, ce seuil avait atteint 2 774,76 $ au 1er janvier 2019. Cette même révision avait porté de 175 000 à 200 000 $ le niveau de revenus dont un ménage devait disposer pour qu’un propriétaire puisse déréguler un appartement et avait proposé que l’augmentation du loyer après rénovation soit limitée dans les grands immeubles, en passant de 1/40e à 1/60e du montant des travaux.

41On le voit, alors que 95 % des logements concernés sont situés dans la ville de New York, c’est au niveau de l’État de New York que les arbitrages sont adoptés, ne laissant à la commission de la ville que le soin de déterminer la part d’augmentation annuelle des loyers. En juin 2018, à l’issue de débats houleux et contradictoires, la commission a statué sur une augmentation des loyers de 1,5 % maximum pour les baux d’un an et 2,5 % pour les baux de deux ans. Alors que les associations de locataires demandaient un gel de la hausse des loyers, soutenues par le maire Bill de Blasio, les associations de propriétaires réclamaient des augmentations de 4,5 % et 7,25 % (pour les baux d’un et deux ans respectivement).

42L’augmentation modérée – mais constante – des loyers ne compense pas l’assouplissement fréquent de ces lois en faveur des propriétaires. Surtout, ils bénéficient des lacunes de multiples administrations débordées, désorganisées et peu investies dans l’application des lois et le contrôle des sanctions. Le New York Times le rappelait en 2009 au sujet de Tishman Speyer (Bagli 2009a), et faisait le même constat en 2018 (Barker 2018) : les infractions, le harcèlement, les augmentations et les dérégulations illégales sont fréquents, et bien peu sont punis. Même en cas d’infraction établie – dont la preuve est à apporter par le locataire –, les sanctions sont minimes. Le quotidien note ainsi que, « peu importe l’infraction, l’amende moyenne par immeuble entre 2013 et 2017 était de 800 $, c’est-à-dire de la petite monnaie pour les développeurs » (ibid.). De toute façon, « même quand le Department of Buildings ordonne aux propriétaires d’effectuer des réparations, souvent personne ne semble effectuer de suivi » (ibid.). « Il est clair, conclut la journaliste, que l’agence est souvent impuissante face à la myriade de subterfuges déployés par certains propriétaires pour manipuler le système d’encadrement des loyers. »

43Par exemple, même quand une décision de justice a condamné, en janvier 2016, les propriétaires à re-réguler 50 000 appartements illégalement dérégulés, deux ans plus tard, moins de 2 000 avaient retrouvé leur statut de protection (ibid.).

44La RSA estime quant à elle que ces contraintes sont problématiques car, si les propriétaires ne sont pas autorisés à tirer profit des rénovations qu’ils effectuent, ils auraient peu d’intérêt à entretenir et améliorer leur parc de logement (ibid.). Il faut noter que les propriétaires bénéficient d’exemptions fiscales importantes pour compenser leur « manque à gagner » et que ces difficultés financières affectent beaucoup plus lourdement les petits propriétaires, qui ne bénéficient pas de ces « subventions » publiques. D’une manière générale, les promoteurs disent d’ailleurs qu’ils ne construisent pas plus de logements à cause des lois de régulation26, trop contraignantes. Selon cette logique, la mise en place de mécanismes garantissant aux propriétaires un retour sur investissement et des profits suffisants et incitatifs serait bénéfique pour tous. Ce raisonnement sert d’ailleurs à justifier la dégradation et le désinvestissement de certains quartiers, comme Harlem, dans les années 1970 et 1980. C’est ce que l’ex-directeur adjoint de l’autorité municipale du logement public de New York (NYCHA), Earl Andrews (1998-2011), en pensait :

Les lois directrices des loyers [Rent Guidelines Laws] n’ont pas aidé les petits propriétaires. Et parce qu’ils ne pouvaient pas augmenter les loyers, ils ont abandonné leurs immeubles27.

45Une opinion répandue dans l’administration publique si l’on en croit les déclarations de Joseph Solvedere, porte-parole du Department of Buildings : « ajouter plus de lignes rouges conduirait juste les travaux illégaux un peu plus en souterrain » (ibid.). Cette philosophie politique fut particulièrement prégnante dans l’ère Bloomberg. Au sujet d’une décision controversée de dérégulation, en 2006, de deux grands ensembles de logements, Stuyvesant Town et Peter Cooper Village, Daniel Doctoroff, adjoint au maire en charge du développement économique de 2002 à 2008, reconnaissait :

Nous étions convaincus que le rôle du gouvernement n’était pas d’interférer dans une transaction plutôt équilibrée entre une compagnie privée et la ville (Doctoroff 2017 : 82).

46Réelle connivence ou stratégie ratée, en tout cas, à l’automne 2009, un jugement de la cour d’appel a condamné Tishman Speyer, propriétaire des immeubles de Peter Cooper Village et Stuyvesant Town (situés à Manhattan), pour avoir illégalement pratiqué des loyers au prix du marché alors même que cette société recevait des aides publiques et des abattements d’impôts. La cour l’a, par conséquent, condamnée à diminuer à nouveau le prix de ces loyers mais aussi à verser des indemnités significatives. Là encore, des alliés politiques allaient intervenir en sa faveur.

47Sur l’inflation des loyers résultant de leur politique pro-business, Doctoroff ajoutait : « Nous aurions pu nous ranger du côté des organisations de locataires et faire pencher la balance vers des augmentations de loyer plus faibles, mais nous avons choisi de ne pas le faire » (ibid. : 86). Par exemple, ils auraient pu durcir les conditions pour que des travaux de rénovation ou d’amélioration soient éligibles à une hausse de loyers : « des comptoirs en marbre ne devraient pas compter pareil qu’une nouvelle chaudière » (ibid.).

48Doctoroff reconnait tout de même la sévérité de la crise du logement admettant que, durant les douze années de mandat de Michael Bloomberg, le loyer médian a augmenté de 15 % alors que le revenu médian des locataires n’augmentait que de 2 %. Entre 2008 et 2014, le nombre d’appartements dont le loyer était inférieur à 900 $ a diminué de moitié28 alors même que, sur le segment supérieur, les appartements dont le loyer était supérieur à 1 750 $ ont presque doublé29. Entre 2005 et 2008, déjà, environ 80 000 appartements dont les loyers étaient inférieurs à 1 000 $ avaient été perdus, soit une baisse de presque 7 % de ce parc, tandis que 137 000 appartements dont le loyer était supérieur à 1 000 $ étaient apparus, soit une hausse de plus de 16 %. Le nombre de logements haut de gamme, avec des loyers supérieurs à 2 000 $, connaissait même un essor important de 33 % entre 2005 et 2008.

49La crise du logement se concentre, de surcroît, au bas de l’échelle. Ainsi, le taux de vacance en 2017 variait de 1,15 % pour les loyers inférieurs à 800 $, à 8,74 % pour les loyers supérieurs à 2 500 $.

La diminution du parc de logements abordables

50En 2016, 87,5 % des habitants de Central Harlem étaient locataires, contre 68 % à l’échelle de la ville, et 40,1 % des ménages consacraient plus d’un tiers de leurs revenus à leur loyer30. Si la gentrification entraîne la rénovation du parc de logements et du paysage urbain, cela ne bénéficie pas forcément longtemps aux habitants d’origine.

51La diminution du nombre de logements vacants, le contexte de crise chronique à l’échelle de la ville, et en particulier à Manhattan, la pression constante sur la loi de stabilisation (longuement décrite plus haut) et la propension accrue des propriétaires à quitter les programmes d’aide au logement – comme le programme Mitchell-Lama31, le programme Affordable Neighborhood Cooperative32 ou encore le programme Multifamily Housing Rehabilitation Loan33 – favorisent la hausse des loyers. Les abattements fiscaux accordés aux propriétaires ne sont plus suffisamment incitatifs face à la possibilité de faire payer des loyers nettement plus élevés. Dans un contexte de gentrification rapide, et alors que les périodes d’engagement des propriétaires arrivent à échéance, certains d’entre eux choisissent de ne pas renouveler leur engagement. Ces programmes concernent un volume restreint d’immeubles. En 2017, 24 293 immeubles étaient concernés par ce type de programmes, dont presque un tiers (7 705) étaient des nouvelles constructions, le reste (16 588) étant des réhabilitations.

52Ces programmes sont importants dans l’arsenal d’outils à disposition du maire Bill de Blasio pour parvenir à son objectif de création (40 %) ou préservation (60 %) de 200 000 logements abordables, un projet sur dix ans annoncé en 2014, et amendé en 2017 pour atteindre l’objectif de 300 000. Plus de la moitié des logements (55,5 %) seront destinés à des familles à bas revenus, c’est-à-dire gagnant entre 51 % et 80 % du revenu médian de l’aire métropolitaine – entre 42 951 $ et 68 720 $ pour une famille de trois personnes, en 2017. Or, dans la partie nord de Central Harlem, le revenu médian en 2017 était de 35 748 $, ayant pourtant augmenté de façon importante ces vingt dernières années du fait de la gentrification (afflux de ménages plus aisés et déplacement de ménages plus pauvres). Il était encore plus bas – 30 871 $ – à Manhattanville, zone d’expansion de l’université Columbia, et dans la partie nord d’East Harlem où il plafonnait à 27 377 $34.

53Ces constructions récentes ne sont donc pas destinées à héberger les ménages pauvres, ni même les classes moyennes inférieures, comme le souligne David Maurrasse, professeur à l’université Columbia et résident de Harlem :

En arpentant les rues de Harlem, on peut voir les différents projets en construction. Certains d’entre eux peuvent conduire à des logements abordables pour des employés. Mais cela ne semble pas être la direction du marché immobilier de Harlem. Le sentiment d’insécurité que certains résidents peuvent ressentir est véritablement ancré dans la réalité, dans le fait que le public ciblé par les développements immobiliers récents n’est pas celui à bas revenus, ou même les classes moyennes inférieures (Maurasse 2006 : 104).

54John Krinsky, professeur de sciences politiques à l’université de New York, va plus loin :

Le plan de Blasio a peu de logements prévus pour ces foyers [gagnant moins que 50 % du revenu médian régional], ce qui signifie que, comme sous son prédécesseur, le logement « abordable » va de fait gentrifier les quartiers les plus pauvres de la ville, tout en enrichissant les développeurs privés à travers la politique publique (Krinsky 2015).

55Les habitants en sont conscients. Lors d’une réunion publique, une femme expliquait rechercher un meilleur équilibre :

Je crois qu’il y a un malentendu sur ce que nous appelons logements abordables [Affordable Housing]. Quand nous parlons de logements abordables, nous ne parlons pas de logements pour les pauvres, nous parlons de logements pour des avocats, des médecins, des enseignants... tous ces gens qui ne peuvent pas s’offrir de condominiums même s’ils gagnent bien leur vie. Nous avons besoin d’eux dans le quartier. Donc il faut trouver un certain équilibre35.

Le logement public

56Le marché immobilier est structuré autour de deux composantes majeures : le logement privé, parfois subventionné par les différentes agences publiques, et le logement public. La NYCHA (New York City Housing Authority), l’autorité new-yorkaise, est la plus ancienne et la plus importante des 6 000 agences placées sous la direction du département fédéral du Logement et du Développement urbain. Presque 400 000 locataires connus36, plus de 209 000 familles sur liste d’attente pour un taux de vacance de 0,6 %, 13 000 employés, 175 636 appartements répartis dans 2 418 immeubles – soit 8 % des logements de la ville – et un budget annuel de 3,3 milliards de dollars donnent une idée du gigantisme de cette machine37. Mais ce mastodonte est confronté à de sérieux problèmes financiers, aggravés par la vétusté de ses bâtiments : 304 des 325 grands ensembles ont plus de 30 ans, dont 157 ont plus de 50 ans. Manhattan en compte 97, totalisant 537 immeubles résidentiels, dont la majorité est située dans la partie nord de Manhattan et le Lower East Side, les quartiers historiquement paupérisés de l’île.

57Cette agence municipale est dirigée par un comité de trois membres, nommés par le maire de New York. Mais quelle que soit la position politique d’un maire sur le logement public, la marge de manœuvre est mince : 2 418 immeubles pèsent lourd sur la structure de la ville, tant physiquement que socialement parlant. De plus, une loi fédérale de 1998, connue sous le nom de « Faircloth Amendment » du nom du sénateur qui l’a présentée, interdit aux autorités municipales de construire de nouveaux logements publics. Aucun immeuble ou appartement ne peut être ajouté au parc de logement municipal, sauf en remplacement d’un autre. Cela conduit les autorités municipales à se tourner vers les promoteurs privés pour collaborer sur des projets de logements pour les ménages à bas revenus et, notamment, à subventionner les ménages avec des « bons » comme le programme Section 8. Ce programme consiste à reverser aux propriétaires la différence entre le loyer payé par un ménage et le prix du marché.

58En revanche, contrairement à la bataille qui se joue sur la loi de stabilisation des loyers, l’autorité municipale du logement public de la ville de New York n’est plus véritablement soumise aux orientations politiques de l’État de New York depuis que le gouverneur Pataki, en 1998, a tout simplement suspendu toute allocation et subvention aux logements qui avaient été cofinancés par la ville et par l’État (21 ensembles). Le budget versé représentait 11 millions de dollars par an et, même s’il ne permettait pas de couvrir les frais de fonctionnement, il en constituait néanmoins une part nécessaire. La NYCHA a poursuivi l’État de New York en justice mais a perdu. Les grandes difficultés budgétaires de la NYCHA en ont été aggravées et ont contribué à la dégradation des services, des conditions de logement et donc à la qualité de vie des résidents puisqu’il a fallu piocher dans tous les autres budgets pour couvrir les dépenses. En 2018, le montant des réparations (majeures) sur les immeubles se chiffrait à 17 milliards de dollars, cinq fois son budget annuel.

59La situation financière dramatique et le déficit croissant ont nécessité le développement de nouvelles sources de revenus qui inquiètent énormément les locataires à en croire le climat des réunions d’information. En effet, afin de bénéficier de larges subventions de l’État fédéral, la ville de New York a entrepris, sous l’administration Bloomberg, de transformer les 21 ensembles cités plus haut, soit plus de 20 000 appartements (cofinancés par la ville et l’État de New York) via des partenariats public-privé.

60Les inquiétudes se concentraient sur ce qui apparaissait comme le début d’une privatisation des logements publics de la ville de New York mais la NYCHA maintenait que la propriété des terrains comme des immeubles restait entièrement sienne et que cela ne changerait pas. « Nous n’avons rien vendu et n’allons rien vendre. NYCHA contrôle tout ! », martelait Earl Andrews dans les réunions publiques38. Quant aux orientations et aux décisions concernant la gestion des immeubles ou des locataires, « Ce sont des banques. Ils ne veulent pas s’occuper de gérer des logements. Ils s’en fichent. Ils veulent juste être rémunérés39 », répondait-il !

61Pourtant, la proximité des dirigeants de la NYCHA et des banques est troublante. Earl Andrews a lui-même été banquier, fondateur d’une des premières banques d’investissements détenues par des membres de minorités tandis que le directeur de la NYCHA nommé par Michael Bloomberg en juin 2009, John Rhea, était aussi un ancien directeur de la banque Lehman Brothers, devenue Barclays. Les directeurs de l’autorité municipale du logement public « ont donc très clairement une approche capitaliste de la question du logement40 », c’est du moins la lecture d’un certain nombre de locataires et de leaders associatifs.

62Nellie Bailey, présidente du Harlem Tenants Council et membre de la Coalition to Preserve Community, se montrait déjà très suspicieuse d’une telle démarche en 2010 :

L’administration Bloomberg est en train de convertir les logements publics de New York en prévision de la gentrification, pas seulement de Harlem, mais de la ville entière. [...] L’ensemble Grant est situé à un emplacement extrêmement stratégique : près du front d’eau nouvellement rénové, proche de l’université Columbia, proche de la zone de requalification de la 125e Rue et de tous les développements attendus41....

63Au cours de cette réunion d’information organisée à l’initiative de l’association Coalition to Preserve Community, les locataires présents en grand nombre (plus de 80 personnes remplissent la petite église) ne cachaient pas non plus leur scepticisme :

Il a bien essayé de dire que NYCHA les possède toujours [les immeubles de ces 21 ensembles] mais les banques possèdent des parts et en retirent des revenus [...] Fondamentalement, NYCHA travaille maintenant pour les banquiers42 !

64Plus surprenant, c’est aussi l’interprétation des professionnels de l’immobilier. « Vous savez que la ville est en train de privatiser les logements publics ? », me demandait ainsi une courtière d’une agence immobilière travaillant à Harlem43. En effet, les agents immobiliers assistent parfois aux réunions locales et municipales, se tiennent informés des projets de développement et des programmes urbains mis en place, car cela constitue des arguments de vente. Par exemple, à propos de la requalification de la 125e Rue, Paul Blanchette, un Martiniquais immigré aux États-Unis depuis l’enfance, expliquait :

Nous sommes dans la vente. Donc nous utilisons tout ce qui peut nous aider à vendre. Si vous me dites « requalification », j’entends « meilleurs services ». L’installation de Home Depot à East Harlem nous aide, par exemple. [...] Donc, même si nous n’exerçons pas de pression dans un sens ou un autre directement, oui nous assistons aux réunions et nous nous tenons informés. Le premier au courant est le premier servi dans cette industrie donc nous voulons savoir qui est qui et ce qu’il se passe44.

65Les problèmes structurels auxquels fait face la NYCHA sont abyssaux. Les résidents du complexe Wagner Houses à East Harlem peuvent attendre l’ascenseur 15 à 20 minutes (Ferré-Sadurní 2018), par exemple. En 2018, l’agence a même été condamnée par la justice fédérale – ce qui peut sembler ironique après des décennies de désinvestissement par cet échelon politique, 2,7 milliards de dollars de coupes dans les subventions depuis 2001 (Ferré-Sadurní & Goodman 2018) – et placée sous sa surveillance après que des faux certificats d’inspection avaient été dressés entre 2012 et 2016, alors que des risques d’intoxication au plomb menaçaient la santé des résidents. La cour a également ordonné des réparations s’élevant à 1 milliard de dollars. Ce coup de projecteur a, du coup, conduit l’État – y compris le gouverneur Andrew Cuomo (2011-2021) – à se réimpliquer et allouer 550 millions de dollars pour des réparations (Goodman 2018). Une goutte d’eau comparativement aux 17 milliards nécessaires. Quelques mois plus tard, c’est un groupe de locataires exaspérés qui a porté plainte contre la NYCHA pour les avoir laissés sans eau chaude et sans chauffage pendant plusieurs jours lors de l’hiver 2017 (Mays 2018).

66Devant l’impossibilité de diminuer les dépenses, la NYCHA envisage de transférer à des entreprises privées la réalisation et la supervision des travaux de maintenance dans 62 000 appartements, de permettre à des développeurs privés de construire des logements au prix du marché sur ses parcelles (Ferré-Sarduní & Runyeon 2018) ou même de louer des parkings ou des espaces verts à des commerces, comme dans les complexes Jefferson et Johnson Houses entre la 112e et la 115e Rue à East Harlem (Anuta 2016).

67Pour le moment, les transformations restent marginales. Edwin Marshall, chargé des projets de Manhattan nord au département d’urbanisme de la ville de New York (Department of City Planning), reconnaît cependant que « la question de la privatisation des logements publics a été lancée depuis aussi longtemps qu’il travaille à Harlem et Bedford-Stuyvesant [années 1980] et que cela suscite de la peur45 ». Mais la lenteur et la complexité du processus seraient un frein selon lui. Il cite en exemple « le complexe St. Nicholas, où il y a une toute nouvelle école, construite par la Harlem Children Zone [une association] et la Promise Academy [un de ses programmes], qui est passée par deux ans de concertation avec les associations de locataires, le Community Board… ».

68La gentrification de Harlem a donc largement résulté des interventions des politiques municipales sur le logement, à la fois public mais aussi privé. Pour séduire les investisseurs et convaincre les New-Yorkais d’envisager de s’installer à Harlem, il a néanmoins fallu régler les questions de sécurité et de « qualité de vie ». C’est sous le mandat de Rudolph Giuliani que ces opérations seront les plus agressives, laissant par la suite le champ libre à Michael Bloomberg pour gentrifier l’ensemble de la ville, et Harlem en particulier.

Notes de bas de page

1 « Former Mayor Koch calls for major new housing program », Real Estate Weekly, 3 février 

2 Entretien avec Robert Grimble, avocat, le 9 juillet 2010.

3 Selon l’année d’entrée des immeubles dans le programme HDFC, ces restrictions expiraient après dix ou vingt-cinq ans

4 Et avec les mécanismes de l’offre et de la demande, moins les logements sont disponibles et plus les propriétaires sont confortés dans une position de force permettant des abus, des hausses loyers, de la spéculation…

5 Source : New York City Housing and Vacancy Survey, United States Census Bureau, 2008.

6 New York City Council, communiqué de presse, 22 mars 2018.

7 Entretien avec Melissa Mark-Viverito, conseillère municipale d’East Harlem, en juillet 2010.

8 Voir <https://www.nyc.gov/assets/hpd/downloads/pdfs/services/2021-nychvs-selected-initial-findings.pdf> [lien valide en juillet 2023].

9 Ibid.

10 Ibid.

11 Ces données sont issues de New York City Housing Vacancy Survey 2008, 2014 et 2017, une étude effectuée par le Bureau du recensement à partir d’échantillons et tous les trois ans.

12 Voir <https://www.metcouncilonhousing.org/campaign/save-and-strengthen-our-rent-regulation-laws/> [lien valide en juillet 2023].

13 Audition du Rent Guidelines Board du 17 juin 2010.

14 Les « petits » propriétaires détiennent quelques appartements ou dizaines d’appartements. En général, ils les gèrent eux-mêmes ou au sein d’entreprises familiales, et ne dégagent pas toujours des fortunes colossales. Leurs problématiques économiques ou la gestion de leur portefeuille immobilier sont très différentes des « gros » propriétaires qui gèrent une grande partie du parc de logements et qui ont un pouvoir et une influence infiniment plus importants. À New York, par exemple, Cornerstone gère 7 500 appartements dans 18 immeubles tandis que l’université Columbia détient 150 immeubles résidentiels, totalisant 5 000 logements, que la firme Equity Residential basée à Boston détient 6 600 appartements à Manhattan et que le plus important d’entre eux, le groupe Blackstone, détient plus de 13 000 appartements dans 76 immeubles.

15 Entretien avec Earl Andews, directeur adjoint de la New York City Housing Authority, en juin 2010.

16 Intervention de Risa Levine, représentante publique au RGB, lors du meeting final du Rent Guidelines Board, New York, le 24 juin 2010.

17 Entretien avec Joseph Strasburg, président de la Rent Stabilization Association, en marge du meeting final du Rent Guidelines Board, New York, le 24 juin 2010.

18 Entretien avec Jack Freund, vice-président de la Rent Stabilization Association, en marge du meeting final du Rent Guidelines Board, New York, le 24 juin 2010.

19 Entretien avec Ronald Languedoc, représentant des locataires au RGB, en marge du meeting final du Rent Guidelines Board, New York, le 24 juin 2010.

20 Voir : <https://www.nytimes.com/2023/06/21/nyregion/rent-stabilized-apartment-homes-rise.html?smid=em-share> [lien valide en juillet 2023].

21 Ibid.

22 State of New York, 5693, 2003-2004 Regular Sessions, 19 juin 2003

23 Transcription du « Bonacic Schneiderman debate about preferential rents » de 2003.

24 FOIL Reference 092016-0141, New York State Division of Housing Community Renewal (DHCR), via ProPublica.

25 « Preferential rents in New York City », projet ProPublica sur la base des données du New York City Rent Guidelines Board du 22 juin 2017. En ligne : <https://projects.propublica.org/graphics/preferential-rents> [lien valide en juillet 2023].

26 Entretien avec Charles Bagli, journaliste au New York Times, le 12 mai 2008.

27 Entretien avec Earl Andrews, directeur adjoint de la New York City Housing Authority, en juin 2010.

28 865 639 appartements en 2008 et 479 613 en 2014 (New York City Housing and Vacancy Survey 2008 et 2014).

29 253 176 appartements en 2008 et 461 590 en 2014 (New York City Housing and Vacancy Survey 2008 et 2014).

30 NYC Planning Community District Profile

31 Ce programme est créé en 1955 afin de favoriser la construction de logements abordables pour les familles à revenus modérés et moyens. En échange de prêts à taux d’intérêt très bas, la loi impose des profits limités et des plafonds de ressources aux locataires. Au bout de vingt ans, chaque propriétaire peut décider de quitter le programme et n’est plus tenu de maintenir des loyers abordables. Depuis sa création, 269 projets ont vu le jour dans le cadre de ce programme totalisant plus de 105 000 appartements. Cependant, en novembre 2009, 93 projets, soit plus de 31 700 appartements, sont sortis du programme (environ un tiers). Pour endiguer ces sorties de programme, de Blasio a débloqué de nouvelles subventions contre un nouvel engagement de vingt ans. Source : New York State Division of Housing and Community Renewal (DHCR).

32 Ce programme met à disposition des prêts à taux d’intérêt très bas pour la réhabilitation d’immeubles en copropriétés à destination de ménages à revenus bas et modérés.

33 Autre dispositif de prêts au taux d’intérêt plafonné à 3 % pour le financement de réhabilitation d’infrastructures dans les grands immeubles.

34 2018 Housing Supply Report, New York City Rent Guidlines Boards, 24 mai 2018.

35 Une habitante, lors de la réunion du Community Board 9 à l’occasion de la présentation par City Planning des leurs projets de requalification d’une portion de Manhattanville et du carrefour de la 145e Rue et Broadway, le 29 juin 2010.

36 On sait que la crise du logement conduit certaines familles à se regrouper, ce qui pose des difficultés aux autorités parce qu’ils ne collectent pas les loyers de ces membres de la famille, mais aussi parce que la suroccupation des logements contribue à leur détérioration plus rapide.

37 « NYCHA fact sheet », New York, NYCHA [consulté le 8 décembre 2018].

38 Earl Andrews, lors de la réunion publique organisée par la Coalition to Preserve Community à St. Mary’s Church, le 16 juin 2010.

39 Entretien avec Earl Andrews, directeur adjoint de la New York City Housing Authority, en juin 2010.

40 Nellie Bailey, lors de la réunion publique organisée par la Coalition to Preserve Community à St. Mary’s Church, le 16 juin 2010.

41 Ibid.

42 Un locataire, lors de la réunion publique organisée par la Coalition to Preserve Community à St. Mary’s Church, le 16 juin 2010.

43 Entretien avec une courtière en immobilier , le 14 juillet 2010.

44 Entretien avec Paul Blanchette, agent immobilier à Harlem, les 12 et 14 juillet 2010.

45 Entretien avec Edwin Marshall, chargé de projet à City Planning et responsable de la requalification de la 125e Rue, en juin 2018.

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