1Ayant été pendant des siècles une terre d’émigration, la Suisse voit sa balance migratoire se renverser une première fois pour devenir positive entre 1890 et 1914. Dans l’entre-deux guerres, l’émigration l’emporte à nouveau, avant que la balance ne devienne une seconde fois positive à partir de la Deuxième Guerre mondiale pour le rester jusqu’à aujourd’hui1.

2Durant la période 1850 à 1910, la proportion des étrangers quintuple ; elle passe de 3 % de la population totale à 14,7 % en 1910, soit le taux le plus élevé d’Europe à l’exception du Luxembourg2. La majorité des étrangers provient des États voisins – 95 % en 1910 – et se fixe en particulier dans les régions frontières de même expression linguistique3. Les Allemands sont les plus nombreux ; ils représentent 40 % de la population étrangère ; ils sont suivis par les Italiens : 37 %, les Français : 11 % et les Austro-hongrois : 7 % (Recensement, 1915, i : 65*).

L’évolution de la formation nationale et la situation des étrangers

3L’arrivée massive des étrangers intervient à un moment charnière où l’entité nationale s’érige en un espace politique et civique, régi par des institutions fédérales, libérales et démocratiques. Si la Constitution fédérale de 1848 affirme l’existence d’une nation suisse, elle ne connaît de citoyens que ceux des cantons, ces derniers devant de plus être au bénéfice d’un droit de cité communal. A partir de la révision de la Constitution fédérale de 1874, l’État s’engage dans une voie d’intégration politique. Cette option répond à une modification des structures de la population, notamment en raison des migrations intérieures. Il en découle la nécessité d’unifier les droits civils des ressortissants suisses, ce qui représente une profonde transformation de la société dans la mesure où le droit civil relève des cantons.

4Dans ce contexte, l’intégration des immigrés4 devient un cas particulier de l’intégration nationale, même si elle présente des caractères spécifiques. Il résulte de cette évolution de la formation nationale un processus qui pose le problème de l’insertion des étrangers dans le système institutionnel et, par conséquent, la définition de leur statut. En outre, ce processus va engendrer une démarcation de plus en plus nette entre le national et l’étranger, d’une part, et une catégorisation des étrangers fondée sur la durée du séjour d’autre part.

5Dans la vision de la société définie par l’élite libérale et républicaine, la population doit être intégrée dans un idéal national fondé sur la participation de tous les citoyens à l’ordre général. Or, depuis les années 1850, la Suisse est confrontée à une émigration massive qui remet en cause les choix du système politique. En effet, la substitution d’une partie de la population indigène par une population étrangère va à l’encontre de la volonté nationale d’intégration du peuple suisse.

6A la veille de la Première Guerre mondiale, 99 % des étrangers sont ressortissants d’un État qui a conclu un traité bilatéral de séjour et d’établissement avec la Suisse (Sauser-Hall 1914 : 104). Ce régime contractuel reconnaît aux étrangers, munis des papiers de légitimation requis, la liberté d’établissement sur le territoire de la Confédération. En ce qui concerne leur situation juridique, les étrangers sont assimilés, sur le plan fédéral aux confédérés établis hors de leur canton d’origine.

7Au bénéfice de la clause de « l’égalité de traitement », les étrangers ne sont toutefois pas fondés à revendiquer tous les droits reconnus aux nationaux. De fait, si la législation fédérale garantit la libre circulation des personnes, le contrôle des étrangers ainsi que les conditions du séjour et de l’établissement relèvent de la compétence des cantons. En matière de commerce et d’industrie, domaine privilégié par les traités, la liberté des étrangers n’est pas comparable à celle des Suisses. Elle peut être restreinte par les dispositions particulières des traités, notamment pour le colportage. Mais c’est surtout au niveau des professions libérales et scientifiques que le droit d’exercer est subordonné à la possession de diplômes ou de patentes cantonales, souvent réservées aux nationaux5.

8En dépit de ces restrictions, les étrangers arrivent massivement en Suisse, surtout à partir de 1890, pour répondre au formidable appel de main-d’œuvre engendré par l’ouverture de nombreux chantiers et par le développement industriel. Au recensement fédéral de la population de 1888, 8 % de la population active est étrangère ; 12,7 % à celui de 1900 et 16 % à celui de 1910 (Wyler 1921 : 84). Il convient encore de prendre en compte les saisonniers qui échappent aux recensements, effectués en décembre. Cet apport de main-d’œuvre profite surtout au secteur de l’industrie et des métiers, ainsi qu’à celui du commerce. Ensemble, ces deux secteurs occupent 83,8 % des étrangers actifs en 1910. Dans certaines professions, la présence des étrangers est hégémonique. C’est surtout le cas dans les métiers de la construction des chemins de fer et des ponts et chaussées, ainsi que dans les métiers du bâtiment6.

La construction de la « question des étrangers »

9Misant sur le développement de l’économie nationale, l’État fédéral opte pour une politique basée sur l’échange des biens et des personnes7. Dans cette perspective, l’arrivée des étrangers est d’abord perçue comme un signe de vitalité. Le discours officiel ne manque d’ailleurs pas de souligner les qualités personnelles et professionnelles qui font des étrangers des ouvriers recherchés. Ce faisant, il dénonce implicitement l’émigrant suisse qui, aveugle aux avantages qu’offre la patrie, déserte le sol natal et l’abandonne aux étrangers.

Les étrangers une masse dangereuse

10L’accroissement de la population étrangère est toutefois rapidement ressenti comme problématique. De 1885 à 1914, les termes « augmentation anormale », « situation malsaine », « infiltration », « invasion », « colonisation » traduisent la gradation du péril. En 1900, la présence étrangère atteignant 40 % de la population totale dans les cantons de Bâle et de Genève et 17 % dans celui de Zurich, de nombreux auteurs estiment que le « seuil de tolérance8 » est atteint. Ils redoutent une menace sur l’existence politique de la Suisse. Ainsi, le juriste Georges Sauser-Hall estime :

Le jour où la population autochtone sera submergée par une majorité étrangère, insoucieuse d’un passé héroïque qu’elle reniera parce qu’elle ne l’aura enrichi ni par sa foi, ni par son sang, ce jour-là, la Suisse aura virtuellement vécu, encore qu’elle continuera à exister sur les cartes politiques de l’Europe (Sauser-Hall 1911 : 428).

11D’autres comparent volontiers la situation du pays à celle du Transvaal, où l’arrivée d’immigrants anglais a rendu minoritaire la population d’origine hollandaise9.

12Pour l’opinion nationaliste, cette « surpopulation étrangère » révèle un « état social anormal, presque pathologique » (Picot 1914 : 15) qui a pour conséquence de « créer une sorte de malaise dont tous souffrent plus ou moins, mais dont il est difficile de faire préciser les causes exactes à ceux qui s’en plaignent » (Picot 1914 : 11). De plus, les étrangers qui conservent leurs mœurs, leurs usages et leurs aspirations propres sont sensés opérer un travail de dénationalisation des valeurs autochtones.

13Sur le plan du marché du travail, à l’image de l’étranger répondant aux besoins de l’économie se substitue rapidement l’image de l’étranger concurrent et responsable du chômage des nationaux.

14Le sentiment d’une différence culturelle est encore accentué par les débats sur les questions sociales. En matière d’assistance et d’assurances10, les étrangers sont souvent perçus comme des profiteurs. D’une manière générale, les immigrants resteraient en marge de la vie « organique » de la population indigène. En outre, souvent socialistes, anarchistes, ou collectivistes, ils menaceraient la sécurité intérieure du pays ainsi que sa paix sociale.

15De fait, de 1900 à 1914, la généralisation d’un discours tendant à réduire la population étrangère à une masse dangereuse est un des éléments qui révèle une modification de la culture politique suisse. Ce jugement péjoratif s’inscrit dans une crise d’identité découlant d’une remise en cause des valeurs républicaines et libérales élaborées par la formation nationale depuis 1848.

16La violence du langage va encore s’intensifier pendant le conflit et consacrer le terme d’« indésirable ». Ce terme est corollaire de la généralisation du concept d’Überfremdung, utilisé pour désigner l’ensemble des surcharges étrangères de toute nature qui affecteraient la formation nationale.

L’image des nationalités étrangères

17Plus qu’aucune autre nationalité, les Italiens ont suscité des réactions xénophobes, voire racistes. Ainsi, à côté du terme général de « question des étrangers », le concept de « question des Italiens » (Lorenz 1908) s’impose dans les années 1907-1908 pour désigner les problèmes spécifiques liés à l’immigration italienne. Entre 1888 et 1910, la population italienne a quintuplé, passant de 41 881 à 202 809 personnes.

18Pour les milieux du travail et de l’assistance, l’appréciation de cette immigration varie considérablement en fonction de la durée du séjour. En outre, ces milieux dénoncent le rôle du gouvernement italien dans ce qu’ils appellent « l’exportation organisée d’ouvriers » (Schmid 1908 : 215). En contrôlant les départs et en réglementant les conditions d’engagement de ses ressortissants, l’Italie ravalerait la Suisse au rang de colonie.

19De plus, l’intégration des ouvriers italiens se confronte aux structures du mouvement ouvrier suisse (Vuillemier 1977). Ouvriers saisonniers, se déplaçant d’un chantier à l’autre, les Italiens répugnent à se syndiquer et sont considérés comme des briseurs de salaires et de grèves. En outre, mus par des intérêts immédiats, ils n’hésitent pas à faire valoir leurs revendications par des actions spontanées en marge de la stratégie des syndicats suisses11.

20Les griefs dépassent toutefois l’espace du travail. Plusieurs auteurs considèrent les Italiens comme des analphabètes, des incultes et des paresseux au degré de formation très inférieur à celui des nationaux (Burckhardt 1913 : 20-21). Ils attaquent la personne dans ses habitudes quotidiennes : alimentaires, vestimentaires, hygiéniques, récréatives et sociales12. Les liens associatifs entretenus avec la patrie d’origine sont interprétés comme un défaut de volonté d’intégration qui aggrave encore les réactions de rejet liées au tempérament des Italiens. La stigmatisation de l’Italien est également fonction de ses origines régionales.

21En ce qui concerne les Allemands, leur nombre passe de 112 342 en 1888 à 219 530 en 1910, ce qui représente un gain absolu de 2 % de la population totale de la Suisse13. Cette expansion démographique suscite un fort impact, notamment sur le plan économique et culturel. L’afflux de capitaux allemands et l’absorption de nombreux établissements industriels, commerciaux et bancaires sont perçus comme une menace pour l’indépendance économique de la Suisse. De fait, en 1905, 6 % de l’ensemble des chefs d’entreprises en Suisse sont allemands14. Dans le domaine culturel, la création de sociétés pour la défense et la propagation de la langue allemande est ressentie comme une mainmise pangermaniste, encore aggravée par l’influence allemande dans la presse et dans les hautes écoles. En 1915, 14 % des maîtres dans l’enseignement universitaire sont allemands ; ils y représentent 52,5 % des professeurs étrangers (Busino 1991). Cette hégémonie est qualifiée par les contemporains « d’invasion scientifique » (Rappard 1915 : 541). L’intégration réussie de l’élite allemande pose d’autant plus de problèmes qu’elle est concomitante d’un ascendant croissant du Reich sur la Suisse.

22L’émotion suscitée par la « question des étrangers » se reporte également sur les ressortissants des pays d’Europe orientale qui ne sont pourtant que 4 % de la population étrangère en 1910. Ces étrangers ne sont d’ailleurs généralement pas désignés par leur origine mais par un concept global ethnicisant, tel que « Slaves » ou « Orientaux ». C’est le cas notamment pour les étudiants immatriculés dans les universités romandes. Il en va de même pour les ouvriers venus de Pologne, de Roumanie, et de Bulgarie. Plus paradoxale encore, l’opinion s’inquiète des populations étrangères susceptibles de franchir un jour les frontières suisses, tels les Malais ou les Chinois. Pour leur part, assimilés à un groupe ethnique, les Juifs (Kamis-Müller 1990) deviennent particulièrement suspects s’ils sont de surcroît « orientaux » ou « galiciens ». D’une manière générale, le refus d’identité s’exprime également par le recours à des termes très généraux, tels que « métèques », « exotiques » ou « levantins ». Ces glissements sémantiques trouvent leur prolongement dans les débats relatifs à l’existence d’une race suisse perçue comme l’émanation d’une culture nationale spécifique.

Le « péril étranger » : une question nationale

23Depuis le tournant du siècle, la présence étrangère interpelle l’opinion publique qui dénonce l’existence d’une « question des étrangers », interprétée comme existentielle pour la nation. Perçue d’abord comme un problème démographique, la « question des étrangers » devient rapidement politique. Elle se définit par rapport à une population étrangère qui fait « …partie intégrante de la vie économique et sociale du pays, mais non de son organisme politique » (Recensement 1915, i : 64*).

24Du point de vue républicain, la coexistence de deux populations qui n’exercent ni les mêmes devoirs, ni les mêmes droits est un facteur de déstabilisation. Elle représente également une entrave à la volonté d’intégration des diverses composantes de la population de la Suisse. En outre, dénués des droits politiques, les étrangers ne peuvent exprimer leurs volontés par les voies démocratiques et risquent, de ce fait, de recourir à des moyens illégaux et violents. Or, les étrangers manifesteraient une tendance révolutionnaire et frondeuse « anormale », d’autant plus dangereuse qu’ils appartiennent majoritairement à la classe des prolétaires.

25La présence étrangère, souvent qualifiée de « colonisation pacifique », est également perçue comme une menace pour l’indépendance de la Suisse15. En cas de conflit, l’ennemi serait déjà dans la place. De plus, l’activisme politique des étrangers compromettrait la sécurité du pays, voire représenterait une source potentielle de conflits armés.

26La cohésion nationale est également mise en péril. Pays plurilingue dont les affinités culturelles dépassent les frontières, la Suisse craint que la concentration de ressortissants des États voisins n’exerce une attraction centrifuge et ne menace l’unité du pays en accentuant les dérives linguistiques et en exacerbant les passions nationalistes. En outre, les étrangers sont considérés comme les vecteurs d’idées et de mœurs nouvelles, désignées comme « non suisses ». Or, « ce qu’il faut craindre le plus, ce ne sont pas les hommes, mais les idées qu’ils incarnent » (Sauser-Hall 1911 : 429).

27Pour résoudre la « question des étrangers », l’opinion publique s’accorde sur la nécessité de réduire le nombre des étrangers en Suisse. Cependant, fidèle à ce sujet aux conceptions libérales, la classe politique n’entend pas entraver l’immigration nécessaire aux besoins de l’industrie. Elle propose d’assimiler la population étrangère par un octroi facilité du droit de cité suisse, c’est-à-dire de « prendre des étrangers pour en faire des Suisses » (Boissier 1911 : 9).

La codification du statut de l’étranger

La naturalisation et l’intégration

28Au terme de la loi fédérale du 3 juillet 1876 sur la naturalisation, l’octroi de la nationalité suisse est soumis à autorisation fédérale, mais il relève de la souveraineté des cantons et des pratiques communales (Arlettaz 1990). Quelques cantons accordent assez facilement la citoyenneté. Quant aux communes, certaines monnaient généreusement leur droit de cité, alors que beaucoup d’autres entravent par des taxes prohibitives l’incorporation de tout nouveau citoyen par crainte d’avoir à les assister. Pour leur part, les étrangers se montrent peu enclins à renoncer à leur origine.

29Inquiet de cette situation, le Conseil national demande en 1898, au Conseil fédéral d’examiner les moyens de faciliter la naturalisation, notamment par une baisse et par un contrôle des taxes d’agrégation ainsi que par des conditions plus libérales pour les étrangers de la seconde génération. Il en résulte une nouvelle loi fédérale sur la naturalisation des étrangers, du 25 juin 1903, dont les effets sont très minces.

30Le débat est relancé en 1910. Le président de la Confédération Robert Comtesse affirme alors « l’importance vitale au point de vue national de plus grandes facilités pour l’assimilation des étrangers » (Bulletin sténo graphique 1910 : 292). L’idée dominante est de faire appel à la force assimilatrice de la nation, en postulant une naturalisation facilitée et un jus soli limité garanti par des mesures centralisatrices. Cette option divise l’opinion publique. La majorité qui s’exprime estime que la naturalisation est une condition à l’assimilation des étrangers. Elle se heurte aux défenseurs d’une communauté nationale fondée sur des caractéristiques morales, voire sur des critères ethniques qui, à l’inverse, entendent réserver la nationalité suisse aux étrangers assimilés à ses mœurs. Pour ces nationalistes, l’octroi forcé de la nationalité ne peut produire que des « Suisses de papiers » et non de cœur.

La législation sur le séjour et l’établissement

31Jusqu’au conflit, l’Etat fédéral n’a pas de politique en matière d’immigration. Il se limite à garantir la liberté de circulation. En revanche, les cantons adoptent souvent des mesures prohibitives à l’égard des populations « flottantes », à savoir : gens du voyage, tsiganes, déserteurs et réfractaires étrangers.

32Ces mesures ségrégationnistes n’ont jamais été étendues à des nationalités ou à des catégories professionnelles. Toutefois, l’afflux d’étrangers pousse quelques juristes et politiciens à réclamer des entraves à l’immigration, voire un tri des immigrants, tout en ménageant les besoins de l’industrie. Avant la guerre, de telles propositions resteront sans effet. Cependant, au cours du conflit, la volonté de résoudre la « question des étrangers » par la naturalisation est progressivement abandonnée au profit d’une politique fédérale de contrôle de l’immigration (Arlettaz 1991). Initiée par l’ordonnance du Conseil fédéral du 21 novembre 1917, qui instaure un office central de police des étrangers, cette politique sera consacrée par la révision de la Constitution du 25 octobre 1925. A partir de cette révision, la Confédération sera autorisée à légiférer en matière de séjour et d’établissement des étrangers. Une des conséquences importantes en est le maintien de l’Office central de police des étrangers. Conçu à l’origine pour être au service de la sécurité du pays, l’Office central s’impose comme l’instrument privilégié de la lutte contre l’Überfremdung et de la protection du travail national.

33La loi fédérale sur le séjour et l’établissement, du 26 mars 1931, ainsi que son ordonnance d’exécution du 5 mai 1933, érigent le séjour à court terme en principe. Les différents permis de séjour16, auxquels sont liées les autorisations de travail, sont délivrés en fonction de la « capacité de réception du pays », tant sur le plan économique que démographique. Les permis saisonniers doivent garantir au marché du travail la souplesse nécessaire.

34Avec le système rigide des permis, la loi sanctionne une inégalité de traitement entre les étrangers car elle lie des droits différentiels à la durée du séjour. Il existe désormais deux grandes catégories d’étrangers : les étrangers en séjour, aux droits limités, et les étrangers établis, auxquels un droit de présence est garanti et qui sont assimilés aux nationaux. Cette tendance répond notamment au développement de la législation sociale qui entend réserver la protection de l’État aux étrangers établis.

35La nouvelle politique d’immigration et d’établissement a également une fonction identitaire, à savoir celle de protéger la spécificité suisse. Son but idéal serait que la majorité des étrangers établis puisse être considérée comme assimilée et candidate potentielle à la naturalisation17. A cet effet, une sélection rigoureuse de l’immigrant s’impose, non seulement sur la base de critères personnels, politiques, ou économiques, mais également ethniques18. Dès lors, la frontière ne sépare plus seulement l’étranger du national, mais passe entre l’étranger digne de devenir suisse et l’étranger « indésirable », à qui la société refuse un statut. Aux critères civiques d’intégration se substituent les critères subjectifs de la proximité culturelle.