1Ma vie professionnelle m’a donné plusieurs occasions d’approcher les palais de pouvoir, à différents titres chaque fois et sans avoir jamais l’impression de m’y trouver chez moi tout en percevant l’importance symbolique de l’acte d’appropriation collective que véhicule la notion de « monument habité » que l’on peut employer à leur égard. L’une des particularités des « monuments » que j’ai fréquentés est de n’être pas ouvert au public sauf en de rares occasions qui se trouvent liées en France aux Journées du patrimoine et en Europe aux efforts de « transparence institutionnelle ». L’usage domestique des grands lieux de la République, une particularité française, est réservé aux rares tenants d’un titre (ministre, président de la République, président du Conseil, préfet, recteur, etc.) qui légitime l’occupation d’un appartement privé dans un espace principalement professionnel. Les entrées des monuments officiels sont sous contrôle et la possession de différentes clés d’accès (badge, titre d’identité, invitation) s’avère nécessaire à leur pénétration. La notion de « monument », qui se trouve confirmée en France par une politique déjà ancienne de valorisation du patrimoine de la République, se justifie également par des attributs tels la taille physique, l’architecture, l’ornementation exceptionnelle ou encore par l’importance sociale et politique de ces lieux qui sont voués à l’exercice du pouvoir. Bien que ces monuments soient largement détachés des usages domestiques, les agents de la fonction publique se reconnaissent dans l’appellation glorieuse de « serviteurs de l’État » et ils ont souvent recours à la notion de « maison » pour désigner l’espace professionnel dans lequel ils s’investissent. Ces pratiques discursives, qui dérivent du fait que ces palais furent autrefois, pour la plupart d’entre eux, effectivement habités, évoquent l’incorporation des serviteurs dans « la maison du roi (du prince ou du seigneur) ». Elles soutiennent la notion de « monument habité » qui pourrait autrement paraître déplacée au regard du caractère transitoire de la présence des actuels occupants et de la froideur relative qui marque ces espaces.

2NOTA : Ce texte, rédigé début 2001, est la version révisée de ma communication au colloque « Il monumento abitato, approdo antropologico », organisé à Matera en juillet 2000.

3L’approche anthropologique des institutions incite à réfléchir à la notion de « monument habité » à partir de plusieurs entrées dont ce chapitre présente certains aspects relatifs aux palais du pouvoir. Dans un premier temps, nous visitons les lieux. Ensuite, nous nous attachons à la symbolique de ces espaces et aux raisons historiques pour lesquelles l’État ou l’institution gouvernementale choisit des demeures de style pour loger quelques-uns de ses serviteurs. Enfin sont abordés les usages que les individus font de ces « lieux de pouvoir » et les manières par lesquelles s’expose au regard public leur position dans l’appareil d’État.

Un tour dans les palais

4Une expérience assez longue et plutôt contrastée me permet de distinguer trois types de « monuments habités » qui illustrent le rapport entre la haute fonction publique et l’État. À l’époque où je travaillais à la Direction du budget du ministère des Finances, je pus longuement errer dans les couloirs sans fin et fort sombres du palais du Louvre dont l’aile appelée aujourd’hui « Richelieu » avait été transformée durant plusieurs décennies en super ministère, sans aucun confort ni prétention esthétique, tout du moins dans le secteur occupé par les agents ne faisant pas partie de l’entourage du ministre qui avait, lui, le rare privilège de choisir ses meubles dans les collections royales et impériales du patrimoine républicain. La localisation de ce ministère, perçu comme « un État dans l’État », au sein du bâtiment considéré comme l’un des trésors du patrimoine français, alimenta d’innombrables controverses, stratégies et joutes oratoires entre les représentants de deux secteurs de l’État d’inégale importance. D’un côté se trouvaient les « grands argentiers » du ministère de l’Économie et des Finances qui étaient invités à déménager pour regrouper l’ensemble des services dans un bâtiment ultra moderne et plus vaste. De l’autre, campaient les représentants du ministère de la Culture, les conservateurs de musée à leurs côtés, dont le principal objectif était de récupérer l’intégralité du bâtiment pour lancer l’opération du Grand Louvre qui devait propulser la France au premier rang des puissances muséales du monde. La délocalisation des Finances fut vécue comme un drame en plusieurs épisodes, j’y reviendrai, par les différents ministres qui durent mener le projet à son terme et par leurs agents tout aussi peu désireux de rompre avec les habitudes de la maison. Le déménagement instaurait une coupure symbolique entre le cœur de l’État (les Finances) et le cœur de Paris (le Louvre) que les enjeux de la modernisation de l’État, elle-même représentée par le caractère pionnier de l’installation à Bercy, avaient du mal à combler. Plus que de déménagement, il s’agissait d’un décentrement dont chacun craignait qu’il ne se traduise par une perte d’efficacité, la mesure de celle-ci s’effectuant en terme de « temps de transport » et plus largement d’« abandon du centre ».

5Quelques années plus tard, je fus amenée à mieux connaître d’autres lieux de ce pouvoir à la française qui prend racine dans ce qu’il est d’usage de nommer « les grandes institutions » (Assemblée nationale, Sénat, Inspection des finances, Cour des comptes, Conseil d’État...) et les « grands ministères » (Finances, Affaires étrangères, Premier ministre). Une enquête sur la haute fonction publique française que j’ai conduite à partir du lieu le plus « sacré » de sa formation qu’est l’École nationale d’administration (Bellier 1993) me permit de constater que la légitimité de cette prestigieuse école de la République française se construisait sur le postulat d’une intimité avec les rouages du pouvoir qui se traduisait par la proximité physique des lieux où il s’exerce. Le succès de cette école qui, depuis 1945, assure le recrutement de la haute fonction publique française doit beaucoup à son inscription au centre de Paris que d’aucuns perçoivent comme le centre de l’État. Centre marqué par des monuments, des hôtels particuliers, des bâtiments publics très typés par la taille, la grandeur, le style, et en général la facture classique. À ces lieux convient bien la dénomination de « palais du pouvoir ». La plaquette de présentation de l’ÉNA, destinée à un usage public de communication, met en scène ce rapport au centre du pouvoir et témoigne des préférences qu’ont les hauts fonctionnaires pour les lieux attachés à la grandeur de l’État. En atteste, par exemple, l’Association des anciens élèves qui, en 1995, choisit de célébrer le cinquantenaire de l’École au palais de Versailles. Pour entamer cette relation consubstantielle entre Paris et ceux que l’ÉNA dénomme l’« élite de la nation », il fallut attendre que la centralité « à la française » soit remise en question politiquement au début des années 1980, avec l’adoption des lois de décentralisation dont l’objet visait à redéfinir le rapport entre Paris et les régions de France sur le plan de l’aménagement du territoire et de la redistribution des ressources publiques. Dix ans plus tard, un Comité interministériel pour l’aménagement du territoire, présidé par le Premier ministre, décidait d’accélérer le mouvement par un signal politique fort : la « délocalisation » de l’ÉNA à Strasbourg. Encore fallait-il réunir certaines conditions. La décision fut prise grâce à la volonté politique d’un Premier ministre en particulier, Édith Cresson, qui, étant elle-même issue d’une grande école de commerce, devait révéler son opposition aux élites anarchiques. Toutefois, les réticences furent si importantes, la délocalisation étant assimilée à une perte de pouvoir, que l’ÉNA put conserver son siège rue de l’Université, à proximité des lieux de décision nationaux. Le choix de Strasbourg, qui se projette comme une capitale européenne, pour être la ville d’accueil de la matrice du pouvoir à la française qu’est l’ÉNA illustre les enjeux de la représentation du pouvoir en France et la double pression qu’exercent la construction européenne et la décentralisation sur le rapport que l’État, via ses « grands commis » ou ses « serviteurs », entretient avec la nation. Les arguments mis en avant par la Ville pour attirer l’École du pouvoir reflètent de manière très intéressante le rapport entre politique, administration et monumentalité urbaine.

6Quelques années plus tard, alors que je poursuivais l’enquête sur les hautes fonctions publiques européennes, s’entrouvrirent les portes d’autres palais à Bruxelles, Londres et Madrid. Le passage analytique de la fonction publique française à la fonction publique européenne fut marqué par la fréquentation assidue des bâtiments de la technostructure européenne (Commission, Conseil des ministres, Parlement, Comité économique et social...). Deux traits qui distinguent en apparence les structures de l’État-nation et celles de l’Union frappent le regard de l’observateur : la pauvreté symbolique des lieux dans lesquels officient les fonctionnaires européens et la monumentalité, au sens physique du terme, du style retenu pour loger les institutions du pouvoir européen. Mes enquêtes me conduisant dans d’autres ministères nationaux, notamment espagnols et britanniques, je pus vérifier que les modes d’occupation de l’espace institutionnel reflètent différents rapports de l’État à l’histoire. Au temps long des constructions nationales (depuis le xiv^e siècle) s’oppose le temps bref des constructions transnationales (depuis la Seconde Guerre mondiale). La caractéristique essentielle de l’Union européenne est d’être un processus progressif et expérimental visant, par des modalités définies par la voie des traités, à « inventer » l’unité de l’Europe par-delà la diversité des composantes nationales. Cette tension constitutive d’un inachèvement structurel se reflète dans un art monumental officiel qui paraît déconnecté des ingrédients constitutifs de l’art officiel national.

7Cette notion d’art officiel en Europe occidentale ne doit pas être entendue comme renvoyant aux pratiques décrites pour les pays de l’orbite soviétique, mais comme une catégorie désignant la monumentalité et la décoration des offices. Aussi peut-on rappeler brièvement l’histoire de ce vocable issu du terme latin « opifex » signifiant « celui qui fait un travail ». Le terme « office » désigna tout d’abord les charges puis les corps de magistrat, puis la fonction d’un organe. L’adjectif « officiel » est lui issu de l’anglais official qui a directement désigné ce « qui émane d’une autorité reconnue, qui en a la garantie, la caution », puis ce qui est notoirement reconnu de tous, et enfin ce qui est « de commande ». Cette dernière acception s’applique au cas des bâtiments européens dont le caractère ornemental semble, selon toutes les apparences, compter beaucoup moins que le volume et l’architecture intérieure, dite fonctionnelle. La sobriété relative qui ne désigne ni l’élégance ni l’esthétique peut aussi s’expliquer par le double fait que le coût des opérations architecturales européennes est très surveillé et que l’Union ne jouit encore d’aucune figure représentative susceptible, à l’instar des monarques ou des présidents de la République française, de laisser son nom associé à un grand chantier : la construction de l’Europe se suffit à elle-même.

Une symbolique des lieux

Une histoire de cadre

8La quasi-totalité des ministères français, les grands corps de l’État comme le Conseil d’État, la Cour des comptes, les grandes cours juridictionnelles, les deux chambres du Parlement, tout ce qui est officiel en France et relève du niveau de l’État est logé dans des bâtiments de style, certains étant classés « monuments historiques ».

9Le ministère de l’Intérieur est, avec le ministère de la Défense, le premier occupant des immeubles domaniaux et l’un des premiers constructeurs civils en France. Il est responsable des préfectures, des sous-préfectures, et des commissariats de police dont le réseau s’étend sur l’ensemble du territoire français. Une préfecture sur quatre occupe des locaux classés. Ces bâtiments sont entretenus, voire restaurés par l’État depuis une loi de 1985, conjointement par le ministère concerné et par le ministère de la Culture. La plupart des bâtiments préfectoraux, comme certaines parties des ministères, sont ouverts à l’usage du public ce qui permet à celui-ci d’avoir un accès partiel à ces demeures du patrimoine national qui restent cependant le plus souvent fermées au visiteur. Il est possible de pénétrer ces lieux dans certaines circonstances, sur rendez-vous et avec une accréditation, ce qui est notamment le cas de toutes les administrations centrales et des sièges des ministères. Depuis quelques années, sous l’influence de l’ancien ministre de la Culture, Jack Lang, les Journées du patrimoine ouvrent chaque automne ces lieux au public et tendent à redonner une dimension plus démocratique à ces espaces publics dont le vulgum pecus est usuellement exclu. Les immenses files d’attente devant l’Élysée, Matignon, l’Assemblée nationale, le Sénat et d’autres grands lieux de la République attestent le succès de cette politique d’ouverture et la demande du public pour s’approprier, ne serait-ce qu’une heure, ces espaces dans lesquels se joue l’histoire de la nation.

10On peut alors se poser deux questions. Pourquoi l’État a-t-il fait le choix du bâtiment historique, pour loger ses services ? De quelle façon un tel choix permet-il à l’État de se moderniser et de marquer les transformations qui pèsent sur la représentation de son rôle et des fonctions de ses serviteurs ? Il n’est pas dans mes compétences de refaire l’historique des demeures ministérielles et préfectorales mais, à lire les brochures des unes et des autres, produites à l’occasion de ces Journées du patrimoine, un premier fait est éclairant.

11Lors de la Révolution française, la République a mis en vente les biens des émigrés, c’est-à-dire ceux des aristocrates menacés ou exilés par la Terreur. Dans ces circonstances, et celles qui ont suivi l’avènement des trois premières républiques, l’État a pu s’en porter acquéreur et dès lors loger ses serviteurs dans des bâtiments somptueux dévolus à un nouvel usage. Ceux-ci restent connus par leur nom historique plus que par une appellation fonctionnelle : il est d’usage de parler de l’hôtel Matignon, non de l’hôtel du Premier ministre. Certains bâtiments qui ont conservé leur usage traditionnel de « demeure de charme » sont également attribués aux représentants de l’État à des fins de résidence ou de réception. Telle est la situation du château de Rambouillet où le président de la République reçoit ses hôtes de marque, de l’hôtel de Noirmoutier dont l’usage a été concédé à l’école d’État-Major de Saint-Cyr, du château de Nainville-la-Roche attribué à la Compagnie nationale des sapeurs-pompiers, pour l’usage du ministre de l’Intérieur, ou encore celle de la demeure de « La Pompadour » mise à disposition du ministère des Affaires étrangères. L’État et les collectivités territoriales poursuivent, avec l’instrument juridique de la préemption, une politique d’achats domaniaux de bâtiments voués à une pluralité d’usage.

12L’ancrage de l’État républicain dans des hauts lieux (à savoir prestigieux, nobles, chargés d’histoire) n’est pas symétrique de la définition de « domaine public » qui renvoie au champ du droit, au corps public, à la nation et à la souveraineté populaire sur laquelle se fonde la légitimité de l’État républicain. Ces grands bâtiments du « patrimoine historique » dont l’inventaire des meubles figure au « Domaine » ont pour effet de maintenir les fils de la sacralité du pouvoir. Cela garantit une forme de légitimité à être dans ces lieux qui sont chargés d’une autre histoire que celle de l’État. Ce peut être l’histoire des « grands commis de l’État », expression consacrée pour se référer à ces personnages qui se dévouent au service de l’État, plus efficaces dans l’ombre qu’à la lumière des projecteurs, et qui tirent de leurs fonctions un prestige important, aujourd’hui moins médiatisé. Ils sont l’objet d’une commémoration fonctionnelle, ni officielle ni cérémonielle. Leurs noms sont donnés à des lieux qui deviennent dès lors emblématiques, tels les halls ou les salles Colbert, Necker, Sully, Turgot, Vauban. Ces ancêtres éponymes qui se sont tous qualifiés sous la monarchie se retrouvent, aux côtés d’autres grands noms de la République, dans de nombreux ministères, dans l’ancien comme dans le nouveau bâtiment du ministère des Finances à Bercy. Ce haut lieu de la modernité, comme le montre la plaquette servant à la communication externe du ministère, témoigne que l’État ne peut en France s’affranchir des ancêtres de son histoire. Celle-ci imprègne les représentations de la puissance publique, comme on le note à Bercy, dont les bassins intérieurs sont dénommés « douves » comme si l’on était dans un château fort. Ce principe de nomination permet d’orienter l’occupant des lieux vers les bureaux qui sont dénommés « D » comme « douve », par opposition à « M » comme « ministère », suivis de numéros. D’autres palais de la République sont bien sûr chargés de l’histoire privée des aristocrates et des barons d’Empire, de leurs épouses et de leurs maîtresses, dont les rapports avec l’État ne sont qu’en partie semblables à ce que l’on peut observer aujourd’hui dans certaines formes d’appropriation des privilèges de la fonction publique.

13L’histoire de l’État en France, qui est faite de bouleversements radicaux comme la Révolution de 1789, de parenthèse intolérable telle celle ouverte par la collaboration de l’État vichyste avec les nazis en 1940-1945, et de subtiles modifications comme celles induites par les lois de décentralisation et par la construction européenne, semble comme lissée par l’occupation continue des lieux du pouvoir. L’État, ses représentants et les représentants du peuple, le président, les ministres, le gouvernement et les hauts fonctionnaires, qui pour certains sont amenés à vivre, et pour la plupart à travailler dans les palais de la République, ne doivent pas être confondus avec le peuple lui-même, ni avec les époques de la grande histoire de France. Ce sont des événements qui se déroulent sur des plans différents. Cette histoire de l’État et des lieux qui incarnent sa figure semble ignorer les étapes-clés de la modernité, telle la révolution industrielle des sciences et des techniques, mais celle-ci exige que des adaptations soient réalisées pour que les fonctionnaires et les élus du peuple puissent travailler « avec leur temps ». Cela entraîne d’interminables discussions et conflits entre les parties prenantes pour que des travaux soient entrepris dans le but d’aménager les monuments historiques à des fins professionnelles et de les rendre fonctionnels.

14La Caisse nationale des monuments historiques produit des ouvrages très documentés et illustrés évoquant la représentation de l’autorité de l’État et la pérennité de l’administration, la grandeur de l’État qui s’attache à des lieux chargés d’histoire et la pluralité des usages – fonctions administrative, législative et résidentielle – d’un certain nombre d’entre eux. Ainsi, le volume consacré à l’administration, qui concerne principalement les hôtels de préfecture, établit-il une relation entre les formes de l’État et les fonctions des serviteurs : « L’hôtel de préfecture est la représentation de l’une des plus populaires de nos institutions. En étudier les formes ne relève pas seulement de l’histoire de l’architecture mais de celle de la fonction préfectorale... » (Monuments historiques 1991, « Administration, préfecture » : 16) :

La tradition veut que les représentants officiels du pouvoir exécutif dans les départements s’installent dans de beaux hôtels particuliers du xviii^e siècle ou, à défaut, dans d’imposantes préfectures construites sous le Second Empire. La fonction exige en effet un certain faste et requiert une dignité à la hauteur de l’importance politique de l’institution. Les créations de nouvelles préfectures n’ont pas été si fréquentes au xx^e siècle mais l’image contemporaine de la préfecture reprend pour beaucoup l’apparat des bâtiments du siècle précédent, même si les préfectures modernes ont perdu leur allure de château (ibid. : 32).

15Un lien étroit est établi entre la grandeur de la fonction, le prestige de l’institution, la beauté et la centralité du lieu qui l’héberge.

Nul, en effet, n’est insensible à la majesté des lieux, aux symboles qui s’y attachent, à l’emplacement traditionnel de la préfecture dans le centre ville. Le choix qui a été ainsi fait, il y a quelques années de maintenir le représentant de l’État, chaque fois que cela était possible, dans les bâtiments historiques de la préfecture rencontre bien l’attente naturelle de la population. Pour les élus comme pour le public ces murs vénérables sont liés à l’histoire du département, et en s’y maintenant, l’administration de l’État assoit sa pérennité (ibid. : 9).

16Ces mots ont été écrits à propos de la préfecture du Gers, située à Auch dans un bâtiment splendide que j’ai pu visiter lors de mon enquête à l’ÉNA, et dont la plupart des agents se plaignent, à l’exception du préfet et de sa famille qui y sont somptueusement logés. Le prestige de l’institution ainsi mis en évidence est destiné à rejaillir sur les individus qui les occupent : « Outre l’éclat que lui procurent en théorie ses attributions légales et en pratique leur exercice, une institution tire aussi prestige des lieux où elle siège. Sans parler des châteaux des rois, la noble architecture d’un palais de justice, l’apparat de ses salles confère un surcroît d’autorité aux tribunaux qu’il accueille... » (ibid. : 11). L’institution ne peut se résumer à la somme des individus qui l’incarnent, mais la subtilité de cette phrase permet de comprendre l’esprit d’un énarque qui, à l’issue de sa scolarité et devant décider de sa carrière, fera le choix de l’un des corps juridictionnels les plus honorifiques et prestigieux donnant accès au Conseil d’État ou à la Cour des comptes ou, si son classement ne lui laisse pas d’autre choix, aux tribunaux administratifs et aux chambres régionales des comptes qui figurent en bonne place dans le champ de la notabilité provinciale. Le lien entre « apparat des lieux », « prestige de l’institution » et « autorité du corps » est parfaitement intégré, si ce n’est par la population française dans son ensemble, du moins par le microcosme des énarques.

17Les passages cités montrent que l’État en France est une affaire importante, noble et prestigieuse, raison pour laquelle il doit être bien logé, et ses représentants honorés par certaines marques que la modernité conserve. Le point important ici est la question de la représentation de l’État et des formes qu’il se donne. Toute la haute fonction publique n’est pas également chargée de cette fonction de représentation interne et externe de l’État, il est des ministères, des corps et des agents plus importants que d’autres sous cet angle, mais le lien existe. Ainsi, par exemple, l’ÉNA, dont la devise « Servir l’État sans s’asservir au pouvoir » explicite l’indépendance, est devenue l’emblème de la fonction publique à la française bien qu’elle échappe à la logique de la représentation stricto sensu. En 1989, la plaquette de présentation de l’École soulignait la place de l’École dans le paysage éducatif, administratif et culturel français et détaillait ses spécificités. En page centrale figure l’image de la pyramide du Louvre, sur la pertinence de laquelle on peut s’interroger car, à la différence d’autres images montrant des ministères (Fonction publique, Intérieur, Affaires étrangères, Finances), une préfecture (celle du Gers) et le Conseil d’État, elle est sans rapport avec les postes auxquels l’ÉNA donne accès. Comment ne pas associer cette image qui symbolise la puissance, rappelle l’histoire de l’État régalien et illustre le pari modernisateur du président Mitterrand, à la représentation de la hiérarchie pyramidale qui caractérise la fonction publique à la française ?

La guerre des styles

18La translation du ministère de l’Économie et des Finances du Louvre à Bercy illustre le problème de l’esthétique de l’État en France. L’histoire commence avec le premier président socialiste de la V^e République, François Mitterrand, qui décida de « rendre le Louvre à l’histoire de la France » le 24 septembre 1981, trois mois et demi après son élection au suffrage universel. Cette déclaration de style présidentiel fut ressentie comme un coup de tonnerre dans le ciel serein du ministère des Finances qui occupait les lieux depuis 1871, c’est-à-dire depuis la fin de la Commune de Paris et le début de la III^e République. La symbolique d’un tel lieu et le passage sans solution de continuité de trois républiques très contrastées quant à leurs modes d’organisation est responsable d’une expression fameuse pour parler des Finances : « l’État dans l’État ». Aujourd’hui, après que le Louvre a été « rendu à la France », est née une nouvelle expression qui se trouve inscrite dans la plaquette de présentation : « Bercy n’est pas un immeuble, c’est un fragment de quartier, une ville dans la ville » (DPA 1996 : 3). Le glissement sémantique est tout aussi signifiant des transformations de l’État et de ses représentations dans le contexte européen que de la monumentalité de l’édifice dans lequel travaillent près de six mille agents. Il fallut plus de huit ans pour construire Bercy et déménager le Louvre, huit ans au cours desquels intervint une période de cohabitation entre droite et gauche qui remit en question les choix initiaux. Pierre Bérégovoy avait accepté de quitter le Louvre, et les premiers travaux avaient débuté dans les appartements de prestige qu’occupaient les bureaux du ministre et des membres de son cabinet lorsque, la droite ayant gagné les élections législatives, Édouard Balladur reçut le portefeuille de l’Économie et refusa de partir pour Bercy. De nouveaux travaux furent alors entamés pour qu’il retrouve un bureau à la hauteur de ses ambitions personnelles.

19Cette petite guerre des offices, qui eut un coût pour les contribuables, met en évidence la nature des enjeux relatifs à l’esthétique du pouvoir et la dimension idéologique de la représentation de ce rapport à l’État. La rumeur circulant dans les corridors du Louvre glosait à l’époque sur l’idée que le nouveau ministre ne pouvait se retrouver logé autrement que Valéry Giscard d’Estaing, célèbre membre de sa famille politique. Leurs ambitions coïncidaient avec une représentation du lustre du pouvoir que Pierre Bérégovoy, incarnant la puissance de transformation de la famille politique socialiste, souhaitait quant à lui transformer. Il n’eut aucune réticence à sacrifier la part la moins confortablement logée de « l’État dans l’État » pour la redéployer dans un nouvel espace de modernité.

20Les Finances au Louvre étaient centrales dans le dispositif de contrôle de l’État français, et tellement bien situées que ses représentants au plus haut niveau, dont le temps est très mesuré, pouvaient accéder en quelques minutes aux principaux lieux de la prise de décision. Mais « le Louvre » représentait aussi un manque criant de surface occupée, du personnel mal logé, des services éclatés, une modernisation retardée de ce simple fait. Afin d’emporter l’adhésion pour un site relativement excentré et limiter les pertes de temps dues aux encombrements terrestres prévisibles entre Bercy et Matignon, le ministre des Finances reçut le droit exceptionnel d’emprunter régulièrement la voie fluviale, grâce à des bateaux appontés sous « la pile ». Le toit du ministère fut doté de deux pistes d’atterrissage pour hélicoptères dénommées « les galettes ». L’opération se conclut par la construction d’un bâtiment très moderne, conçu tout à la fois comme un lieu de travail, un lieu d’architecture et un lieu de culture. Mais tout rapport avec l’histoire ne fut pas évacué d’un coup de marteau-piqueur.

21Bercy se situe dans un quartier du sud-est parisien dont il a marqué la rénovation, sur l’emplacement d’un ancien octroi où l’État percevait des taxes de passage et dont le bâtiment a été conservé pour loger la très noble Inspection des finances. On retrouve donc à Bercy l’histoire de France des impôts. Mais le ministère s’est tourné vers l’art moderne pour sceller son alliance avec le xxi^e siècle, et il présente dans ses immenses halls et coursives des œuvres d’artistes contemporains, « peintures, sculptures, tapisseries et mosaïques, dont la diversité des styles aborde le thème de l’économie et des finances ». L’accent est mis sur l’enjeu de réaliser la modernisation de l’État en marquant la continuité du rapport entre grandeur et haute culture.

22Les mêmes préoccupations de style ont présidé au déménagement de l’ÉNA depuis la rue de l’Université à Paris pour le quartier de la Petite-France à Strasbourg. Je passe sur les détails qui ont ulcéré les énarques, lorsqu’ils apprirent par la radio les conclusions du Comité interministériel de l’aménagement du territoire leur enjoignant de partir dès que des travaux auraient été réalisés sur un site restant à choisir : ils se sentirent bafoués, leur position de « conseillers du prince » méprisée, et le sentiment d’être exilé fut partagé par des personnalités très diverses. Un symbole de l’État était touché en son cœur. Pourtant, logique d’obéissance oblige, se mit en place un comité pour réfléchir à la programmation des opérations. Le site d’une ancienne prison fut choisi, un concours fut lancé, un projet fut défini dans lequel, une fois encore, la préservation du patrimoine se combina à la réflexion sur le bon usage des mètres carrés à des fins d’administration, de documentation, d’enseignement et de logement. Le pari était ambitieux, il fallait tout à la fois déplacer un symbole, investir une capitale régionale, continuer d’attirer les meilleurs cerveaux malgré un apparent éloignement du pouvoir et, enfin, maintenir la continuité de l’État tout en assurant le renouvellement des élites. Le pari fut gagné au prix de quelques entorses au principe de l’économie budgétaire. Le siège de l’École fut officiellement déplacé à Strasbourg, mais de fait maintenu à Paris, le coût de la formation des énarques étant multiplié par deux, ce qui permit à l’École de se replacer au cœur du pouvoir de l’État central, européen et décentralisé.

23Ces préoccupations stylistiques ne concernent pas au même degré les palais du pouvoir de l’Union européenne dont on constate qu’ils se caractérisent par trois traits qui les différencient des palais nationaux. En premier lieu, l’Union est une construction récente, dénuée des principaux attributs de la souveraineté, et notamment des éléments dits du « pouvoir régalien » que possèdent encore les États membres de l’Union. Les éléments les plus visibles de l’Union européenne que sont les institutions communes relèvent de l’ordre de la technostructure plutôt que du politique. En second lieu, l’Union européenne loge ses fonctionnaires (agents de la Commission européenne ou des secrétariats du Conseil des ministres, de la Cour de justice ou de la Cour des comptes) et ses élus au Parlement européen dans des bâtiments modernes qui ont été construits pour eux. Les critères présidant à la mise en place de ces institutions relèvent plus d’une intégration plurinationale à réaliser que de la reproduction des ordres et des préséances historiques. En troisième lieu, l’Union européenne cherche à se donner une image d’efficacité sans bousculer les souverainetés nationales. À Bruxelles, les institutions européennes sont regroupées autour du rond-point Robert-Schuman, du nom de l’un des pères fondateurs de la Communauté économique européenne. Dans les États membres, ses bureaux sont implantés, en général, auprès des bâtiments du pouvoir national.

24La pauvreté symbolique de l’Europe et son absence d’autonomie frappent par contraste avec les représentations du pouvoir des États-nations. Les bâtiments européens qui sont plutôt massifs et peu ornementés dans le style architectural moderne semblent apparemment sans histoire, ou bien celle-ci relève du temps présent et de l’anecdote. Des histoires circulent à propos du déménagement du siège historique de la Commission, le Berlaymont, pour procéder aux opérations de désamiantage. Elles relatent notamment diverses tractations sur le maintien des avantages acquis en terme de superficie des bureaux et de visibilité des positions hiérarchiques : la taille et le nombre des fenêtres allouées aux différents grades de l’encadrement (chefs de bureau, directeur, directeur général) fit ainsi l’objet d’un compromis avec les représentants des syndicats. À défaut d’être grandioses, les lieux de l’Europe sont homogénéisés par le déploiement d’un nombre limité d’emblèmes européens : drapeaux et sigles que l’on retrouve en façade et à l’intérieur, affiches des programmes (aide humanitaire, développement régional, jeunesse et sport, etc.) qui signalent la raison d’être de tel ou tel secteur administratif dans un bâtiment collectif. Les agents ressentent le besoin de marquer leur identité professionnelle dans un espace conçu pour être essentiellement fonctionnel. Cela contribue à la formation, par-delà la diversité des appartenances nationales, d’un sentiment d’appartenance à l’Europe dont l’une des manifestations est l’usage que font les fonctionnaires du vocable « maison » (house, casa, Haus) pour parler d’eux-mêmes et de leur environnement (Bellier 1997a).

25À un titre différent des hôtels de préfecture ou des grands ministères nationaux, les institutions européennes peuvent être vues comme des « monuments habités ». Perçues souvent comme une plaie par les urbanistes et les associations de défense de la ville de Bruxelles qui déplorent le caractère massif des édifices, la non-consultation de la population locale pour les implantations et les privilèges de droit commun exorbitants dont jouit le personnel européen, ces institutions ont un vécu fortement déterminé par les agents qui les animent. Ils représentent le visage de l’Union européenne. En attestent les brochures de présentation du Parlement ou de la Commission européenne, qui exposent beaucoup moins les bâtiments et les éléments du décor que les personnes qui contribuent à donner un visage à l’Europe.

Habiter les lieux du pouvoir

26Il est intéressant de découvrir comment les palais du pouvoir sont investis par les individus qui sont invités à y travailler, en s’interrogeant sur la question de savoir si l’esthétique et le style classique comptent plus ou moins que la fonctionnalité des lieux, et si les marques du pouvoir qui s’impriment dans les murs peuvent être transformées par de nouvelles pratiques. Alors que l’accent est mis sur la réforme de l’État dans le contexte de la mondialisation et que l’Union européenne progresse dans sa construction, on se demande comment il est possible de changer l’État sans changer en profondeur ses représentations. Comment l’État républicain cohabite-t-il avec le lustre d’un autre temps, comment entretient-il ces lieux ? Comment l’Union européenne, dont les institutions fonctionnent parallèlement à celle des États, dispose-t-elle ses agents ?

27À défaut de répondre précisément à ces questions, rappelons que tous les palais de la République ne sont pas identiques : ainsi l’hôtel de Lassay qui a été attribué au président de l’Assemblée nationale est-il notoirement plus luxueux. La mise en scène de la grandeur que l’on peut observer dans les lieux de la représentation de la nation, qui sont les plus politiques, cache les transformations qui ont été rendues nécessaire pour loger le personnel fonctionnaire, les petites mains des représentants de l’État. La qualité et l’histoire de l’édifice ne furent pas remises en cause pour les besoins de l’informatisation et de la modernisation de la fonction parlementaire. Des arrangements ont été retenus, différents de ceux qui ont présidé à la mise en place du « quartier dans la ville » que sont les Finances à Bercy.

28Des mécanismes précis garantissent la distinction entre les représentants du peuple, les représentants de l’État et les représentants des corps, qu’il s’agisse de l’élection pour les représentants du peuple ou de la fréquentation des grandes écoles pour les représentants de l’État et des grands corps. Je ne traiterai pas des hauts lieux de la République que sont les représentations du peuple, l’Assemblée nationale et le Sénat, qui se déploient dans des palais conçus pour la mise en scène de la démocratie parlementaire. Dans un style classique, y sont célébrées la naissance du demos, les grandes étapes de la constitution du peuple citoyen et les grandes figures tribunitiennes qui illustrent la fonction (Abélès 2000). J’évoquerai plutôt ici les monuments institutionnels à usage administratif.

Les signes de la hiérarchie

29En France, on distingue aisément les sommets des ensembles administratifs et, à l’instar d’autres systèmes administratifs, un ordre protocolaire règle la disposition des personnes les unes par rapport aux autres, définit les règles de préséance, justifie l’usage de formules locutoires particulières, l’observation d’attitudes respectueuses. L’ensemble définit un code pratique des usages du pouvoir qui ne s’invente pas, se transmet par l’expérience et qualifie une forme de culture politique et administrative.

30Les sommets, en France, sont partagés par les piliers de la démocratie représentative, avec tout en haut le président de la République et les présidents des corps constitués, parlementaire, gouvernemental et juridictionnels, qui sont assez nombreux et très attentifs aux égards qui doivent leur être rendus. L’ordre protocolaire règle le rapport entre les corps constitués et avec les représentants extérieurs. À l’intérieur de chacun de ces domaines, règne une hiérarchie interne qui règle les distances entre les différents agents, avec des marques précises dépendant de l’ordre d’arrivée dans le corps ou de l’ancienneté dans la fonction qui sont rendues visibles de manière significative pour les usagers du pouvoir mais qui ne sont pas évidentes pour les profanes. À titre d’exemple, les casiers des auditeurs et maîtres des requêtes au Conseil d’État, dans lesquels ils reçoivent leurs courriers et les dossiers qu’ils doivent traiter, ne sont pas rangés par ordre alphabétique mais par ordre d’ancienneté. Chacun peut donc à tout moment vérifier où se trouve un collègue dans le tableau d’avancement qui ouvre droit à la distribution des fonctions... Cet ordre se trouve reproduit au niveau des tables très exiguës sur lesquelles se posent les conseillers pour traiter les affaires – d’une façon qui semble désuète de nos jours, puisqu’ils travaillent avec du papier et des crayons. Mais pour rien au monde, le Conseil d’État ne quitterait son siège historique au Palais-Royal ni ne changerait son mobilier pour le confort de ses agents. Le prestige de la fonction est tel que chacun apprécie l’inconfort relatif et le charme de ce Conseil qui est tout à la fois un organe de consultation du gouvernement et de contrôle de la légalité de ses actes.

31Le même genre de situation se retrouve à la Cour des comptes dont les salles de jugement se prêtent à la répétition de la majestueuse souveraineté juridictionnelle, sous le regard distant des conseillers ayant revêtu la robe noire au col d’hermine des magistrats, tandis que les bureaux croulent sous la masse des documents comptables à vérifier et que des salles entières du bâtiment de la rue Cambon sont condamnées à rester fermées parce qu’elles sont remplies de « liasses » comptables.

32Dans les ministères qui peuvent distribuer leurs services sur plusieurs sites, les situations sont moins critiques que dans les grands corps de l’État. Mais dans tous les cas, on note sur le plan spatial la manière dont s’expriment les hiérarchies : qu’il s’agisse de la disposition des bureaux, de la taille et de la décoration des pièces, de la localisation du petit personnel par rapport au chef, ou encore du traitement des personnes extérieures au ministre. La circulation des personnes dans l’enceinte ministérielle n’est pas totalement libre. L’organisation de celle-ci répond à une logique de contrôle et participe de la représentation du pouvoir : certains lieux sont accessibles, d’autres non, avec ou sans badge, celui-ci comportant une indication de date ou une spécification de couleur pour, comme à l’Assemblée nationale, désigner les salles auxquelles il donne accès, etc. D’une manière générale, le ministre, avec ses assistants et son cabinet, c’est-à-dire le pôle politique d’une administration centrale, est bien distingué du pôle administratif composé par les directeurs et chefs de service, qui sont parfois situés dans d’autres bâtiments. La hiérarchie des positions et le type d’honneur auquel un individu peut prétendre sont rendus visibles sur le plan d’occupation de l’espace professionnel. Ils sont également marqués vis-à-vis de l’usage des espaces de réception et des espaces communs ou publics.

33Le ministre et son entourage professionnel ont généralement à leur disposition les pièces les plus nobles des bâtiments. Selon l’architecture et le style du bâtiment qui, entre le xviii^e et le xx^e siècle, font remonter les étages nobles, leurs bureaux se situent soit au premier étage avec vue sur un jardin, soit au dernier étage avec une vue sur Paris. Un escalier ou un ascenseur est réservé à leur usage. Les ministres se tiennent en retrait du contact avec le tout-venant, pour des raisons qui tiennent autant au prestige de la fonction – ils se réservent pour des interlocuteurs de haut niveau, pour des homologues ou des questions d’importance – qu’à leur emploi du temps très chargé qui tend à les isoler au sein d’un univers surprotégé. À proximité du ministre se disposent les membres du cabinet, les proches conseillers et, plus loin, dans des bureaux plus ou moins somptueux, les directeurs et les chefs de bureau. L’importance des individus est marquée non par le grade ou l’uniforme qui peuvent, dans les corps militaires, rendre ces positions visibles, mais par la proximité entretenue avec le chef : depuis le portrait du président de la République, qui ne figure que dans les bureaux des ministres, des préfets et des commissaires, jusqu’aux portes communicantes qui sont réservées aux intimes (directeur et chef de cabinet, conseiller technique, assistant, etc.), jusqu’à l’orientation de la pièce et à la taille du bureau proprement dit. On distingue aussi dans le mobilier administratif les formats « ministre » ou « demi-ministre ».

34D’autres formes de hiérarchie sont également visibles, selon que le ministère est prestigieux, riche en dotation budgétaire et en ressources humaines. À titre d’exemple, être chef de bureau dans l’une des directions prestigieuses du ministère des Finances comme le trésor ou le budget, poste rare et prisé, ne donne aucune garantie d’être bien logé, contrairement à ce qui se passe dans un ministère dit dépensier, comme le ministère de la Santé ou de l’Éducation nationale, qui attirent peu les énarques. Ces lieux de la puissance étatique déploient alors toutes sortes d’arguments, y compris celui de la qualité de l’ergonomie professionnelle, pour remédier à leur déficit d’image ou de crédit auprès des hauts fonctionnaires.

Variation des usages et mise en scène de la culture administrative

35Les variations entre les ministères, en raison des lieux qu’ils occupent et du prestige relatif de la fonction qui s’attache à l’institution, contribuent à la formulation de cultures administratives distinctes. Les fonctionnaires parlent ainsi de la culture du Quai d’Orsay, comme d’un mélange de diplomatie, de somptueuse représentation de la grandeur de la France et de bricolage sur le terrain. En se fondant sur les usages, la raison d’être de l’institution d’appartenance, les manières de travailler et les histoires personnelles, se construisent des cultures héritées de l’ancien temps des corporatismes telles, en France, la culture des « X-Ponts », celle de la « préfectorale », du Trésor, du Budget, ou de la Marine, etc. Du fait de la pesanteur historique et des ingrédients matériels et idéologiques du concept de culture nationale, on observe de grandes variations entre les cultures administratives et politiques nationales en Europe (Bellier 1997b).

36Pour en donner un aperçu, il existe des différences significatives entre les bureaux à la française, à l’anglaise, à l’espagnole ou à l’européenne. On s’en rend compte en visitant, comme j’ai pu le faire à Paris, à Madrid, à Londres et à Bruxelles, ces lieux dans lesquels les références à l’insigne du pouvoir tels le portrait du chef de l’État et le drapeau national (ou européen) côtoient des objets et décorations hérités de la pratique professionnelle (bibelot, souvenir de « mission », téléviseur, etc.). Ces bureaux dans lesquels s’investissent les fonctionnaires durant des années finissent par être domestiqués par des objets plus personnels dont le langage rend compte, y compris dans les directions générales de la Commission européenne (« chez moi » pour le bureau, « la maison est agréable » pour parler de la direction générale, etc.).

37À Madrid, au secrétariat d’État aux Affaires européennes, dit palais de La Trinidad, le bureau du ministre de l’Europe, de taille modeste, comprend un portrait du roi, deux drapeaux, le national et l’européen, des meubles de style, des tableaux classiques, un mobilier de salon et une antichambre. Dans le même bâtiment, aux salles de réception très décoratives, se situent les bureaux des directeurs et des chefs de service, d’une taille parfois supérieure à celle du ministre, la plupart des services et des bureaux d’encadrement se distribuant dans une annexe plus moderne que le petit hôtel particulier du ministre. La hiérarchie établie entre le ministre, les hauts fonctionnaires et les agents du ministère n’est pas notable dans les modes de déplacement et de communication des individus, si ce n’est qu’ils travaillent selon des rythmes et des horaires partiellement distincts.

38À Londres, au cœur de l’ensemble gouvernemental et administratif de Whitehall, le ministre est moins proche de ses services et invisible par les personnes étrangères au ministère. L’ensemble chargé des Affaires européennes (European Secretariat for the Cabinet Office) se regroupe de manière fonctionnelle dans un bâtiment sans charme, aux couloirs et aux bureaux sinistres, privés de décorum. Le pouvoir appartient au Parlement (« Parliament is supreme »), à qui tous les égards sont dus, tandis que les fonctionnaires qui se considèrent comme des médiateurs et sont tenus à rendre des comptes très circonstanciés (principe d’accountability) ne marquent, dans leurs bureaux peu spacieux, aucun investissement familier de leur univers professionnel. Les mondes politique, administratif et familier ne doivent pas être confondus.

39Dans les locaux de l’Union européenne, la domestication de l’espace professionnel est marquée par les agents qui disposent dans leurs bureaux de signes familiers, plus ou moins ostentatoires. Ceux-ci raccrochent l’individu, tenant de la fonction et occupant du lieu, à deux types de familles : sa famille proche, qui est signe de sa socialisation dans l’univers de Bruxelles, et sa famille nationale, qui le rattache à une culture et à une langue d’origine. Alors que les appartenances nationales ne sont pas un critère d’identification dans la structure de la Commission, les annuaires et organigrammes de service étant neutralisés sur ce point, les manières de faire des individus restent souvent empreintes des cultures nationales. Parmi d’autres manifestations, les fonctionnaires font état de différences auxquelles ils doivent s’accoutumer dans les manières de gérer les relations hiérarchiques. Ces relations peuvent se concevoir et s’exercer dans la verticalité, dans un style à la française ou à l’allemande, le chef se situant moralement et physiquement au-dessus de ses subordonnés, ou dans l’horizontalité, le chef se considérant comme partie d’une équipe, son bureau se situant au même étage que celui de ses collaborateurs, comme au Royaume-Uni ou en Espagne.

Conclusion

40Pour reprendre la distinction de Régis Debray, les palais du pouvoir en Europe fonctionnent simultanément sur les principes du « monument forme » et du « monument trace ». Trace de leur époque, les monuments qui sont repris à l’histoire, comme les hôtels particuliers en France ou en Espagne, et ceux qui sont construits à l’usage du pouvoir dans le cadre de la décentralisation (pour héberger un conseil général ou régional), ou dans le cadre de l’Union européenne, se plient avec plus ou moins de facilité aux usages des individus, sans qui les institutions n’auraient pas la moindre existence. La forme est alors contraignante, car l’architecture intérieure conditionne la manière par laquelle les individus se disposent les uns par rapport aux autres dans un processus qui ne résulte pas seulement de l’agrégation de leurs fonctions. Les fonctionnaires d’un État moderne doivent traiter les dossiers de manière plus rapide qu’autrefois (nouvelle réglementation dans le cadre de la réforme de l’État) et communiquer entre eux et avec l’extérieur, ce qui suppose que l’on repense les cloisonnements intérieurs et le « câblage » du bâtiment.

41On doit donc, en matière d’architecture administrative, soigneusement distinguer la façade de l’intérieur du « monument habité ». La façade des palais du pouvoir, à forte connotation symbolique, va avec la partie visible de l’institution telle qu’elle apparaît configurée par ses représentants du moment et ses productions textuelles et normatives. Elle correspond à la grandeur et à l’autorité de l’institution et s’impose à tous. L’intérieur du bâtiment, lui, correspond à la pérennité de l’institution, il est intimement lié au vécu des agents qui, en faisant usage des lieux du pouvoir, contribuent à écrire sa petite histoire. Celle-ci n’a pas nécessairement besoin du support de la pierre et du style pour exister. L’État garantit à ses représentants les plus élevés dans la hiérarchie des logements de fonction, mais tous les personnels administratifs ne sont pas logés dans des palais, ni même logés par l’État. En revanche, dans tous les grands lieux de l’action de l’État, même ceux qui sont beaucoup moins glorieux que ceux que nous venons de présenter, se retrouvent les grands noms de l’histoire étatique dont l’évocation suffit à transformer une salle commune en lieu d’autorité.