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Lire les sciences sociales. Volume 6/2008-2013

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Gérard Mauger
, 
Louis Pinto

3/ L’État en perspectives

Jean-Marc Weller, L’État au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisation administrative des services publics

Christine Guionnet

Note de l’éditeur

Jean-Marc Weller
L’État au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisation administrative des services publics
Paris, Desclée de Brouwer, coll. « Sociologie économique », 1999
présenté par Christine Guionnet

Texte intégral

1Comme l’indique son titre, l’ouvrage de Jean-Marc Weller est consacré à l’étude de la modernisation administrative des services publics. L’auteur part de la volonté de questionner un discours d’intentions officiel largement diffusé dans les années 1990 : la modernisation de l’État a été étroitement associée à la rhétorique du rapprochement de l’usager.

2Jean-Marc Weller remarque que le thème n’est pas vraiment nouveau et, surtout, qu’il implique de se poser plusieurs questions essentielles, dès lors que le chercheur désire prendre de la distance par rapport à cette rhétorique officielle : y a-t-il eu cette fois véritablement innovation ? En d’autres termes, a-t-on réellement réformé l’administration dans le sens d’un meilleur service rendu à l’usager, ou bien s’agissait-il essentiellement, à travers ce type de discours, d’améliorer l’image de l’administration ? Dans quelle mesure la personnalisation des traitements des dossiers est-elle devenue effective ? Les objectifs proclamés de plus grande justice sociale ont-ils été atteints grâce à l’introduction de pratiques qualifiées de « managériales » ? Quels changements sont intervenus quant au travail des bureaucrates et aux relations entre ceux-ci et les usagers ? Ces derniers sont-ils désormais davantage considérés comme des citoyens ?

3Telles sont les nombreuses questions soulevées par Jean-Marc Weller dès l’introduction de son ouvrage, questions ne laissant pas l’ombre d’un doute quant à l’intérêt incontestable de l’étude proposée. Les enjeux de la recherche apparaissent immédiatement fondamentaux.

4On pourrait résumer la problématique générale de l’ouvrage par la question suivante : dans quelle mesure une logique de service a-t-elle été introduite dans l’administration française, et à travers quels changements cette modernisation se répercute-t-elle, du point de vue du « travail bureaucratique en action » ? Les innovations imaginées quant aux relations entre l’État et les citoyens paraissent-elles s’être concrétisées lorsqu’on observe la vie au guichet, lieu emblématique de ces relations ?

5Pour tenter de répondre à ces nombreuses interrogations, Jean-Marc Weller a choisi de se pencher plus particulièrement sur le guichet, en tant qu’espace de médiations entre une organisation bureaucratique et un public, des innovations managériales et des valeurs morales, des pratiques professionnelles, des préoccupations gestionnaires et des principes de justice.

6L’originalité du travail de Jean-Marc Weller consiste à placer au centre de son analyse un aspect du phénomène bureaucratique généralement oublié de la sociologie des organisations : le travail bureaucratique en train de se faire, c’est-à-dire comment, concrètement, on passe des textes réglementaires à une décision, des situations réelles exposées au guichet à la production d’une intervention.

7Un certain nombre d’études avaient précédemment été consacrées à la production concrète du travail administratif (cf. par exemple les ouvrages au titre explicite tels que L’État au concret de Jean-Gustave Padioleau en 1983, ou encore L’État en action de Bruno Jobert et Pierre Muller en 1987). Ce type de littérature renseigne sur les stratégies, l’influence de certains acteurs, sur les conflits, les représentations caractérisant l’administration. Elle est donc plutôt orientée vers une analyse des relations au travail dans l’administration. Mais peu d’informations sont en revanche apportées quant à la manière dont, in fine, on passe des règlements administratifs à une décision. Le processus du travail bureaucratique en train de se faire n’avait pratiquement pas été examiné en tant que tel avant Jean-Marc Weller. Il était essentiel d’y consacrer une étude spécifique.

8Pour répondre à cet objectif, Jean-Marc Weller a fait le choix d’une posture analytique bien précise, récusant un certain nombre de dichotomies traditionnellement utilisées pour disséquer le travail administratif. Pour lui en effet, l’étude de ce cheminement (la production des décisions administratives) ne doit pas être opérée en isolant les différentes dimensions généralement admises : une dimension sociale (liée aux stratégies des acteurs, à leurs représentations, aux cultures du travail), une dimension technique (règles, machines, consignes), gestionnaire (résultat d’expertises, d’innovations managériales), politique et éthique (les objectifs moraux et décisions prises par les autorités politiques), formelle ou informelle, etc. Pour Jean-Marc Weller, l’analyse du travail administratif en train de se faire ne supporte aucun raisonnement fondé sur l’idée d’un ordre social donné, qu’on pourrait appréhender à plusieurs niveaux étanches : tel le niveau local avec ses actions concrètes, le niveau organisationnel avec ses règles et ses acteurs, ses ressources et ses modes de sociabilité, et le niveau politique avec ses diverses conceptions de l’intervention publique. Reprendre ces dichotomies, qui conduisent à analyser un monde bureaucratique comme « une structure feuilletée », revient en quelque sorte à trahir les acteurs, dans la mesure où ils n’ont vraisemblablement eux-mêmes jamais pensé à ce type de partition. Les agents ne cessent au contraire de cheminer, de naviguer entre ces différents « niveaux » qui sont loin d’être étanches.

9De la même façon que Bruno Latour étudie la science en action – notamment la production des décisions et découvertes scientifiques – en retraçant les interactions multiples entre humains et non-humains en réseau, Jean-Marc Weller refuse d’analyser le travail bureaucratique à partir de différentes dimensions, de registres distingués a priori. Essayer de comprendre la façon de travailler des agents, leur manière de prendre des décisions, de produire du travail administratif, suppose au contraire de se fondre le plus fidèlement possible dans leur quotidien en ne présupposant pas a priori des distinctions qui ne sont pas les leurs, qui ne jalonnent pas leur cheminement.

10L’ouvrage se propose donc d’observer, selon un projet de type ethno-méthodologique, la construction de cet ordre social dans le cours même de l’action bureaucratique. Il s’agit de reconstituer les continuités et discontinuités de l’action publique du point de vue des acteurs. Ignorant toute distinction a priori entre politique et technique, économique et social, ou encore théorie et pratique, l’analyse cherche à appréhender le travail bureaucratique tel qu’il se construit à la fois devant et derrière le guichet : « que font les bureaucrates lorsqu’ils instruisent des dossiers, interprètent des textes réglementaires, utilisent des tampons, rédigent des lettres, dépouillent des questionnaires, organisent l’intérieur de leurs armoires à battants métalliques ou poussent des chariots à roulettes » ?

11Telles sont les innombrables questions que se pose l’auteur, afin de saisir le travail administratif « au quotidien », c’est-à-dire le travail bureaucratique tel qu’il se fait, au moment où il se fait et du point de vue de ceux qui le font. Si Vincent Dubois souligne combien une institution n’existe qu’à travers la façon dont les individus la pratiquent, l’investissent, Jean-Marc Weller insiste quant à lui sur le fait que le travail bureaucratique n’existe pas en lui-même, selon un schéma préétabli que l’on pourrait appréhender à travers différentes dimensions constitutives. De multiples acteurs (usagers, guichetiers, ordinateurs, formulaires, etc.) concourent par de multiples actes à la production d’un travail administratif constamment redéfini en situation.

12Pour traiter ce type de sujet, Jean-Marc Weller a observé une administration ordinaire : une caisse de retraite, chargée du calcul et du versement des pensions de vieillesse et d’un certain nombre de prestations sociales (aides aux vacances, aides ménagères, aides au logement...). Cette caisse régionale mobilise 500 agents, a la charge de 300 000 assurés et gère près de 35 000 dossiers par an de demandes de prestations. Ce type d’institution s’avérait particulièrement pertinent pour traiter la problématique retenue en raison de la dimension quotidienne de l’institution connue de tous (le guichet), de la vigueur de la politique de modernisation menée depuis plusieurs années dans ce secteur, et enfin de la visibilité de la dimension politique et éthique de ce service public.

13Le chercheur, étudiant au moment de l’enquête (il était alors en thèse de doctorat), s’est livré à une « observation directe de type ethnographique » : immersion dans les réunions, les bureaux, derrière les guichets, dans les permanences téléphoniques, les antennes locales, et parfois même au domicile des usagers auxquels les agents rendaient visite ; mais également participation aux repas à la cantine, à certaines sorties au cinéma ou dîners « privés » entre agents, etc. L’étude a enfin été complétée par des entretiens et un questionnaire, sans parler bien sûr de la mobilisation d’un important corpus de données empiriques, d’enregistrements de conversations entre agents et usagers, etc. Bref, c’est une véritable enquête ethnographique qui a été menée pour explorer cette contrée inconnue que constituait jusqu’alors ce type d’institution.

14Dans le corps de l’ouvrage, Jean-Marc Weller choisit de rendre compte de la manière dont entrent en relation les choses, les personnes, les dossiers, les machines et les règles à travers quatre prismes : il visite successivement les guichets, les papiers, les règles, puis les sentiments des agents administratifs. Quatre supports correspondant à quatre types d’activités : décrire, s’accorder, agencer et troubler. C’est ainsi que l’auteur rend compte de l’action organisée en situation.

Chapitre 1 : « Décrire »

15Le premier chapitre centre son attention sur le guichet, lieu emblématique de l’administration. L’auteur y examine la manière dont est construite la description administrative de la situation concrète de chaque usager. Jean-Marc Weller montre qu’il n’y a pas les connaissances « expertes » du bureaucrate d’un côté et les connaissances « profanes » de l’usager de l’autre ; les bureaucrates ne sont pas « à l’intérieur » et les usagers « à l’extérieur ». La réalité du travail de description consiste en des processus complexes de coproduction, où tous les protagonistes concourent à définir la situation (en nommant, classant et répertoriant), à construire la prestation à délivrer.

16Le fait qu’il existe une multiplicité de formats de description peut entraîner un certain nombre de tensions entre bureaucrates et usagers : il reste une telle marge d’interprétation des différents règlements que c’est réellement le dialogue entre agents et usagers qui va permettre de présenter tel dossier de telle ou telle manière, en privilégiant telle ou telle information, en combinant les informations et éventuellement en omettant de préciser tel fait qui peut sembler gênant pour une requête choisie. Ce faisant, le bureaucrate doit savoir fixer les limites de ses interrogations, de son investigation dans la vie privée des usagers. Peut-il demander à son interlocuteur pourquoi il pleure ? Est-il décent de lui demander des détails sur un accident de santé, sur les conditions d’un décès ? Tel est le type d’interrogations auxquelles l’agent doit en permanence s’attacher à répondre.

17Pour préparer ses dossiers, l’agent va en outre partir à la recherche d’indices en apparence anodins, mais qui, en réalité, lui apportent souvent une multitude d’informations fondamentales : des paroles prononcées, mais aussi des manières de se comporter, des gestes, des vêtements, des accents, des mimiques, la visite d’un domicile, l’observation d’une personne proche présente aux côtés de l’usager sont autant d’indices précieux pour l’enquêteur à la recherche de la vérité d’une situation sociale. Autant d’informations qui conduiront l’agent à prendre en compte ou non le fait que le mari de Mme Martin soit malade, la situation financière difficile de ses enfants, le fait qu’elle ait travaillé à la ferme chez ses parents pendant longtemps sans être déclarée, que tel usager ait l’air de bonne foi, qu’il semble épuisé, courageux, ou au contraire roublard (revenus non déclarés), etc.

18Au final, l’usager n’est plus seulement derrière le guichet : il se retrouve aussi dans les tiroirs de bureau, les armoires et les disques durs d’ordinateurs. Sa situation est convertie en énoncés civils (personne), réglementaires (cas), techniques (dossier numéroté), puis comptables. Dans ce travail de conversion, l’usager joue un rôle essentiel d’information ; il peut corriger l’agent dans ses interprétations et compléter les informations nécessaires à telle ou telle typification de son cas. Comme le dit l’auteur, le bureaucrate fabrique en quelque sorte la réalité de l’usager, avec le concours de celui-ci.

19Ainsi, « Mlle Rosier existe bel et bien. Mais elle n’existe pas en dehors d’une rencontre sociale où l’agent, pour pouvoir la désigner et l’incorporer dans la description de la situation, a dû mobiliser une réglementation (la législation du FNS) et des indicateurs objectifs (la déclaration fiscale, le montant de l’actuelle pension), a dû attribuer des intentions (faire des économies pour le cimetière) et des qualités morales (une femme honnête). Ce n’est qu’à ce prix que l’agent parvient à stabiliser la description de la situation de l’usager dans un format comptable et réglementaire : oui, Mlle Rosier est bien une retraitée pauvre » (p. 60). En réalisant ce constat, le bureaucrate a transformé un énoncé de type 1 (Mlle Rosier est dans la misère) en énoncé de type 4 (Mlle Rosier peut recevoir une subvention de 2565,97 francs).

Chapitre 2 : « S’accorder »

20Plusieurs éléments interviennent dans la production de l’accord entre l’usager et le fonctionnaire, à propos du choix d’un type d énoncé : la convergence s’effectue non seulement à la suite de l’interaction immédiate entre les deux individus (au guichet, cf. le chapitre I), mais aussi et indissociablement à la suite de l’échange de toute une « paperasserie » assurant le relais entre les interlocuteurs.

21Ainsi donc, après avoir observé les interactions au guichet, Jean-Marc Weller remonte progressivement le processus de production des décisions administratives en examinant le travail de « paperasserie » effectué dans un second temps. Ce travail a pour objectif de faire le lien de manière solide, irrémédiable, une fois l’interaction au guichet passée, entre situations individuelles et cas juridiques reconnus. L’accord ne se fait pas seulement dans l’interaction directe, mais également à travers tout un cadre peuplé d’objets matériels et d’acteurs qui vont concourir ensemble à formater les énoncés pour finalement assurer leur convergence vers des cas réglementaires identifiés.

22C’est tout un ensemble de « technologies littéraires » (notes, imprimés, formulaires, fichiers, codes de procédure, banques de données, documents divers) et d’objets en apparence anodins (ordinateurs, téléphones, calculatrices...) qui vont être mobilisés et vont contribuer à déterminer la traduction des différents dossiers en cas types. Ils permettent d’administrer la preuve, d’agréger les informations et de représenter les cas considérés (avec parfois des contraintes, des tensions socio-techniques : entre les individus, mais aussi des résistances de la part des machines – pannes, programmes informatiques non adéquats, absence d’actualisation des données informatiques, dossiers égarés, anomalies diverses...).

23S’inspirant de Latour et Callon, l’auteur montre ici comment « le traitement des “cas” dépend de longues chaînes d’interactions d’acteurs et d’objets étroitement imbriqués permettant la mise en forme durable des demandes des usagers dans des états irréversibles et stabilisés, assurant les équivalences avec les catégories juridiques prévues par le droit. C’est à ce prix qu’agents et publics parviennent à s’accorder sur une définition partagée de la réalité » (p. 79).

24Lorsque l’usager proteste, l’agent lui signifie qu’ainsi le veut le règlement et lui indique les procédures à suivre. Ces intermédiaires matériels lui permettent alors de dépassionner la situation. Trois types d’arrangements sont en fait possibles : l’acceptation (même définition de la situation par l’usager et le bureaucrate), la coercition (dispute), la concession (à mi-chemin entre ce que veut l’usager et ce que pensait initialement faire l’agent).

Chapitre 3 : « Agencer »

25Le troisième chapitre est consacré à l’observation des règles de l’organisation, de ses procédures et de sa machinerie. Non plus dans la production de l’accord (chapitres 1 et 2), mais dans la gestion, le traitement des dossiers déjà constitués à partir de règlements donnés (par exemple pour le versement des prestations).

26Le fil conducteur de l’ouvrage est toujours très clairement perceptible dans ce chapitre : lorsqu’on observe les règlements administratifs, estime Jean-Marc Weller, on s’aperçoit qu’il n’existe pas d’un côté l’organisation écrite, explicite, officielle et théorique, et d’un autre côté l’organisation orale, implicite, secrète et néanmoins réelle. L’organisation du travail n’est pas soit formelle, soit informelle ; elle prend la forme d’un réseau d’entités de nature variée (règles, individus, ordinateurs et autres machines ou collectifs), où s’entremêlent indissociablement des règles objectives de la production et des activités interprétatives des personnes sans lesquelles il serait impossible de « faire tourner » le réseau.

27Il existe un véritable tunnel par lequel passe le dossier, une fois constitué, pour finalement donner lieu au versement de la prestation. Tunnel faisant donc intervenir une multitude de technologies, machines, collectifs (agents spécialisés dans certaines tâches), etc., qui vont tous concourir à faire aboutir le dossier, par un accommodement, un « bidouillage » indispensable pour rendre les dossiers exécutables.

28Ainsi, un agent conseille à une assurée, trois mois avant de signer sa demande de pension de réversion de son mari décédé, d’arrêter de travailler pour que ses revenus apparaissent plus faibles (le montant de la pension est calculé en fonction du revenu du trimestre précédant la date de la demande). De même, un autre agent va essayer de « bidouiller » avec le système informatique pour faire passer tel dossier qui, normalement, ne correspondrait pas au cas type prévu, mais qu’il désire faire enregistrer comme tel malgré tout. Comment alors savoir si ce qu’il fait ressort de l’officiel ou du clandestin ?

29Dans le fonctionnement de ce réseau, Jean-Marc Weller note que les innovations introduites dans le cadre de la tentative de modernisation conduisent à un double mouvement d’allongement (plus de dialogue avec l’assuré ; l’allongement concerne alors plutôt la préparation du dossier) et de contraction du réseau (informatisation croissante qui accélère la rapidité du travail ; il s’agit alors plutôt du traitement effectif du dossier dans le tunnel).

Chapitre 4 : « Troubler »

30Dans le dernier chapitre, Jean-Marc Weller s’interroge sur le sens profond de l’action administrative : quels enjeux recouvrent exactement les innovations managériales ? Quelles sont les implications de l’introduction d’une logique de service dans le travail bureaucratique ?

31Là encore, l’auteur montre que l’attention portée aux sentiments des agents ne conduit pas à distinguer d’un côté des politiques générales inspirées par des grands principes de justice invoqués par les dirigeants au niveau national, et d’un autre côté des activités locales, des décisions prises au guichet, en interaction avec les usagers (local et subjectif). Il existe un espace de médiations multiples, un monde peuplé de techniques, de règles et de dispositifs qui permet aux lois d’être appliquées, aux agents d’agir et aux politiques de s’incarner dans des décisions concrètes.

32Les agents, lorsqu’ils sont face à des dossiers, ressentent des émotions et expriment leurs sentiments (enthousiasme, crainte, peine, étonnement...), sentiments d’ailleurs variables selon le contexte. Ces sentiments jouent un rôle d’autant plus crucial, désormais, que les agents sont de plus en plus fréquemment à la fois des techniciens compétents sur le plan administratif et des agents d’accueil en contact direct (physique ou téléphonique) avec le public. Il y a donc plus que jamais entremêlement de l’objectif et du subjectif dans le travail administratif, et les manières de travailler en ressortent changées. Les questions éthiques se posent plus facilement (par exemple, doit-on recevoir d’abord, au guichet, les plus démunis ? Doit-on traiter de la même façon le dossier d’une personne agressive et celui de quelqu’un au contraire poli avec le guichetier ?...). La nouvelle répartition des tâches donne en outre à certains agents le sentiment d’être lésés (cf. la pétition des agents liquidateurs précisément interpellés par la réorganisation du travail). Finalement, la plupart des agents se sentent mal à l’aise, troublés par le fait que les enjeux ne sont pas toujours bien clairs, qu’ils oscillent entre une volonté de rapprochement de l’administration vis-à-vis de l’usager (mouvement de décentralisation) et un souci d’accroissement de la productivité du travail (de nouveaux indicateurs d’activité sont imposés). Les agents ont le sentiment que leur conception du juste et du bien ne correspond pas toujours à celle de l’encadrement.

33C’est par la mise en relation de ces différents éléments (les personnes, les objets, les machines, les sentiments, les règles...) que le droit est in fine appliqué et que l’administration finit par produire de la justice sociale. Mais, au fond, y parvient-elle efficacement ? Plus efficacement qu’avant, grâce la tentative de modernisation ?

34Jean-Marc Weller estime que la modernisation a eu quatre conséquences majeures : 1/ Une incontestable modification du travail administratif (rationalisation accrue, rapprochement des usagers). 2/ Une part plus grande de la négociation, du bricolage, à tel point que la démarche contractuelle qu’ont voulu introduire les modernisateurs amène plus que jamais une « dérégulation » : la pratique administrative des agents est priée d’inventer en situation les manières d’articuler des pratiques plus contractuelles avec les usagers, des textes juridiques et les intentions du législateur. L’ajustement au cas par cas devient général, là où il pouvait intervenir occasionnellement auparavant. C’est notamment ce à quoi renvoie la notion de « service », qui perturbe profondément le cadre interprétatif général caractérisant jusqu’alors l’action administrative. 3/ La modernisation de l’administration liée à une référence accrue à la notion de « service » n’a finalement pas concouru à produire une nouvelle manière de rendre justice et d’appliquer le droit. Le principe de l’égalité de traitement des personnes et de l’objectivité des décisions (cf. Max Weber) est remis en cause sans que soit proposée une nouvelle définition de ce qu’il faut entendre par égalité. Chacun doit bricoler comme il peut pour résoudre le dilemme face auquel il se trouve : comment concilier satisfaction concrète des personnes et respecter l’idéal d’une justice égalitaire ? 4/ D’où le malaise des agents publics. La modernisation n’a guère eu d’effets spectaculaires, mais a surtout entraîné une complexification du travail bureaucratique et un malaise accru des agents publics qui doivent désormais pratiquer de façon générale des ajustements auparavant ponctuels. Le déficit de dispositifs de conciliation entre morale impersonnelle et considérations personnelles produit une réelle souffrance morale chez beaucoup d’agents (même si tous ne souffrent pas de la même manière ni avec la même intensité).

35L’État au guichet constitue à plus d’un titre un ouvrage remarquable. Il parvient à développer une approche originale de l’action administrative en construction, en empruntant à Bruno Latour son image d’humains et de non-humains en réseau. L’enseignement méthodologique que l’on peut retirer de cette démarche originale est fort stimulant, puisqu’elle permet à l’auteur de soutenir une thèse forte : il faut éviter les dichotomies trop simplistes et surtout trop artificielles entre des dimensions, des domaines ou des acteurs – au sens large du terme – qui, dans la réalité de faction, sont indissociables et s’inscrivent en quelque sorte dans un même cadre matriciel.

36L’ouvrage ne constitue pas une simple étude de micro-sociologie interactionniste, inspirée notamment des analyses goffmaniennes des relations de service. Si l’auteur emprunte certes à cette approche une étude des expériences individuelles du monde social et des pratiques qui leur sont attachées, il vise également à resituer ces pratiques et expériences dans une perspective plus générale. Jean-Marc Weller a le mérite d’articuler exemples concrets et conceptualisation avec suffisamment de succès pour que le lecteur ne soit lassé ni par une trop forte théorisation, ni par un ton trop descriptif. L’auteur effectue avec talent un constant va-et-vient entre les deux registres, de la même façon qu’il réconcilie différentes approches de la science politique et plus largement des sciences humaines.

37L’ouvrage illustre en effet parfaitement la complémentarité entre plusieurs disciplines, sous-disciplines ou optiques adoptables en sciences sociales. On pourrait dire de cette étude qu’elle est à la fois (mais jamais uniquement) : une sociologie des politiques publiques telles quelles sont appliquées au guichet, prenant en compte les stratégies et les sentiments des acteurs ; une sociologie interactionniste au sens large du terme, dans la mesure où elle prend en compte les interactions entre individus, mais également entre humains et non-humains, comme chez Latour et Callon ; une analyse de la construction sociale des institutions et des rôles (également présente dans l’ouvrage de Vincent Dubois) illustrant la mise en place des « cadres de l’expérience » chers à Goffman ou encore des différents mondes de justice étudiés par Boltanski et Thévenot ; une sociologie cognitive du travail, comme le dit l’auteur, reconstituant l’univers des représentations, des schémas interprétatifs adoptés par les acteurs (cf. Norman ou Cicourel) ; ou encore une observation ethnographique, une vraie enquête de terrain, digne de l’école de Chicago, même si l’auteur précise qu’il ne s’est pas livré à une observation participante selon la définition classique de cette technique (cf. Chapoulie, Peneff), mais plutôt à une « ethnographie combinatoire » attentive aux interactions des humains dans des situations déterminées. Il ne s’agit pas tant alors de faire une ethnographie des bureaucrates qu’une anthropologie de leur action, du travail administratif reconstitué à travers le cheminement des dossiers.

38Bref, cet ouvrage est tout le contraire d’une lecture abstraite ou univoque du travail bureaucratique (Weber). On sent les individus et leur travail quotidien, leurs préoccupations, leurs contraintes, leurs interactions avec les autres acteurs, qu’ils soient humains ou matériels (règles, paperasserie, machines...). On perçoit à plusieurs reprises dans l’ouvrage (notamment dans l’introduction et la conclusion) la sympathie que l’auteur éprouve pour l’ethnologie. Et de fait, on peut, à la lecture de ce livre, considérer qu’il a réussi, comme il semblait le souhaiter, à transformer les lieux fades en un monde de curiosité et à en souligner « l’infra-ordinaire » (Perec).

39Mais ce livre est plus qu’un témoignage ethnographique où l’on côtoie « des bureaux éclairés au néon, de longs couloirs froids bordés de plantes artificielles, les caprices des petits chefs, la lassitude et la monotonie des journées de travail » (p. 229). À travers L’État au guichet, on peut aussi entrevoir la manière dont l’action de l’État est effectivement produite, la façon dont se construisent les rôles sociaux et se définissent en permanence les institutions et les identités des agents de l’État. Contraintes inhérentes à la définition institutionnelle des rôles et liberté liée à l’existence d’une irréductible marge d’incertitude dans cette définition se conjuguent pour contredire tant le mythe de l’abstraction bureaucratique que celui de la relation administrative perçue comme un échange de type commercial. Au-delà de la diversité des situations, on comprend bien comment, de façon générale, les institutions et le travail administratif sont construits en fonction de la manière dont les acteurs investissent les différents rôles par rapport auxquels ils sont amenés à se positionner. On réalise aussi combien une institution administrative, telle que cette caisse de sécurité sociale, fonctionne selon des modalités irréductibles au schéma de l’entreprise.

40Pour autant, le lecteur toujours à la recherche d’une plus grande exhaustivité (l’analyse fût-elle déjà très riche) peut se laisser tenter en lisant la dernière phrase de la conclusion : « cette exploration au pays des bureaucrates aura emprunté de bien curieux chemins de traverse. Nous aurons vu à la fois beaucoup et trop peu. Mais n’est-ce pas le prix à payer de toute expédition » ? Est-ce que, précisément, l’expédition n’aurait pas pu être un peu plus lointaine encore ?

41Paradoxalement, ce qui constitue sans doute la plus grande richesse de l’ouvrage peut être aussi à l’origine d’une légère frustration ressentie à la lecture de cette observation passionnante : dans la volonté ethnologique de se placer du point de vue des acteurs (et donc de ne pas réutiliser les dichotomies entre niveaux ou dimensions généralement mobilisées par la sociologie des organisations), peut-être l’auteur ne va-t-il pas encore suffisamment loin en centrant trop exclusivement son attention sur un type d’acteurs, les bureaucrates. Dans son introduction, Jean-Marc Weller suggère que l’une des questions posées par la rhétorique de la modernisation administrative consiste à se demander si les services publics pourraient, grâce à la réforme, réconcilier le citoyen avec l’administration et garantir une plus grande justice sociale (du fait d’un traitement personnalisé des dossiers : notion de « magistrature sociale »). Or, on peut regretter que la question ne soit finalement pas traitée en tant que telle dans le livre. On n’apprend pas vraiment si la réforme mise en œuvre permet ou non ce rapprochement, si elle induit une modification du rapport citoyens/administration.

42Le regard de Jean-Marc Weller se pose en fait essentiellement sur le travail administratif et sa genèse vus du côté des bureaucrates, en délaissant trop largement l’optique des usagers de cette administration : on ne sait pas, en dernière analyse, si ceux-ci voient, sentent les choses changer, et si, de façon plus générale, les institutions considérées sont désormais perçues différemment (avec une plus grande participation à la production de la justice sociale). On sait que le sociologue et les agents perçoivent un brouillage du sens de l’administration de son intervention. Mais on se pose aussi des questions concernant la perception par l’usager des nouvelles relations avec l’administration étatique : est-ce que l’usager, en tant que citoyen, se sent désormais plus proche de l’État grâce à cette réforme ? Est-ce que, par conséquent, la cohésion sociale ressort renforcée de la mise en place de nouvelles pratiques ? L’analyse des rapports entre bureaucrates et usagers aurait donc éventuellement pu être appréhendée à la fois du point de vue du travail administratif en train de se faire, des conséquences sur le travail des bureaucrates des innovations managériales, mais également par rapport à la réception par les usagers de cette nouvelle relation administrative : cela aurait permis de reconstituer un tableau plus complet des conséquences de la tentative de modernisation administrative. Peut-être est-ce d’ailleurs précisément quelque chose que fait plus systématiquement Vincent Dubois, soulignant les rapports de domination exercés par les bureaucrates sur les administrés.

43S’intéresser aux conséquences sur les usagers et sur le corps social (sur sa cohésion et les rapports des citoyens à l’État) de ces processus de construction du travail administratif ne constituait pas un autre sujet, mais aurait pu donner lieu au contraire à un dernier chapitre tout à fait complémentaire avec les précédents et bien intégré par rapport à la problématique centrale : s’intéresser à l’État au guichet, faire une ethnographie de l’État au guichet, et non une simple observation de la tribu des bureaucrates, n’est-ce pas également se demander comment les relations symboliques entre citoyens et État se nouent via ce travail administratif ?

44Enfin, tout en ayant conscience de la nécessité d’établir des limites claires entre analyse scientifique et prescriptions en direction de la classe politique, on aurait aimé que l’auteur, en tant que spécialiste de l’État social au guichet, livre plus explicitement les leçons tirées de son enquête en termes d’actions à mettre en œuvre : comment faire en sorte de concilier les intentions du législateur avec des préoccupations plus concrètes et ponctuelles des agents ? Comment permettre à l’agent administratif de vivre heureux lorsqu’il doit à la fois se référer à un principe égalitaire et traiter les dossiers au cas par cas ? Bref, comment résoudre ce dilemme en apparence insurmontable ?

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2013

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