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Lire les sciences sociales. Volume 6/2008-2013

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Gérard Mauger
, 
Louis Pinto

3/ L’État en perspectives

Alexis Spire, Étrangers à la carte. L’administration de l’immigration en France (1945-1975)

Sylvain Laurens

Note de l’éditeur

Alexis Spire
Étrangers à la carte.
L’administration de l’immigration en France (1945-1975)
Paris, Grasset, 2005
présenté par Sylvain Laurens

Texte intégral

1Dès la Libération, les dirigeants français s’attellent à mettre en place un nouveau cadre pour une politique d’immigration « républicaine » censée faire oublier les pratiques du régime de Vichy. Mais les débats qui s’engagent alors aux sommets de l’État demeurent très longtemps incertains. Faut-il mettre en œuvre des quotas implicites ? Faut-il sélectionner la main-d’œuvre en fonction de la nationalité, de la qualification ou faut-il au contraire utiliser la politique d’immigration pour « repeupler la France » ? Produit de ces débats, l’ordonnance du 2 novembre 1945 – qui va régir l’administration des étrangers pour les trente années suivantes – garde la trace d’une forte indétermination et laisse au final un grand pouvoir d’appréciation aux agents intermédiaires de l’État, chargés en dernier ressort de délivrer les cartes de séjour et de travail.

  • 1 Philippe Rygiel (dir.), Le bon grain et l’ivraie. L’État-nation et les populations immigrées, fin (...)

2Si le législateur exclut publiquement la mise en œuvre de quotas, il ouvre donc la porte à une sélection des migrants par l’Administration à la fois à travers l’infra-droit des circulaires et les pratiques bureaucratiques des agents chargés implicitement et presque cyniquement de trier le « bon grain de l’ivraie1 » en fonction des conjonctures économiques et politiques du moment.

  • 2 Le lecteur intéressé peut également se reporter à la recension d’Étrangers à la carte rédigée par (...)

3Les agents intermédiaires de l’État deviennent ainsi, dans les décennies qui suivent la Libération, des acteurs véritablement efficients dans la formalisation d’une politique d’immigration, le législateur laissant en quelque sorte le « cadre normatif » d’application du droit des étrangers « s’élaborer dans la sphère administrative2 ».

  • 3 Archives déposées au CARAN, au CAC (Intérieur, Justice, Travail, Affaires étrangères), au service (...)

4En se proposant d’analyser frontalement la façon dont ces agents administratifs et notamment les agents des préfectures ont pu investir cette marge de manœuvre, Alexis Spire se situe d’emblée au croisement de la sociologie de l’immigration, de la sociologie du droit et de la sociologie de l’État. À partir du dépouillement de plus de 667 cartons d’archives3, il explore, dans une première partie du livre, les méandres des décisions prises au gouvernement, au Commissariat général au Plan, au Haut Comité de la population et de la famille afin d’expliciter les logiques bureaucratiques dans lesquelles s’enracinent ainsi à partir de 1945 les pratiques des agents intermédiaires de l’administration des étrangers. Il parvient à isoler trois logiques (la logique de police, la logique de main-d’œuvre et la logique de peuplement) qui structurent selon lui l’intervention administrative en ce domaine. Puis dans une deuxième partie de son ouvrage – à partir de l’analyse des archives de la préfecture de Police de Paris de 1916 à 1993 et des entretiens avec les anciens agents de cette institution – il s’attelle alors à décrire l’ethos préfectoral : une façon d’être commune à ces agents, transmise par l’institution préfectorale. Analyser cet ethos permet ainsi en dernier recours de comprendre comment individuellement ces acteurs peuvent avoir l’impression d’appliquer des « règles » égales pour tous, alors qu’ils produisent en réalité collectivement une politique clairement discriminante que l’analyse statistique de 1 600 dossiers individuels (instruits à la préfecture de Police de Paris en 1956 et 1973) permet, dans une troisième partie de l’ouvrage, de rendre visible.

5En cherchant ainsi à comprendre « comment un cadre juridique fondé sur un principe d’égalité peut produire des pratiques de discrimination » (p. 357), Alexis Spire livre dans cet ouvrage les résultats d’une enquête importante et qui peut (pour le moins) faire l’objet de trois niveaux de lecture. Nous reviendrons ici sur l’apport de cet ouvrage sur les rapports entre État et immigration, sur la sociologie de l’État et sur la sociologie du pouvoir discrétionnaire.

Des migrants assignés à des « carrières de papier »

  • 4 On pense ici notamment au classique de Danièle Lochak, Étrangers, de quel droit ? Paris, PUE 1985.

6En s’inscrivant dans la continuité des travaux des juristes et sociologues du droit qui ont pu déjà mettre en exergue l’arbitraire des catégories étatiques reposant sur la division national/étranger4, Étrangers à la carte nous fait entrer dans « la fabrique » de la ligne de démarcation entre nationaux et étrangers, entre naturels et naturalisés, entre « bons » et « mauvais » migrants. En se focalisant ainsi sur les soutiers des politiques d’immigration, Alexis Spire entend « centrer l’attention non pas sur les caractéristiques culturelles ou sur les capacités d’intégration des étrangers mais sur les pratiques de l’État » (p. 10) et ce faisant sur les conséquences sociales de pratiques administratives quotidiennes sur les individus.

7Il montre comment les agents des préfectures et des directions départementales du travail et de la main-d’œuvre se livrent à « un travail permanent de production, d’appropriation et de réinterprétation du droit », faisant des distinctions selon des critères « qui ne sont pas toujours inscrits dans la loi » (p. 10). Il met en évidence comment les bureaux peuvent ainsi agir comme une instance de traduction du droit, « un espace intermédiaire entre la loi et les étrangers » (p. 11).

  • 5 Sur la diffusion de la science démographique, voir notamment Remi Lenoir, « L’invention de la démo (...)
  • 6 Marie-Claude Blanc-Chaléard, Caroline Douki, Nicole Dyonet et Vincent Milliot (dir.), Police et mi (...)
  • 7 Sur la genèse de ce dialogue tripartite se reporter aux travaux de Gérard Noiriel ou à la thèse de (...)

8Si on adopte cette perspective, en instruisant au fil des années « plusieurs millions de dossiers d’étrangers », l’État assigne chaque migrant engagé dans une démarche de régularisation ou de naturalisation à « une carrière de papier » (p. 14) dont l’issue sera parfois déterminante dans sa trajectoire biographique. Cette « carrière de papier » est elle-même surdéterminée par une série de contraintes institutionnelles fortes médiatisées par l’histoire de pratiques administratives routinisées et qui se sont sédimentées dans chaque institution en charge de la politique d’immigration. Selon Alexis Spire, l’issue de cette « carrière de papier » peut se comprendre comme la confrontation de trois manières de concevoir la défense des intérêts de l’État que les différents agents en charge de délivrer les titres de séjour et de travail peuvent mobiliser selon les cas. Ce sont véritablement trois « logiques de légitimation qui peuvent se trouver en complémentarité ou en concurrence, se combiner ou parfois s’opposer » (p. 47) et ainsi guider l’action des agents administratifs dans le cadre relativement large proposé par l’ordonnance de 1945. La logique de peuplement renvoie à l’impératif démographique5 et est diffusée plus spécifiquement à la Libération par les agents du Haut Comité de la population et de la famille. La logique de police est une logique ancienne6 liée à la surveillance des déplacements et à l’encartement progressif des populations ; elle est portée principalement par les agents des préfectures au nom de la « préservation de l’ordre public ». La logique de main-d’œuvre quant à elle s’est progressivement autonomisée au sein de l’État au terme d’un dialogue tripartite débuté dès les années 1920 entre syndicats patronaux, syndicats ouvriers et «sommets de l’État7 ». Elle se présente, dans les années 1950, « comme un point d’équilibre entre intérêts des entreprises et intérêts des salariés », et autorise les agents de l’État à s’investir « en arbitre » des « forces en présence » (p. 84). Les agents des directions départementales du travail exercent leur pouvoir à travers une procédure d’instruction qui possède une double dimension : « il s’agit à la fois d’empêcher tout nouveau travailleur étranger de concurrencer la main-d’œuvre nationale dans certains secteurs, et en même temps de lui garantir certains droits en s’assurant, par le biais du contrat de travail, que les conditions minimales d’embauche et de salaire sont respectées » (p. 87).

  • 8 On devine là les prémices d’hypothèses qu’Alexis Spire développe dans ses travaux ultérieurs à bas (...)

9En légitimant leur action au nom d’une de ces trois logiques, les agents intermédiaires de l’État peuvent user de toute une panoplie d’astuces ou de « ficelles » pour parvenir à leurs fins. Ils peuvent notamment jouer sur les délais d’instruction pour procéder à une forme de régulation par l’attente8. Ils peuvent jouer aussi sur la précarité des statuts délivrés (des cartes de séjour de courte durée) pour renforcer leur emprise sur les séjours de telle ou telle catégorie de migrants.

10Mais cet arbitraire administratif n’est peut-être jamais aussi fort que lorsqu’il est orienté en direction des migrants coloniaux puis des travailleurs immigrés originaires de l’ex-Empire. Pour ces derniers, et notamment pour les migrants algériens, les agents intermédiaires usent alors pleinement de leur marge de manœuvre afin de limiter la jouissance de « la libre circulation » et des statuts dérogatoires dont ces migrants disposent avant et parfois après les indépendances.

  • 9 À compter de 1947, les Français musulmans d’Algérie (FMA) disposent d’une « citoyenneté dénaturée  (...)
  • 10 Sur ce point se reporter à la récente thèse d’Emmanuel Blanchard, Encadrer des « citoyens diminués (...)

11En analysant en détail le suivi administratif des Français musulmans d’Algérie9 à compter de 1947 et jusqu’à l’indépendance, Alexis Spire montre comment ces derniers sont « astreints à des modes d’encadrement et de surveillance qui les placent le plus souvent en position de suspects » (p. 195). La mise en place d’une carte d’identité spécifique peut être analysée comme une « discrimination indirecte » (p. 200) à l’encontre de cette catégorie de migrants, d’autant plus qu’elle s’accompagne de la structuration de services administratifs et de police spécifiques censés surveiller leurs déplacements : le service chargé des affaires algériennes, le service d’assistance technique (le SAT, qui dispose d’un fichier des FMA résidant en métropole encore utilisé après l’indépendance)10.

12Alexis Spire montre également comment ces services en charge des migrants coloniaux ne disparaissent pas subitement après les indépendances, mais font l’objet d’un reclassement et d’une reconversion progressive qui se traduit par un « effet d’hystérésis » et de perpétuation temporaire de certaines pratiques issues de la période coloniale. Ces agents (notamment les SAT) ont accumulé un « capital spécifique susceptible d’être reconverti dans le contrôle de cette immigration devenue étrangère » (p. 207). Leur action administrative permet alors souvent de contourner les obstacles juridiques, comme dans le cas des ressortissants des anciennes colonies africaines qui, après 1960, continuent de bénéficier d’une relative liberté de circulation mais font alors l’objet d’une surveillance de ces services spécialisés, ou comme dans le cas des migrants algériens expulsés au nom du « rapatriement des oisifs » entre 1963 et 1965 (au moins 7 000 cas).

13L’auteur montre néanmoins comment ces trois logiques d’action connaissent nécessairement des évolutions entre 1945 et 1975. Elles évoluent notamment au gré des transformations juridiques liées à la construction progressive de l’Union européenne (qui propose des droits de circulation élargis aux membres de l’Union) et de l’évolution de la conjoncture économique (la fin des Trente Glorieuses coïncidant chez les agents intermédiaires avec une « conversion progressive à la maîtrise des flux »).

14En se situant à « hauteur de dossier », Étrangers à la carte donne à voir la réelle difficulté pour une bureaucratie de se saisir des migrations qui se transforment dans leur dynamique et leur épaisseur sociale. Le ralentissement des migrations tournantes entre 1945 et 1975 (la fin progressive des allers-retours) influence le travail administratif et provoque une adaptation des agents dans l’instruction des dossiers (provoquant un durcissement des conditions d’accès au séjour) qui en retour influence aussi les trajectoires migratoires (rendant plus incertain le départ et donc stabilisant les migrants). En se donnant pour objet les agents intermédiaires de l’administration des étrangers, l’auteur montre alors une fois de plus à quel point « le traitement des étrangers apparaît comme un mode d’entrée privilégié pour une sociologie de l’Administration » en ce qu’il « révèle en effet l’écart qui sépare l’action visible des pouvoirs publics et la pratique discrète de chaque fonctionnaire, autrement dit la face originelle et la face cachée de l’État » (p. 15).

La souveraineté d’une administration ordinaire

15C’est là le deuxième niveau de lecture possible de ce travail. Étrangers à la carte ne se veut pas seulement une contribution à l’histoire et la sociologie des politiques d’immigration, mais restitue plus largement la réalité du fonctionnement normatif d’un monde bureaucratique. En cela l’ouvrage d’Alexis Spire donne une série d’outils précieux au sociologue pour analyser dans quelles conditions se déploie concrètement une domination légale-rationnelle. Cet apport est d’autant plus visible dans les chapitres (notamment le chapitre v) où Alexis Spire se concentre sur cette institution unique en son genre que constitue la préfecture de Paris. Fondée « sous le Consulat, au début de l’année 1800 », cette institution présente la particularité d’être composée « à la fois de “services actifs” regroupant tous les policiers qui interviennent sur la voie publique et de “services administratifs” rassemblant des personnels qui accomplissent un travail de bureau centré sur l’exercice d’une police administrative » (p. 144).

16Lieu d’observation privilégié, la préfecture de Police de Paris est tout à la fois chargée d’accueillir, d’enregistrer les demandes de carte et de les instruire. Ces agents saisis à travers une série d’entretiens semi-directifs évoquent alors leur passé « dans la grande maison » (p. 149) en laissant transparaître à quel point ils ont été pétris par une institution qui a déposé chez eux des dispositions similaires. Ils témoignent (y compris alors qu’ils sont désormais à la retraite) de leur fidélité, de leur loyauté à leurs services. Ils restent fiers de leur métier, évoquent avec « attachement » le soin accordé à entretenir le « Casier central », ce fichier kafkaïen « symbole fort d’identification pour les agents de ce service » et constituant véritablement « la mémoire d’un savoir administratif » (p. 147).

17Les entretiens menés et analysés nous permettent alors de saisir le fort degré de cohésion de cette préfecture, une cohésion garantie par une forte inter-connaissance et apte à entretenir un « rapport enchanté à l’institution » (p. 186). Ils permettent également d’appréhender ce que peut être la vie d’un service de préfecture ordinaire au-delà de la dimension légale-rationnelle. Le rapport au chef notamment fait l’objet de plusieurs interrogations. La hiérarchie est certes dotée d’une « légitimité de type rationnel fondée sur la reconnaissance de certaines compétences (“ils connaissent les ficelles”), mais elle est associée également à une forme de légitimité charismatique qui provient des qualités personnelles du chef de bureau » (p. 150).

  • 11 Everett C. Hughes, « Licence et mandat », in Le regard sociologique. Essais choisis, Paris, Éditio (...)

18On devine à travers tous ces récits – mis en balance avec l’exploitation d’archives – l’existence d’une véritable vie en commun qui fournit le support à une homogénéisation des habitus, à la diffusion d’une façon commune de « se comporter administrativement » (extrait d’entretien, Laurence, administrateur, p. 185) et à l’intériorisation d’un mandat spécifique11 permettant « d’agir au nom de l’autorité de l’État » (p. 175).

19L’ethos préfectoral peut se définir alors comme cette « capacité à s’extraire du formalisme juridique et à transformer une situation sociale définie par des critères appréciés subjectivement en situations administratives » (p. 176). Il se caractérise par cette tension « entre le sentiment de n’être jamais associé à l’élaboration de la réglementation, et la certitude de disposer d’un pouvoir démiurgique sur chaque dossier d’étranger » (p. 175). La division du travail et les hiérarchies administratives n’empêchent pas ces agents de partager une « conception du métier faite de valeurs et de représentations », où « une vision du monde faite de maximes et de règles est mise en cohérence avec des pratiques quotidiennes qui surgissent dans leur singularité » (p. 169).

  • 12 Abdelmalek Sayad, « Immigration et “pensée d’État” », Actes de la recherche en sciences sociales, (...)

20Cet ethos préfectoral est en définitive le creuset qui rend possible une inculcation de la raison d’État et la constitution d’un « sens commun bureaucratique » (p. 11) qui autorise l’agent à interpréter les dispositions juridiques. En plaçant l’analyse de l’activité des agents de la préfecture de Paris à « hauteur de la note administrative », Alexis Spire souligne à sa façon à quel point l’investissement de ces agents fait appel – selon les mots de Sayad – à « l’ensemble d’un être social12 ».

Ce que permet une sociologie du pouvoir discrétionnaire

21Nous touchons là un troisième niveau de lecture possible de l’ouvrage. En montrant que l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par les agents de préfecture est une dimension fondamentale de leur activité, Alexis Spire ouvre plus fondamentalement un champ de recherche en proposant un moyen de trancher le nœud gordien des rapports entre droit, administration et sociologie.

22En souhaitant préserver le « caractère général des règles énoncées » (p. 43), le législateur entretient par là même « une part d’incertitude [...] quant aux conditions d’applications de certaines dispositions ». C’est par exemple le cas lorsque les agents de préfecture ont à décider si tel ou tel étranger doit passer du statut de travailleur temporaire à celui de résident permanent. Comme le précise Alexis Spire, ceux qui doivent être mis en possession d’une carte de séjour temporaire sont ceux « dont il n’aura pas paru opportun d’autoriser » le séjour en tant que résident ordinaire. Certaines règles juridiques par leur niveau de généralité (comme ici le degré « d’opportunité ») garantissent alors une importante marge de manœuvre aux agents intermédiaires.

23Mieux encore, la multiplication des règles juridiques (et, notamment dans le cas de la politique d’immigration, la multiplication des circulaires – p. 169) ne constitue pas pour les agents intermédiaires nécessairement une restriction de leur pouvoir mais un accroissement proportionnel de leur marge de manœuvre. Paradoxalement, « “l’abondance de règlements qui caractérise le traitement bureaucratique de l’immigration” multiplie les occasions d’application d’un pouvoir discrétionnaire tant il est vrai que les agents peuvent alors “ignorer certaines dispositions, en invoquer d’autres de façon sélective, ou encore accorder une importance centrale à un texte qui n’est qu’un élément parmi d’autres” » (p. 173).

24En focalisant ainsi l’analyse sur l’appropriation ordinaire et quotidienne de la règle de droit par les agents administratifs, Alexis Spire invite à considérer avec attention la façon dont chaque agent peut « investir subjectivement des catégories abstraites issues des règles de droit et les réinterpréter selon ses propres convictions » (p. 173).

25Un tel schème d’analyse pourrait sans peine être transposé à d’autres administrations, à d’autres univers bureaucratiques pour lesquels il s’agirait de repérer l’ethos professionnel sur lequel repose ce pouvoir discrétionnaire. Si dans le cas des agents de préfecture, Yethos préfectoral peut être vu « comme un ensemble de dispositions mettant en jeu des qualités apparemment contradictoires (un usage pragmatique de la circulaire qui n’empêche pas de préserver des marges d’appréciation, une modestie de position qui se combine parfaitement avec le sentiment de détenir un pouvoir décisif sur le sort administratif des étrangers, et enfin une exigence de loyauté envers l’institution préfectorale qui s’accompagne d’une mise à distance de la norme juridique) » (p. 181), qu’en est-il ailleurs ?

26Dans bien des domaines, l’Administration, où le législateur a produit des normes juridiques, laisse aux agents la possibilité de produire des normes secondaires d’application du droit, des normes professionnelles relativement autonomes. En faisant du pouvoir discrétionnaire un objet sociologique, Alexis Spire invite à généraliser l’analyse des pratiques et des normes qui ne sont pas unilatéralement déterminées par le législateur ou le juriste. Il invite également à intégrer à l’analyse des rapports entre État et usagers, l’anticipation de ces formes d’interprétation du droit par les usagers eux-mêmes. Du va-et-vient entre ce que les agents administratifs sont « mandatés pour faire », « ce qu’ils font effectivement », et ce qui est perçu et anticipé par les destinataires de ces dispositifs bureaucratiques se dégagerait alors la possibilité d’analyser le travail administratif à partir de ce que sont véritablement les agents de l’État et notamment à partir des valeurs que ces derniers importent au cœur du travail administratif (des valeurs qui sont tout autant le produit d’une socialisation primaire ou secondaire que celui d’une socialisation au métier).

  • 13 Annie Borzeix, « Qualité et bienveillance : l’épreuve de l’étranger », in Isaac Joseph et Gilles J (...)

27Apparaîtrait alors la possibilité de qualifier ce que ces ethos professionnels doivent, bien sûr, à une éthique du métier – comme dans le cas des agents EDF hésitant à « couper les compteurs13 » – mais aussi plus largement aux valeurs propres aux groupes sociaux dans lesquels recrute l’État pour constituer tel ou tel corps de fonctionnaires ou tel corps de métier.

Notes

1 Philippe Rygiel (dir.), Le bon grain et l’ivraie. L’État-nation et les populations immigrées, fin xixe-début xxe, Paris, Presses de l’ENS, coll. « Acres de la recherche à l’ENS », 2004.

2 Le lecteur intéressé peut également se reporter à la recension d’Étrangers à la carte rédigée par Caroline Douki, Revue d’histoire moderne et contemporaine, vol. 53, no 2, avril-juin 2006, p. 182-198.

3 Archives déposées au CARAN, au CAC (Intérieur, Justice, Travail, Affaires étrangères), au service historique de l’Armée de Terre.

4 On pense ici notamment au classique de Danièle Lochak, Étrangers, de quel droit ? Paris, PUE 1985.

5 Sur la diffusion de la science démographique, voir notamment Remi Lenoir, « L’invention de la démographie et la formation de l’État », Actes de la recherche en sciences sociales, no 108, 199 5, p. 36-61.

6 Marie-Claude Blanc-Chaléard, Caroline Douki, Nicole Dyonet et Vincent Milliot (dir.), Police et migrants : France 1667-1939, PUR, 2001. Clifford Rosenberg, « Une police de “simple observation” ? Le service actif des étrangers à Paris dans l’entre-deux-guerres », Genèses, no 54, 2004, p. 53-75.

7 Sur la genèse de ce dialogue tripartite se reporter aux travaux de Gérard Noiriel ou à la thèse de Benoît Larbiou, Connaître et traiter l’étranger. Les constructions sociales d’un savoir politique sur l’immigration (1914-1945), thèse pour le doctorat de science politique, université de Montpellier, 2003.

8 On devine là les prémices d’hypothèses qu’Alexis Spire développe dans ses travaux ultérieurs à base d’ethnographie participante. Se reporter notamment à Alexis Spire, « L’asile au guichet. La dépolitisation du droit des étrangers par le travail bureaucratique », Actes de la recherche en sciences sociales, no 169, 2007, p. 4-21.

9 À compter de 1947, les Français musulmans d’Algérie (FMA) disposent d’une « citoyenneté dénaturée » ou « citoyenneté paradoxale ». De nationalité française, ils ne disposent pas cependant d’une citoyenneté pleine. Alexis Spire a détaillé les contours de ce statut dans un article paru dans Genèses : Alexis Spire, « Semblables et pourtant différents. La citoyenneté paradoxale des Français musulmans d’Algérie “en métropole” », Genèses, no 53, 2003, p. 48-68.

10 Sur ce point se reporter à la récente thèse d’Emmanuel Blanchard, Encadrer des « citoyens diminués ». La police des Algériens en région parisienne (1944-1962), thèse pour le doctorat d’histoire, université de Dijon, 2008.

11 Everett C. Hughes, « Licence et mandat », in Le regard sociologique. Essais choisis, Paris, Éditions de l’EHESS, coll. « Recherches d’histoire et de sciences sociales », 1996, p. 99-106.

12 Abdelmalek Sayad, « Immigration et “pensée d’État” », Actes de la recherche en sciences sociales, no 129, 1999, p. 5-14.

13 Annie Borzeix, « Qualité et bienveillance : l’épreuve de l’étranger », in Isaac Joseph et Gilles Jeannot (dir.), Métiers du public. Les compétences de l’agent et l’espace de l’usager, Paris, CNRS Éditions, 1995, p. 87-123.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2013

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