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La fabrique de la démocratie

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Boris Petric

Le Nigeria, la « democrazy » et les fondations politiques allemandes

Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Texte intégral

« Les Nigérians vivent à l’âge de pierre. Ils ne sont pas prêts pour la démocratie. Leur cas est désespéré. » (Le responsable d’une organisation internationale de promotion de la bonne gouvernance à Abuja, capitale fédérale du Nigeria)

  • 1 La littérature académique à ce sujet est extrêmement riche. Citons par exemple Brownlee (2007), Bay (...)
  • 2 Parmi les exceptions, voir Schraeder (2002).

1Les études analysant les transferts de politiques publiques portent souvent sur le rejet de la « greffe démocratique » lorsqu’elles traitent de la réception ou de l’assimilation des normes relatives à la bonne gouvernance dans les pays en développement. La plupart du temps, elles se focalisent alors sur les résistances, les oppositions ou les blocages qui entravent l’exportation et la circulation des modèles d’origine occidentale1. En revanche, elles s’intéressent moins aux logiques d’acteurs qui peuvent également expliquer les échecs en la matière2. Emblématique des pays touchés par la « malédiction » du pétrole, le Nigeria représente un défi de taille à cet égard. D’un côté, il constitue en effet un cas exemplaire de mauvaise gouvernance, de corruption et de violence. De l’autre, il fait l’objet d’une attention soutenue de la communauté internationale depuis la fin du régime militaire et le retour des civils au pouvoir en 1999. Pour autant, l’influence des pays occidentaux y est bien moindre qu’ailleurs en Afrique. Géant démographique et économique, le Nigeria dépend très peu de l’aide internationale, qui représente moins de 1 % de son produit national brut. Depuis la guerre du Biafra, en outre, sa classe dirigeante se méfie beaucoup des organisations qui, sous prétexte d’ingérence humanitaire, seraient susceptibles de violer la souveraineté nationale de l’État le plus peuplé d’Afrique. Véritable puissance régionale, enfin, le Nigeria a les moyens de se passer des prescriptions de la communauté internationale, quoi qu’il en soit par ailleurs de la mauvaise gestion d’un pays où les inégalités sociales et la pauvreté se sont considérablement aggravées depuis l’indépendance.

2Le contexte local oblige ainsi à reformuler la question du devenir des normes politiques qui sont exportées par des bailleurs de fonds occidentaux. De fait, les promoteurs de la bonne gouvernance et leurs intermédiaires « courtiers en démocratie » éprouvent beaucoup de difficultés à jouer un rôle important à l’échelle d’un territoire immense comme le Nigeria. Aussi convient-il de ne pas surestimer l’influence des ONG locales et d’une société « civile » dont la force de frappe ne vient pas tant de son organisation que de son effet de masse dans le pays le plus peuplé d’Afrique. En réalité, les régimes militaires qui se sont succédé à la tête de l’État n’auraient jamais pu exercer leur pouvoir sans l’assentiment d’une majeure partie des habitants. À cet égard, écrit un chercheur nigérian, les masses qui profitent du système sont bien autant responsables que les élites du dévoiement des institutions politiques (Balogun 2009). La meilleure preuve, ajoute-t-il, est que la transition démocratique de 1999 doit peu aux pressions des ONG et aux luttes de la « société civile » contre la junte du général Sani Abacha. En pratique, elle résulte essentiellement de la mort du dictateur et de l’organisation de sa succession par les élites « militaro-civiles » qui se partagent le pouvoir depuis la période de l’indépendance.

  • 3 Les observations qui suivent sont tirées d’entretiens menés à Abuja avec le personnel local et expa (...)

3Les institutions internationales spécialisées dans la promotion de la bonne gouvernance n’échappent évidemment pas au problème. Chargées de produire du consensus autour des valeurs des démocraties occidentales, les deux principales fondations politiques allemandes, la KAS (Konrad Adenauer Stiftung) et la FES (Friedrich Ebert Stiftung), le montrent à leur manière3. En effet, elles revendiquent une fonction de passeurs culturels car elles financent des programmes et des partenaires un peu partout dans le monde. Très actives en Amérique latine et en Europe de l’Est, elles ont cependant peu de poids au Nigeria. On se demande donc pourquoi elles maintiennent des bureaux à Abuja, la capitale. La question porte notamment sur la façon dont elles analysent la portée de leurs programmes, si tant est qu’elles les fassent évaluer. Le propos, de ce point de vue, n’est pas de s’interroger sur les points de contact et les modalités d’interaction avec les décideurs politiques locaux. Il n’est pas non plus de s’attarder sur les échecs d’une transition qui a accouché en 1999 d’un régime mafieux que les Nigérians qualifient ironiquement de democrazy, c’est-à-dire de « démocratie folle ».

4L’objectif est plutôt d’examiner le fonctionnement de fondations qui, historiquement, n’avaient pas pour but d’améliorer la gouvernance des pays du Sud, mais de développer des réseaux utiles à la diplomatie de l’Allemagne de l’Ouest du temps de la guerre froide.

Le Nigeria, un pays réfractaire

5Concrètement, plusieurs facteurs expliquent la faible influence au Nigeria des « courtiers en démocratie » qui, à différents niveaux, essaient d’exporter ou de relayer des normes politiques, qu’il s’agisse des bailleurs de fonds occidentaux, des institutions spécialisées ou du milieu associatif local. En premier lieu, il y a les spécificités d’une société qui, toutes proportions gardées, compte assez peu d’ONG au regard de son poids démographique (Pérouse de Montclos, 2005). Sur le plan économique, ensuite, il y a la puissance pétrolière d’un pays qui ne craint pas d’être mis au ban des nations et qui compte sur ses importantes réserves en hydrocarbures pour continuer de commercer avec le reste du monde. Historiquement, enfin, il y a le nationalisme d’une classe dirigeante toujours prompte à dénoncer les interférences impérialistes des Occidentaux, quoi qu’il en soit par ailleurs de sa proximité avec les États-Unis pendant et après la guerre froide. Restées sourdes aux appels de la communauté internationale pour épargner les victimes de la famine au Biafra, en 1968, ou pour gracier l’opposant Ken Saro-Wiwa, pendu par la junte du général Sani Abacha en 1995, les dictatures militaires au pouvoir au Nigeria, en particulier, ont opposé une grande résistance aux préconisations des institutions spécialisées dans la promotion de la bonne gouvernance. Si le pays a fini par appliquer le plan d’ajustement structurel de la Banque mondiale à partir de 1987, les réformes libérales entreprises sous la tutelle de l’armée ont surtout concerné le domaine économique. Sur le plan politique, la junte du général Sani Abacha, au pouvoir de 1993 à 1998, s’est plutôt inspirée de modèles dictatoriaux telle l’Indonésie de Suharto.

6Après le retour des soldats dans les casernes, le Nigeria a certes affiché une plus grande volonté de coopérer avec la « communauté internationale » et de suivre ses « recommandations » en matière de transparence, de lutte contre la corruption ou de procédures électorales. Premier partenaire commercial du pays, les États-Unis, notamment, étaient soucieux de sécuriser leur approvisionnement pétrolier dans le golfe du Biafra. Ils ont donc soutenu le président élu en 1999, Olusegun Obsanjo, un ancien général que Jimmy Carter avait déjà encouragé à rendre le pouvoir aux civils en 1979. À l’approche des élections de 2003, par exemple, l’agence de coopération USAID a financé la mise en place d’un groupe de suivi de la transition démocratique. Les institutions de droit privé n’ont pas été en reste. Par ordre d’importance, le Nigeria est devenu le sixième pays à recevoir une aide des fondations américaines, à hauteur d’un montant total de 22 millions de dollars en 2004 (Chervalier et Zimet 2006).

7L’Allemagne, en revanche, demeure un acteur diplomatique et économique de moindre importance sur la scène locale. Le Nigeria ne fait d’ailleurs pas partie de la liste restreinte des pays prioritaires qui accaparent les deux tiers de l’aide publique au développement de Berlin. L’investissement des fondations politiques allemandes (stiftungen) y est à l’avenant. Emanations des partis représentés au Bundestag, celles-ci sont davantage impliquées en Amérique latine ou en Europe de l’Est, leurs terres d’élection « traditionnelles ». Au Nigeria, en particulier, seules les deux principales d’entre elles, la KAS et la FES, maintiennent des bureaux dans la capitale Abuja. D’inspiration démocrate-chrétienne et social-démocrate, respectivement, ces deux fondations sont en l’occurrence liées à la CDU (Christlich Demokratische Union Deutschlands) et au SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschlands). En Afrique subsaharienne, elles sont assez présentes dans les anciennes colonies allemandes de Tanzanie, de Namibie et, dans une moindre mesure, du Cameroun et du Togo, depuis les années 1990. Mais la FES est surtout active en Afrique australe, par exemple auprès des syndicats proches de l’opposition et du MDC (Movement For Democratic Change) au Zimbabwe. Quant à la KAS, son expansion est entravée parce qu’elle représente un courant politique, la démocratie-chrétienne, qui est peu développé sur le continent, notamment par rapport à l’Amérique latine. Résultat, la Fondation Konrad Adenauer consacre encore moins d’attention à l’Afrique subsaharienne que son homologue social-démocrate, à hauteur de 14 % de ses dépenses à l’étranger sur la période 2001-2005, contre 25 % pour la FES.

Les fondations politiques allemandes en Afrique

8Historiquement, la Fondation Friedrich Ebert a également fait face à de nombreuses difficultés. À l’occasion de l’élection de Willy Brandt à la présidence de l’Internationale socialiste en 1976, elle a d’abord été amenée à renforcer ses relations avec les partis progressistes du continent. En Afrique du Sud et en Namibie, elle a même soutenu des mouvements de lutte armée comme l’ANC. (African National Congress) et la SWAPO (South West Africa People’s Organization), dont elle a financé les bureaux de représentation à Bonn avec l’approbation du ministère des Affaires étrangères allemand. Mais en Afrique de l’Ouest, la FES s’est souvent retrouvée à soutenir des petits partis d’opposition qui devaient disparaître à plus ou moins brève échéance. Au Burkina Faso, elle a ainsi collaboré avec l’Union progressiste voltaïque de Joseph Ki-Zerbo, qui n’a pas réussi à percer aux élections de 1978 et qui a dû partir en exil en 1983, chassé par le coup d’Etat du capitaine Thomas Sankara. En Gambie, elle a par ailleurs appuyé une formation socialiste lancée en 1986, le People’s Party, qui a disparu après l’arrivée des militaires au pouvoir en 1994.

9D’une manière générale, la FES a très tôt dû reconsidérer sa coopération avec des partenaires jugés peu fiables, tant sur le plan de la conformité idéologique que de la gouvernance interne. À la fin des années 1980, elle a ainsi commencé à prendre ses distances avec les partis uniques qui se réclamaient du marxisme, par exemple en Tanzanie, et elle a recentré ses efforts sur le PS (Parti socialiste) au Sénégal, le BDP (Botswana Democratic Party) au Botswana et le FPI (Front populaire ivoirien) de Laurent Gbagbo du temps où celui-ci était dans l’opposition en Côte d’ivoire. La fin de la guerre froide a alors marqué un tournant de ce point de vue. La désaffection grandissante de la FES à l’égard de structures politiques peu démocratiques s’est en effet conjuguée à une stratégie de diversification des partenaires et des activités après la chute des régimes de parti unique. À l’instar de la KAS, la Fondation Friedrich Ebert s’est en conséquence tournée vers d’autres acteurs de la société dite « civile », à commencer par les ONG, qui ont fait figure de « courtiers en démocratie » pour contourner des pouvoirs corrompus (Pérouse de Montclos 2010).

10Au Nigeria, la FES ne pouvait de toute façon plus soutenir de partis politiques, interdits quand les militaires sont revenus au pouvoir en 1993, à contre-courant des transitions démocratiques observées ailleurs en Afrique, en Amérique latine, en Asie et en Europe de l’Est. Arrivée dans le pays en 1978 pour soutenir l’UPN (Unity Party of Nigeria) d’Obafemi Awolowo, qui avait des inclinations socialistes, la Fondation Friedrich Ebert avait déjà été confrontée à de nombreuses difficultés pour accompagner la transition démocratique qui avait permis l’élection d’un gouvernement civil dans le cadre de la IIe République, de 1979 à 1983. En période de crise pétrolière, la FES avait en effet peu de moyens financiers à proposer pour attirer des partenaires a priori peu intéressés par la coopération allemande. D’après un sondage réalisé à l’époque auprès de délégués de onze partis africains, le représentant nigérian était ainsi l’un des deux seuls à refuser tout soutien de l’étranger (Erdmann, 2005). Avec le retour des militaires au pouvoir en 1983, la FES a ensuite dû adopter un profil bas. Pendant la dictature du général Sani Abacha à partir de 1993, elle a cependant regagné en combativité et maintenu des bureaux ouverts dans le pays afin de continuer à financer les centrales ouvrières à la pointe de l’opposition. Symboliquement, la fondation remettait par exemple son prix des droits de l’homme à Olusegun Obsanjo alors que celui-ci était en prison, en 1996.

11Arrivée au Nigeria un peu après la FES, la KAS a suivi une stratégie assez différente à cet égard. Quand les militaires ont annulé les élections de 1993, elle s’est en effet désengagée du pays et s’est repliée sur le Ghana, où sa délégation régionale à Accra a adopté une position attentiste pendant que les ONG américaines battaient le rappel en vue de boycotter la junte du général Sani Abacha. Pour rouvrir des bureaux au Nigeria, la KAS a en fait préféré attendre le retour des civils au pouvoir, en 1999. Dotée de représentants permanents à partir de 2002, sa délégation à Abuja a alors entrepris d’accompagner la transition démocratique en lançant divers programmes d’éducation civique. Contrairement à son expérience passée en Amérique latine, la KAS n’a cependant pas essayé de soutenir de partis politiques : d’abord parce qu’elle n’avait pas les moyens financiers ni juridiques de les influencer, ensuite parce que les formations en compétition étaient considérées comme des machines mafieuses au service d’intérêts personnels. Malgré ses affinités avec le patronat en Allemagne, la fondation a également décidé de ne pas travailler avec les milieux d’affaires nigérians, jugés frauduleux. Concrètement, la KAS a privilégié les partenariats avec les médias et l’Église catholique. Pour les masses, elle a par exemple financé des programmes d’éducation civique en haoussa à la radio de Kano dans le nord musulman du pays. Concernant les élites, elle a également organisé des séminaires pour les représentants des assemblées régionales du Plateau, de Kano et de la Cross River.

Un impact négligeable

12Au vu de l’influence toute relative de la communauté internationale sur les grandes orientations du gouvernement fédéral à Abuja, ces programmes ont en l’occurrence eu un impact négligeable. À la différence des États-Unis, l’Allemagne ne fait en effet pas partie des cinq premiers partenaires commerciaux du pays et n’entretient pas de relations privilégiées avec le Nigeria sur le plan diplomatique. Dans l’État le plus peuplé d’Afrique, la coopération de Berlin ressemble à une goutte d’eau dans un océan, à l’instar de celle de Paris, d’ailleurs. De plus, les valeurs démocratiques allemandes n’exercent aucune attraction particulière sur les élites nigérianes. Ailleurs, la FES et, surtout, la KAS ont pu essayer de promouvoir le modèle fédéral des länder, par exemple aux Philippines à partir de 1991, ou en Irak à partir de 2005 (Pérouse de Montclos, 2009a : 37-46). Mais le Nigeria est déjà une fédération assez décentralisée. Qui plus est, sa classe dirigeante s’inspire plutôt du bipartisme à l’américaine, y compris en période de dictature militaire du temps du général Ibrahim Babangida (1985-1993). Concrètement, les acteurs politiques locaux n’ont donc même pas essayé de s’emparer du modèle allemand et de l’instrumentaliser en vue d’avancer des revendications régionalistes.

13Sur place, les fondations Konrad Adenauer et Friedrich Ebert ne donnent pas non plus le sentiment d’un activisme débordant. Après le départ de son représentant à Abuja en 2006, la FES a gelé ses programmes dans l’attente d’un remplaçant qui a mis plus de deux ans pour venir prendre la relève. Quant à la KAS, ses mouvements dans le pays ont été restreints par l’ambassade d’Allemagne pour des raisons de sécurité. Résultat, la Fondation Konrad Adenauer n’a pas été autorisée à entreprendre le moindre projet dans le delta pétrolifère du Niger, une zone jugée trop dangereuse en dépit de la nécessité criante d’y améliorer la gouvernance des pouvoirs en place. Concrètement, la KAS a dû se contenter de travailler dans des régions plus proches de la capitale et relativement faciles d’accès. Elle s’est notamment focalisée sur deux des trente-six Etats de la fédération nigériane, le Plateau et Kano, où elle a monté des séminaires de formation pour les représentants des assemblées régionales. Mais ses efforts n’ont visiblement pas porté leurs fruits. L’État du Plateau continue ainsi de se caractériser par sa mauvaise gestion, avec des violences récurrentes, de fortes tensions religieuses et un gouverneur arrêté à Londres pour blanchiment d’argent. Dans le nord musulman, où les autorités ont étendu le domaine d’application pénale de la sharia, Kano n’est pas non plus un modèle de démocratie. En 2007, les élections locales y ont été aussi frauduleuses que les précédentes en dépit de la formation par la KAS des responsables des opérations de vote.

14Un tel contexte n’est évidemment pas sans incidence sur l’analyse désabusée que les fondations politiques allemandes font du Nigeria.

15Leurs représentants sur place jouent un rôle essentiel à cet égard. En effet, ils disposent généralement d’une grande marge de manœuvre pour sélectionner des programmes et des partenaires, quelles que soient les instructions de leur siège à Berlin. Affectés dans un même pays pour une durée de trois ou quatre ans, ils sont censés avoir une connaissance assez fine des sociétés dans lesquelles ils vivent. Mais à l’instar des autres communautés expatriées au Nigeria, les Allemands en poste à Abuja tendent à vivre barricadés par crainte d’attaques à main armée. Conjugué aux restrictions de mouvement dans le reste du pays, leur enfermement dans des « ghettos de riches » les coupe donc des réalités sociales (Pérouse de Montclos, 2009b : 183-190). Statutairement, les fondations allemandes ne sont de toute façon pas autorisées à couvrir les frais administratifs et les salaires de leurs partenaires sur place. Pour l’essentiel, leur travail consiste plutôt à financer discrètement des rencontres, des conférences, des formations et des séminaires – des activités peu visibles et confinées aux tapis rouges et « sécurisés » d’une diplomatie informelle.

16Une question vient alors à l’esprit : comment se fait-il que les représentants des fondations politiques allemandes ne s’interrogent pas davantage sur l’incidence réelle de leurs programmes en matière de bonne gouvernance ? À en croire l’un d’entre eux, les Nigérians vivraient encore à « l’âge de pierre » et ne seraient tout simplement pas prêts pour la démocratie. Mais en pareil cas, pourquoi rester à Abuja ? Les entretiens menés avec le personnel local et expatrié de la KAS et de la FES au Nigeria et dans d’autres pays sont assez surprenants à ce propos. Car autant les représentants des fondations sont prolixes lorsqu’il s’agit de décrire leurs programmes en faveur de la bonne gouvernance, autant ils ne s’expriment guère sur l’effet qu’ils peuvent avoir dans des États fragiles. La contribution des « courtiers en démocratie » au renforcement des capacités de la société « civile » ou à la réussite des processus électoraux reste pourtant à démontrer. Les liens de cause à effet ne sont nullement avérés et reposent souvent sur des affirmations gratuites.

Une démocratisation sans évaluation

17De fait, les fondations politiques apprécient généralement leur impact à l’aune du nombre de séminaires réalisés, de réunions organisées, d’ouvrages publiés, de participants à une conférence ou de formations dispensées. L’influence de leurs campagnes de plaidoyer, par exemple, est mesurée par la surface qui leur est allouée dans les médias et non par leur incidence sur le public. De telles approches se fondent en l’occurrence sur des indicateurs purement quantitatifs, à l’instar du tableau de bord qu’est en train de développer la FES pour son propre usage. Elles reviennent à juger la performance d’une institution scolaire à partir de son taux de réussite aux examens et non de la capacité de ses étudiants à trouver ensuite du travail. Concrètement, le procédé consiste à vanter les mérites de la formation des élites du tiers-monde sans se préoccuper de leur émigration ultérieure vers les pays développés, qui contribue à la fuite des cerveaux.

18Il est vrai que les indicateurs ne sont pas évidents à mettre en place. Une étude précise de la base sociale adhérant aux ONG financées par les fondations politiques permettrait sans doute de mieux mesurer l’audience locale des « courtiers en démocratie ». Mais une pareille démarche suscite des réticences de la part des organisations concernées, qui y voient une marque de défiance et qui redoutent une standardisation de leur mode de gouvernance. De plus, la diversification des partenaires et des activités brouille les pistes : les échecs sont moins visibles lorsque les fondations travaillent avec plusieurs ONG, plutôt qu’avec une seule. En pratique, l’élaboration d’indicateurs est seulement possible lorsque les buts à atteindre sont clairement annoncés, par exemple faire voter une loi, réviser un Code du travail, amender une Constitution ou obtenir la victoire d’un parti politique. Le problème est que les attentes initiales des fondations ne sont pas rendues publiques et peuvent évoluer au cours d’un programme. En outre, il importe de noter les limites d’un procédé qui consiste à vérifier la réalisation des objectifs énoncés sans s’interroger sur la qualité des diagnostics au préalable. De fait, le degré de similitude entre l’élève et son modèle ne permet guère de mesurer le succès d’une greffe démocratique. Le mimétisme n’est pas un gage de réussite et le transfert peut aussi échouer parce que les conditions locales ne sont pas réunies, parce qu’il est incomplet, parce qu’il n’est pas viable sans un soutien extérieur continu, ou parce que le modèle est foncièrement inadapté (Dolowitz et Marsh, 2000 : 5-24).

  • 4 Le constat n’est d’ailleurs pas nouveau. Dès 1936, une étude montrait ainsi que, sur 55 fondations (...)

19En tout cas, les fondations politiques sont généralement peu évaluées. Au mieux, leurs performances font l’objet de discussions en interne, sans débats publics4. Aux États-Unis, l’évaluation du travail des fondations américaines repose par exemple sur des analyses coûts-bénéfices et valorise les études quantitatives à l’intérieur d’un cadre de pensée bien codifié, qui autorise la réforme sans remettre en cause les fondements du libéralisme (Berman, 1983). L’implication des milieux académiques ne doit pas tromper de ce point de vue. En théorie, elle devrait favoriser la réflexion avec des arguments contradictoires. Mais la normalisation des politiques de transfert a plutôt conduit à produire du consensus sur un mode unanimiste. Dans le monde anglo-saxon, en particulier, on relève une indéniable convergence des approches académiques sur le sujet (Delpeuch, 2008). De plus, le fait que les fondations financent fréquemment des chercheurs a donné lieu à toute une « littérature maison ». Souvent commanditées par les institutions elles-mêmes, nombre d’études sur les « courtiers en démocratie » sont en réalité dénuées de tout sens critique. Dans la préface d’un livre financé par et traitant de la Fondation Carnegie, Jefferson Murphy avouait avoir démarré son enquête avec une impression favorable, que ses recherches allaient confirmer (Murphy, 1976). Dans le même ordre d’idées, l’analyse de la Fondation Rockefeller par Raymond Fosdick relevait de l’hagiographie puisque celui-ci avait présidé l’organisation pendant douze ans (Fosdick, 1952).

20Les fondations politiques allemandes n’échappent pas au problème. De l’avis même de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques), elles ne cherchent guère à évaluer leur travail (Development Assistance Committee, 2001). Leur coopération avec les partis politiques des pays en développement, en particulier, échappe à toute analyse critique (Erdmann, 2005). En effet, elles émanent directement du Bundestag. Fortes d’une telle légitimité, elles ont donc moins besoin de justifier leurs activités que des organismes de coopération comme USAID, dont l’existence est régulièrement remise en cause par le Congrès américain. De même, elles ne sont pas soumises au système de surveillance des charities britanniques, qui sont en permanence suivies par une commission spécialisée, ou des ONG françaises, qui font parfois l’objet d’enquêtes parlementaires. Les fondations politiques allemandes, en l’occurrence, ont d’autant moins d’obligations de rendre des comptes qu’elles bénéficient d’un relatif consensus. Désormais, tous les partis représentés au Bundestag disposent de pareilles structures, y compris les plus petits (Pinto-Duschinski, 1991). Longtemps hostiles, même les Verts ont fini par se doter de leur propre fondation après avoir perdu en 1986 un recours constitutionnel contestant l’octroi de subventions publiques récurrentes à des organismes de statut privé.

21Résultat, la KAS ou la FES n’ont pas vraiment besoin de démontrer leur efficacité pour poursuivre et pérenniser leurs activités. Statutairement, la remarque s’applique aussi aux fondations américaines de droit privé. En effet, ces dernières rendent seulement des comptes à leur conseil d’administration, à la différence des associations dont les adhérents sont censés tenir régulièrement des assemblées générales. Ainsi, faute de contre-pouvoirs internes, les fondations risquent davantage de tomber sous la coupe d’un président autoritaire. De plus, elles peuvent développer leurs propres programmes sans avoir à se justifier : une liberté et une souplesse qui sont à la fois un avantage, puisqu’elles favorisent l’initiative, et un inconvénient, puisque les activités menées ne sont a priori soumises à aucune évaluation externe. Dans le cas des fondations allemandes, les implantations à l’étranger sont en l’occurrence décidées en fonction de considérations politiques ou budgétaires. Pour le reste, les programmes semblent être développés au coup par coup, au gré des occasions. Ils suivent souvent des effets de mode et on n’y décèle pas de stratégie d’ensemble en matière de démocratisation. A tout le moins, les thèmes prioritaires retenus ne paraissent pas répondre aux besoins exprimés par les populations concernées. Les projets ne sont pas non plus soutenus en fonction de leur faisabilité ni de leur impact potentiel : objectivement, il n’existe pas davantage de raisons de s’occuper de procédures électorales plutôt que de prévention des conflits, d’éducation civique plutôt que de réformes constitutionnelles, d’ONG plutôt que de coopératives, de partis plutôt que de syndicats.

Des effets douteux

22Dans un tel contexte, il n’est pas très surprenant de voir qu’au Nigeria comme ailleurs, « l’efficacité » du transfert de normes n’est pas nécessairement un critère important pour déterminer la nature et la réalisation des programmes menés par les fondations politiques allemandes. Historiquement, le premier objectif de la KAS ou de la FES n’était d’ailleurs pas de démocratiser les pays en développement, mais d’y susciter des alliances stratégiques afin d’endiguer la menace communiste. Aussi n’était-il pas rare de voir des fondations allemandes afficher ouvertement leurs sympathies pour des dictatures qui violaient les droits de l’homme. En Amérique latine au cours des années 1980, la KAS a par exemple soutenu les gouvernements démocrates-chrétiens de Vicinio Cerezo au Guatemala et de José Napoléon Duarte au Salvador alors que même leur allié américain avait fini par critiquer les abus de leurs escadrons de la mort. Encore plus conservatrice, la HSS (Hanns Seidel Stiftung) bavaroise est allée jusqu’à légitimer la dictature du général Augusto Pinochet et la lutte armée contre le Nicaragua sandiniste.

23La FES « progressiste » n’a pas été en reste du temps de la guerre froide. Dans le cadre de l’Ostpolitik de Willy Brandt, elle a en effet collaboré avec les régimes totalitaires au pouvoir en Europe de l’Est. Tandis que la KAS soutenait les opposants dissidents, la FES a ainsi préféré renier sa proximité avec les syndicats et garder ses distances avec la mouvance Solidarité (Solidarność) de Lech Walesa en Pologne, quitte à favoriser la centrale gouvernementale OPZZ (Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych). Dans le même ordre d’idées, elle a laissé le Parti communiste sélectionner les candidats aux bourses d’études qu’elle proposait en Allemagne, rejetant uniquement les personnalités interdites de visa car trop compromises auprès de la junte du général Wojciech Jaruzelski (Dakowska, 2007 : 5-28). Malgré le maintien de l’état de siège proclamé en 1981, les menaces de boycott occidental n’ont ensuite pas altéré la position de la fondation (Phillips, 1989 : 408-424). Du fait de l’étroitesse de ses relations avec le pouvoir à Varsovie, la FES a pendant longtemps continué de financer des partenaires proches du Parti ouvrier unifié polonais (POUP), y compris après la chute du mur de Berlin en 1989.

  • 5 Pour une analyse qui critique également les motivations financières et l'inefficacité de ce groupe (...)

24Les chercheurs s’interrogent ainsi sur les motivations réelles de « courtiers » qui, en fait de bonne gouvernance, n’hésitent pas à collaborer avec des régimes autoritaires. Les contradictions sont nombreuses. L’une consiste à prôner le pluralisme politique tout en soutenant un parti en particulier (Dakowska, 2004). L’autre revient à préconiser des réformes qui promeuvent des modes de suffrage élitistes, voire censitaires. Sous prétexte de décentraliser l’Etat philippin, en renforçant les pouvoirs et la qualification des maires, la KAS a par exemple financé une étude qui proposait non seulement d’interdire les candidatures en deçà d’un certain niveau de diplômes, mais aussi de supprimer toute limite au cumul des mandats pour l’ensemble des postes électifs, à l’exception de la présidence de la République (Carlos, 2004 : 66-67). Cas extrême, il arrive même que les bailleurs de fonds en arrivent à museler les partenaires les plus virulents contre les programmes de bonne gouvernance, à l’instar de l’agence de coopération USAID vis-à-vis des ONG du collectif mis en place pour accompagner la transition démocratique au Nigeria. Celles-ci critiquaient en effet le soutien des États-Unis à un président, Olusegun Obsanjo, qui cherchait à modifier la Constitution pour se faire élire une troisième fois en 2007. Pour recouvrer leur liberté de parole, elles ont finalement dû renoncer aux subventions de Washington (Kew, 2008 : 202-220)5. Résultat, le collectif est tombé en déshérence faute de financements. Dans la même catégorie de faits, le réseau de résolution des conflits, monté après les émeutes religieuses de Kaduna en l’an 2000, a vite sombré dans l’oubli, miné par les disputes internes pour capter les subventions d’USAID (Bruton, 2002).

25Si l’on s’intéresse au fonctionnement des institutions spécialisées, la question, pourtant, n’est pas vraiment de savoir si les programmes de bonne gouvernance peuvent être contre-productifs, mais de se demander pourquoi les fondations et les « courtiers en démocratie » ne s’interrogent pas davantage sur les effets positifs ou négatifs de leurs activités. A l’évidence, un premier élément d’explication vient de la nature éminemment politique d’organisations qui cherchent d’abord à promouvoir l’intérêt national et à relayer la diplomatie de leur pays de siège. Les fondations allemandes jouent ainsi le rôle d’ambassades « parallèles » dont le caractère officieux autorise une plus grande liberté d’action (Pérouse de Montclos, 2009c : 189-200). Par rapport à des diplomates dûment accrédités, elles permettent notamment de maintenir des contacts dans tous les milieux en cas de changement de régime. En effet, leurs différentes appartenances partisanes, qui vont de la démocratie chrétienne au socialisme, les amènent à soutenir à la fois le pouvoir et l’opposition dans un pays donné. Autre avantage, elles peuvent discrètement entretenir des relations avec des militaires de toutes nationalités sans que cela apparaisse comme une coopération officielle de Berlin, à l’instar de la FES, qui forme des officiers du Nigeria comme de Singapour, en l’occurrence avec une fondation suisse établie en 2000, le DCAF (Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces).

Des motivations fondamentalement politiques

26Les proclamations d’indépendance des fondations allemandes ou américaines ne doivent pas faire illusion à cet égard. En réalité, les institutions spécialisées dans l’exportation de modèles démocratiques agissent dans un cadre bien délimité. Elles prennent soin de relayer la politique extérieure de leur pays d’origine. Il en résulte qu’elles se préoccupent généralement moins des régimes autoritaires avec lesquels leur gouvernement entretient de bonnes relations (Gangloff, 2008). Une rapide analyse de la ventilation géographique de leurs activités confirme par ailleurs un biais assez évident en faveur de zones prioritaires sur le plan diplomatique, à l’exemple de la FES et de la KAS en Europe de l’Est. Aux États-Unis, les fondations philanthropiques n’ont certes pas investi les pays musulmans d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient à la hauteur du caractère stratégique que ceux-ci revêtent pour la coopération américaine dans le cadre de la lutte contre le terrorisme islamiste. Pour Benoît Chervalier, un chercheur du German Marshall Fund, et pour Joseph Zimet, un chargé de mission à l’Agence française de développement, un tel décalage prouverait qu’elles échappent aux déterminants politiques qui, d’habitude, orientent l’aide au développement des principaux États contributeurs de l’OCDE (Chervalier et Zimet, 2006). Mais à l’analyse, il s’avère que ce sont surtout des contingences historiques qui expliquent pourquoi les fondations américaines ont davantage investi les terrains européens ou latino-américains au sortir des deux guerres mondiales, dans les aires d’influence traditionnelles de Washington. À l’international, le positionnement géographique des « courtiers en démocratie » peut mettre plusieurs décennies avant de basculer d’un continent à l’autre.

27Un autre argument, économique celui-là, ne plaide pas non plus en faveur de l’indépendance de fondations dont le budget révèle une prépondérance de fonds publics. Soucieux de démontrer l’absence de compromission des ONG avec les États, Michel Doucin, un haut fonctionnaire français, prétend par exemple que les fondations politiques allemandes échappent aux pressions de leur gouvernement car elles bénéficient de financements récurrents dont les montants sont automatiquement fixés par le Bundestag (Doucin, 2007). Ainsi, elles reçoivent des fonds des ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères, de l’Éducation et de la Coopération en fonction des résultats électoraux et du nombre de sièges obtenus par leurs partis respectifs au Parlement : à peu près les deux tiers à égalité entre la KAS et la FES ; environ 10 % pour la FNS (Friedrich Naumann Stiftung), la HSS (Hanns Seidel Stiftung) et la HBS (Heinrich Böll Stiftung) chacune. Mais l’auteur oublie de préciser que ces financements ont une contrepartie statutaire, à savoir que lesdites fondations ne doivent pas contrevenir à la politique extérieure de Berlin. À l’étranger, les ambassades d’Allemagne ont en l’occurrence un droit de regard sur l’utilisation des fonds dispensés par le Bundestag. De plus, il est arrivé que les fondations servent de caisse noire pour financer les campagnes électorales de leur parti. Avec le scandale de la firme Flick, la FES a été suspectée d’avoir reversé au SPD les donations de milieux d’affaires en faveur de la démocratisation de l’Espagne franquiste. Quant à la KAS, ses représentants au Costa Rica ont été accusés de fraudes et de trafics de devises en 1987 (Stern, 1987).

28De ce point de vue, l’opacité des budgets mis en œuvre ne permet guère de recouper précisément les activités des fondations avec les intérêts stratégiques et économiques de l’Allemagne à travers le monde. À la différence d’un bon nombre d’organisations humanitaires, ni la KAS ni la FES ne publient sur leur site Internet les comptes d’emplois des ressources qui détailleraient la ventilation géographique de leurs dépenses. Mais comment douter un seul moment de leur proximité politique et physique avec les pouvoirs en place ? Tant la FES que la KAS ont accompagné les gouvernements allemands au cours des changements successifs de capitale. Créée à Berlin en 1925 et établie à Bonn en 1969, la première est ainsi revenue à Berlin en 1999. Officiellement lancée à Bonn en 1955,1a seconde a emménagé en 1998 dans la nouvelle capitale de l’Allemagne réunifiée.

29Bien sûr, les fondations politiques allemandes ne sont pas pour autant un simple appendice du pouvoir, ni même des partis représentés au Parlement. Leurs expatriés, on l’a vu, disposent d’une indéniable marge de manœuvre à l’étranger. De plus, les fondations ont parfois provoqué des scandales et gêné la politique extérieure de leur gouvernement. D’un fonctionnement plus souple que les ambassades, elles ont pris davantage de risques et ont pu mettre en difficulté la diplomatie allemande, accusée d’interférences dans les affaires intérieures d’un pays, par exemple en 1987 en Equateur, où la KAS et la HSS soutenaient l’opposition (Grabendorff, 1996). Cas extrême, des représentants des fondations ont été expulsés, à l’instar de la FES du fait de ses liaisons avec un syndicat d’opposition en Malaisie ou avec des régimes déchus à la suite de coups d’État en Afrique à la fin des années 1980. N’oublions pas non plus que, sur la scène politique intérieure allemande, les retournements de majorité ont pu placer certaines fondations en porte-à-faux par rapport aux nouveaux gouvernements. Liée au SPD, la FES a ainsi continué de financer les bureaux de l’ANC et de la SWAPO à Bonn malgré l’arrivée au pouvoir d’Helmut Kohl en 1982, la victoire électorale de la CDU en 1983 et les positions de son allié le plus conservateur, à savoir la CSU (Christlich-Soziale Union in Bayern) bavaroise, qui appuyait le camp opposé en Afrique du Sud. Les tensions ont également été perceptibles au sein d’un même parti. Fin 1989, par exemple, les représentants démocrates-chrétiens des anciennes communautés allemandes d’Europe de l’Est, expulsées en 1945, demandaient la démission du président du conseil d’administration de la KAS, Bernhard Vogel, parce que celui-ci s’était associé à la Pologne pour commémorer la fin de la seconde guerre mondiale : un geste symbolique qui semblait entériner des modifications de frontières au profit de Varsovie dans le cadre de négociations en vue de la signature d’un traité de bon voisinage.

30De telles tensions sont en réalité assez normales dans les démocraties parlementaires. Elles ne doivent pas laisser croire que les fondations politiques sont complètement indépendantes de leurs gouvernements, et qu’elles pourraient donc prendre des décisions allant à l’encontre de l’intérêt national allemand. La gestion des contradictions fait simplement partie du fonctionnement d’institutions qui ne sont pas monolithiques. Pendant la guerre froide, par exemple, l’appui à la Pologne communiste a suscité beaucoup de réticences au sein de la FES (Phillips, 1989). Aujourd’hui, cette dernière doit également composer avec différents courants d’opinion en interne. Les syndicats constitutifs de la FES s’opposent à la délocalisation de l’industrie allemande alors que la fondation soutient l’investissement en Europe de l’Est, où des entreprises vont précisément s’établir pour bénéficier d’une main-d’œuvre à moindre coût. Mais après tout, les « courtiers en démocratie » ne prônent-ils pas le pluralisme des idées ?

Conclusion

31Au final, il apparaît que, dans des pays gigantesques comme le Nigeria, les activités des fondations politiques sont rarement déterminées par des études de faisabilité quant à leur possible impact sur l’amélioration de la gouvernance d’États fragiles. D’autres éléments entrent en compte. La logique institutionnelle des organisations spécialisées, tout d’abord, met en évidence un cadre idéologique qui fixe les enjeux des transferts de normes dans une perspective globale, sans forcément s’adapter au contexte local. Dans le cas des fondations politiques allemandes, il s’agit également de relayer et d’élargir les réseaux diplomatiques de Berlin. Une certaine inertie administrative peut en outre expliquer la poursuite de programmes dont l’incidence paraît faible. Somme toute, l’objectif est moins d’améliorer la bonne gouvernance du Nigeria que de multiplier les liens avec les décideurs locaux afin d’accroître l’influence de l’Allemagne. De ce point de vue, il importe peu que les programmes des fondations fassent figure de coquilles vides. L’essentiel se passe ailleurs, dans l’ombre, sans qu’il faille y voir là un quelconque complot en vue de renforcer les positions de l’Occident en Afrique.

32Une image peut illustrer le propos. En février 2007, la KAS organisait à Abuja un colloque sur les élections qui devaient se tenir deux mois plus tard. La conférence avait lieu dans l’auditorium d’un centre construit en mémoire d’un général, Shehu Yar Adua, qui avait été tué par la dictature de Sani Abacha et qui était apparenté au futur vainqueur du scrutin présidentiel. Le lieu était hautement symbolique du retour à la démocratie et, comme de coutume au Nigeria, les débats ont été particulièrement animés. A la tribune se sont en l’occurrence succédé des orateurs venus de divers horizons et de toutes les régions du pays. Mais l’essentiel semblait se passer dans une petite salle attenante, où le représentant de la KAS recevait les participants en privé. Deux paroles se côtoyaient ainsi : le discours officiel à la tribune et un entretien informel en parallèle. À n’en pas douter, c’est dans ce deuxième registre que les fondations politiques allemandes excellent.

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Notes

1 La littérature académique à ce sujet est extrêmement riche. Citons par exemple Brownlee (2007), Bayart (1996) et Carothers (2004).

2 Parmi les exceptions, voir Schraeder (2002).

3 Les observations qui suivent sont tirées d’entretiens menés à Abuja avec le personnel local et expatrié de la KAS et de la FES lors de missions réalisées au Nigeria en février puis novembre 2007.

4 Le constat n’est d’ailleurs pas nouveau. Dès 1936, une étude montrait ainsi que, sur 55 fondations américaines, plus de la moitié ne faisait appel à aucun consultant extérieur. Cf. Kiger (1954).

5 Pour une analyse qui critique également les motivations financières et l'inefficacité de ce groupe de suivi en matière d’éducation civique au moment des élections de 2003, voir Tar (2009 : 202-20).

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