« II est si difficile pour les moudjahidines de traiter avec les ONG, car il y en a tellement. Elles sont si fragmentées et se battent toujours les unes contre les autres. » (Un commandant de la résistance afghane)

L’émergence d’une gouvernementalité transnationale

1L’Afghanistan, un pays évoquant à un public occidental des images de pauvreté, de migrations forcées, de violence et d’extrémisme religieux, peut sembler un emplacement mal choisi pour étudier les effets de la promotion de la démocratie. Pourtant, l’Afghanistan est la destination de milliers d’experts qui conçoivent leur engagement dans le cadre d’une lutte entre d’une part les valeurs de la modernité (démocratie, droits de l’homme, émancipation des femmes, éducation laïque, transparence pour en mentionner quelques-unes) et d’autre part les archaïsmes de la tradition et la corruption du système étatique.

2Cette présence internationale peut rappeler celle des Soviétiques dans les années 1980 qui, en parallèle à une occupation militaire brutale, avaient mis en place des programmes de développement promouvant l’émancipation des femmes, l’éradication de l’analphabétisme et les réformes agraires. L’histoire de l’Afghanistan a été façonnée de manière récurrente par des acteurs extérieurs. Héritier de l’entité politique créée par les tribus pachtounes pendant leurs conquêtes militaires au milieu du xviii^e siècle, l’Afghanistan moderne a pris forme pendant la seconde moitié du xix^e siècle par l’action des forces coloniales. C’est à cette époque que le pays prit son nom actuel et que les Russes et les Britanniques en fixèrent les frontières afin d’en faire un État-tampon entre leurs possessions respectives en Asie centrale et dans le sous-continent indien2.

3Gardant en tête cette dimension historique, l’objectif principal de cet article est d’analyser l’émergence de nouvelles formes de souveraineté liées à l’intervention d’acteurs institutionnels transnationaux. En étudiant un programme de réhabilitation rurale financé essentiellement par la Banque mondiale et le Programme de solidarité nationale (le National Solidarity Programme ou NSP), je montrerai comment l’économie politique, dans des situations de conflit ou de post-conflit, est influencée par la circulation et l’utilisation des ressources mises à disposition par les réseaux transnationaux. Cette étude me permettra de montrer comment les jeux politiques aux niveaux local et national évoluent en fonction de la présence des agences de l’ONU et des ONG qui mettent en œuvre les projets de reconstruction.

4Dans un essai fréquemment cité qui traite de ces questions de politique contemporaine de la globalisation, Ferguson et Gupta (2002) soulignent deux points essentiels. En premier lieu, les États sont non seulement « spatialisés » par des métaphores et des symboles mais également par des pratiques administratives quotidiennes caractérisées par leur verticalité (l’État est placé au-dessus de la société civile, elle-même chapeautant les communautés locales, puis les familles) et leur pouvoir englobant (série de cercles concentriques partant de la famille, puis englobant la communauté locale, l’État-nation et la communauté internationale. Dans ce modèle dominant, la société civile est conçue comme une zone de médiation entre les couches supérieures de L’État et le niveau de base des communautés locales. En second lieu, Ferguson et Gupta observent l’émergence de réseaux composés d’organisations et d’ONG internationales autour desquelles gravite une nébuleuse d’activistes. De nouvelles formes de pouvoir apparaissent ; elles ne reposent pas seulement sur la bienfaisance et les programmes sociaux, mais également sur la coercition et la répression. Cet imposant système bureaucratique transnational englobe les agences des Nations unies (PNUD, HCR, OMS, OMC), la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, les fondations liées à des partis politiques (les fondations américaines liées au Parti démocrate et au Parti républicain, ou encore les fondations allemandes Friedrich Ebert et Konrad Adenauer), les œuvres de bienfaisance (telles que l’Open Society Institute du spéculateur et philanthrope George Soros), les think tanks (Brookings Institution et International Crisis Group par exemple) et d’autres organisations à but non lucratif pour la promotion de la démocratie (la Fondation internationale pour les systèmes électoraux – IFES – qui apporta notamment un soutien logistique à l’organisation des élections en Afghanistan, Iraq, Kirghizstan et Ukraine). Les organisations environnementalistes, les groupes religieux transnationaux (chrétiens et musulmans) ainsi que les prétendues associations locales doivent également être ajoutés à cette liste. Toutes ces organisations font partie de réseaux s’étendant à plusieurs pays. Par le biais de leurs actions, elles complètent, voire défient parfois les formes plus familières de « spatialisation » de l’Etat et participent à une reconfiguration de la gouvernementalité entre entités étatiques et non étatiques. Elles contribuent à la transnationalisation de pratiques de type étatique – telles que l’éducation ou la santé – et à l’émergence de nouvelles relations entre le politique et le territoire. Dans ce contexte, on peut mieux appréhender tant le dédain actuel pour l’État en tant qu’institution compétente pour gérer la vie sociale que l’éloge des vertus de la société civile.

5L’analyse de Ferguson et Gupta (2002) s’appuie sur une comparaison entre l’Inde et l’Afrique, régions où l’influence respective de l’État et des ONG diffère. Mais les conclusions de ces auteurs sont valables pour bien d’autres pays. Dans un pays comme l’Afghanistan, les organisations constitutives de la société civile ne sont pas soumises au contrôle de l’État, et elles ne le remplaceront pas non plus ; elles cohabitent avec lui. Elles sont soutenues par un immense appareil transnational de gouvernementalité qui brouille la distinction entre le local et le global, le national et l’international. Les sciences sociales classiques d’inspiration wébérienne lient l’État-nation au développement de la bureaucratie, qui représente le modèle d’organisation le plus rationnel et le plus efficace. À l’inverse, les chercheurs contemporains admettent de plus en plus l’existence de souverainetés superposées et souvent concurrentes à l’intérieur et au-delà des frontières nationales (Hansen et Stepputat, 2006). Elles s’appuient tout autant sur l’assistance sociale que sur la coercition. Ces souverainetés fractionnées et segmentées, partiellement liées aux activités de l’imposant système bureaucratique transnational décrit plus haut, sont particulièrement visibles en Afghanistan.

6Le présent article exposera les idéaux de la démocratie participative à l’échelle de la communauté, tels qu’ils sont promus par la Banque mondiale à travers le NSP. La conférence nationale du NSP qui s’est tenue à Kaboul en novembre 2007 sert de fil conducteur pour dégager successivement le grand récit du progrès et de la solidarité internationale, l’acquisition d’un nouvel habitus à travers la participation aux ateliers de discussion, la reconfiguration de la géographie sociale du monde rural afghan et la complexité des enjeux de la politique nationale. En fin de compte, le débat revient toujours sur la question de la gouvernementalité transnationale et des formes émergentes de souveraineté qui sont particulièrement visibles dans un pays comme l’Afghanistan.

Un idéal communautaire : le Programme de solidarité nationale

7Le Programme de solidarité nationale (National Solidarity Programme ou NSP) est le projet phare de l’effort de reconstruction en cours en Afghanistan3. Lancé en 2003, il est principalement financé par la Banque mondiale par l’entremise du Fonds pour la reconstruction en Afghanistan (ARTF) et est géré par le ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement (MRRD). La mise en œuvre du projet est assurée dans chacun des districts par vingt-neuf partenaires (Facilitating Partners ou FP), qui comprennent une agence des Nations unies, vingt et une ONG internationales et sept ONG nationales4. Le Programme a comme objectif de mettre à disposition des populations rurales et sans intermédiaires, des financements pour la reconstruction en mettant en place des conseils de développement des communautés locales CDC5). Les membres des conseils sont élus démocratiquement à scrutin secret et leur fonction est de gérer les projets de développement locaux. Selon la rhétorique officielle :

Le Programme de solidarité nationale (NSP) a été créé par le gouvernement afghan pour développer la capacité des communautés à identifier, planifier, gérer et contrôler leurs propres projets de développement. Le NSP soutient un nouveau modèle de développement où les communautés sont mandatées pour prendre les décisions et gérer les ressources pendant toutes les phases du projet. Il posera les fondements d’un modèle de gouvernance locale durable et inclusif pour la reconstruction rurale et la réduction de la pauvreté. (National Solidarity Program, 2006 : 1)

8Le NSP est censé prendre en compte les traditions afghanes, telles que l’hashar6 et la jirga7, et s’inspirer des valeurs islamiques d’unité, d’équité et de justice. La première phase qui a commencé au mois de mai 2003 et s’est terminée en mars 2007 a ciblé 17 300 communautés8. La seconde phase (avril 2007-mars 2010) avait l’ambition d’atteindre 4 300 communautés supplémentaires, pour un total représentant environ 90 % des 24 000 villages9 pour un budget total de 929 millions de dollars10.

9La structure du NSP est pyramidale et chaque étape de la mise en œuvre ainsi que chacun des partenaires sont théoriquement soumis à un contrôle et à une évaluation rigoureuse. Le NSP prévoit plusieurs étapes : la mobilisation de la communauté pour l’élection du conseil de développement, le renforcement des capacités des membres des conseils et plus généralement des populations locales, la préparation d’un plan de développement et la soumission pour accord des différents projets et enfin la mise en œuvre des projets eux-mêmes. Assisté et guidé par le partenaire facilitateur, le conseil est chargé de préparer un plan de développement de la communauté qui énonce les priorités et propose des projets concrets. Le Programme réunit divers acteurs institutionnels. La Banque mondiale n’étant pas représentée au niveau des villages ruraux, elle sous-traite à des ONG spécialisées. Ces dernières sont officiellement sélectionnées au cours d’un processus compétitif, créant ainsi un système de patronage et de relations de pouvoir à l’échelle nationale.

10Seuls deux types de projets sont sélectionnés : ceux portant sur l’amélioration des infrastructures (alimentation en eau, assainissement, irrigation, facilités médicales, écoles, gestion de l’environnement) et ceux ciblant le développement du capital humain. Le Programme de solidarité nationale ne finance pas la construction ni la réhabilitation de bâtiments publics ou religieux. Une communauté peut recevoir 10 000 afghanis par famille (environ 200 dollars américains) pour une somme totale maximale de 3 000 000 d’afghanis (environ 60 000 dollars américains). Afin de maximiser les rentrées, les populations locales sont poussées à former des communautés d’une taille inférieure à 300 familles. Les Afghans définissant le foyer comme réunissant ceux qui mangent la nourriture cuite dans la même casserole, ce foyer comprend généralement plus de deux générations. Les documents officiels du Programme ont cependant adopté une définition de la famille comprenant uniquement « le mari, la femme (ou les femmes) et les enfants non mariés, ou encore un parent seul (mère ou père) et ses enfants non mariés » (National Solidarity Program, 2006 : 7), faisant ainsi preuve d’un surprenant manque de sensibilité au contexte culturel afghan.

11Une série de mesures a été prévue pour assurer la participation des femmes à toutes les étapes du processus (élection, prises de décision, mise en œuvre du projet). Un accord tripartite doit être signé entre les conseils de développement des communautés, les partenaires facilitateurs concernés et le bureau provincial du ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement (MRRD).Aidé par les partenaires, la tâche principale des conseils locaux est de préparer le plan de développement de la communauté, de concevoir des projets concrets et de les soumettre au MRRD et, en dernière instance, de les mettre en œuvre. Un consultant extérieur supervise la gestion financière du projet. Entre 2003 et 2007, l’organisation allemande de coopération technique GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) fut chargée de cette tâche et, depuis 2007, c’est le cabinet de conseil privé Maxwell Stamp, basé à Londres, qui a été mandaté.

12Pour beaucoup, acteurs ou observateurs, le Programme de solidarité nationale peut générer des effets positifs. Parmi les nombreux rapports vantant les mérites du Programme, celui de Nixon (2008) insiste sur la nécessité de dépasser la distinction entre gouvernance et développement. Il considère que les CDC ont un potentiel suffisant pour assumer plus de responsabilités, même si des questions logistiques restent à résoudre. A cette fin, il est nécessaire d’officialiser le rôle des CDC au-delà de celui qui lui est conféré par le Programme et de les encourager à devenir de véritables institutions de gouvernance au niveau local. D’autres rapports se font plus sceptiques. Même si elle a travaillé pour la même institution de recherche que Nixon (the Afghanistan Research and Evaluation Unit11), Brick (2008) considère la simple élection des CDC comme insuffisante pour créer des conditions de responsabilité et de transparence. Bien que la légitimité des conseils de développement soit supposée provenir de la population locale, l’existence même de ces conseils dépend de l’apport de ressources canalisées par le MRRD et les partenaires facilitateurs. Brick démontre comment les CDC peuvent entrer en compétition avec des institutions préexistantes, telles que les assemblées des chefs de famille qui avaient démontré leur relative efficacité pour arbitrer les disputes et fournir des services publics.

13En identifiant des communautés bénéficiaires, le Programme de solidarité nationale produit un nouveau découpage du territoire afghan et modifie ainsi les principes d’organisation sociale qui préexistent. L’idéal de communauté et de démocratie participative porté par le Programme est fondé sur les vertus supposées de la société civile. Comme il sera démontré, en Afghanistan, les groupes locaux se retrouvent dans des arènes politiques différentes, caractérisées par la compétition pour les rares ressources et par la lutte pour le pouvoir entre différents acteurs politiques, lutte souvent exprimée par le biais de la violence.

Un récit de progrès et de solidarité internationale

14En automne 2007, j’assiste à la conférence nationale du NSP à Kaboul, sur le site même où se sont tenues les loya jirga de juin 2002 et de décembre 2003 à janvier 2004. Ce lieu symbolise les pratiques de délibération qui accompagnent la (re)construction en cours de l’Etat afghan sous l’impulsion de la communauté internationale. Des délégués du conseil de développement des communautés locales sont venus de toutes les provinces du pays pour y participer, représentant par leur présence et la diversité de leurs origines la communauté nationale en devenir.

15Le mardi 13 novembre est un grand jour, car le président Karzai va s’adresser aux délégués. Les mesures de sécurité sont pointilleuses. Il faut attendre longtemps, dans le froid du petit matin, subissant l’autoritarisme des gardes, avant de pouvoir pénétrer dans l’enceinte où sont plantées les vastes tentes où se tiennent les réunions. Vers 9 heures des bruits d’hélicoptère se font entendre. Il y a un mouvement d’excitation dans la foule et plusieurs personnes se précipitent vers les premières rangées de sièges. Mais il faut attendre encore plus d’un quart d’heure avant que Karzai fasse son entrée, presque subrepticement, par une entrée latérale. Il serre quelques mains au passage avant de monter sur l’estrade en compagnie du ministre de la Reconstruction rurale et du Dévéloppement, Ehsan Zia. Avec une simplicité voulue, il dit à l’assemblée « Salâm aleikom sâheb, khosh âmadi ! » (« Bonjour à vous, messieurs/mesdames, soyez les bienvenus ! »). Il fait signe aux personnes de l’assistance de prendre place avant de s’asseoir lui-même au pupitre principal. Deux écrans, de chaque côté de la salle, montrent en alternance des images des orateurs et du public.

16Plusieurs personnes prennent la parole : un représentant du ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement s’exprime d’abord en pachto, puis un jeune homme glabre, ayant un complet couleur crème et de coupe occidentale, récite une sourate du Coran. Enfin, un bref discours de bienvenue est prononcé par une femme, vêtue de jaune vif, qui donne la parole au ministre Zia. Ce dernier s’exprime en persan. Il commence par les salutations d’usage aux membres du gouvernement, au corps diplomatique, aux représentants des Nations unies. Il chante les mérites du Programme de solidarité nationale, en soulignant que, pour la première fois de son histoire, le peuple (mardom) afghan prend son destin en main. Il insiste sur la collaboration étroite, dans les trente-quatre provinces du pays, entre le gouvernement et la population rurale. Certaines de ses phrases sont ponctuées par des applaudissements, mais sa voix est souvent couverte par le vrombissement des hélicoptères qui tournent au-dessus de nos têtes. Plusieurs délégués du conseil de développement prennent ensuite la parole, s’exprimant en pachto ou en persan, selon leur origine géographique.

17Puis enfin, c’est le tour de Karzai. Le public se lève, mais il fait immédiatement signe aux gens de se rasseoir avec une courtoisie ostentatoire en disant « merabâni ! » (« je vous en prie ! »). A plusieurs reprises pendant le discours, une personne se lève dans le public pour manifester son soutien, parfois en lisant un petit billet, parfois en s’exprimant en vers. Le président commence par parler en persan pour saluer les délégués et leur souhaiter à nouveau la bienvenue. Il fait référence à un attentat récent, où plusieurs dizaines de personnes (cinquante-neuf selon l’estimation dont il dispose) ont trouvé la mort, dont un influent membre chiite du Parlement. « Ami kâr sâhi nist ! » (« Une telle action n’est pas juste ! »), tonne-t-il en demandant l’appui du public. Il mentionne la diversité d’origines géographiques des victimes de l’attentat, comme pour symboliser l’unité du pays face à la violence aveugle. Il fait part de sa tristesse, mais enchaîne sur son espoir de voir le pays se développer : « 38 ()()() villages qui bénéficient enfin de projets de reconstruction ». Le progrès est visible, commente-t-il avec une petite anecdote illustrant l’électrification du pays : « Je retournais à Kaboul en avion, de nuit, et voyais de nombreuses petites lumières au sol. « Où sommes-nous ? » demandai-je au pilote – Nous survolons l’Afghanistan ! » me répondit-il. »

18Ce progrès a été possible grâce à l’aide de la communauté internationale (jam’a-ye jehâni), qui aide les Afghans quand bien même ceux-ci auraient commis toutes sortes d’atrocités.

19Plusieurs fois au cours de son discours, Karzai passe au pachto avant de revenir au persan. Il mentionne le terrorisme international, Al-Qaïda, les Talibans, le processus lancé à la conférence de Bonn, la Constitution. Il rend hommage aux victimes du jihâd, qui se sont accumulées année après année, et dont le sacrifice a rendu possible la victoire sur les Soviétiques. Il parle aussi de la migration, de la diaspora afghane à Londres, New York, Washington, Shahjah, Mashhad ou Islamabad, qui a privé le pays de ses forces vives. « Cela ne doit plus se répéter ! » Il affirme que l’Afghanistan est néanmoins « sur la voie du progrès » (dar râh-e taraki). Il en veut pour preuve le fait qu’il est maintenant possible de fabriquer des aiguilles à coudre. Il sort un stylo d’une poche de son gilet et l’exhibe fièrement à la foule en disant qu’il a été fabriqué en Afghanistan. Un homme se lève au milieu de la salle et prend la parole pour exprimer son enthousiasme. Karzai, comprenant à son apparence qu’il s’agit d’un homme du nord du pays, lui fait des vœux en ouzbek. Applaudissements soutenus. Il continue sur sa lancée et montre un paquet d’interrupteurs électriques fabriqués à Herat, puis un câble. Le président conclut son discours en clamant qu’acheter des produits manufacturés en Afghanistan – et non seulement des melons – est un acte patriotique. Sous les hourra de la foule, il descend de l’estrade, se dirige vers le public, serre des mains, se rend vers le coin des femmes pour les saluer en inclinant son buste avant de sortir. Il est 11 h 30.

20L’usage alterné du persan et du pachto symbolise non seulement l’unité du pays qui n’est dès lors pas présenté comme celui des seuls Afghans (terme historiquement réservé aux Pachtounes), mais aussi la subtile hiérarchie des langues : le persan et le pachto pour les discours, avec quelques petites phrases en d’autres langues, qui reçoivent ainsi une place, quoique ancillaire, sur la scène nationale. Le discours présidentiel repose sur un équilibre délicat entre l’appel à la fierté nationale, qui se fonde sur une référence finalement assez discrète à la victoire sur l’armée rouge, et la reconnaissance due à l’aide internationale. Par là même, il illustre la tension entre le national et le supranational : en novembre 2007, Karzai insiste beaucoup sur le second (il se réfère plus à l’appui de la communauté internationale qu’à la résistance antisoviétique). Mais les choses vont changer avec les élections d’août 2009 : après s’être vu accusé d’avoir bénéficié de fraudes massives et orchestrées, Karzai se repliera sur des valeurs nationales et se présentera de façon croissante comme quelqu’un qui lutte pour sauvegarder la souveraineté de l’Afghanistan contre les ingérences occidentales. Comme nous le verrons par la suite, cette évolution de son discours et de ses alliances politiques peut être décelée dans son attitude face au Programme de solidarité nationale et à la gouvernance locale.

Les ateliers de discussion et leur culture : acquérir un nouvel habitus

21La conférence du Programme de solidarité nationale est l’occasion pour des délégués venus représenter les conseils de développement des communautés locales d’établir des contacts, de perfectionner leurs connaissances des procédures, d’échanger leurs réflexions, leurs remarques sur les points forts et les faiblesses du programme. Mais je ne peux m’empêcher de penser qu’il s’agit aussi d’acquérir un habitus partagé avec des personnes œuvrant dans des structures similaires à travers le pays, et de renforcer ainsi le sentiment d’appartenir à un groupe particulier, qui se distingue de l’ensemble de la population par son engagement pour le développement. Les ateliers de discussion ou workshops (grupkâri ou kâr-e grupi, littéralement « travail de groupe ») sont le lieu par excellence où les subjectivités se construisent et se négocient selon des modalités inédites.

22J’assiste à l’un de ces ateliers. Habillé à l’occidentale, je m’assieds dans un coin sans intervenir dans les débats. Ma présence ne suscite aucune curiosité particulière ni question, tant les membres des CDC semblent habitués à voir des experts en tout genre les accompagner dans leurs activités. Un délégué de l’est du pays, portant un gilet, un pakul12, des lunettes de soleil, ouvre la séance avec une longue prière en arabe. Il s’exprime ensuite en pachto. Un autre délégué prend la parole. Il commence également par une prière en arabe, plus courte, puis parle en persan : « khwârhâ-ye aziz, berâdarân-e gerami », « chères sœurs, chers frères... ». Son discours ouvre sur la victoire des Afghans sur l’adversité et sur la défense de la religion, avant de passer aux mérites du NSP, qui apporte des services directement à la population, scellant le lien avec le gouvernement. La discussion porte ensuite sur les points à améliorer pour le futur, en particulier l’articulation entre les CDC et les autorités provinciales. Certains hommes portent le turban, mais assez nombreux sont ceux qui sont tête nue. Plusieurs femmes sont présentes, strictement voilées, mais aucune ne porte de burqa, qui les envelopperait de la tête aux pieds. Elles prennent la parole ; les hommes les écoutent, en hochant la tête avec une déférence ostentatoire.

23Hommes et femmes, représentants des conseils de développement des communautés locales, fonctionnaires du ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement ou employés des partenaires facilitateurs, tous vantent les mérites du NSP lorsqu’ils prennent la parole, en déclarant que le Programme a apporté la démocratie au niveau des villages. Les expressions wahdat-e mardom, « l’unité du peuple », taraki-ye mardom, « le progrès du peuple », bâzsâzi-ye watan, « la reconstruction de la patrie », sont dans toutes les bouches, comme des mantras. La limite semble floue entre les membres des FP et des CDC et je comprends avec surprise que certaines personnes sont les deux à la fois. La discussion s’organise autour d’un tableau de conférence, où les animateurs du ministère et des ONG notent les principaux points abordés dans l’idée de les reporter aux instances directrices du Programme. Des petits groupes secondaires se forment toutefois assez rapidement. Alors que les uns s’efforcent de souligner les points positifs du Programme, de limiter les digressions et d’appliquer strictement les règles du processus participatif défini par le NSP, les autres, après quelques phrases de louanges empruntant à une rhétorique convenue, en viennent à leurs doléances. Ils se plaignent de ne pas recevoir de sommes suffisamment conséquentes pour réellement contribuer au développement de leurs lieux d’origine et soulignent la nécessité de projets plus ambitieux, pensés à un niveau supravillageois (routes, hôpitaux de district, etc.).

24Au-delà du contenu des débats, des questions techniques à régler et des propositions d’amélioration qui portent sur la manière dont ces ateliers sont organisés et conduits marquent profondément les esprits et les comportements des participants. La mixité entre les genres est en particulier une bizarrerie dans le monde rural afghan. Comme pour la rendre acceptable et cacher leur gêne, hommes et femmes redoublent mutuellement de politesse. Les délégués semblent négocier, par leurs techniques du corps et la terminologie qu’ils utilisent, une appartenance multiple. Ils sont présents en tant que membres de CDC, une structure de développement directement dépendante de l’aide internationale et non une entité administrative. Leur allégeance va certes au MRRD, et donc en théorie à l’Etat afghan, mais aussi aux experts de la Banque mondiale qui ont conçu le NSP et à la communauté internationale qui le finance.

25Cette constellation n’est pas sans provoquer de subtiles modifications des modes de socialisation, des habitus dans la terminologie de Bourdieu, ces systèmes de dispositions durables, « structures structurantes » qui organisent les pratiques sociales et la perception de ces pratiques, mais aussi « structures structurées » qui sont influencées par la division de la société en diverses catégories13. Tous les participants à ces workshops, au-delà de leurs différences de points de vue, s’accordent sur l’importance de maintenir le « champ » qui leur donne la possibilité de se réunir sous la tente de la loya jirga à Kaboul, ce lieu symboliquement chargé de pouvoir. Leur lien au NSP leur apporte en effet ressources et statut. Les membres des CDC, les employés du MRRD et des diverses ONG partenaires (FP) sont solidaires d’un certain marché. S’y intégrer implique l’acquisition de valeurs spécifiques et de manières de mettre en œuvre ces dernières, autrement dit de certains comportements. Comme tout champ social, le NSP modifie les pratiques et leurs perceptions tout en produisant de nouvelles distinctions. Ce processus prend toutefois place dans un espace social chargé de relations de pouvoir, où l’adhésion manifeste aux principes du NSP n’exclut pas l’insertion dans les structures segmentaires de la solidarité tribale ou dans les réseaux clientélistes mis sur pied par les partis et les commandants.

La politique locale : un chevauchement de solidarités et de conflits

26Dans le cadre de la conférence nationale du NSP, je rencontre le représentant des CDC du district de Jaghori, où j’ai travaillé par le passé. C’est un homme jeune à la fine moustache attentivement taillée. Il porte un pantalon et un veston foncés, et une chemise blanche immaculée, qui lui donnent une apparence moderne. Il vient d’ouvrir un café Internet dans un des principaux bazars du district. Il a passé quelque temps en Iran et au Pakistan. Il s’est frotté à l’usage d’Internet en Indonésie, où il s’était rendu dans l’espoir de passer clandestinement en Australie, comme de nombreux Afghans (Monsutti, 2009).

27Ayant été socialisé et scolarisé à l’étranger, littéralement connecté avec le monde global par ses activités professionnelles, ce membre des conseils de développement symbolise à lui seul l’émergence d’une classe d’hommes et de femmes dont les activités sociales et politiques sont liées aux ressources – matérielles et immatérielles – mises à disposition par la présence d’organisations internationales et non-gouvernementales. Il est en même temps partie prenante des jeux de pouvoir complexes de sa région d’origine à travers ses liens avec un commandant de la résistance qui a été expulsé par le chef de district nommé par le gouvernement central. Mais le NSP a un impact plus profond que de donner une visibilité à des personnes qui sont, inévitablement, impliquées dans des luttes de factions ; il contribue à redéfinir la géographie sociale et politique du monde rural afghan. Il n’est pas rare de voir l’administration des districts abritée dans de modestes locaux, que ce soit une simple boutique de pisé au bazar ou un compound (complexe) datant de la période pré-communiste ; un fonctionnaire portant turban sirotant une tasse de thé amer, une machine à écrire Hernies, peut-être une vieille Jeep soviétique garée devant la boutique. Quel contraste avec les bureaux des ONG – en particulier celles qui bénéficient de la manne du NSP – ; leurs jeunes employés, leurs générateurs, leurs véhicules de fabrication japonaise. Battant pavillon des pays donateurs, la présence ostentatoire de ces organisations tend à oblitérer au niveau local la visibilité de l’État afghan, qui semble cantonné au domaine du contrôle policier et à son cortège de débordements. Cette situation traduit la variété des souverainetés multiples et segmentées, qui caractérisent l’Afghanistan comme de nombreux autres États postcoloniaux en Asie et en Afrique.

28Mon interlocuteur est originaire du district (uluswâli) de Jaghori14, situé à l’est de la province de Ghazni, sur le flanc sud de l’Hazaradjat15. Malgré l’importance des flux migratoires, la pression démographique reste très importante dans cette région. Pratiquer l’agriculture y est difficile et chaque parcelle de terre arable est exploitée. Les champs sont aménagés en petites terrasses irriguées par des canaux souterrains. Ce paysage est agrémenté de nombreux vergers. On y cultive principalement du blé, des haricots, des fruits (pommes, abricots, mûres), des amandes et des noix. Mais l’économie locale fonctionne surtout grâce aux contributions financières ramenées par les hommes travaillant dans les mines de charbon de la région de Quetta au Pakistan ou faisant des travaux manuels en Iran (Monsutti, 2004, 2005).

29Les frontières officielles de ce district ne sont pas précisément définies. Selon les discours, les représentations locales mais aussi les pratiques sociales, le district de Jaghori est divisé en un peu plus de vingt régions (manteqa), bien que celles-ci n’aient jamais été officiellement reconnues. Chaque manteqa est composée de plusieurs hameaux (qaria) éparpillés à proximité des terres irriguées. La majeure partie de ces qaria est habitée par plus d’un groupe de filiation, mais presque aucun groupe de filiation ne se trouve entièrement concentré dans un seul et même hameau. En d’autres ternies, parenté et résidence ne sont pas congruentes.

30Les habitants de la région sont liés par de nombreuses obligations qui se chevauchent. Premièrement, l’appartenance à un lignage patrilinéaire impose un certain nombre d’obligations comme la vengeance, l’assistance financière mutuelle (notamment pour réunir le prix de la fiancée à l’occasion d’un mariage), ou encore la participation aux cérémonies communautaires. En bref, il s’agit des obligations procédant d’une solidarité diffuse et du sentiment d’être hé par le même destin. Les autres relations de parenté (par les femmes, mères, sœurs et épouses) sont généralement moins exigeantes et plus souples. Deuxièmement, les habitants d’un même hameau partagent généralement un ou deux canaux d’irrigation dont l’entretien est à leur charge et dont les eaux sont distribuées selon un calendrier préétabli. Ces droits d’accès à l’eau sont transmis de génération en génération avec les terres et ont été successivement divisés entre les héritiers depuis la construction du canal. Si cette étroite coopération et interdépendance peut engendrer des conflits, elle impose néanmoins des concessions. Troisièmement, plusieurs hameaux ont la possibilité de s’associer pour entretenir un lieu de rencontres à but religieux (les menbar) et rétribuer un mollah qui se chargera de la lecture du Coran et de l’enseignement de ses préceptes (Edwards, 1986 ; Bindemann, 1987 : 43 sq.).

31À Jaghori, en plus de ces différents liens de solidarité, les problèmes de sécurité conditionnent au quotidien les relations sociales. La région a été relativement préservée des combats pendant l’occupation soviétique. En revanche, comme tout le reste du Hazaradjat, le district de Jaghori a été profondément affecté par des conflits locaux et des bouleversements sociopolitiques. Les querelles sont d’autant plus meurtrières que de nos jours chacun dispose d’armes à feu (fusils automatiques et même lance-roquettes et lance-flammes). La région a connu une guerre sans pitié au début des années 1980 entre deux groupes de leaders opposés : d’un côté les intellectuels laïques, souvent issus de familles aisées et liés aux partis d’inspiration maoïste, et de l’autre les militants khomeynistes, généralement issus de milieux sociologiques plus modestes et fréquemment formés en Iran. Ces derniers ont pris le contrôle d’une majeure partie de la région du Hazaradjat au début des années 1980 (Roy, 1985 : 194-205 ; Harpviken, 1996). Malgré leur proximité idéologique et en dépit de leur victoire sur l’ennemi commun, les deux mouvements inspirés par Khomeyni, le Sazman-e Nasr (« Organisation de la victoire ») et la Sepa-ye Pasdaran (« Armée des gardiens »), se sont également cruellement affrontés pour le pouvoir (Ibrahimi, 2009).

32L’armée rouge s’est retirée en 1989 d’Afghanistan. Craignant d’être exclus des négociations de paix, les dirigeants hazaras ont considéré que l’unité était le seul chemin vers le salut. En raison des bouleversements passés, cette unité ne pouvait se construire que sur une nouvelle base idéologique, celle de l’identité hazara. Avec le soutien actif de l’Iran, les principales factions chiites se sont efforcées d’oublier les désaccords passés pour former un vaste mouvement unitaire : le Hezb-e Wahdat-e Islami-ye Afghanistan (« Parti de l’unité islamique de l’Afghanistan »). Même si la direction du parti est restée aux mains des dirigeants religieux, il a également intégré bon nombre d’intellectuels laïques (soldats, médecins, ingénieurs et enseignants). Ces derniers se rendirent indispensables et acquirent un rôle plus politique au sein du parti, en créant des ONG chargées de programmes de santé, d’éducation ou de construction de routes.

33En oblitérant ce passé récent marqué par les conflits, le Programme de solidarité nationale a l’ambition de promouvoir un niveau de collaboration idéale qui ferait converger les intérêts de tous. Considérant que les commandants du Djihad et plus généralement les acteurs du conflit sont discrédités auprès de la population, il s’agit de renforcer la solidarité communautaire et de faciliter l’apparition d’une nouvelle classe de notables acquis aux valeurs des donateurs. Le but ultime est de favoriser la cohésion sociale et les liens horizontaux de coopération au sein du tissu social afghan. Dans un contexte aussi tendu et fragmenté, le fait qu’une allocation optimale des ressources versées par le NSP est faite à des communautés de 400 ménages représente une incitation à la division. Dans le district de Jaghori comme ailleurs en Afghanistan, le nombre de conseils de développement mis sur pied par le NSP excède largement le nombre de manteqa. Dans bien des cas, les factions politiques en présence au sein de chaque manteqa (souvent issues des anciens partis, Nasr et Sepah en particulier) ont formé des CDC distincts dans le but d’avoir accès de façon indépendante aux ressources du Programme. La politique locale est structurée autour d’un subtil feuilletage de solidarité et de compétition, où les obligations les plus pesantes induisent d’importantes sources de tension. Contrairement au modèle bien connu développé par Sahlins (1965) pour expliquer la dimension sociale de l’échange, la violence n’est pas rare en Afghanistan dans le cercle de la réciprocité généralisée. L’idéal de développement communautaire et d’harmonie mis en avant par le NSP ne suffit pas à contrebalancer la violence des années passées au cours desquelles divers acteurs locaux se sont battus pour le pouvoir. Loin d’être un espace de solidarité, les groupes locaux et territoriaux de l’Afghanistan rural, qu’ils soient appelés « communautés » ou « villages », doivent être considérés comme des arènes politiques où les populations coopèrent autant qu’elles rivalisent pour le contrôle des rares ressources, l’eau, la terre, les destinations migratoires et l’argent de l’aide.

La politique nationale : les enjeux de la reconstruction rurale

34Pendant la conférence nationale des conseils de développement, certains représentants du ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement (MRRD) et du ministère de l’Agriculture se disputent : les premiers reprochent aux seconds leur passivité ; les seconds – appuyés par leurs collègues du ministère de l’Intérieur – accusent les premiers d’être grisés par leurs relations privilégiées avec les bailleurs de fonds internationaux et d’outrepasser leurs prérogatives. En effet, le MRRD cherche à transformer les conseils de développement en outils de gouvernance locale16 alors que le ministère de l’Intérieur considère que cela empiéterait sur les prérogatives des structures administratives existantes. Le contraste s’incarne aussi bien dans les locaux des deux ministères que dans l’apparence et la gestuelle de leurs fonctionnaires ; il est d’ailleurs riche en enseignement pour comprendre l’importance de l’accès aux fonds de la communauté internationale dans les rapports sociaux. Le ministère de l’Agriculture se trouve à Kart-e Sakhi, dans un ancien bâtiment sur lequel les stigmates de la guerre sont encore visibles. Les mesures de sécurité relativement légères illustrent la marginalité de cette institution. Les clercs présents semblent se réjouir de la venue d’un visiteur, qui leur offre l’occasion d’échanger quelques propos autour d’une tasse de thé. En revanche, le ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement occupe un ensemble neuf au sud de la ville de Kaboul, non loin de l’ancien palais de Darul Aman, construit dans les années 1920 par le roi réformateur Amanullah. L’accès est protégé par des mesures de sécurité dignes d’un aéroport occidental. L’atmosphère y est toute différente : divers bâtiments dans un parc bien entretenu, de jeunes technocrates à la moustache et au veston bien taillés qui semblent constamment courir entre des rendez-vous. Ces deux lieux et les fonctionnaires qui les animent viennent souligner l’hétérogénéité de l’appareil étatique afghan et illustrent l’intégration différenciée des divers ministères dans les réseaux de gouvernementalité transnationale.

35Le MRRD attire de nombreux fonds à travers le Programme de solidarité nationale et d’autres projets de reconstruction. Il constitue un lieu de pouvoir plus important que le ministère de l’Agriculture. Ce contraste n’empêche pas la circulation des élites entre diverses structures de l’État afghan : Mohammad Hanif Atmar, l’un des promoteurs du NSP et ministre de la Réhabilitation rurale et du Développement de 2002 à 2006, a été successivement ministre de l’Éducation de 2006 à 2008 avant de devenir ministre de l’Intérieur ; Mohammad Asif Rahimi, qui était vice-ministre du MRRD en 2007, est devenu ministre de l’Agriculture en 200817. Nombreux sont ceux – parmi les Afghans comme les experts internationaux – qui prêtent à Hanif Atmar des ambitions présidentielles dans le futur. Le MRRD lui aurait servi – dit-on – de tremplin pour construire une clientèle politique sur tout le territoire national ; son nom restera attaché à une période d’optimisme et d’expansion du NSP et non à la clôture du programme.

36Le différend autour du rôle des conseils de développement des communautés entre le ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement et le ministère de l’Agriculture a été réglé, d’une certaine manière, par le président Karzai qui établit par décret le 30 août 2007 le Département indépendant pour la gouvernance locale (Independent Directorate for Local Governance ou IDLG). Cette décision témoigne d’une centralisation certaine du pouvoir. La responsabilité de superviser les gouverneurs de province, les chefs de districts, les conseils provinciaux et municipaux a été retirée au ministère de l’Intérieur et confiée à la nouvelle structure, avec la mission explicite de développer les liens entre la population et le gouvernement ainsi que d’améliorer les prestations de service au niveau infranational. Avec l’IDLG, Karzai semble également désavouer les ambitions du ministère de la Réhabilitation rurale et du Développement. Certains responsables de la nouvelle entité, étroitement liés à Karzai, reprochent au MRRD de taire cavalier seul et de ne pas coordonner son action avec le reste du gouvernement. Ils sont opposés à l’idée de voir les conseils de développement se transformer en structures administratives de gouvernance locale et s’en tiennent au texte de la Constitution de 2004 qui prévoit des élections générales, libres, directes et à bulletin secret des conseils de villages, des conseils de districts et des conseils municipaux pour une durée de trois ans (IDLG, 200718.) Dans une telle perspective, les CDC sont un partenaire institutionnel parmi d’autres et ne peuvent prétendre être plus que des instances émanant de la société civile, responsables en premier lieu de projets de développement.

37Au-delà des discours prônant l’amélioration de la coordination de la reconstruction, la promotion de la bonne gouvernance, de la sécurité, du développement et de la croissance économique, la création du Département indépendant pour la gouvernance locale semble refléter la nouvelle volonté présidentielle de travailler en étroite coopération avec les élites rurales traditionnelles, dans l’espoir de stabiliser les régions rurales du pays, plutôt qu’en s’appuyant sur des hommes et des femmes convaincus des bienfaits de la démocratie et des droits de l’homme. Ce changement de cap n’a néanmoins pas empêché la coexistence de différentes stratégies. Au moment même où Hamid Karzai louait le soutien de la communauté internationale lors de la conférence nationale du NSP en novembre 2007, il manœuvrait en coulisse pour constituer une large coalition en vue des futures élections présidentielles. Ce réalignement des alliances politiques est apparu clairement lorsque Karzai a réussi à s’assurer le soutien de plusieurs leaders historiques de la guerre qui lui avaient été auparavant hostiles, tels qu’Abdul Rashid Dostum ou Haji Mohammad Mohaqiq. Après les élections présidentielles d’août 2009 marquées par des allégations de fraude massive, de nouvelles tensions apparurent entre Karzai et les pouvoirs étrangers présents en Afghanistan et s’accompagnèrent d’un changement de ton entre le gouvernement afghan et ses protecteurs internationaux. Dans ce climat politique versatile, l’élan pris par le NSP retomba. Même si les mérites du Programme sont toujours vantés par le gouvernement et les donateurs, son importance politique semble amoindrie dans ce contexte de refonte et de renégociation des alliances. Le cas du NSP montre cependant que l’assistance humanitaire fait partie du jeu politique en Afghanistan. Même si le programme n’a jamais réellement pu respecter les ambitions initiales ni couvrir l’ensemble du territoire national, l’aide humanitaire est l’une des ressources en jeu, que les parties cherchent à contrôler dans leur lutte pour le pouvoir.

Vers de nouvelles souverainetés : transnationalisation et dépolitisation du pouvoir

38Le Programme de solidarité nationale est l’un des nombreux « plans destinés à améliorer la condition humaine » étudiés par James Scott (1998). C’est une illustration de plus de « cette volonté d’améliorer » décrite par Tania Murray Li (2007). La logique de ce type de programme de développement est de convaincre plutôt que de contraindre, ce qui donne tout son sens au concept de « gouvernementalité » développé par Foucault comme le « gouvernement des mentalités ». Comme l’illustre le Programme de solidarité nationale, la volonté d’améliorer se traduit explicitement par des projets articulés en deux phases qui correspondent aux principales tâches du CDC : la première consiste à identifier les besoins et les problèmes qui nécessiteraient une intervention et la seconde à retranscrire ces problèmes en termes techniques. Au cours de ce processus, les problèmes perdent leur caractère politique. Dans son analyse d’un projet agricole au Lesotho, James Ferguson (1994) observe ainsi que les rouages du développement constituent une « machine antipolitique » qui ne traite pas les questions politico-économiques liées au contrôle des moyens de production et à la structure des inégalités.

39Dans leur planification, autant qu’au cours de leurs interventions, les experts humanitaires et du développement ont tendance à négliger la relation politique qui produit et reproduit des inégalités de statut, de richesse et de pouvoir. « Ils s’intéressent plus aux capacités des pauvres qu’aux pratiques qui permettent à un groupe social d’en appauvrir un autre » (Li, 2007 : 7). La pauvreté est envisagée comme une situation malheureuse plutôt que comme le résultat d’une relation asymétrique. Ainsi l’assistance apportée aux personnes vulnérables est suffisante pour les doter d’une certaine capacité d’action. Éduquer et former les gens devient plus important que de changer les structures sociales. Les programmes de développement ne sont pas des projets non aboutis, mais des fragments de réalité qui induisent des conséquences notables sur la vie sociale de millions de personnes de par le monde. Dans l’esprit de ses auteurs, le but essentiel du NSP était de renforcer la capacité d’action des communautés locales et de leur donner la possibilité de définir leurs propres priorités de développement. Au-delà de l’apologie généralement entendue dans les discours officiels des différents partenaires institutionnels, on peut s’interroger sur l’impact réel que les nombreux projets mis en œuvre ont sur la vie quotidienne des Afghans. Il ne fait pas l’ombre d’un doute que des ponts ont été construits et des puits creusés grâce aux ressources du NSP. Mais le programme a-t-il créé des conditions de vie meilleures pour les populations rurales ? A-t-il apporté plus de justice sociale ou plus d’égalité politique et économique ? A-t-il favorisé le principe de transparence et encouragé la participation des populations ?

40Toutefois, la portée et le sens d’un projet comme le NSP ne se limitent pas à ses seules motivations initiales. Il s’agit de le considérer au-delà de son succès ou de son échec en termes de reconstruction et développement post-conflit. Le Programme a contribué à étendre aux régions rurales une bureaucratie pyramidale combinant des éléments nationaux et internationaux19. Au moment de l’élection présidentielle de 2004, Hamid Karzai a largement manifesté son soutien au NSP. Ce dernier semble avoir perdu son aura initiale avec la renégociation des alliances qui précéda l’élection de 2009. En dépit de cette évolution, le NSP a servi d’outil au gouvernement central pour se rendre plus visible au niveau local. Comme un interlocuteur afghan m’a dit un jour avec une certaine désillusion détachée, « ce fut une subvention de la communauté internationale à la première campagne présidentielle de Karzai ». Embarrassé à la fois par sa dépendance à la présence étrangère et par les progrès de l’insurrection, le pouvoir étatique demeure fragile en Afghanistan. Mais le Programme de solidarité nationale est l’un des rouages de la vaste machine humanitaire et de développement qui reconfigure la subjectivité des populations, transforme les relations sociales et les aspirations de chacun, introduit de nouvelles terminologies et techniques du corps. Les ateliers de discussion organisés à différents niveaux par le NSP s’efforcent de cibler des personnes entreprenantes pressenties pour devenir les acteurs du changement social en transmettant certaines valeurs à leurs communautés locales. Au-delà de leur dimension purement technique, ces ateliers propagent des principes tels que la démocratie participative, le dégoût de la corruption et l’absence de ségrégation de genre.

41Si l’on s’inspire de la réflexion de Ferguson et Gupta (2002) sur la gouvernementalité transnationale, l’idée qu’il existe une relation verticale entre l’État, la société civile, les communautés locales et les familles est trompeuse. L’ancrage populaire de beaucoup d’associations formant la soi-disant « société civile » est bien léger comparé au degré de dépendance envers leurs sponsors internationaux. Apparemment organisées en structures horizontales s’étendant par-delà les frontières internationales, ces associations et leurs dirigeants ont pleinement adopté le discours sur les droits de l’homme, la démocratie et la transparence. La question délicate de leur représentation populaire et de leur légitimité est passée sous silence. Même si les programmes qu’ils mettent en œuvre diffèrent largement de l’organisation centralisée décrite par Scott (1998), on se rend compte que le projet moderniste de rationaliser la vie humaine n’appartient plus exclusivement aux États, mais est assumé de façon croissante par des réseaux transnationaux qui adoptent des pratiques de type étatique dans différents espaces politiques.

42Les réseaux transnationaux évoqués un peu plus haut canalisent des ressources qui pourront être utilisées dans le cadre des luttes politiques et sociales. Les institutions transnationales mettent en œuvre des programmes de type étatique (Hansen et Stepputat, 2006 : 309)20. L’existence de ressources alternatives, voire compétitives, a contribué à l’émergence de souverainetés21 multiples et segmentées, en Afghanistan comme dans d’autres États postcoloniaux des continents africain et asiatique.

43L’Afghanistan a une histoire ancienne d’influences extérieures (comme l’illustrent notamment les subventions britanniques au xix^e siècle) qui peuvent certainement limiter la souveraineté étatique, mais également la renforcer. Dénué de ressources propres, miné par des rivalités intestines entre divers ministères et services administratifs, le gouvernement afghan peut acquérir une certaine légitimité en s’associant à la distribution de l’aide fournie par la communauté internationale. L’État est concrètement « spatialisé » en territoires distincts. Les fonctionnaires sont les intermédiaires indispensables pour franchir différentes barrières spatiales ou administratives, tant pour les institutions internationales que pour la population nationale. Il y a coexistence entre un État central dont l’administration est fractionnée et qui fait face à des souverainetés multiples et segmentées, le maintien de l’État-nation comme entité privilégiée organisant les relations politiques à l’échelle internationale et l’émergence de nouvelles formes de gouvernementalité transnationale. S’agissant du premier point, la différence de niveaux de souveraineté et le flou caractérisant les droits ne sont pas des phénomènes nouveaux et peuvent déjà être observés dans le cas des empires coloniaux. L’État afghan, par exemple, n’a jamais eu le monopole de la souveraineté sur son territoire et a toujours été dépendant de subsides extérieurs. En revanche, au-delà de l’annonce de la fin prochaine de l’État-nation, la coexistence entre l’État et la gouvernementalité transnationale est peut-être l’élément le plus déterminant pour comprendre les particularités du monde contemporain.