1L’ajustement structurel a été particulièrement radical en Bolivie. De 1985 à 2000, les gouvernements de ce pays mettent en œuvre une véritable thérapie de choc, à coup de privatisation des entreprises d’État et de réforme de l’administration publique. Sur ce dernier plan, un processus de décentralisation est lancé, dans un pays jusque-là particulièrement centraliste1. La Bolivie est alors, aux yeux du FMI2 et de la Banque mondiale, l’un des meilleurs élèves de la classe latino-américaine ou, tout au moins, le plus appliqué. Face au retrait de l’État de l’économie nationale et à son redéploiement territorial, les agences de coopération internationale et les ONG en tous genres investissent massivement le terrain. La Bolivie devient un laboratoire pour les politiques de décentralisation : des centaines de municipalités sont créées et un dispositif original de participation des citoyens aux affaires publiques locales est mis en place. Cette expérimentation est le fruit d’une intervention croisée d’acteurs transnationaux, nationaux et locaux. Elle sera ensuite diffusée dans l’ensemble du continent, comme étant une référence, une « best practice » à suivre.

2La décentralisation bolivienne ne peut être considérée ni comme une simple réponse mécanique aux injonctions en provenance de Washington, ni comme un acte souverain de création locale. Dynamiques vernaculaires et externes se rencontrent et s’alimentent, au point de devenir inextricables. La généalogie du changement politique exige alors de restituer le processus de dialogue et d’influence mutuelle entre des normes et des stratégies en apparence divergentes. La convergence à partir de positions antagoniques crée les conditions d’une greffe : les éléments extérieurs (si tant est que l’extériorité puisse être clairement établie) ne « prennent » au niveau local que s’ils font sens aux yeux des acteurs « indigènes » et servent leurs propres intérêts.

3Nous montrerons, dans ce chapitre, comment des acteurs locaux (boliviens), aux trajectoires clairement distinctes mais convergentes, ont contribué à promouvoir une nouvelle configuration des relations société-État, par le biais de la « municipalisation » de l’administration territoriale et l’établissement de dispositifs participatifs au niveau local. Les injonctions en provenance des bailleurs de fonds viennent renforcer ces dynamiques et en influencent fortement les résultats. Toutefois, ceux-ci ne répondent pas tout à fait aux attentes des uns et des autres, acteurs locaux et acteurs multilatéraux.

Les acteurs de la réforme : de la périphérie au centre

4La loi de participation populaire (loi n^o 1551 du 2 avril 1994) est le premier pas d’une décentralisation participative dont le résultat le plus notoire est la création de 311 municipes3 (au lieu des 24 existant jusque-là4.) Dans chacun de ces municipes, un dispositif de participation des citoyens à la gestion municipale est mis en place. L’initiateur de cette réforme est le président de la République, Gonzalo Sanchez de Lozada (1993-1997 puis 2002-2003), qui en confie l’élaboration à une équipe d’experts dirigée par Carlos Hugo Molina. Ce juriste présente volontiers l’avant-projet de loi comme le fruit d’une consultation, alors qu’en réalité la nouvelle loi est le produit d’une ingénierie institutionnelle. Une demi-douzaine de personnes, tout au plus, ont élaboré cette nouvelle norme légale façonnant la configuration territoriale de l’État bolivien de 1994 à 2009. Voyons de plus près qui sont ces individus et ce qu’ils ont en commun au-delà des différences de personnalité et de parcours.

Goni, un « Chicago boy » atypique

5Gonzalo Sanchez de Lozada est un outsider lorsque, en 1979, il décide d’entrer en politique. Certes, il n’est pas étranger au Mouvement nationaliste révolutionnaire (MNR)5 auquel il adhère dès 1951, mais sa formation initiale n’est pas orientée vers la politique. Il étudie la philosophie à l’université de Chicago, contrairement aux cadres néolibéraux des gouvernements de la région, issus de l’école d’économie de cette université. Avant de créer sa propre entreprise minière, il se consacre au cinéma, sans grand succès. C’est en homme d’affaires accompli que Goni6 fait son entrée en politique, motivé par une volonté de changer les conditions de développement économique du pays. Self-made man, il rachète à crédit des exploitations minières en faillite et constitue un capital conséquent en prenant des risques. Goni ne jure alors que par liberté d’entreprise et suppression des entraves bureaucratiques et corporatistes du marché. Il serait pour autant extrêmement réducteur de le considérer comme un simple membre d’une nouvelle élite formée aux États-Unis participant à la diffusion du credo néo-libéral. Goni a certes passé sa jeunesse aux États-Unis et ses adversaires ne manquent pas une occasion de lui reprocher de parler l’espagnol avec un fort accent anglais. Goni est originaire de Cochabamba, troisième ville du pays et capitale d’un département agricole particulièrement fertile et porteur d’une forte identité régionaliste. Dans un pays aussi centralisé que la Bolivie où, pendant de longues années, l’essentiel de la classe dirigeante est issue de La Paz (siège des pouvoirs exécutifs et législatifs et capitale économique), le seul fait d’être « cochabambino7 » constitue une distinction et explique en grande partie la vocation décentralisatrice de Goni. Les origines « provinciales » de l’ancien président ne constituent pas, non plus, une explication suffisante pour comprendre son engagement dans une réforme aussi radicale. Son expérience aux États-Unis et ses succès dans l’industrie minière en Bolivie ont forgé sa forte conviction libérale. Les choix de Goni ne renvoient pas uniquement à une rationalité fondée sur ses intérêts (la privatisation du secteur minier et énergétique bolivien) mais sont aussi orientés par des valeurs. Tout au long de sa carrière politique, il multiplie les attaques contre la mentalité de rentier des Boliviens et dénonce le corporatisme. Ce type de position oriente les mesures qu’il adopte en tant que ministre de la Planification, sous la présidence de Victor Paz Estenssoro (1985-1989).

6Il tente notamment de décentraliser (au profit des départements et des municipalités) les politiques d’éducation et de santé sans y parvenir. Goni est persuadé que le sous-développement de son pays est intrinsèquement lié à une culture de la rente qui entrave systématiquement toute initiative d’innovation, d’investissement productif et de création de richesse. Cette culture est reproduite par un régime corporatiste dont la logique de fonctionnement est, précisément, de placer la société sous la tutelle de l’État. La société est ainsi cantonnée au rôle passif de réceptrice des biens et services publics distribués selon une logique clientéliste. La même conviction amène Goni à s’opposer violemment à l’élite régionaliste de Santa Cruz8, lorsque celle-ci réclame une décentralisation au profit des départements. En effet, l’ancien président reproche à cette élite de ne vivre que de ses rentes (ce sont essentiellement des propriétaires terriens) et de manquer totalement d’initiative entrepreneuriale. De là sa préférence pour une décentralisation au profit des municipes, moins susceptible de profiter aux élites régionales anti-libérales.

7Sa position à la tête d’une des entreprises minières les plus dynamiques du pays explique évidemment le fait qu’il promeuve la privatisation des entreprises d’État et la décentralisation au profit des gouvernements locaux et de la société civile. Les études comparatives sur l’ajustement structurel dans la région andine montrent à quel point les programmes néolibéraux mis en œuvre se différencient clairement d’un pays à l’autre, malgré une apparente homologie et une relative simultanéité (Conaghan, Malloy et Abugattas, 1990). Cela est dû aux caractéristiques des coalitions d’acteurs qui soutiennent les gouvernements réformateurs. Ainsi en Bolivie ce sont les dirigeants de l’industrie minière qui soutiennent les politiques de Victor Paz Estenssoro puis de Goni (l’un des leurs) de 1985 à 1989, puis de 1992 à 1997, alors qu’en Équateur, par exemple, l’agenda néolibéral est porté par une élite industrielle qui a tout intérêt à ce que l’État continue à soutenir son secteur par des politiques fiscales préférentielles, des subventions et une ouverture graduelle des barrières douanières (ibid. : 23).

8Le contexte international et les injonctions en provenance des agences multilatérales n’ont donc d’incidence que par le truchement de ces coalitions d’intérêts nationales et les stratégies des acteurs que celles-ci regroupent. Il en va de même pour la nature des réformes mises en œuvre. Les deux volets de l’agenda néolibéral (privatisation et décentralisation) ont des caractéristiques et des rythmes bien différents d’un pays à l’autre. Dans la plupart des pays andins, la décentralisation a visé les niveaux intermédiaires d’administration (départements, provinces). Les recommandations de la Banque mondiale allaient plutôt dans le sens d’améliorer la gestion des ressources publiques et d’éviter, notamment, un trop grand morcellement de l’administration territoriale (Lacuisse, 2009). Le choix de la municipalisation opéré en Bolivie n’est donc pas une réponse automatique aux directives en provenance de Washington. Bien au contraire, de 1988 à 1992, la coopération suisse et la Banque mondiale ont financé un programme (EMSO9) dont l’objectif était de préparer un projet de décentralisation au profit des gouvernements départementaux. La voie choisie par Goni a donc opéré une bifurcation.

Militantisme et expertise municipaliste : une approche vernaculaire connectée

9Les passeurs d’idées jouent un rôle clef au moment de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes de décentralisation. En Bolivie, Goni s’entoure d’une équipe d’experts, jeunes, hautement qualifiés. La plupart de ces quadragénaires ont travaillé dans des ONG ou dans le milieu académique. Ils sont tous militants de gauche même s'ils n’ont généralement pas mené de carrière politique. Le responsable de cette équipe, Carlos Hugo Molina, est un fervent défenseur de la municipalisation du pays. Il est très représentatif de ce groupe d’intellectuels qui vont rédiger la loi de participation populaire et accompagner sa mise en œuvre. Carlos Hugo est originaire de Santa Cruz où il a fait des études de droit. Il baigne dès son enfance dans un milieu qui critique la centralisation de l’État bolivien. En effet, Santa Cruz est une province qui connaît un essor économique et un boom démographique10 à partir des années 1930, date à laquelle débute également l’exploitation des gisements de pétrole. C’est aussi le berceau des luttes fédéralistes au xix^e siècle.

10Carlos Hugo rappelle volontiers qu’il est l’arrière petit-fils d’Andrés Ibáñez, héraut des soulèvements fédéralistes de la seconde moitié du xix^e siècle, exécuté par les troupes du gouvernement central, en 1877 (Molina, 1997). L’élite locale n’a pas cessé de réclamer l’autonomie départementale. Ces revendications expriment et façonnent à la fois un fort sentiment d’identité régionale, autour de l’idée de nation Camba11 ou bien encore de la « cruceñidad12 ». Carlos Hugo s’oppose néanmoins radicalement au discours de l’élite cruceña. Selon lui, elle est favorable à une décentralisation dans le but de contrôler le pouvoir régional et les ressources fiscales transférées par l’État central, en reproduisant, à l’échelle du département, une forte centralisation au profit de la ville de Santa Cruz (ibid.). Il rejette par ailleurs un discours régionaliste teinté de xénophobie. Carlos Hugo anime lui-même un mouvement régionaliste de type culturel, dans les années 197013. Ce mouvement s’appuie sur la valorisation de la musique, de la littérature et, en général, du folklore régional. Sa défense de la cause municipaliste s’inscrit donc dans une socialisation culturelle primaire et dans une expérience professionnelle qui se confronte au centralisme autoritaire. Enfin, son expérience à l’étranger, au Mexique où il fait des études de droit à l’Université nationale au début des années 1980, puis en Amérique centrale où il est ambassadeur de son pays au Costa Rica, le conforte dans ses convictions (ibid.). En effet, au Mexique, l’autonomie du municipe est consacrée par la Constitution de 1917, même si le centralisme du régime postrévolutionnaire pousse de nombreux mouvements sociaux et les partis d’opposition à revendiquer une décentralisation effective. En Amérique centrale, aussi, en partie à cause de la petite taille des pays de l’isthme, la municipalité est le seul niveau d’administration territoriale en dessous de l’État central.

11La préférence pour une décentralisation via le municipe est en concurrence avec une autre proposition, de type communautariste. Cette dernière met l’accent sur le niveau de la communauté villageoise et est portée par des militants de la cause indigène et paysanne, comme Miguel Urioste, militant du MBL14, ou Iván Arias, ancien collaborateur de l’ONG CIPCA15, créée par les jésuites au début des années 1970. Lorsqu’il est député, en 1993, Miguel Urioste présente une loi des communautés, dont l’objectif est de reconnaître les institutions villageoises traditionnelles comme le premier niveau d’administration territoriale (entretien avec Miguel Urioste, 2009). Miguel Urioste, tout comme les dirigeants kataristes16, dont l'Aymara Victor Hugo Cardenas, vice-président de la République de 1993 à 1997, considèrent que le municipe est une institution « occidentale » (imposée par les Espagnols) et, surtout, urbaine. En effet, les 24 gouvernements municipaux existant en 1993 se trouvent dans les villes capitales des départements et des provinces17.

12Au début, ce projet suscite l’intérêt de Goni qui voit dans les communautés indigènes une source de capital social, et idéalise quelque peu, comme bien d’autres à cette époque-là, la nature républicaine et démocratique des institutions communautaires. Surtout, Goni pense que le renforcement (empowerment) des communautés serait un moyen de miner le pouvoir des caciques régionaux et des élites départementales. De la même façon, il pense pouvoir ainsi soustraire les communautés au contrôle des syndicats paysans réunis autour de la CSUTCB (Confederación Sindical Unica de Trabajodores Campesionos de Bolivia) (Molina, 1997 ; entretien avec Miguel Urioste, 2009).

13Néanmoins, privilégier le niveau communautaire aurait entraîné une atomisation de l’administration en 12 000 unités territoriales dont les capacités techniques sont très inégales (entretien avec Mario Galindo, 2009). La priorité de rationalisation de l’administration des ressources fiscales et de planification du développement l’emporte finalement, et la solution de la municipalisation du territoire est privilégiée. La proposition portée par Carlos Hugo Molina consiste à transformer les anciennes sections de province en municipes. Le résultat est la création de 311 municipalités, dont la majorité se trouve désormais en zone rurale.

Les stratégies politiques de la bonne gouvernance

14Les convictions des acteurs politiques contribuent certes à éclairer leurs décisions, mais elles ne prennent sens que dans une configuration particulière où les jeux de pouvoir et les rapports de force sont déterminants. Le moment néolibéral est celui de la conversion à une vision managériale de l’administration publique ; désormais, l’objectif est de rendre celle-ci plus efficace, moins coûteuse et donc moins susceptible d’être phagocytée par la corruption. La Banque mondiale promeut ainsi la décentralisation comme solution universelle au problème de l’inefficacité des structures bureaucratiques centralisées, et comme une façon de combattre la corruption en permettant aux contribuables de contrôler directement l’allocation des ressources fiscales. Les gouvernements locaux (provinciaux ou municipaux selon les contextes) deviennent récipiendaires de l’aide au développement et les États sont invités à leur transférer une partie significative des revenus fiscaux ainsi que de nouvelles compétences. Cependant ce nouveau paradigme porté par une communauté espistémique (Carlos Hugo Molina est très bien inséré dans les réseaux internationaux de réflexion sur la décentralisation) ne se traduit en termes de politiques publiques que parce que certains acteurs boliviens y trouvent un intérêt particulier. La greffe ne prend que lorsque les normes ainsi diffusées par les réseaux de coopération internationale rencontrent – et servent – les stratégies des acteurs locaux.

15Goni et son équipe gouvernementale ont une priorité : démanteler les sources d’opposition à leur projet de réforme structurelle. Les organisations corporatives (syndicats) et les élites régionales (dont la mentalité et les répertoires d’action sont, selon le président, tout aussi corporatistes) doivent être affaiblies. Ce que Goni veut à tout prix éviter est l’avènement d’une décentralisation au profit des départements puisque celle-ci renforcerait les élites régionales et accentuerait les inégalités entre les régions. La municipalisation est donc une mesure destinée avant tout à damer le pion aux projets de décentralisation promus par les élites régionales, en particulier par celle de Santa Cruz (entretiens avec Miguel Urioste, Iván Arias et Mario Galindo, 2009). Quant aux syndicats, Goni avait déjà essayé de saper leur influence en transférant aux municipalités existantes en 1985, l’administration des programmes de santé et d’éducation. Le gouvernement avait dû reculer devant la mobilisation des syndicats des travailleurs de ces deux secteurs (Molina, 1997). En 1994, avec la municipalisation et l’établissement de dispositifs de participation des citoyens à la planification et à la supervision des politiques mises en œuvre par les municipalités, Goni poursuit le même objectif : neutraliser les syndicats. Il souhaite ainsi pouvoir mettre en œuvre son programme de réformes incluant la privatisation des entreprises d’État dans le secteur des hydrocarbures, des télécommunications, de l’électricité, des chemins de fer et de la métallurgie. Les syndicats et l’élite cruceña baptisent les nouvelles dispositions législatives comme étant des « lois maudites18 ». Pour les syndicats, ces lois ne sont que des réponses aux directives du FMI. Pour l’élite cruceña, elles ne font que refléter le centralisme national-populaire du MNR (le parti de Goni), qui souhaite continuer à contrôler la périphérie par le truchement de gouvernements municipaux faibles.

Une décentralisation participative

16L’originalité de la décentralisation bolivienne est sa composante participative. Un système de planification participative est mis en place au niveau municipal, dont les sujets « actants » sont les organisations territoriales de base (OTB). Cette nouvelle catégorie a pour but de donner une base juridique unique à trois types d’organisations : les communautés paysannes (représentées par les comités locaux des syndicats paysans depuis 1952), les peuples indigènes et les conseils de quartier (juntas vecinales). Chacune de ces organisations doit s’inscrire au registre des OTB, selon une juridiction territoriale cantonale. Une fois légalement constituées, les OTB sont représentées au sein du comité de surveillance (comité de vigilancia) dont la mission est de superviser la réalisation du plan de développement municipal (élaboré tous les quatre ans) et des plans d’activité annuels. Le principe d’un tel dispositif est simple : donner une expression « organique » à la société civile locale, celle-ci étant désormais investie d’un rôle de cogestion avec le conseil municipal, mais aussi de contrôle du gouvernement local. Les rédacteurs de la loi sont aussi animés par une volonté de reconnaissance des institutions et des organisations communautaires qui existent de fait mais n’ont pas de compétences juridiques (entretien avec Iván Arias, 2009). Donner un tel statut aux peuples indigènes est sans doute la dimension la plus innovante de cette réforme. Le but est d’attribuer un pouvoir effectif, en matière d’administration locale, à des autorités traditionnelles (mallkus, jiliri mallkus, jacha’mallkus, etc.) reléguées, depuis la révolution de 1952, à un rôle essentiellement rituel. Désormais, les unités territoriales autochtones (l’ayllu19 et la marka20) sont reconnues et investies d’un pouvoir de représentation dans les instances de décision publique et de contrôle social.

17L’ambiguïté de la loi réside dans la place qu’occupent les syndicats et, en général, les organisations sectorielles (associations professionnelles de tout type) dans ce nouveau dispositif. L’intention du président est, nous l’avons vu, de marginaliser ces derniers, en créant de nouveaux sujets de nature territoriale et non sectorielle. Mais la nature historique des syndicats ruraux boliviens permet à ceux-ci d’aspirer à être reconnus comme des OTB. En effet, à partir de la réforme agraire de 1953, les syndicats paysans se sont territorialisés, chaque comité local représentant l’ensemble de la population et remplissant des fonctions quasigouvernementales en l’absence d’autres autorités publiques. C’est l’expression la plus concrète de l’État corporatiste post-révolutionnaire : la représentation locale du syndicat est la courroie de transmission de l’appareil d’État par l’entremise des centrales locales, provinciales, départementales puis nationales de l’organisation corporative. L’autorité municipale étant lointaine ou bien dépourvue de tout pouvoir effectif, ce sont les délégués locaux du syndicat qui constituent l’autorité la plus proche. Dans les régions de l’Altiplano, le système traditionnel de gouvernement local a souvent été remplacé par celui du syndicat paysan. Dans de nombreux cas, toutefois, la fusion des structures traditionnelles et syndicales a donné lieu à un véritable syncrétisme institutionnel. Les anciennes autorités villageoises sont devenues, par un simple changement de nom, les nouveaux responsables du syndicat au niveau local. Il était donc pratiquement impossible, en 1994, de distinguer la communauté paysanne du syndicat et de la communauté indigène, tellement ces organisations étaient inextricablement imbriquées (Ticona, Rojas et Albó, 1995).

18Dans de telles circonstances, l’accréditation des OTB a donné lieu à des conflits car les différentes organisations locales sont en concurrence pour être reconnues comme étant la seule expression légitime de la communauté. Les syndicats ont évidemment investi ce champ, de façon à ne pas perdre le pouvoir qu’ils exerçaient jusque-là. Les configurations les plus diverses ont alors vu le jour : dans certains cantons, les OTB ont été constituées par les anciens représentants syndicaux, sans que cela ne crée d’opposition particulière ; ailleurs, un découplage s’est produit entre les autorités traditionnelles et la structure syndicale, si bien que plusieurs OTB se sont affrontées pour représenter la même circonscription. Progressivement, ces rivalités se sont politisées, les partis politiques cherchant à clientéliser les OTB dans leur course pour le pouvoir local, et pendant leur gestion à la tête de la municipalité, de façon à neutraliser les comités de surveillance.

L’appropriation stratégique du dispositif participatif par les paysans

19Aujourd’hui encore, les dirigeants du Mouvement vers le socialisme (MAS21), à commencer par le président de la République, Evo Morales, considèrent que la loi de participation populaire est une réforme néolibérale visant à diviser les communautés et à neutraliser les mouvements de contestation. Ils y voient aussi une stratégie pour détourner l’attention lors de la privatisation de secteurs clef de l’économie. En 1994, le syndicat des cocaleros auquel appartient Evo Morales critique la loi avec la même véhémence que l’élite autonomiste cruceña. Pourtant, les cocaleros seront les premiers à investir les nouveaux espaces de pouvoir ouverts par la municipalisation. En effet, dès 1995, ils créent un « instrument politique », l’Assemblée pour la souveraineté des peuples (ASP) et, en alliance avec le parti Izquierda Unida, remportent dix municipes et 49 sièges de conseillers municipaux dans le département de Cochabamba (Albó, 2002 ; Do Alto et Stefanoni, 2008 ; Zuazo, 2008). Dès lors, les municipalités et les comités de surveillance deviennent une voie d’accès à la politique pour des secteurs qui en avaient été exclus jusque-là.

20Quelques années plus tard, l’ASP devient Instrument politique pour la souveraineté des peuples (IPSP22), et ne pouvant obtenir d’accréditation directe en tant que parti à cause des conditions draconiennes imposées par la loi électorale, ses dirigeants recourent au MAS, un parti déjà ancien et sans force électorale. Lors des élections municipales suivantes (1999, 2004), le MAS-IPSP conserve le contrôle des municipes du Chapare23 et ne cesse de conquérir des positions dans les municipes du reste du pays. La victoire d’Evo Morales aux présidentielles de décembre 2005 et la majorité que le MAS-IPSP remporte à la Chambre des députés sont, en grande partie, le résultat de ce long processus de conquête des pouvoirs locaux. L’espace municipal et les dispositifs participatifs créés par la loi de participation populaire ont été une véritable école de gouvernement pour des cadres formés préalablement dans le syndicalisme. Surtout, l’exercice du pouvoir local a permis à ces militants de créer une base de soutien électoral qui dépasse celle de leur syndicat. Des entretiens réalisés auprès de parlementaires du MAS-IPSP révèlent à quel point le passage par les conseils municipaux, mais aussi par les comités de surveillance, a joué un rôle important dans leurs trajectoires (Zuazo, 2008). La nouvelle classe politique qui accède au pouvoir entre 1995 et 2005, de la périphérie au centre, est en grande partie tributaire de la décentralisation avec participation promue par Gonzalo Sanchez de Lozada ; une réforme dénoncée paradoxalement par les dirigeants du MAS-IPSP comme ayant été imposée par le FMI (entretiens avec Miguel Urioste et Rubén Ardaya, 2009).

L’adaptation stratégique aux normes étatiques : le cas de Jesús de Machaqa

21Les normes de bonne gouvernance véhiculées par la loi de participation populaire font l’objet d’une indigénisation24. Cette loi ne se réduit pas à une simple instrumentalisation des opportunités électorales offertes par la « localisation » du pouvoir. Dans des sociétés comme celle de la Bolivie, caractérisées par une forte hétérogénéité socioculturelle et une faible intégration territoriale, les normes et les techniques de gouvernement promues par l’État constituent des ressources immatérielles pour des acteurs sociaux. Des courtiers25 issus des diverses sociétés locales cherchent à capter ces ressources inédites de façon à accroître ou à consolider leur pouvoir (voir aussi les articles de Blundo et Petric dans cet ouvrage). En Bolivie, la municipalisation de l’administration territoriale a aussi fait l’objet de ce genre de stratégies où des candidats à la médiation avec l’État et les agences de coopération étrangères sont entrés en concurrence pour capter les nouvelles ressources allouées par les différents bailleurs de fonds. La greffe du nouveau dispositif municipal a pris précisément parce que les élites locales y ont vu un moyen de redéfinir les rapports de force politiques au niveau local.

22Le cas de la marka de Jesús de Machaqa devenue municipe en 2002 illustre à merveille la manière dont les normes de bonne gouvernance font l’objet d’une appropriation locale et induisent une réinvention des formes traditionnelles de gouvernement local. Ce processus a entraîné la consolidation d’une élite indianiste, formée dans des ONG proches de l’Église catholique. Le municipe de Jesús de Machaqa se trouve dans la province d’Ingavi, à 120 km à l’ouest de La Paz, en plein Altiplano. Son territoire correspond à la marka du même nom dont les origines remontent à l’époque pré-coloniale. La majorité de ses 15 000 habitants est aymara. L’organisation territoriale reproduit une matrice traditionnelle : les communautés (hameaux ou ensembles de maisons plus ou moins dispersées) sont regroupées en ayllus, eux-même répartis en deux moitiés (Parcial arriba et Parcial abajo), le chef-lieu de la marka (et de l’actuel municipe) étant situé dans le village de Jesús de Machaqa, siège de la paroisse. Jusqu’à la réforme agraire de 1953, chaque moitié regroupait six ayllus ; les équilibres démographiques et le découpage territorial se sont peu à peu modifiés avec la prolifération de syndicats et de cantons, si bien qu’aujourd’hui il existe dix-neuf ayllus rassemblant 80 % de la population dans le Parcial abajo et sept ayllus rassemblant 20 % de la population dans le Parcial arriba. Contrairement à la plupart des anciennes markas de l’Altiplano et des vallées centrales (région de Cochabamba), l’essentiel des terres est resté dans les mains des paysans sous un régime de propriété collective.

23La généalogie de l’organisation politique locale reflète une stratégie d’adaptation à l’offre institutionnelle venue de l’État et des agents de développement extérieurs. L’histoire même de l’organisation de cette collectivité est celle de l’appropriation successive des mécanismes de médiation légitimes, ces derniers changeant de nature en fonction des dynamiques de déploiement ou de retrait relatif de l’État.

24Tout au long de l’histoire, la marka est restée la principale référence territoriale, mais les formes du gouvernement local se sont constamment transformées. Au XVIe et au XVIIe siècle prévaut le système du cacicazgo, où une noblesse locale, exerce le pouvoir de façon héréditaire à l’échelle de la marka (Albó, 2002 ; Colque et Cameron, 2009). Les caciques sont les intermédiaires entre la marka et les autorités coloniales. Ils jouent un rôle crucial dans la préservation du territoire en achetant aux autorités espagnoles les terres communales, évitant l’accaparement de celles-ci par des colons et limitant le développement des haciendas26. Au niveau des ayllus, l’autorité est exercée de façon rotative : tous les hommes mariés de la communauté sont appelés à servir celle-ci en occupant différentes fonctions d’intérêt collectif, selon une logique méritocratique ascendante27. En principe chaque membre de la communauté doit remplir ces fonctions non-rémunérées en guise de rétribution pour l’usufruit de la terre. Les chefs de village – appelés mallkus ou jilaqatas – exercent leurs fonctions conjointement avec leurs épouses28 ; leur mandat dure un an. Ces « fonctionnaires communaux » sont désignés par l’ensemble des membres ayants-droit29, à travers un vote public30. À partir du xviii^e siècle, des corregidores non originaires de Jesús de Machaqa sont envoyés par les autorités coloniales pour gouverner la marka. Leur rôle essentiel est de prélever le tribut et d’exercer la justice. L’abus de pouvoir suscitera d’ailleurs plusieurs révoltes au sein de la population indigène. Parallèlement à cette autorité imposée de l’extérieur, le système traditionnel des mallkus se reproduit sans grand changement. La période républicaine, de l’Indépendance (1825) à la Révolution (1952), n’apporte pas de changement radical dans l’organisation politique locale si ce n’est que l’État libéral promeut la privatisation des terres, ce qui rompt en partie le système communal de répartition des parcelles. Les quatre haciendas implantées dans la localité connaissent leur essor pendant cette période. L’autorité est toujours exercée par un corregidor désigné par l’État central (Colque et Cameron, 2009).

25La rupture la plus radicale a lieu avec la Révolution de 1952 et la réforme agraire, mise en œuvre à partir de 1953. Celle-ci entraîne le démantèlement des haciendas et la redistribution des terres entre les paysans du cru. Le système de propriété collective est donc restauré sous l’égide du syndicat. Cette fois-ci, l’État pénètre la structure communale en établissant un maillage étroit du territoire : la communauté, au niveau cantonal, devient l’imité de base du syndicat, l’autorité étant désormais exercée par le secrétaire général de ce dernier. Les mallkus sont cantonnés dans un rôle d’autorité morale, chargée essentiellement des rituels propitiatoires lors de l’entrée en fonction des autorités syndicales ; ils sont aussi chargés de résoudre les conflits de voisinage ou domestiques. La relation avec l’État passe désormais exclusivement par les autorités syndicales élues par les membres de la communauté31. La structure de gouvernement est désormais pyramidale, allant de la centrale syndicale (au niveau de la marka) au syndicat local (au niveau de la communauté), en passant par la sous-centrale syndicale (au niveau des ayllus). La centrale de Jesús de Machaqa est à son tour intégrée à la fédération départementale des syndicats et celle-ci à une confédération nationale. L’État corporatiste a ainsi pénétré tout le territoire, en se jouant à la fois de la coercition, du clientélisme et de la cooptation de leaders issus des communautés. Le système échelonné d’autorité communale est destructuré ; l’ascencion politique dépend désormais davantage de la relation avec la hiérarchie syndicale que du service rendu à la communauté.

Le retrait de l’État et la réindianisation du gouvernement local

26L’État corporatiste entre en crise dès la fin des années 1960. Celui-ci n’a pas porté les fruits attendus en termes de développement économique. Dans ce contexte, des jeunes Aymaras urbanisés et éduqués fondent le katarisme32 (Le Bot, 1994 ; Albó, 2002). Ce courant idéologique se développe avec force dans les années 1970 et 1980, pénétrant peu à peu dans les syndicats paysans et aboutissant à la création de la Confédération syndicale unique des travailleurs paysans de Bolivie (CSUTCB). Dans les campagnes, précisément, l’État accuse un retrait relatif, avec une réduction drastique des aides à l’agriculture. Les syndicats comme courroies de transmission des demandes paysannes et des aides gouvernementales dépérissent, au profit d’un mouvement de récupération des traditions communautaires d’organisation. L’affirmation identitaire et la valorisation de formes autochtones de gouvernement local remplissent le vide laissé par l’État et par ses mécanismes de médiation. Surtout la réindianisation prend force au moment même où la coopération internationale et les ONG se substituent à l’État comme pourvoyeurs d’aide matérielle. L’ajustement structurel entraîne la recomposition de la scène sociale : les anciens intermédiaires syndicaux cessent d’être fonctionnels et cèdent la place à de nouveaux courtiers, proches de l’Église catholique.

27À Jesús de Machaqa, ce sont les jeunes cadres formés grâce au soutien de la Compagnie de Jésus qui prennent la relève, à la fin des années 1980, lorsqu’une sécheresse sans précédent ravage la campagne. Deux ONG jouent un rôle central dans l’aide à la récupération de l’économie locale : CIPCA33 et CETHA34, toutes deux créées par les jésuites (Colque et Cameron, 2009). Elles participent à l’élaboration d’un diagnostic socio-économique et d’un plan intégral de développement, en 1989. L’appel à la « restauration » de l’identité35 et de l’organisation politique traditionnelle36 est au centre de ce plan. Celui-ci est l’aboutissement d’un long travail de pastorale inspiré des principes proclamés par le II^e concile du Vatican et par la II^e conférence générale de l’épiscopat latino-américain37. CETHA, en particulier, devient une véritable pépinière de leaders communautaires qui militeront, par la suite, pour la création d’un municipe indigène à Jesús de Machaqa (Calvo, 2010).

28La réindianisation de Jesús de Machaqa se renforce avec les mobilisations indianistes qui se déroulent au niveau national et continental, entre 1990 et 1992, dans le contexte de la commémoration des 500 ans de la découverte des Amériques. L’heure est à l’affirmation de l’indianité comme fondement d’un modèle d’État et d’une démocratie qui soient respectueux de la diversité ethnoculturelle. Les accords politiques souscrits par tous les partis politiques, fin 1992, répondent en partie à ces revendications ; les signataires s’engagent, la veille des élections générales du 6 juin 1993, à faire une réforme de l’État et, en particulier, à mettre en œuvre une véritable décentralisation.

29Pendant ce temps, à Jesús de Machaqa, la nouvelle élite indianiste opère une réorganisation intégrale du gouvernement local. L’ancienne centrale syndicale est remplacée par une nouvelle structure, la MACOJMA : Marka d’ayllus et communautés originaires de Jesús de Machaqa38. Au premier abord, l’opération ressemble étrangement à un simple changement de noms et de titres : les anciens secrétaires des syndicats redeviennent mallkus, et le secrétaire général du syndicat (au niveau de la marka) devient le jacha’mallku. Mais l’ajustement va bien au-delà d’un habillage sémantique : les titulaires des fonctions de mallkus (au niveau de la communauté villageoise), jiliri mallkus (au niveau de l’ayllu) et jacha’mallkus (au niveau de la marka), autrefois exercées parallèlement aux représentants du syndicat, redeviennent les seules autorités locales légitimes et leur désignation doit suivre le principe du thakhi39, c’est-à-dire, des services rendus à la communauté selon une logique méritocratique ascendante. Surtout, le secrétariat général de la centrale syndicale est remplacé par un cabildo (conseil), constitué de tous les mallkus, dont un est désigné par ses pairs (le jacha’mallkus) pour parler au nom de la marka tout entière.

30Après de longues réflexions collectives nourries d’expertise anthropologique40, un gouvernement « autochtone » est (r)établi. L’opération relève typiquement de l’invention de la tradition41 : les principes de l’autorité comme service à la communauté, la réciprocité, la dualité homme/femme dans l’exercice de l’autorité, le respect des anciens fondé sur le prestige que leur confèrent les services rendus à la collectivité tout au long de leur vie, etc., sont érigés en normes de gouvernement. Toutes les traces de la structure syndicale sont soigneusement effacées. En même temps, le groupe des anciens collaborateurs et techniciens de la paroisse et des ONG consolide son autorité morale. Ces jeunes cadres agissent en courtiers du développement, puisqu’ils contribuent à drainer des ressources de la coopération internationale, celle-ci étant particulièrement sensible à leur discours communautariste et multiculturaliste. Formellement, ils apparaissent comme les éminences grises des autorités traditionnelles, réunies au sein du Cabildo. Ils mettent en forme le discours autonomiste de ce dernier, élaborent les règlements internes de la MACOJMA, les requêtes adressées au gouvernement, ainsi que les projets soumis aux agences de coopération internationale. Ils accompagnent les autorités du Cabildo dans leurs démarches administratives et leurs campagnes de levée de fonds auprès des bailleurs publics et privés. Ce rôle de médiation « technique » sera réinvesti dans l’arène politique, dans le cadre de la décentralisation participative de 1994.

L’indigénisation de la norme décentralisatrice et participative

31La décentralisation participative mise en œuvre par la loi de participation populaire renforce le mouvement de réorganisation des pouvoirs communaux. La nouvelle élite locale utilise la structure d’opportunité politique que représente cette réforme pour asseoir son autorité et promouvoir la création d’un gouvernement municipal indigène. Le contexte est aussi celui d’un redéploiement de l’État et d’un reflux des ONG. Ces dernières sont fortement critiquées par les membres du Cabildo qui leur reprochent de prendre des décisions sans les consulter et de gérer les fonds de manière opaque. Ils les accusent même de détourner une partie des fonds obtenus au nom de la communauté. La décentralisation, en revanche, implique le transfert automatique de 20 % des impôts prélevés par l’État aux municipes, en plus des ressources additionnelles correspondant aux programmes spéciaux et des revenus issus de la remise de dette extérieure accordée par les pays industrialisés (Initiative HIPC42.) Ce nouveau flux de financement en provenance de l’État contribue à réorienter les stratégies des courtiers locaux qui misent désormais sur la municipalisation.

32En 1994, un nouveau municipe est créé, Viacha, dont Jesús de Machaqa fait partie. Viacha est une ville de 65 000 habitants, qui se trouve pratiquement dans la périphérie de La Paz, et ne partage pas les traits culturels paysans-aymaras de Jesús de Machaqa. Les dirigeants machaqueños vont néanmoins jouer le jeu de la nouvelle configuration territoriale en participant aux élections municipales de 1995. En faisant alliance avec le parti de l’Union civique solidaire (UCS43), le Cabildo parvient ainsi à faire élire deux conseillers municipaux originaires de Jesús de Machaqa. Parallèlement, profitant de la loi agraire de 1996, les dirigeants de la MACOJMA œuvrent à la transformation des terres communales en terres communautaires d’origine (TCO44). Ce nouveau statut juridique garantit le caractère inaliénable des terres et sanctionne les formes indigènes de gouvernement et de résolution des conflits agraires. En même temps, les leaders communautaires font accréditer la plupart des ayllus comme organisations territoriales de base (OTE), ce qui garantit leur représentation dans le comité de surveillance de la municipalité de Viacha. Comme du temps de la « syndicalisation », la société locale, au travers de ses dirigeants coutumiers ou émergents, s’adapte à l’offre institutionnelle provenant de l’État central, en essayant d’en tirer le plus grand profit. Il existe toutefois une différence notoire entre ces deux moments historiques. Dans les années 1990, les dirigeants communautaires ne se contentent pas de se plier aux injonctions de l’État mais vont au-delà de ce que permet la loi, en établissant un gouvernement local autonome fondé sur des normes et institutions propres à la société indigène (Colque et Cameron, 2009 ; Calvo, 2010).

33En effet, dès 1995, les dirigeants de Jesús de Machaqa décident de promouvoir la création d’un municipe correspondant au territoire de la marka. La participation au conseil municipal de Viacha n’a pas porté ses fruits. Les conseillers machaqueños se plaignent d’être systématiquement discriminés et ils accusent le maire et le reste du conseil municipal de ne pas allouer à Jesús de Machaqa les ressources qui devraient lui revenir. La démarche des Machaquenos est significative d’une stratégie, mise en œuvre par les communautés rurales ailleurs, en Bolivie et en Amérique latine (Dehouve, 2003 ; Recondo, 2009), dans le cadre de la décentralisation : chercher à accéder à la catégorie de municipe, vu comme le moyen le plus sûr de canaliser les ressources allouées par l’État. Cettre stratégie d’accès aux ressources étatiques rejoint la stratégie de localisation du pouvoir mise en œuvre en Bolivie, par Gonzalo Sanchez de Lozada. Le projet néolibéral de délestage de l’État converge avec celui d’affirmation, par le bas, de l’autonomie communale portée par une élite indianiste émergente, dont l’objectif est justement de drainer les ressources allouées par l’État à la nouvelle administration territoriale. Les normes de bonne gouvernance promues par le gouvernement et ses experts en réforme de l’État viennent se greffer sur un mouvement périphérique, porté par une élite qui se substitue aux anciens dirigeants syndicaux tout en s’érigeant en défenseur des us et coutumes indigènes.

34Le nouveau municipe de Jesús de Machaqa est légalement créé en 2002 après de longues négociations entre les autorités du Cabildo et l’administration centrale. Le gouvernement municipal est constitué lors des élections de décembre 2004. La procédure électorale mise en œuvre relève à nouveau de l’invention de la tradition : le Cabildo, conseillé par les intellectuels « organiques » de la communauté, met en place un mode de désignation en deux étapes. Dans un premier temps, les ayllus regroupés en cinq circonscriptions démographiquement équivalentes désignent cinq candidats et leurs suppléants. Dans un deuxième temps, le Cabildo désigne, parmi les cinq titulaires, celui qui occupera les fonctions d’alcalde (maire). Dans tous les cas, la désignation se fait de la manière traditionnelle : les électeurs se mettent en rang derrière le candidat de leur choix ; celui qui remporte la majorité est élu. En ce qui concerne l’alcalde, les deux Cabildos (de Parcial arriba et Parcial abajo) ont convenu de désigner, à chaque nouvelle élection municipale, un candidat issu d’une circonscription différente, de façon à assurer la rotation du poste entre les cinq regroupements d’ayllus. La loi prévoyait que l’élection soit « entérinée » par un vote individuel et secret, dans les urnes, le 5 décembre 2004. Malgré l’accord établi par les deux Cabildos, trois candidats dissidents se sont présentés sur des listes du MAS et du MNR. Finalement, le MAS a remporté deux sièges au conseil municipal, empêchant ainsi la représentation territoriale convenue préalablement45 (Albó, inédit ; Colque et Cameron, 2009). Cet incident montre à quel point le consensus communautaire est fragile, et le courant « traditionaliste », même s’il est majoritaire à ce moment-là, ne peut prétendre faire l’unanimité. L’élection de 2004 permet néanmoins aux dirigeants formés dans la mouvance des ONG et de l’Église de prendre le pouvoir dans le tout nouveau gouvernement municipal.

35La procédure électorale mise en place est hybride ; elle reprend des éléments de la tradition46, tout en les adaptant à l’organisation municipale (nouvelle échelle territoriale, nouvel organigramme, etc.). C’est une création locale, non prévue par la loi, mais qui répond en même temps aux exigences de l’administration municipale promue par la décentralisation. La tradition s’accommode à la nouvelle configuration institutionnelle et détourne en partie l’esprit de la loi. Celle-ci, en effet, vise à l’institutionnalisation d’un système républicain, au niveau local, fondé sur le principe de la citoyenneté individuelle (« one man, one vote »). Le législateur a ainsi souhaité mettre fin au corporatisme, en ce qui concerne la constitution du gouvernement local, réservant une place aux dynamiques collectives avec le principe de contrôle social au travers des comités de surveillance dont les sujets sont, cette fois-ci, collectifs (les organisations territoriales de base).

36À Jesús de Machaqa, l’exercice individuel de la citoyenneté est marginal, puisque ce sont des collectivités (la communauté, l’ayllu, le regroupement d’ayllus) qui prennent les décisions en délibérant (l’injonction au consensus pèse lourd sur les individus). Le système même de contrôle social établi par la loi est interprété d’une manière particulière puisque le Cabildo constitué de représentants des communautés (mallkus, jiliri mallkus et jacha’mallkus) tend à s’arroger cette fonction au détriment du comité de surveillance, dont le rôle est davantage celui d’un canal pour la participation des Machaqueños – regroupés en ayllus encore une fois — à la planification des politiques municipales. La logique collective, voire même corporative (la communauté étant l’unité sur laquelle se fonde la représentation et le sujet décisionnaire), l’emporte donc sur celle de l’individu-citoyen qu’envisageait Gonzalo Sanchez de Lozada lorsqu’il a commandé l’élaboration de la loi de participation populaire.

37Cette communautarisation de la participation populaire est bien un effet non prévu d’une norme décentralisatrice et participative dont l’inspiration est libérale, et qui véhicule une vision modernisatrice de l’administration territoriale. La norme de bonne gouvernance est ainsi indigénisée, en même temps que les traditions autochtones sont profondément transformées sous l’effet conjugué de la municipalisation et de l’affirmation d’une élite indianiste. Le chamboulement de la tradition est tellement profond que, contre toute attente, lors des élections suivantes, en avril 2010, ce sont les partisans du MAS qui remportent les élections municipales contre la liste de la MACOJMA (Calvo, 2010). Là aussi, la logique d’adaptation stratégique à l’offre étatique prévaut : l’État « masiste », présidé par le syndicaliste Evo Morales, rétablit les mécanismes corporatistes-sectoriels (organisations paysannes et militants affiliés au MAS) comme canaux légitimes de médiation avec la société, aux dépens des mécanismes corporatistes-territoriaux que les gouvernements précédents avaient privilégiés. Les indianistes sont donc marginalisés, tandis que de nouveaux courtiers, plus proches du parti au gouvernement et de ses « organisations de masse » prennent la relève.