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La fabrique de la démocratie

 | 
Boris Petric

Du plaidoyer à l’engagement politique. État, ONG et politiques de « bonne gouvernance » au Sénégal

Giorgio Blundo

Texte intégral

« [...] la société civile n’est pas un parti d’opposition. Elle joue un rôle de critique, de dénonciation niais constitue, aussi, une force de proposition pour faire changer les choses. L’autre disait que le grand soir, c’est la révolution, c’est pour les partis politiques. Le petit matin, pour le petit-déjeuner et le déjeuner, c’est pour la société civile, c’est tous les jours. » (Mouhamadou Mbodj, coordinateur du Forum civil, entretien réalisé par Walf Fadjiri, 16 septembre 2008)

  • 1 Selon cette institution, la bonne gouvernance se déploie dans quatre domaines principaux : amélior (...)

1Voilà bientôt une vingtaine d’années que les États africains évoluent au rythme de la bonne gouvernance, le dernier paradigme de l’aide au développement, vulgarisé en 1992 par la Banque mondiale1 et récemment érigé en « vérité fondamentale » par le président des États-Unis, Barack Obama, qui, dans un discours prononcé le 11 juillet 2009 devant le Parlement ghanéen, rappelait que « le développement dépend de la bonne gouvernance » et que « personne ne veut vivre dans une société où la règle de droit cède la place à la loi du plus fort et à la corruption ».

2Une vaste littérature, héritière des approches post-structuralistes ou déconstructionnistes du développement (cf. Escobar, 1991, 1995 et 1997), a opportunément souligné les limites, les biais idéologiques et les paradoxes des réformes anticorruption ou d’amélioration de la « gouvernance » : une approche normative, téléologique et universaliste, mettant l’accent sur des solutions techniques « neutres » à des problèmes préalablement dépouillés de leur dimension politique (Ferguson, 1990 ; Polzer, 2001) ; l’exaltation acritique et naïve d’une « société civile » érigée en contre-pouvoir d’un Etat toujours suspecté de dérives diverses (Szeftel, 1998) ; une méconnaissance des réalités qu’on prétend réformer. Mais les critiques de la « bonne gouvernance », à l’exception des travaux récents d’Anders (2005,2007), se sont cantonnés le plus souvent à une analyse des discours et ont délaissé de ce fait l’analyse fine des effets que provoque cette nouvelle architecture transnationale du pouvoir sur les réalités politiques locales.

3Le cas des politiques anticorruption, portées par un réseau transnational complexe, peuplé de fondations, institutions gouvernementales, ONG internationales et locales, agences de la coopération bilatérale ou multilatérale, experts et consultants, apparaît comme révélateur d’un dispositif de pouvoir inédit. Si l’émergence de tels réseaux transnationaux évoque la question des déplacements de la souveraineté et de la légitimité des Etats-nations vers d’autres entités politiques (Monsutti et Petric, 2009 : 7), l’étude de cas présentée ici entend servir de révélateur de processus « glocaux » qui tendent à se généraliser. Elle décrira en particulier des logiques d’acteurs locaux de récupération et de « détournement » des croisades internationales pour l’intégrité publique. Ce dispositif de pouvoir met simultanément en réseau des normes, des techniques de gouvernement, des ressources financières, des dénonciations et des sanctions. Pour fonctionner, il a besoin d’acteurs intermédiaires, de brokers, de passeurs entre des univers normatifs et institutionnels différents dont il sera question ici : j’esquisserai les résultats d’une étude en cours au Sénégal, qui concerne l’émergence d’ONG locales dont l’ambition affichée est d’œuvrer pour plus de transparence et de responsabilité dans la gestion publique. Dans un contexte de globalisation des politiques de lutte contre la corruption, ces groupes agissent en tant qu’intermédiaires entre bailleurs de fonds, fondations et ONG internationales et la « société civile » locale.

4Cet objet d’étude se situe à la confluence de deux terrains d’études précédents. Mes travaux sur la corruption quotidienne en Afrique de l’Ouest (Blundo et Olivier de Sardan, 2001, 2007) m’ont amené à côtoyer le milieu de l’anticorruption, et en particulier le Forum civil, une association civique dakaroise devenue en 2000 la section sénégalaise de Transparency International. Grâce au carnet d’adresses de ses responsables, je fus en mesure de rencontrer des entrepreneurs, des inspecteurs généraux d’Etat, des fonctionnaires, concernés par le problème de la corruption et disposés à partager leurs expériences avec moi.

5Marilou Mathieu, qui avait mené une enquête historique comparative sur la lutte contre la corruption au Bénin, au Niger et au Sénégal, concluait son étude sur un ton nuancé :

Face aux exigences de la Banque mondiale, les gouvernements africains répondent de deux manières : (a) avec des structures étatiques de lutte contre la corruption, placées sous le contrôle direct de la présidence ou de son secrétariat général (au Bénin, au Niger) ; (b) en créant des simulacres de mouvements populaires. Quand des mouvements autonomes de la « société civile » existent, ils sont ignorés (Niger), circonvenus (Bénin), laissés dans leur sphère discursive (Sénégal). Lorsque des moyens sont à la disposition de la « société civile » pour lutter contre la corruption, ils sont contrôlés par l’État, et s’insèrent dans les circuits de clientèle et de patronage (eux-mêmes pouvant engendrer la corruption). (Mathieu, 2007 : 346)

6Comment interpréter alors les initiatives de la « société civile » en matière de bonne gouvernance ? Dans ce genre d’exercice, on risque de s’enliser dans une opposition stérile entre une vision des sociétés civiles du Sud comme dépositaires de toutes les vertus démocratiques et une lecture de ces mêmes acteurs comme des nouveaux compradores (Hearn, 2007), asservis aux intérêts des donateurs et purs « vehicles of neo-liberal governmentality » (Bebbington et al., 2008 : 8, cité in Routley, 2009 : 3).

7Il y a plus de dix ans, je m’étais intéressé aux « courtiers en développement » au Sénégal, des acteurs qui « assurent à la fois le drainage des flux de l’aide extérieure en milieu rural et canalisent les demandes locales d’assistance en les traduisant en un langage compréhensible par les développeurs » (Blundo, 1995). Cette problématique de recherche, élargie à d’autres pays de l’Afrique de l’Ouest (Bierschenk, Chauveau et Olivier de Sardan, 2000) puis reprise récemment par des auteurs anglo-saxons (Lewis et Mosse, 2006), a ouvert deux pistes de réflexion, que je reprends à mon compte dans le cadre de cette contribution : la première met l’accent sur les trajectoires, compétences et modes d’action des acteurs sociaux qui se spécialisent dans l’acquisition, le contrôle et la redistribution de la rente du développement, et sur les effets de leur action dans la recomposition des espaces politiques nationaux. La deuxième, en s’appuyant sur la notion de « traduction » proposée par Bruno Latour, s’intéresse à l’intermédiation comme mode de production de visions unifiées du développement. En dépit de leur fragmentation et de leurs positions différentes, des acteurs hétérogènes dans l’arène du développement sont constamment engagés dans la création d’un ordre et permettent une certaine congruence entre définition des problèmes et réalité des interventions (Lewis et Mosse, 2006 : 14).

8Si l’on adopte cette perspective, ces nouveaux courtiers de la bonne gouvernance n’apparaissent plus comme de simples traducteurs des conceptions et des technologies néolibérales de gouvernance.

9Une ethnographie de leurs pratiques et de leur insertion dans des réseaux multiples (nationaux et transnationaux) mettra en relief les processus à travers lesquels ces nouveaux acteurs institutionnels réinterprètent les normes internationales de probité publique, s’engagent dans les arènes politiques nationales, luttent pour s’attribuer une partie de la manne financière de l’industrie anticorruption et contribuent sans doute à la redéfinition des relations entre citoyens et pouvoirs publics en Afrique.

10En refusant de me limiter à une lecture utilitariste, selon laquelle ces acteurs représenteraient juste de nouvelles stratégies de captation des ressources internationales, je les considère comme des lieux du politique, d’élaboration de nouvelles visions de l’État et de formes de participation à la vie publique. Mais je souligne aussi les relations – par moments ambivalentes – qu’ils tissent avec les pouvoirs politiques, les autres composantes de la « société civile » et la communauté transnationale de l’anticorruption. Et je montre in fine que des stratégies opportunistes (mimétisme, captation, privilèges personnels, légitimation) ne sont pas en contradiction avec des formes diverses d’investissement dans l’espace public et politique local, voire international.

La genèse du Forum civil : un militantisme élitaire

  • 2 Rappelons que le siège de la Fédération des ONG du Sénégal (FONGS), creuset des organisations pays (...)

11Les courtiers du développement que nous avions étudiés – ruraux ou néo-ruraux, paysans ou ex-fonctionnaires – avaient comme caractéristique commune de s’appuyer sur un fort ancrage local, notamment en milieu rural2. En revanche, l’émergence d’organisations préoccupées par la question de la citoyenneté, de la démocratie et de la bonne gouvernance est circonscrite, tout au moins à ses débuts, au monde urbain sénégalais, et plus précisément dakarois.

12Le Forum civil naît en 1993, autour d’un petit noyau de membres, issus essentiellement du milieu des juristes et des professions libérales, avec le projet d’impliquer davantage la classe moyenne supérieure sénégalaise dans les débats publics. Le contexte politique s’y prête : l’Afrique francophone est secouée par une série de conférences nationales revendiquant des régimes démocratiques, mouvement que la France est obligée de suivre, avec le fameux discours mitterrandien du sommet franco-africain de La Baule, en juin 1990, imposant la nouvelle doctrine de la conditionnalité démocratique. Le Sénégal, ouvert au multipartisme depuis 1981 et bénéficiant d’une longue expérience de participation locale aux affaires publiques depuis les réformes de décentralisation de 1972, connaît aussi l’effervescence d’une presse privée, écrite et audiovisuelle, depuis le milieu des années 1980.

13Les deux principaux leaders de l’association, des amis d’enfance ayant grandi dans une des rues principales du quartier du Plateau à Dakar, ont des trajectoires différentes, mais partagent un certain nombre de traits communs.

  • 3 Sur les luttes des mouvements estudiantins et sur le climat politique de l’époque, voir M.-C. Diop (...)

14En premier lieu, une tradition familiale et une expérience personnelle dans le militantisme associatif et politique. Le premier président du Forum, Mame Adama Gueye, est fils d’un militant syndicaliste dans le secteur des transports ; son cousin, Latif Gueye, leader de l’ONG Jamra, a été député à l’Assemblée nationale lors de la dernière législature. Sa sœur jumelle est mariée à Abdoulaye Makhtar Diop, ministre de la Modernisation de l’Etat de l’ancien président Abdou Diouf. Pendant ses études de droit et de sciences économiques en France, il sera président de la section de Rennes de l’Association des étudiants sénégalais de France, membre de la marxisante Fédération des étudiants de l’Afrique noire francophone (FEANF).Son bras droit et cofondateur de l’association, Mouhamadou Mbodj, est issu d’une famille fortement engagée dans des mouvements d’extrême gauche. Mouhamadou était proche du « groupe des incendiaires », formé par des étudiants et des élèves, qui ont brûlé le Centre culturel français lors de la visite du président Pompidou en 19713 Au début des années 1980, il est membre de la direction de la IVe Internationale et l’un des leaders de l’Organisation socialiste des travailleurs (OST), parti trotskiste fondé en 1982 et ayant fusionné en 1991 avec le parti And Jëf (Mouvement révolutionnaire pour la démocratie nouvelle), qui devient alors And Jëf (Parti africain pour la démocratie et le socialisme).

15En second lieu, une même expérience de voyages et de contacts internationaux. Adama Gueye a passé de longues années en France, où il obtient successivement une maîtrise de droit des affaires, un diplôme d’études supérieures spécialisées (DESS) en droit et pratique judiciaire, un autre en droit des affaires et fiscalité, et un diplôme de juriste-conseil d’entreprise. Il ira également au Canada, où il obtiendra un Master of Business Administration de l’université du Québec à Montréal. Admis en 1982, à son retour de France, au barreau de Dakar, puis membre du Conseil de l’ordre des avocats de 1988 à 1994, il monte le cabinet Mame Adama Gueye et associés. Avocat des plus grandes sociétés de la place, comme les Industries chimiques du Sénégal (ICS), la BCEAO (Banque centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest), la Société nationale d’exploitation des eaux du Sénégal (SONES), la SENTEL (téléphonie mobile) et la compagnie aérienne Air Sénégal International, il baigne dans le milieu cosmopolite dakarois. Quant à Mouhamadou Mbodj, les années du militantisme trotskiste le conduisent aux États-Unis, où il tissera des contacts avec le Socialist Workers Party, au Nicaragua, au Pérou, dans la Sierra Maestra en Argentine, au Burkina où il connaît Compaoré, au Maghreb où il établit des connexions avec les mouvements de gauche algériens et tunisiens. Parti au Canada en 1987 pour cinq ans, il obtient un master en management, mais surtout il y découvre une vie associative, il participe aux réunions de quartier, il lit Tocqueville. Il en tire notamment comme conclusion que le problème du Sénégal et de l’Afrique en général réside dans le fait que ses élites, trop mimétiques et extraverties, n’ont pas été moteur de changement, comme aux États-Unis et au Canada. Pour sortir de cette impasse, il faut mobiliser les élites sénégalaises : « l’idée de créer le Forum civil est venue à 80 % de cette expérience », affirme-t-il rétrospectivement. Mouhamadou, le militant politique, rédige le manifeste du Forum civil ; Marne Adama, le juriste, en écrit les statuts.

16L’assemblée constitutive de l’association, tenue à la Chambre de commerce de Dakar, réunit 200 personnes, mais le noyau dur de l’association sera pendant des années limité à une trentaine de personnes. En ces débuts, le groupe naissant est fortement critiqué, tant par le milieu académique, rétif à l’idée que des cadres usurpent son rôle d’analyste de la société, que par les partis de l’opposition, qui le soupçonnent de jouer la carte de la critique du régime pour ensuite se faire coopter par le pouvoir, selon une tradition bien consolidée depuis Senghor et que Wade reprendra plus tard à son compte.

17Face à ces attaques, le Forum civil décide de renforcer son caractère élitiste et dresse des garde-fous censés protéger l’esprit militant des fondateurs. Ces derniers refusent le statut d’ONG, afin de se distinguer des organisations de professionnels du développement, qu’ils critiquent à cause de leur gabegie et leur manque d’indépendance vis-à-vis des bailleurs de fonds. Pour être accepté en tant que membre, il faut être parrainé par deux autres membres de l’association, il ne faut pas militer dans un parti politique et il ne faut pas occuper de responsabilités publiques. Enfin, l’assemblée générale rejette l’idée d’un éventuel élargissement des activités associatives aux autres régions du Sénégal. Pendant plus d’une décennie, le Forum civil demeure un mouvement exclusivement dakarois.

18La présidence de l’association va tout naturellement à Maître Adama Gueye, sans passé politique connu et pouvant incarner l’image d’une association apolitique et citoyenne. Obsédé par la sauvegarde d’une identité en construction, le Forum civil décide de ne pas chercher des subventions auprès des bailleurs de fonds. Pendant six ans, il va fonctionner sur des fonds propres et aura son siège au cabinet de son président.

19L’association se fait progressivement une place dans le domaine du plaidoyer et de la critique, parfois acerbe, des scandales politiques qui éclatent dans les années 1990. Mais le thème de la corruption n’est pas encore ouvertement abordé, et les interventions dans la presse privée écrite et plus tard audiovisuelle, se concentrent sur l’absence de transparence dans la gestion des affaires publiques.

Le passage à l’anticorruption

  • 4 Parmi les plus retentissants, on peut citer le scandale de la coopération italo-sénégalaise, qui e (...)
  • 5 Dans plusieurs États francophones de l’Afrique de l’Ouest, le terme « primature » désigne des inst (...)
  • 6 La loi 81-53 du 10 juillet 1981 réprimait la corruption ou le détournement qui étaient à l’origine (...)

20L’idée de s’attaquer au phénomène de la corruption émerge en 1996, lorsque le Forum civil se joint à la mobilisation des organisations de la société civile en soutien du Sud Quotidien, condamné au versement de 500 millions de FCFA à la suite d’une plainte pour diffamation déposée par la Compagnie sucrière sénégalaise, que ce journal privé épinglait dans une affaire de fraude douanière. Il faut situer cet événement dans un contexte plus général, qui voit l’éclatement, dans les premières années de la décennie 1990, de plusieurs scandales largement médiatisés ayant pour fil conducteur la corruption politico-administrative et la mauvaise gestion des institutions publiques4. Les années 1990 marquent aussi le retour en force de la question de la bonne gouvernance dans les discours et, dans une moindre mesure, dans les actions du gouvernement. Le thème est loin d’être nouveau : à la fin des années 1970, le secrétariat d’État à la primature5 (1979) avait réalisé une étude axée sur ce qui était alors pudiquement appelé « la problématique de la conscience professionnelle », passant en revue le fonctionnement des différents ministères et corps de l’État. Deux ans plus tard, entre en vigueur une courageuse loi contre l’enrichissement illicite6, voulue par Abdou Diouf, ayant à peine succédé à Senghor, pour moraliser la vie publique et affaiblir le pouvoir des « barons » socialistes. Elle restera quasiment lettre morte par manque de volonté politique.

  • 7 En mars 1996, un séminaire est organisé à Dakar sur le thème « Gouvernance et croissance économiqu (...)
  • 8 Deux rapports, diffusés en juillet et en novembre 1999, révèlent une insatisfaction généralisée de (...)

21Mais à l’aube du troisième millénaire, la promotion de la bonne gouvernance et son corollaire, la lutte contre la corruption, ne sont plus qu’un enjeu de politique interne. Elles sont des conditions pour l’octroi de l’aide internationale. Affaibli par des crises sociales et politiques (crise du monde rural, conflit casamançais, etc.), ne pouvant plus compter sur le soutien électoral des chefs religieux, c’est un régime socialiste à bout de souffle qui, sous la contrainte des bailleurs de fonds7, met en œuvre en 1998 un programme national de bonne gouvernance et, en 1999, soumet au PNUD et à la Banque mondiale un projet de réforme de l’administration. Ses grandes lignes sont censées émerger d’une Concertation nationale sur le service public et la bonne gouvernance, qui réalise des enquêtes participatives auprès des usagers du service public et associe des membres du secteur associatif et privé à la réflexion sur les réformes8.

22C’est sur cette toile de fond que se greffe l’investissement du Forum civil dans le créneau de la bonne gouvernance : à un premier séminaire interne sur la corruption, animé en 1996 avec la Cour des comptes et l’Ordre de la magistrature, fait suite en avril 1999 un séminaire sur la transparence et la gestion des affaires publiques. Ouverte par le Premier ministre Mamadou Lamine Loum dans le luxueux décor de l’hôtel Novotel, cette manifestation, financée par l’USAID (United States Agency for International Developement) et la fondation Friedrich Nauman, dévoile déjà la stratégie de médiatisation et de diversification des partenariats qu’envisage l’association : dans la liste des invités figurent la presse gouvernementale et privée, des ministres, des magistrats, des représentants des bailleurs de fonds et des ambassades, des membres des organisations syndicales et patronales, des organisations non gouvernementales, des groupes parlementaires, et même Moustapha Sy, le responsable du mouvement Dahiratoul Moustarchidina wal Moustarchidaty, porteur d’un islam politique et candidat éphémère aux présidentielles de mars 2000 (Samson, 2005). Suite à la suggestion du représentant local de la commission européenne, un des membres fondateurs de Transparency International (TI), Dieter Frish, est invité à prononcer l’un des discours d’ouverture. Le contact avec l’organisation est établi. L’année suivante, le Forum civil devient la section sénégalaise de TI, après quelques négociations sur lesquelles je reviendrai plus loin.

Exporter l’intégrité : entre clonage et réinterprétation

  • 9 « La mise en projet de l’anticorruption » comporte la conversion « des campagnes morales et des id (...)
  • 10 « TI [...] n’est pas seulement une organisation ou un groupe d’organisations, elle est aussi une f (...)

23L’entrée dans le monde transnational de l’anticorruption inscrit progressivement le Forum civil dans un double processus. D’une part, l’association entame le passage délicat de la phase militante à celle de la professionnalisation :1a « projectization of anticorruption » comporte la conversion de « what were once moral campaigns and virtuous ideas [...] into grant categories and technical assistance contracts9 » (Sampson, 2005). D’autre part, elle est censée s’adapter aux critères que Transparency International impose à ses partenaires locaux pour obtenir le droit d’utiliser son label. En effet, en tant qu’acteur central dans la globalisation des mouvements anti-corruption, « TI is [...] not just an organization, or group of organizations ; it is also a franchise and a Brand10 » (Sampson, 2006).

  • 11 Entre 2000 et 2006, TI a dû rejeter plusieurs candidatures d’associations locales dans des pays co (...)
  • 12 Formation en planification stratégique (Dakar, décembre 2002), sur la communication au sein d’une (...)
  • 13 Appuyés par l’Open Society Initiative for West Africa (OSIWA), puis par l’ambassade du Canada, ces (...)
  • 14 « Le peuple du Sénégal souverain [...] affirme [...] son attachement à la transparence dans la con (...)
  • 15 Loi no 2003-35 du 24 novembre 2003. La Commission n’a été opérationnelle qu’en 2005, lorsqu’elle a (...)

24L’obtention du label TI a conduit le Forum civil à travailler avec les outils conceptuels et méthodologiques de l’organisation-mère. Cette dernière, qui peine à trouver des interlocuteurs fiables en Afrique de l’Ouest francophone11, multiplie les ateliers de « développement des compétences » pour renforcer les capacités organisationnelles des antennes locales et les familiariser à sa « culture d’entreprise12 «. Ainsi, à partir de 2000, le Forum civil donne des conférences de presse à l’occasion de la parution annuelle du Corruption Perceptions Index (CPI) « sondage de sondages » qui classe les pays du monde sur une échelle allant du plus intègre au plus corrompu ; l’association crée deux centres d’assistance juridique et administrative (CAJA) et de dénonciation des abus de l’administration à Dakar et Rufisque13 ; elle promeut des enquêtes quantitatives sur les secteurs les plus touchés par le phénomène corruptif et forme, en 2002 et 2006, plus de quatre-vingts journalistes à l’exploitation des rapports de la Cour des comptes et aux méthodes d’investigation en matière de corruption (Dieye, 2008 : 257). Le Forum civil est également à l’origine de la référence à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques dans le préambule de la nouvelle Constitution sénégalaise14. Mais surtout, conformément à son nouveau rôle de section nationale de Transparency International, il joue depuis ces dernières années un rôle de watchdog, à travers la participation de quelques-uns de ses membres à des organismes mixtes (secteur public, privé, « société civile ») de contrôle et de régulation, comme la CENA (Commission électorale nationale), l’Agence de régulation des marchés publics, la Commission nationale de lutte contre la non-transparence, la corruption et la concussion (CNLCC), créée en novembre 200315 et le comité de surveillance des grands travaux publics initiés par l’ΑΝΟCI (Agence nationale pour l’organisation de la conférence islamique). Cette dernière instance s’avérera plus tard un simulacre d’organisme de contrôle, et le Forum civil essuiera des critiques sévères de la part des médias pour ne pas avoir démissionné. Mais selon son responsable, « il faut être à l’intérieur pour faire bouger les choses [...] L’Etat est faible, il y a donc des plages de transformation qu’il ne faut pas rater ».

25On pourrait même suggérer que, conformément à l’agenda néo-libéral de la « bonne gouvernance »,TI et sa section sénégalaise partagent la même vision néo-tocquevilienne de la société civile chère aux institutions internationales de développement : contribuer à un meilleur équilibre dans les relations entre Etat, société et marché pour aboutir à un « cercle vertueux » qui soit en mesure de produire stabilité et croissance à travers des combinaisons flexibles d’acteurs gouvernementaux, non-gouvernementaux et privés dans la production de services à caractère public (Lewis, 2002). De fait, la stratégie de Tl, mise au point par Peter Eigen, ancien président fondateur de l’organisation et transfuge de la Banque mondiale, encourage la construction de « coalitions » entre l’État, le secteur privé et la société civile, pour la mise en œuvre concertée d’un plan national d’intégrité publique. Cette vision, représentée par un symbole, la « roue de l’intégrité »,a par ailleurs été reprise par le Forum civil dans son plan stratégique élaboré en 2004. C’est aussi dans ce cadre que l’association a été l’initiatrice, en décembre 2000, d’une Coalition nationale pour la transparence et contre la corruption, regroupement mort-né d’organisations des droits de l’homme, de mouvements de femmes et de jeunes, de syndicats patronaux et de travailleurs et d’organisations religieuses, qui avait en ses débuts obtenu le soutien du président Wade.

  • 16 Voir aussi, sur la problématique analogue de l’exportation de la démocratie, Guilhot (2005) et Bro (...)

26Sommes-nous donc en présence d’une expérience réussie d’« exportation de l’intégrité » de la société civile globale à la société civile nationale (Sampson, 2006)16 ? Rien n’est moins sûr. En premier lieu, la métaphore de l’exportation est à mes yeux réductrice, car elle sous-entend l’idée d’un mouvement unidirectionnel, du Nord vers le Sud, de normes, valeurs et modèles institutionnels. On peut certes suivre Sampson lorsqu’il suggère que « the anticorruption conferences, the lobbying activities of organizations like Transparency International, and the various international anticorruption treaties all have an influence on how a local anticorruption scene unfolds » (Sampson, 2005).

  • 17 L’étude reste à faire, par exemple, de l’influence que certains leaders paysans des années 1980 et (...)

27Mais à condition de reconnaître en même temps aux arènes locales leur propre histoire, leur propre autonomie et parfois même leur capacité à influencer les acteurs internationaux17. La globalisation – dans ce cas des politiques de bonne gouvernance – n’est pas forcément synonyme d’uniformisation, mais « elle institue plutôt une “interaction mutuelle généralisée” [...]. Les phénomènes de rétroaction, d’appropriation, de dérivation créative sont constitutifs de la globalisation » (Bayart, 2004 :45).

28Pour le dire autrement, le Forum civil n’est pas un simple clone de la maison mère. Tout d’abord, il a obtenu de TI le droit de continuer à développer sa réflexion sur l’approfondissement de la citoyenneté au Sénégal, sans se consacrer exclusivement à la lutte contre la corruption, comme le prétendait l’organisation mère. Ensuite, l’association a contesté à plusieurs reprises les orientations et le mode de fonctionnement de Transparency International.

29Prenons l’exemple du Source Book de Transparency International (Pope, 2000), sorte de bréviaire de la vision du réseau transnational traduit désormais en plus de vingt langues. Considérant que ce texte était trop imprégné d’une culture juridique anglo-saxonne, le Forum civil a été l’un des principaux instigateurs de sa refonte pour l’adapter à un contexte institutionnel et culturel francophone. Son président d’alors, Marne Adama Gueye (qui était aussi membre du conseil d’administration de TI), a coordonné « cette œuvre d’adaptation-révision » pour « faire en sorte que dans une organisation internationale comme Transparency International on intègre les spécificités de tous les contextes dans la démarche d’élaboration des outils à partager » (Gueye, 2000 : 8). Cette entreprise a été beaucoup moins consensuelle qu’il n’y paraît. Elle a même été à l’origine du premier conflit interne à l’association : Mouhamadou Mbodj, qui critique la verticalité du mode de prise des décisions et réclame une plus grande implication des sections nationales africaines dans la rédaction de la version française, claque la porte et se retire du mouvement de Tl pendant trois ans.

30Lorsqu’il revient en 2004, il succède à son ami avocat à la tête de l’association. Il réforme l’organisation du Forum civil, transforme la présidence en coordination, élargit le conseil d’administration, s’entoure de jeunes chercheurs en sciences économiques et sociales et crée des commissions ad hoc et une task force qui suit de près l’actualité politique et l’aide à monter des dossiers de financement et à préparer ses interventions dans les médias.

31A l’occasion des retraites annuelles des sections nationales ou des réunions du mouvement en marge de la Conférence internationale sur la lutte contre la corruption, le nouveau leader du Forum civil mobilise plusieurs antennes africaines contre TI. Il considère l’orientation de l’organisation trop libérale et guère adaptée au contexte africain. Le « nouveau » Forum civil rejette la « culture Banque mondiale » de TI, centrée sur l’exploitation de données quantitatives. « On ne veut plus être des consommateurs de la recherche scientifique, mais des producteurs », affirme-t-il. Deux enquêtes anthropologiques, sur la corruption dans la santé et dans l’environnement, voient le jour (Fall, 2004, 2006 et 2010), suivies par la création d’un laboratoire de recherche indépendant, le Lareg, en gestation.

32En 2006, Mbodj dirige le lobby qui soutient l’ancienne directrice de l’Agence de développement canadienne à la présidence de TI. Huguette Labelle, que Mbodj connaît bien, est élue avec une voix d’écart face à la candidate latino-américaine du fondateur de TI Peter Eigen, qui est jugé comme étant « un type arrogant, hautain ». C’est pour cette raison, selon ses dires, que l’Afrique a repris de l’importance au sein de TI : le Sénégal a été le premier pays visité par la nouvelle présidente (d’après son leader, « le Forum civil est aujourd’hui la principale antenne africaine de TI »), et le vice-président de TI est un Camerounais. Le « front africain » réussit même à faire passer une réforme importante, élargir les activités de TI du seul champ de la corruption à celui de la lutte contre la pauvreté engendrée par la corruption et la mauvaise gouvernance. En d’autres termes, il s’agit désormais de « concurrencer TI dans la production des idées », affirme Mbodj.

33D’autres initiatives, à caractère plus culturel, comme la promotion d’œuvres artistiques (pièces théâtrales, caricatures, bandes dessinées, musique rap) sur le thème de la corruption, permettent au Forum civil de prendre de la distance par rapport aux outils traditionnels de TI. Mais en même temps, les outils pour la sensibilisation et la formation des troupes théâtrales et des jeunes rappeurs appartiennent à l’orthodoxie internationale de la « bonne gouvernance » : la charte des Nations unies contre la corruption, le CPI de TI, le baromètre de la corruption au Sénégal, etc. La production internationale sur la bonne gouvernance est ainsi retravaillée localement, et il serait intéressant de voir à quoi elle aboutit.

Le courtage en bonne gouvernance : ressources, réseaux et registres de compétence

  • 18 Qu’il partage avec des organisations comme la Rencontre africaine de défense des droits de l’homme (...)

34Lorsque le Forum civil devient en 2000 la section sénégalaise de Transparency International, il occupe une niche fort spécialisée18 – l’amélioration de la probité publique à travers le contrôle citoyen – dans un panorama national d’ONG et d’associations, complexe, bigarré et en perpétuelle croissance. D’une vingtaine d’ONG présentes au Sénégal au milieu des années 1970, on passe à 263 en 1992 (Blundo, 1998) pour atteindre, en 2004, le nombre de 410 ONG reconnues par le gouvernement, auxquelles s’ajoutent plus de 8 000 associations, rurales comme urbaines, enregistrées au ministère de l’Intérieur.

35Creuset de formation des courtiers en développement, arrimés sur la captation et la redistribution de l’aide, la plupart de ces organisations ont pu prospérer au Sénégal sur la base d’une double recherche de légitimation : se présenter auprès des bailleurs de fonds comme étant les porte-parole des masses paysannes, organisées en groupements demandeurs des solutions offertes par les donateurs, et faire croire aux villageois qu’elles étaient en mesure d’attirer vers la base les projets tant convoités.

  • 19 Point 4 du Manifeste du Forum civil.

36Or, nous avons vu que le Forum civil, et comme lui les autres mouvements de lutte anticorruption, ne dispose au départ d’une quelconque légitimation populaire, et ne la recherche pas vraiment. Contrairement à la FONGS (Fédération des ONG du Sénégal) et au CNCR (Conseil national de concertation et de coopération des ruraux), organisations censées incarner le « mouvement paysan » (Ba, Ndiaye et Sonko 2002) et tributaires de milliers de groupements villageois, l’action du Forum civil s’inscrit dans « la consolidation d’une véritable opinion publique au Sénégal comme moyen essentiel de renforcement de la démocratie19 ». Après la vague des associations paysannes et des ONG de développement, ses membres s’engouffrent dans une « troisième voie », celle de la « société civile », à savoir

une action civique conduite conformément à des standards internationaux privilégiant le respect des droits de l’homme (droits économiques et sociaux compris), de la good governance et favorisant l’engagement des citoyens dans des tâches orientées vers le bien commun. (Ferrié, 2003 : 76)

  • 20 Moctar Fall, coordonateur adjoint du Forum civil, 22 août 2008.

37Concrètement, il s’agissait de « donner à la population les clefs de compréhension des mécanismes publics, pour la promotion d’une nouvelle citoyenneté20 ».

38En refusant l’étiquette d’ONG, la section locale de TI remet en question la vision simpliste des organismes donateurs, qui réduisent la notion de « société civile » au monde des organisations non gouverne-mentales (Challinor, 2005). L’enjeu est de se différencier des diverses « husband-and-wife NGOs » ou « briefcase NGOs » qui ont représenté une bouée de sauvetage pour la petite bourgeoisie touchée par la crise économique et qui a trouvé un moyen d’accéder à la rente du développement (Hearn, 2007 : 1101-1102) :

le principe de la société civile est [...] de ne pas être intéressée du point de vue matériel. Les gens cherchent l’argent dans les ONG, il faut voir les salaires mirobolants que touchent les responsables des ONG, plus qu’un ministre, pour ensuite faire semblant d’être engagés. Nous avons participé de ce monde, mais nous en avons assez des séminaires où l’on arrive bien cravaté et où l’on cherche des per diem, c’est fini. On veut aller vers les gens, pour leur rendre compréhensibles des choses compliquées. 11 ne faut pas avoir une approche bureaucratique de ce travail : il n’y a pas de week-end ou des horaires, car la société est ouverte tous les jours. (Mouhamadou Mbodj 13 juillet 2009)

  • 21 « [...] la vertu, en d’autres termes, présuppose un capital social et économique » (notre traducti (...)
  • 22 L’historienne Penda Mbow, présidente du Mouvement citoyen, me confiait récemment, sur un ton à mi- (...)

39A l’instar des acteurs appartenant à la « société civile globale », comme Transparency International, la posture du Forum civil s’inspire du répertoire de la « vertu civique » (Guilhot, 2005 : 5), entendue comme la participation active et désintéressée à la production du bien commun. Et comme seules les personnes débarrassées des problèmes de survie matérielle peuvent s’engager dans une telle entreprise – « virtue, in other words, presupposes economic and social capital21 » (ibid. : 6) – de tels mouvements sont porteurs d’une conception élitiste de l’action sociale et politique et d’une définition de la « société civile » tellement restreinte qu’elle exclut même, selon les propos de certains responsables, les ONG de développement et le mouvement paysan22. La représentation de la « société civile » est ainsi devenue un terrain d’affrontement récurrent au Sénégal. Comme le note une étude récente,

  • 23 « la société civile sénégalaise est si diverse qu’il est difficile de la représenter correctement. (...)

such is the diversity of Senegalese civil society that it is difficult to represent it properly. Actors in the NGO sector tend to be preoccupied by their representativeness and legitimacy, and many NGOs seek to take control of federative processes and organisations at the expense of the achievement of common goals. Of these, CONGAD, the Civil Forum and FONGS daim to represent the entire NGO sector23. (Hermier, 2004 : 4)

40Ce petit groupe appartenant à l’élite intellectuelle et dirigeante, coupé d’une société faiblement alphabétisée et préoccupée par des problèmes de survie quotidienne, et confronté à une demande populaire diffuse et ambivalente de lutte contre la corruption, a donc construit sa légitimité à travers une stratégie d’alliance avec trois acteurs principaux : la « communauté internationale » des bailleurs de fonds, les médias nationaux et, dans une moindre mesure, les institutions gouvernementales.

  • 24 « techniques de pouvoir qui visent à renforcer la légitimité voire le caractère indispensable de l (...)
  • 25 La « workshop mentality », selon les termes de Daniel Jordan Smith, est particulièrement répandue (...)

41Deux dimensions permettent de mesurer la réussite d’une entreprise de courtage : l’indispensabilité et l’exclusivité du médiateur. En quinze ans d’existence, le Forum civil est parvenu à se poser en tant qu’acteur incontournable des initiatives en matière de transparence et de lutte contre la corruption au Sénégal. Au fil du temps, il a développé une série d’« outils de traduction » (tools of translation) (Nauta, 2008 : 262) qui constituent bel et bien des « techniques of power which aim to reinforce the legitimacy or even “indispensability” of the intermediary vis-à-vis the groups being brought together24 » (Blundo et Le Meur, 2008 :30) : l’utilisation de la recherche en sciences sociales, l’organisation d’ateliers et de séminaires25, la publication de rapports, la collaboration très active avec les médias, la promotion de productions artistiques et culturelles.

  • 26 Centre de recherches pour le développement international, société d’Etat canadienne fondée en 1970

42Financé par une palette diversifiée de partenaires – le CRDI26, les agences de coopération hollandaise et luxembourgeoise, la fondation George Soros à travers sa branche ouest-africaine OSIWA, la fondation Bill Gates, le PNUD, l’ambassade du Canada, l’Union européenne –, le Forum civil est la seule organisation à bénéficier d’une subvention pour un programme national de lutte contre la corruption dans le cadre de l’appui européen au Programme national de bonne gouvernance. Au sujet des fondations, le coordinateur du Forum civil souligne la grande liberté et indépendance que permet ce partenariat :

le fait d’être financés par des fondations nous libère des pressions de l’État. Et puis, ça dépend : si la fondation Soros « spécialise » ses fonds, c’est-à-dire les lie à des thèmes spécifiques, l’argent des fondations n’est souvent pas conditionné. La fondation Bill Gates ne le fait pas. Elle nous donne un budget que je pourrais à la limite utiliser pour refaire le siège du FC ! (Mouhamadou Mbodj, 13 juillet 2009)

43Son alliance avec les médias privés, et en particulier avec les rares journalistes d’investigation sénégalais (citons Abdou Latif Coulibaly, qui a reçu en 2005 l’Integrity Award de TI, sur la proposition de ses alliés du Forum civil), a permis aux responsables de l’association, et surtout à son coordinateur, Mouhamadou Mbodj, de s’ériger en leaders d’opinion présents presque quotidiennement sur les plateaux de télévision ou dans les pages des quotidiens. Corollaire de cette entreprise de médiatisation réussie, l’insertion dans des réseaux politiques et institutionnels nationaux et internationaux est tout aussi importante. Grâce à un réseau de sympathisants et d’informateurs à l’intérieur de l’État, construit au gré des parcours professionnels et de formation de ses membres, le Forum civil parvient à être bien au fait des soubassements de la gestion quotidienne de l’Etat sénégalais. Son coordinateur est ainsi souvent interpellé, en tant que conseiller en affaires politiques, par les ambassades des pays occidentaux ainsi que par les représentants de l’USAID ou du FMI. Comme il le dit avec un brin de fierté : « je suis à l’interface de tout le monde : bailleurs, État, société » (Mouhamadou Mbodj, 13 juillet 2009).

44Le processus de professionnalisation propre aux ONG est resté limité pour le Forum civil, qui ne compte que trois salariés permanents. Des propositions de recrutement de quelques jeunes compétents ont échoué, en raison d’un marché du travail au niveau des ONG relativement compétitif. Dans le Sénégal d’aujourd’hui, l’image du bénévole en Pataugas arpentant les pistes sablonneuses d’un village s’est passablement estompée : les jeunes diplômés préfèrent arborer le « costume-cravate » et choisissent de s’engager dans les ONG en privilégiant les conditions salariales à la dimension idéologique. Toutefois, les membres du Forum civil sont des professionnels qui mettent leurs compétences acquises dans leurs domaines d’activité respectifs au service des objectifs de l’association. Ils sont ainsi relativement à l’aise face au processus de « croissante “juridicisation” de l’arène transnationale » (Anders, 2005 : 41), qui comporte la prolifération d’instruments juridiques dans la mise en œuvre des politiques de bonne gouvernance (« technical agreements, memoranda of under-standing, accounting and auditing standards », etc.).

45Depuis deux ans, le Forum civil semble avoir pris conscience du tait que son action peut s’épuiser rapidement sans l’existence de relais dans la « société réelle ». L’association a ainsi entrepris un mouvement de « massification », pour reprendre ses propres termes. Des antennes départementales, souvent réduites à un ou deux responsables aussi bien intentionnés qu’isolés, issus de la petite bourgeoisie locale (médecins, vétérinaires, instituteurs), ont vu le jour, s’investissant avec peu de moyens dans le contrôle des affaires municipales et locales. Au-delà de l’objectif de décentralisation du mouvement, le projet de « massification » répond également à des enjeux de pouvoir internes : réduire en douceur l’influence de la « vieille garde », en particulier de ceux parmi les membres fondateurs qui ont cédé aux appels du pouvoir et dont l’image d’« integrity warriors » semble définitivement ternie.

Courtage en bonne gouvernance et passage au politique

46Mes travaux antérieurs (Blundo, 1995, 2000) insistaient sur l’intermédiation au sein des dispositifs de développement comme pouvant constituer un tremplin pour une carrière politique. Si ces ambitions demeuraient circonscrites, pour certains, aux arènes politiques locales, pour d’autres, elles visaient un positionnement sur la scène politique nationale, comme ce responsable de la FONGS qui avait tenté, en mai 1993, de défier le Parti socialiste aux élections législatives avec la création avortée du Mouvement des paysans du Sénégal. Les leaders associatifs ont investi les élections locales depuis le début des années 1990, tendance qui s’est accentuée depuis l’alternance démocratique survenue en 2000 (Legros, 2004). Mais la question des relations entre les acteurs qui tirent leur légitimité du contrôle des flux – matériels et immatériels – de l’aide au développement et le champ politique national, se pose aujourd’hui avec davantage d’acuité, du fait de :

la multiplication des « forums », de « réseaux », des « coalitions » [...] Cette nouvelle forme de dispositif de pouvoir, réunissant ONG locales, nationales, transnationales et internationales, modifie le jeu politique, l’exercice du pouvoir, la légitimité et la souveraineté de nombreux espaces politiques, justifiant notamment de repenser la nature des rapports de pouvoir dans ce type de société. (Petric, 2008 : 108)

  • 27 Source : Agence de presse sénégalaise, http://www.archipo.com/archiveur.php?fichiermvt_selal.html (...)
  • 28 Moctar Fall, coordinateur adjoint du Forum civil, 22 août 2008.

47Deux trajectoires récentes, l’une individuelle, l’autre collective, illustrent assez clairement l’investissement politique du mouvement anticorruption sénégalais. La première concerne la candidature indépendante de l’ex-président du Forum civil aux présidentielles de 2007. Confiant dans sa réputation d’homme intègre et engagé, acquise pendant la direction du mouvement, Mame Adama Gueye entame sa campagne en décembre 2006 en créant le mouvement Sciai (« rendre licite » en wolof), censé impulser une « dynamique citoyenne transversale » pour la « restauration de la normalité républicaine27 ». Dans ses discours, il se proclame « le candidat de la société civile » et a souvent dans le collimateur ses anciens compagnons de route, qu’il accuse de façon à peine voilée de compromission avec le régime du président Wade. La réponse du Forum civil ne se fait pas attendre : la société civile est plurielle et multiforme, et personne ne peut se revendiquer d’elle. Celui qui le fait est un imposteur. Gueye rectifie le tir et dans un autre communiqué déclare être un candidat « issu » de la société civile. Lâché par cette même « société civile » composée d’intellectuels et de responsables d’ONG qui se méfient des ambitions politiques d’un des leurs, trop éloigné par son statut social et son discours des électeurs sénégalais, le candidat de la « bonne gouvernance » n’obtiendra que quelques milliers de voix (0,40 % des suffrages) et se consolera l’année suivante avec la présidence de l’Ordre des avocats. Si les chiffres impitoyables de sa défaite montrent sans conteste « le décalage entre les opinions – volontiers contestataires – exprimées par les Sénégalais et leur vote, où le respect des principes de bonne gouvernance pèserait moins que l’animation du jeu clientéliste » (Magrin, 2008), ils permettent aussi de penser que son passage de la plaidoirie en faveur de la transparence publique à la joute pour le pouvoir a interloqué l’électorat : « Tant qu’il était au Forum civil, Marne Adama avait une cote de popularité assez significative. Mais la politique, c’est tout à fait autre chose28. »

48La deuxième trajectoire, signe à mes yeux de transformations de plus ample portée, est celle de la participation du Forum civil à l’organisation, du 1er juin 2008 au 24 mai 2009, des Assises nationales du Sénégal, portées par une vaste coalition ayant comme objectif déclaré la « refondation de l’État sénégalais ».

  • 29 Le gouvernement, invité formellement à participer aux travaux des Assises, s’en est tenu soigneuse (...)

49Pendant dix mois, les Assises ont réuni, dans une configuration historiquement inédite au Sénégal, plus d’une centaine d’organisations qui agissent habituellement dans des domaines et selon des modalités d’action fort divers : des partis politiques de l’opposition parlementaire et extraparlementaire29, des associations civiques de lutte contre la corruption et de défense des droits de l’homme, des ONG de développement, des groupements féminins, des élus des collectivités locales, des organisations patronales et d’opérateurs économiques, des organisations syndicales de travailleurs, des organisations faîtières du monde rural, ainsi que des universitaires, des représentants des différentes confessions religieuses, une partie de la diaspora sénégalaise (en France et aux États-Unis) et même des hauts gradés de l’armée à la retraite (fait absolument nouveau dans un pays où les militaires ne sont jamais sortis des casernes).

50Leurs promoteurs entendaient stimuler une réflexion « collective d’envergure nationale », à tous les niveaux politico-administratifs, sur les trajectoires de l’Etat et de la société sénégalais, pour faire face à une crise qualifiée de « multidimensionnelle » et envisager de nouvelles formes de gouvernance mieux adaptées au contexte local.

  • 30 En particulier le Front Siggil Senegaal (« Sénégal, relève la tête ! » en wolof), formé par les pr (...)

51Même si le projet initial revient aux partis de l’opposition30 – et que d’aucuns l’analysent comme une tentative de barrer la route au projet caressé par Wade de voir son fils Karim lui succéder au pouvoir –, les Assises ont été vite récupérées par des acteurs du secteur associatif, privé et des ONG de développement. Il n’a pas été question, en effet, d’organiser une conférence nationale « à la sénégalaise », ni de tenter de renverser le régime en place, mais d’enclencher un processus délibératif ascendant, structuré autour de commissions thématiques qui ont retravaillé et systématisé les résultats des consultations citoyennes au niveau départemental.

52Ce processus est demeuré entièrement autonome, tant vis-à-vis de la communauté des bailleurs de fonds que des autorités gouvernementales. Il a été financé par les partis, le secteur privé et associatif, et au niveau local, par les souscriptions de simples citoyens et par quelques « mécènes ».

53L’implication du Forum civil dans le pilotage des Assises nationales confirme le progressif désenchantement de l’association à l’égard des promesses électorales des nouveaux pouvoirs issus de l’alternance, et le passage d’une stratégie de collaboration critique à une attitude de confrontation. Rappelons qu’entre les deux tours de l’élection présidentielle en 2000, le Forum civil (au sein d’un collectif de onze organisations de la « société civile ») avait fait œuvre de médiation entre les deux candidats de l’époque, le président sortant Abdou Diouf et son opposant, Abdoulaye Wade. Ces derniers avaient accepté de signer l’engagement de respecter les résultats à l’issue des élections (Transparency International 2002 : 188).

54Mais en dépit du vaste mouvement populaire qui l’avait conduit à la présidence en mars 2000 et malgré les nombreuses promesses de changement, Wade a progressivement instauré un régime personnalisé fondé sur la redistribution clientéliste des ressources publiques.

55Cette logique politique entraîne de facto des relations tendues avec la presse privée et d’investigation, et la censure de toute étude ou ouvrage proposant des analyses critiques de son mandat. Dans ce contexte, de nombreux Sénégalais jugent que le phénomène de la corruption a atteint son plus haut niveau dans l’histoire du pays. Le leader du Parti démocratique sénégalais utilise les instruments de lutte contre la corruption à des fins politiciennes et la cooptation des organisations de la société civile dans des organes de contrôle dépourvus de pouvoirs véritables finit par convaincre ces dernières qu’elles sont piégées dans un rôle de faire-valoir. À titre d’exemple, en 2001, le président Wade proposa à Marne Adama Gueye, alors président du Forum civil, de devenir ministre de la Justice, mais ce dernier déclina l’offre, dissuadé par les autres membres de l’association. En revanche, deux anciens membres de l’association, Aziz Sow et Baba Wone, la quittèrent et devinrent plus tard des ministres dans les gouvernements de l’alternance.

56Ainsi, lorsque la section sénégalaise de TI publia en 2002 les résultats d’une enquête sur la corruption qu’elle avait réalisée auprès des ménages et du secteur privé, le président Wade en rejeta les conclusions, les jugeant peu crédibles, et accusant les membres du Forum civil d’être « des politiciens cachés qui n’ont pas le courage de s’assumer » (Seck, 2005 : 45), « des simples politiciens qui se cachent sous les couleurs de la société civile » (Wane, 2003 : 67).

57Une telle accusation avait clairement pour objectif de discréditer le Forum civil aussi bien auprès de l’opinion publique que de ses partenaires internationaux, obsédés par une vision dépolitisée du rôle de la société civile et se défendant de ne financer que les « activités techniques » de cette dernière (Ferguson, 1990).

58Or, l’alliance récente des courtiers en « bonne gouvernance » avec les partis politiques, les syndicats et le secteur privé marque une rupture décisive avec la vision étriquée des bailleurs de fonds d’une société civile réduite aux seules ONG ; elle indique sans doute aussi le passage des acteurs associatifs d’une vision tocquevilienne à une vision gramscienne du rôle de la société civile, plus critique et plus conflictuelle à l’égard des pouvoirs publics (Lewis, 2002).

  • 31 Source : www.nettali.com, 3 mars 2008 (consulté le 4 mars 2010).
  • 32 Interview de Mouhamadou Mbodj à Sud FM, émission « Objection » du 4 avril 2008.

59Commence alors pour le Forum civil une période de critique ouverte. Des plateaux de la télévision aux émissions radio, des séminaires publics aux interviews dans la presse, les membres de l’association couvrent virtuellement tous les sujets, des plus politiques (l’appartenance confrérique déclarée du président, « au cœur de la destruction de l’État31 », son culte de la personnalité et son goût des grands projets, manifestation d’un « senghorisme à rebours32 », son entourage composé de forces improductives, marabouts et flatteurs « qui n’auraient pas de place dans un système méritocratique ») à ceux liés aux errements de la gouvernance wadienne (la multiplication des agences extra-ministérielles, le « trou » de 258 milliards dans la gestion des travaux pour l’organisation de la conférence islamique, l’absence de vote d’une loi de règlement depuis 1998). Ces récentes prises de position publiques à l’égard du pouvoir ont refroidi quelques partenaires internationaux du Forum civil, qui les trouvaient excessives et craignaient que l’organisation ne tombe dans le piège de l’invective stérile.

60Un deuxième élément de rupture mérite d’être souligné également : les partis politiques n’ont plus le monopole des discours sur l’Etat et la politique. La coalition des Assises, certes circonstancielle et à certains égards ambiguë, a virtuellement mis les responsables politiques et les leaders associatifs sur un pied d’égalité. Le Forum civil a profondément pesé sur le choix de la méthodologie à suivre, puisque c’est le modèle des « délibérations citoyennes », testé en 2006 par l’organisation, qui a été repris pour le déroulement des Assises nationales. Les intermédiaires de la « bonne gouvernance » ont réussi à imposer des modes d’interaction avec les populations locales qui sont complètement étrangers à la culture politique des grands ténors des partis de l’opposition : la « technique » du workshop participatif remplace ainsi le traditionnel meeting politique, avec son folklore et sa redistribution d’argent aux militants partisans. C’est d’une certaine manière une nouvelle forme d’assemblée dans la culture politique sénégalaise.

61Il est prématuré d’évaluer l’impact des Assises nationales sur la vie politique sénégalaise. Au regard des équilibres politiques, il est certain qu’elles ont enclenché un processus que les pouvoirs en place pourront difficilement éluder. Les récentes élections locales du 22 mars 2009 ont déjà montré que le pouvoir de Wade est en train de vaciller, puisqu’il a perdu le contrôle de la majeure partie des collectivités locales, tant au niveau régional qu’au niveau communal et rural. Les partis ayant fait la promotion de l’organisation des Assises nationales ont raflé, entre autres, les villes de Dakar, Kaolack, Fatick, Diourbel, Podor, pour ne citer que les plus importantes. Il est certes trop tôt pour décréter un lien direct entre l’événement des Assises et la victoire des partis de l’opposition, mais il est évident que cette mobilisation a constitué un exercice de critique féroce des failles de la logique du système politique sénégalais. On peut déjà suggérer qu’elles représentent un tremplin certain pour de nouvelles trajectoires politiques d’acteurs nés à la confluence des dispositifs transnationaux d’appui de la « bonne gouvernance ». Ces acteurs sont porteurs d’une culture politique hybride, qui tente de concilier leur obsession pour « le retour aux fondamentaux de l’État républicain » avec des aspirations populaires – diffuses et ambiguës – à une plus grande équité et transparence dans la conduite des affaires de l’État.

Conclusion

  • 33 Je n’ai pas échappé moi-même à cette forme de lecture (Blundo, 1995).

62Les analyses des acteurs non-gouvernementaux qui se situent à l’interface entre les dispositifs transnationaux de l’aide (qu’il s’agisse de développement ou de lutte contre la corruption) et les sociétés locales, oscillent entre deux interprétations, également réductrices, de leur rôle et de leurs stratégies : tantôt, ils seraient des manipulateurs cyniques de discours et de sens au service de stratégies personnelles d’enrichissement et d’ascension sociale33 ; tantôt, en tant qu’excroissances locales de la société civile internationale, ils seraient de purs instruments de l’action de dépolitisation de la Banque mondiale et du FMI, qui cooptent les « contre-élites » du continent africain en leur assignant comme tâche la « formulation apolitique de questions éminemment politiques » (Bayart, 2004 : 105).

  • 34 « Les courtiers ne sont pas juste des utilisateurs stratégiques (dans un sens interactionniste) ou (...)
  • 35 « des acteurs clefs dans la régulation de la globalisation, au même titre que les institutions fin (...)
  • 36 « nous avons affaire à des entités politiques qui peuvent être mieux conceptualisées comme étant u (...)

63Ma position sera plus nuancée : de mon point de vue, « brokers are not only strategic users (in an interactionist sense) or cunning consumers [...] of development, they also produce it34 » (Blundo et Le Meur, 2008 : 31). De ce fait, loin d’être des instruments serviles des politiques néo-libérales, ils sont désormais des « key regulatory actors of globalization, on equal footing with financial institution or international organization35 » (Guilhot, 2005 : 7). Comme le remarque Ferguson, « we are dealing with political entities that may be better conceptualized not as “below” the State, but as integral parts of a new, transnational apparatus of governmentality36 » (2006 : 102).

64Autrement dit, il est opportun de concevoir ces nouvelles organisations :

  • 37 « pas comme des adversaires exerçant d’en bas des pressions sur l’État, mais comme des acteurs sit (...)

not as challengers pressing up against the state front below but as horizontal contemporaries of the organs of the State – sometimes rivals, sometimes servants, sometimes watchdogs, sometimes parasites, but in every case operating on the same level and in the same global space37. (ibid : 102)

65Le cas du Forum civil, petite association civique sénégalaise dont la trajectoire a croisé un jour le mouvement de Transparency International, a permis un éclairage des conséquences inattendues des politiques de promotion de la bonne gouvernance, une fois qu’elles sont retravaillées localement.

  • 38 « remaniement des idées transnationales dans des termes locaux » et de « réinterprétation des idée (...)

66Cette entreprise de réinterprétation locale possède ses propres spécificités, dues à la particularité de l’objet de l’engagement, c’est-à-dire la lutte contre la corruption et la promotion de la probité publique. L’histoire interne de l’association et la légitimité acquise aux yeux de l’opinion publique – il est vrai essentiellement urbaine – en partie grâce au label Tl, expliquent la relative autonomie du Forum civil vis-à-vis des donateurs internationaux, tout au moins sur le plan de la production des idées. Dans leur travail de « remak[ing] transnational ideas in local ternis », et de « reinterpret[ing] local ideas and grievances in the language of national and international [anticorruption policies]38 » (Merry, 2006 : 42), ces acteurs se situent plus du côté de l’hybridation que de la simple réplication. Par ailleurs, leurs véritables interlocuteurs sont, plus que les institutions internationales, les institutions de l’État et la société locale.

67Il est aussi important de relever que la vision dépolitisée de la corruption et des instruments de lutte véhiculée par Transparency International n’a pas eu de prise sur ces acteurs « glocaux ». En tant que mode spécifique d’accès à l’État, l’univers de la corruption renvoie au fonctionnement concret de l’espace public, aux représentations populaires ambivalentes des formes de gouvernement, aux incursions quotidiennes de la puissance publique dans la vie des citoyens. De ce fait, la corruption est tout aussi bien part de l’agenda des pays du Nord, qu’un phénomène à la fois stigmatisé et banalisé dans le vécu quotidien des populations que le Forum civil entend éveiller et sensibiliser. Et c’est justement cette ambivalence, cette qualité d’objet politiquement controversé, qui pose des questions sur l’évolution à moyen et long terme des entreprises de courtage en bonne gouvernance au Sénégal et plus généralement en Afrique. Elles sont aujourd’hui à une bifurcation : naissance de nouveaux acteurs politiques, qui s’investiront dans la compétition électorale, ou émergence d’un mouvement civique d’envergure, qui cherchera à exercer de véritables pressions sur les détenteurs des charges publiques.

68L’hypothèse que je formulais en 1995 sur l’émergence de nouveaux intermédiaires liés à l’aide se confirme ainsi, même si les paladins de la bonne gouvernance ne représentent pour l’instant qu’une minorité parmi les nombreux acteurs qui se disputent la légitimité de parler au nom et pour le compte de la société : ce n’est pas un hasard que leur discours soit assez dur à l’encontre des élites religieuses et des partis politiques. La tâche des associations de la bonne gouvernance est en effet ardue. Contrairement aux projets de développement, qui tendent à susciter des demandes locales en phase avec les solutions offertes par les intervenants extérieurs (« offer-driven process » [Neubert 2000 : 255]), la lutte contre la corruption n’a pas les mêmes chances de mobiliser un soutien local. L’enjeu est de réduire la méfiance des citoyens vis-à-vis de l’État, et de les pousser à s’intéresser davantage au contrôle de ses actes. Il n’est pas aisé d’être « obsédé par l’État » dans un pays où « l’État n’est pas un parent » (Buur du mbokk). Le message risque de ne pas être très populaire.

Bibliographie

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Notes

1 Selon cette institution, la bonne gouvernance se déploie dans quatre domaines principaux : améliorer la gestion du secteur public, imposer la régie de la « redevabilité » (accountability) aux élus et aux fonctionnaires, ériger un Etat de droit qui assure un cadre juridique garantissant la sécurité des activités économiques et le développement, promouvoir une communication transparente entre secteur public et citoyens (Anders, 2005 : 44).

2 Rappelons que le siège de la Fédération des ONG du Sénégal (FONGS), creuset des organisations paysannes dès les années 1980, est basé à Thiès, et que le leader historique du mouvement paysan sénégalais, Mamadou Cissokho, continue à cultiver ses vastes champs dans le village de Bamba Thiallène, au Sénégal oriental.

3 Sur les luttes des mouvements estudiantins et sur le climat politique de l’époque, voir M.-C. Diop (1992).

4 Parmi les plus retentissants, on peut citer le scandale de la coopération italo-sénégalaise, qui exporte sur le territoire sénégalais les enquêtes des magistrats italiens du pool de Mani Pulite en 1994 (Mathieu. 2007), ainsi que le scandale de la LONASE (Loterie nationale sénégalaise) en 1993.

5 Dans plusieurs États francophones de l’Afrique de l’Ouest, le terme « primature » désigne des instances administratives dépendant du Premier ministre.

6 La loi 81-53 du 10 juillet 1981 réprimait la corruption ou le détournement qui étaient à l’origine d’un enrichissement et créait la Cour sur l’enrichissement illicite, juridiction spéciale pour lutter contre la corruption. Entre septembre 1981 et décembre 1982, la brigade spéciale de la Cour a enquêté sur 60 affaires d’enrichissement illicite, à la suite desquelles il n’y a eu que deux condamnations à des peines de prison ferme et à des amendes. De janvier à avril 1983, la brigade a procédé à des recherches sur onze autres cas qui n’ont débouché que sur des acquittements. La Cour ne fonctionne plus depuis plusieurs années.

7 En mars 1996, un séminaire est organisé à Dakar sur le thème « Gouvernance et croissance économique en Afrique francophone : Stratégies nationales et régionales de réforme » sous l’égide de l’USAID. Les actes du colloque, outre des interventions portant sur des exemples internationaux de lutte contre la corruption et sur un certain nombre d’études de cas issus de pays d’Europe, d’Asie et d’Afrique, présentent, en ce qui concerne le Sénégal, des contributions sur le rôle de la médiature et des institutions judiciaires, ainsi que sur la privatisation des institutions étatiques (IRIS, 1996). L’année suivante, le Sénégal héberge l’atelier ministériel régional africain sur la criminalité transnationale organisée et la corruption, parrainé par l’ONU.

8 Deux rapports, diffusés en juillet et en novembre 1999, révèlent une insatisfaction généralisée des usagers des services publics, avec la récurrence du thème de la faiblesse de la bonne gouvernance (opacité du fonctionnement de l’administration, corruption des agents de l’Etat, pouvoirs discrétionnaires illimités). Analysant les relations de l’administration sénégalaise avec son environnement, ils dressent un succinct diagnostic des entraves au bon fonctionnement de l’administration sénégalaise : non-concrétisation de la volonté politique de réforme de l’administration affichée par les autorités ; forte politisation de l’administration ; fonctionnement en décalage avec les orientations démocratiques de la société ; mauvaises conditions de travail ; culte du secret et refus de rendre compte aux citoyens ; manque de transparence ; perte d’autorité et de crédibilité ; politique de décentralisation inachevée.

9 « La mise en projet de l’anticorruption » comporte la conversion « des campagnes morales et des idées vertueuses d’antan [...] en subventions et contrats d’assistance technique » (notre traduction).

10 « TI [...] n’est pas seulement une organisation ou un groupe d’organisations, elle est aussi une franchise et une marque » (notre traduction).

11 Entre 2000 et 2006, TI a dû rejeter plusieurs candidatures d’associations locales dans des pays comme le Togo, le Gabon, la Mauritanie et le Mali.

12 Formation en planification stratégique (Dakar, décembre 2002), sur la communication au sein d’une association de plaidoyer (Dakar, septembre 2003), sur le lobbying et le monitoring pour la signature des conventions internationales anticorruption (Cameroun, octobre 2003).

13 Appuyés par l’Open Society Initiative for West Africa (OSIWA), puis par l’ambassade du Canada, ces deux centres sont inopérationnels depuis 2007, leur financement n’ayant pas été renouvelé.

14 « Le peuple du Sénégal souverain [...] affirme [...] son attachement à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance », préambule de la Constitution de la République du Sénégal du 22 janvier 2001.

15 Loi no 2003-35 du 24 novembre 2003. La Commission n’a été opérationnelle qu’en 2005, lorsqu’elle a été dotée d’un budget de fonctionnement de la part de l’État. Mais ses pouvoirs sont limités et rares sont les cas qu’elle a pu traiter.

16 Voir aussi, sur la problématique analogue de l’exportation de la démocratie, Guilhot (2005) et Brown (2006).

17 L’étude reste à faire, par exemple, de l’influence que certains leaders paysans des années 1980 et 1990 au Burkina Faso et au Sénégal ont exercée sur les décideurs ou les experts au sein des institutions de l’aide, en particulier la FAO.

18 Qu’il partage avec des organisations comme la Rencontre africaine de défense des droits de l’homme (RADDHO, créée en 1990), l’Organisation nationale des droits de l’homme (ONDH, créée en 1987), le Réseau africain pour le développement intégré (RADI, né en 1985), ou encore, pour ne citer que les plus récentes, le Mouvement citoyen et Aid Transparency.

19 Point 4 du Manifeste du Forum civil.

20 Moctar Fall, coordonateur adjoint du Forum civil, 22 août 2008.

21 « [...] la vertu, en d’autres termes, présuppose un capital social et économique » (notre traduction).

22 L’historienne Penda Mbow, présidente du Mouvement citoyen, me confiait récemment, sur un ton à mi-chemin entre l’ironie et la provocation, que « la société civile au Sénégal, c’est Mbodj et moi-même ».

23 « la société civile sénégalaise est si diverse qu’il est difficile de la représenter correctement. Les acteurs du secteur des ONG sont généralement préoccupés par leur représentativité et légitimité, et nombre d’ONG cherchent à contrôler les organisations et leurs processus fédératifs au détriment de l’accomplissement de projets communs. Parmi ces derniers, le CONGAD, le Forum civil et le FONGS revendiquent la représentation de l’ensemble du secteur des ONG. » (notre traduction).

24 « techniques de pouvoir qui visent à renforcer la légitimité voire le caractère indispensable de l’intermédiaire vis-à-vis de groupes qu’il relie » (notre traduction).

25 La « workshop mentality », selon les termes de Daniel Jordan Smith, est particulièrement répandue au Sénégal. Les ateliers de travail sont un lieu stratégique de la réappropriation locale de toute intervention extérieure : d’une part, ils montrent aux bailleurs de fonds que le programme « fonctionne » et que ses messages passent en direction des bénéficiaires ; d’autre part, ils mobilisent toute une micro-économie locale pour leur réalisation et permettent la distribution de « per diem » aux participants et aux personnalités invitées (Smith, 2003 : 713).

26 Centre de recherches pour le développement international, société d’Etat canadienne fondée en 1970.

27 Source : Agence de presse sénégalaise, http://www.archipo.com/archiveur.php?fichiermvt_selal.html&source=aps&id=adama_gueye&nuin=329 (consulté le 23 juin 2012).

28 Moctar Fall, coordinateur adjoint du Forum civil, 22 août 2008.

29 Le gouvernement, invité formellement à participer aux travaux des Assises, s’en est tenu soigneusement à l’écart.

30 En particulier le Front Siggil Senegaal (« Sénégal, relève la tête ! » en wolof), formé par les principaux partis de l’opposition extraparlementaire, dont le Parti socialiste d’Ousmane Tanor Dieng et l’AFP (Alliance des forces de progrès) de Moustapha Niasse.

31 Source : www.nettali.com, 3 mars 2008 (consulté le 4 mars 2010).

32 Interview de Mouhamadou Mbodj à Sud FM, émission « Objection » du 4 avril 2008.

33 Je n’ai pas échappé moi-même à cette forme de lecture (Blundo, 1995).

34 « Les courtiers ne sont pas juste des utilisateurs stratégiques (dans un sens interactionniste) ou des consommateurs rusés [...] du développement, ils le produisent aussi » (notre traduction).

35 « des acteurs clefs dans la régulation de la globalisation, au même titre que les institutions financières ou les organisations internationales » (notre traduction).

36 « nous avons affaire à des entités politiques qui peuvent être mieux conceptualisées comme étant une partie intégrante d’un nouvel appareil transnational de gouvernementalité et non pas se situant au-dessus de l’État » (notre traduction).

37 « pas comme des adversaires exerçant d’en bas des pressions sur l’État, mais comme des acteurs situés au même niveau que les organes de l’État – parfois rivaux, parfois à son service, parfois le contrôlant, parfois parasites, mais dans tous les cas opérant au même niveau et au sein du même espace global » (notre traduction).

38 « remaniement des idées transnationales dans des termes locaux » et de « réinterprétation des idées et des doléances locales dans le langage des politiques d’anticorruption nationales et internationales » (notre traduction).

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