L’utilisation de l’enquête auprès des ménages

1Cet ouvrage retrace l’histoire des programmes d’allocations sociales au Brésil en prenant pour base un ensemble de données empiriques pour soutenir la description des faits et les conclusions. Aux informations administratives issues des registres des programmes s’ajoutent les données de l’enquête annuelle auprès des ménages, la PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios). Il s’agit d’une enquête aux objectifs multiples, qui recueille un large éventail d’informations sur les caractéristiques physiques des logements ainsi que sur les caractéristiques socio-économiques des familles et de leurs membres. Créée en 1967, la PNAD est un relevé statistique détaillé d’aspects liés à l’éducation, au travail et aux différents revenus de chaque personne d’un échantillon national ; en 2012, cet échantillon était composé de 147 000 ménages. La longue série de données comparables et l’accès libre aux microdonnées recueillies ont fait de la PNAD un outil précieux pour appréhender la réalité de la pauvreté au Brésil et ses nombreuses spécificités locales. Les informations disponibles permettent de comprendre la pauvreté comme un syndrome multidimensionnel de carences diverses, et pas uniquement en lien avec le revenu. Au cours des vingt dernières années, la PNAD a souvent été utilisée pour penser sur des formats alternatifs des programmes d’allocations sociales et pour évaluer les effets réels et potentiels de ces mécanismes de politique sociale.

Les seuils de pauvreté

2Les programmes d’allocations sociales ciblés sur les pauvres analysés dans ce livre – le programme constitutionnel créé dans les années 1970 et les nouveaux programmes qui ont abouti à la Bourse-Famille – utilisent des paramètres de revenu administratifs qui fonctionnent comme des seuils de pauvreté à des fins d’éligibilité, délimitant ainsi les ensembles de personnes ou de familles qui constituent leurs publics respectifs conformément à des normes définies249. Les valeurs adoptées sont appliquées nationalement afin d’éviter d’encourager des mouvements migratoires en quête de prestations locales aux valeurs plus élevées. Mais, pour les diagnostics et les analyses, il est habituel d’utiliser au Brésil un ensemble de seuils de pauvreté et d’extrême pauvreté localement spécifiques, qui tiennent compte des différences de coût de la vie selon la zone de résidence. Cette démarche est cohérente parce qu’elle permet de tirer au maximum profit des informations statistiques disponibles à l’échelle locale sur la consommation et la dépense des familles, la formation du revenu et les prix au consommateur. En utilisant ainsi la méthodologie approuvée internationalement qui part des exigences nutritionnelles pour établir le panier de denrées alimentaires de base, on obtient différents seuils de pauvreté selon les données locales250 disponibles. De cette façon, pour chaque période de référence et pour chaque région / zone sont établis deux paramètres fondamentaux : le seuil d’extrême pauvreté, qui correspond à la valeur du panier des denrées alimentaires de base, et le seuil de pauvreté, dont la valeur tient compte du coût associé à l’ensemble de la consommation (alimentation, vêtements, transport, santé, éducation, loisir, etc.).

3Pour montrer les effets vérifiés ou potentiels des allocations sociales sur l’incidence de la pauvreté au Brésil, nous avons utilisé un ensemble de 24 ou 25 seuils de pauvreté différenciés251 pour chaque année. Ces seuils de pauvreté ne sont pas normatifs : ils ne reflètent pas une structure de consommation optimisée ou de standard désiré, mais la structure de consommation réellement observée au sein des populations pauvres à partir de l’enquête nationale sur les budgets familiaux. Par exemple, la composition du panier de denrées alimentaires de base illustre les habitudes et les préférences des familles face à la restriction de revenu, établie pour répondre aux besoins nutritionnels moyens de la population dans la zone à laquelle se réfère le seuil de pauvreté252. De la même manière, les autres produits de consommation – vêtements, logement, transport, etc. – associés au seuil de pauvreté prennent aussi en compte les standards variables selon le lieu. En conséquence, les seuils de pauvreté présentent à un moment donné des différences de valeur, lesquelles reflètent les différences de structure de consommation et de prix au consommateur entre les régions et suivant le lieu de résidence (métropolitain, urbain ou rural). Le tableau ci-dessous fournit à titre d’exemple les valeurs des seuils de pauvreté et d’extrême pauvreté en 2012. Les valeurs y sont présentées en reais et en termes de salaire minimum en vigueur253.

Les indicateurs de pauvreté du point de vue du revenu

4Les seuils de pauvreté sont utilisés en association avec les informations relatives au revenu par personne de la PNAD pour obtenir des indicateurs de pauvreté en tant qu’insuffisance de revenu. Pour le dire simplement, les pauvres sont ceux dont le revenu par personne se situe en dessous du seuil de pauvreté. Le nombre et la proportion de pauvres dans la population totale sont les indicateurs de pauvreté du point de vue du revenu les plus connus et les plus faciles à comprendre. D’autres indicateurs mesurent la distance entre le revenu des pauvres et le seuil de pauvreté, ou encore le niveau d’inégalité de revenu entre les pauvres. Les trois aspects de la pauvreté en tant qu’insuffisance de revenu sont importants et peuvent être réunis dans un indice synthétique. L’indice synthétique utilisé tout au long de ce texte est l’écart quadratique, un indice proposé par Foster, Greer et Thorbecke pour α = 2.

5La famille d’indicateurs proposés par Foster, Greer et Thorbecke a été utilisée tout au long du texte pour montrer la situation de pauvreté observée au Brésil à un moment donné, mais aussi les impacts vérifiés ou potentiels des allocations sociales. Dans le cas de la situation de fait, nous avons utilisé les informations sur le revenu déclarées par les familles ayant fait partie de l’échantillon interrogé par la PNAD, c’est-à-dire tous les revenus de toutes les origines reçus par tous les membres de la famille ou du ménage255. Les indicateurs de pauvreté associés à cette situation observée ont été utilisés comme référence pour les comparaisons avec les indicateurs simulés.

Simulations et analyses

6Pour évaluer l’impact potentiel des allocations sur la pauvreté, comme dans les chapitres 3 et 4256, un deuxième ensemble d’indicateurs a été obtenu en attribuant au revenu des familles éligibles la valeur de l’allocation à laquelle elles pouvaient prétendre. Dans ces exercices, le premier pas a consisté à identifier, sur la base des caractéristiques de revenu et de la composition de la famille issues de la PNAD, les familles qui répondaient aux critères d’éligibilité du programme d’allocations en question. Le deuxième pas a consisté à imputer l’allocation à laquelle les familles non bénéficiaires avaient droit et à recalculer les indicateurs de pauvreté avec la nouvelle distribution de revenu familial. L’effet sur la pauvreté a pu être déduit en comparant les indicateurs de référence et ceux calculés à partir des revenus augmentés par les allocations. Dans le chapitre 5, la simulation présentée est faite en sens inverse : quel est l’effet de la Bourse-Famille sur les indicateurs de pauvreté ? À partir de la situation de référence, les familles qui recevaient la Bourse-Famille ont été identifiées et la valeur de l’allocation déduite du revenu familial. Puis les indicateurs de pauvreté ont été recalculés sans les allocations.

7D’autres résultats sur les potentialités et le fonctionnement des programmes d’allocations sociales ont été obtenus en utilisant les microdonnées de la PNAD. Dans le chapitre 2, les exercices de simulation illustrent l’effet de l’adoption de différents critères d’éligibilité sur la taille de la population cible et le coût d’un programme d’allocations du type Bourse-École. Dans le chapitre 5, les résultats sur la superposition des programmes et les erreurs de ciblage se basent sur les données des PNAD de 2004 et 2006, qui contenaient un questionnaire supplémentaire portant spécifiquement sur la participation des familles à ce type de programmes.

8Malgré les possibilités d’analyse énormes offertes par la PNAD, qui a par ailleurs donné lieu à un grand nombre d’études qualifiées sur les programmes d’allocations sociales, il faut montrer du doigt une difficulté : l’absence d’une question spécifique pour l’analyse de la valeur des allocations sociales éventuellement reçues par la famille. L’analyse par la PNAD de la valeur des allocations comme un type de revenu résiduel dans l’item « autres revenus » oblige les analystes à adopter des procédures d’identification des bénéficiaires à partir des valeurs typiques, ce qui entraîne une sous-identification des bénéficiaires et, conséquemment, une sous-estimation des effets du programme. Les effets de sous-identification, clairement perceptibles à travers la comparaison entre le nombre de familles repérées comme bénéficiaires d’une allocation sociale par la PNAD et les registres administratifs, peuvent être diminués par des procédures techniques257. L’ajout d’une question spécifique sur la valeur des allocations sociales reçues, dont l’importance sur la formation du revenu des familles brésiliennes est aujourd’hui irréfutable, permettrait d’améliorer significativement la précision et la portée des analyses des programmes d’allocations sociales effectuées à partir des microdonnées de la PNAD.