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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Conclusion. La fin de la pauvreté ?

Texte intégral

1Le gouvernement Rousseff a débuté son exercice dans des conditions franchement positives en janvier 2011. Initiées en 2004, la réduction continue de l’inégalité des revenus et l’augmentation simultanée du niveau de revenu des familles ont en effet contribué à la diminution de la pauvreté. À cela s’est ajoutée en toile de fond une évolution plus rapide des indicateurs sociaux classiques, qui étaient déjà en train de changer positivement sur le long terme. Outre la réduction de la pauvreté, les conditions de vie de ceux qui sont restés pauvres ou extrêmement pauvres se sont donc nettement améliorées.

  • 229 En considérant comme indicateur de violence le nombre de décès par agression, selon la méthodologie (...)
  • 230 Du point de vue économique – dans la mesure où il est légitime de le séparer du social –, le contex (...)

2Cette conjonction exceptionnelle – amélioration des conditions de vie, augmentation du revenu et baisse de l’inégalité – a donné lieu à une satisfaction sociale perceptible. Certes, si l’on considère les conditions de vie, celles des plus pauvres en particulier, on ne peut oublier les questions critiques de violence et d’insécurité publique, associées à l’avancée du trafic de drogue et à l’inefficacité des appareils policier et judiciaire229, ainsi que les problèmes économiques structurels bien connus230. Hormis cela, les réussites observées permettent de qualifier les années 2004-2010 de période dorée dans l’histoire du pays.

3En tant que gouvernement de continuité du Parti des travailleurs à la présidence de la République, l’objectif déclaré du gouvernement Rousseff était de poursuivre et de perfectionner les actions entreprises par le gouvernement Lula. Cet objectif général s’est manifesté à travers un but spécifique : supprimer l’extrême pauvreté avant la fin du mandat présidentiel, en 2014. Il s’agissait donc de « surcibler » les actions anti-pauvreté sur les familles au revenu par personne ne dépassant pas 70 reais par mois, valeur adoptée comme seuil officiel d’extrême pauvreté dès 2011.

4Faire de la lutte contre la pauvreté extrême le point de mire du gouvernement s’est avéré être une démarche justifiée. Sur le long terme, l’extrême pauvreté avait diminué plus vite que la pauvreté, les plus vulnérables étant davantage aidés. Mais, à partir de 2004, et surtout de 2007, le nombre de personnes en condition d’extrême pauvreté a diminué plus lentement que celui des pauvres en général. En effet, le taux d’extrême pauvreté atteignait déjà les 5 %, un seuil de résistance difficile à dépasser. Ce même phénomène s’observait en zone rurale, où l’extrême pauvreté était d’environ 10 % à partir de 2007, soit deux fois la moyenne nationale (cf. graphique 8.1).

Graphique 8.1 – Proportion de pauvres (%), 2004-2011

Graphique 8.1 – Proportion de pauvres (%), 2004-2011

Source : PNAD (plusieurs années), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

5Quelques observations s’imposent sur cet objectif déclaré de suppression de l’extrême pauvreté. La première concerne les conditions dans lesquelles évolue la politique sociale, et en particulier la politique d’allocations sociales. Le rythme de croissance économique qui a servi de base au déclin soutenu de la pauvreté s’est beaucoup réduit après 2010. Jusqu’en 2013, il n’y a heureusement pas eu de réversion de gain de revenu des familles ni des progrès constatés au niveau de sa distribution. Cependant, si l’on n’arrive pas à garantir un taux de croissance d’environ 4 à 5 % par an, les perspectives deviennent beaucoup moins favorables, en particulier à cause des difficultés d’augmentation des taux d’investissement privé et public – pour ce dernier en partie liée au manque de contrôle des dépenses publiques courantes. Reprendre la maîtrise des variables macroéconomiques est essentiel pour garantir la continuité des progrès sociaux de ces dernières années.

  • 231 Les estimations du gouvernement sur la taille de la population en situation d’extrême pauvreté du p (...)
  • 232 IPEA (2011).

6La deuxième observation est que bien que la pauvreté soit un syndrome multidimensionnel caractérisé par diverses carences, l’objectif gouvernemental d’éliminer la pauvreté ne se réfère qu’à l’insuffisance de revenu – ce qui, bien évidemment, n’est pas négligeable. Le gouvernement a fait connaître son intention de verser des allocations sociales aux 16,2 millions de personnes dont le revenu est inférieur à 70 reais par mois231 – le seuil de revenu du ménage par personne le plus bas parmi ceux utilisés par la Bourse-Famille. Les autres carences des familles pauvres – santé, éducation, assainissement, habitation, etc. – sont mentionnées explicitement mais sans précision de couverture ou d’indicateurs relatifs au type de prise en charge à atteindre. Dénommé « Brésil sans misère » (Brasil sem Miséria), le plan établit que les mécanismes de politique publique ciblés sur les pauvres doivent opérer de manière complémentaire. Mais, comme tout le monde le sait, cela est plus facile à dire qu’à faire… En centrant la politique anti-pauvreté sur l’insuffisance de revenu et en utilisant les allocations comme mécanisme privilégié, le gouvernement renforce la dichotomie existante entre les programmes d’allocations sociales et les autres éléments de l’assistance sociale. En réalité, les programmes d’allocations sociales se développent de façon autonome du point de vue conceptuel et opérationnel, alors que les organismes d’assistance sociale sont limités, dans la pratique, à une offre plus souvent traditionnelle de services aux pauvres232.

  • 233 Pour localiser ces familles et les inclure dans la base de données unifiée et, ainsi, servir de bas (...)

7La troisième observation fait référence à l’inscription et à l’incorporation dans le programme Bourse-Famille des familles très pauvres, c’est-à-dire les familles éligibles mais non bénéficiaires, situées à la base de la distribution des revenus (cf. chapitre 5). Avec l’unification des nouveaux programmes, l’expansion de la clientèle de la Bourse-Famille et le perfectionnement du Cadastro Único, ce contingent d’exclus par excellence était réduit mais il restait encore important – pas seulement en termes de taille absolue, mais aussi parce qu’il s’agit des familles les plus pauvres et les plus vulnérables du pays. D’après des estimations du gouvernement, le contingent de ménages éligibles mais ne bénéficiant pas de la Bourse-Famille était d’environ 800 000 en 2010 : si une partie d’entre eux étaient isolés dans des zones rurales, la plupart vivaient dans des endroits particulièrement dégradés et marginalisés des banlieues des métropoles, à l’exemple des décharges à ciel ouvert et des zones contrôlées par les narcotrafiquants. L’objectif de la quête active entreprise par les services publics des trois sphères gouvernementales (commune, État et Fédération) était d’identifier ces familles et de les incorporer dans la politique sociale, ce qui dépend souvent du soutien de la force policière233.

8En inscrivant ces familles dans la base de données unifiée et en les incorporant au programme Bourse-Famille, des améliorations seront visibles au niveau du ciblage. Un déclin de l’erreur d’inclusion – estimé à environ 40 % – est même possible s’il y a substitution de familles moins pauvres (au revenu supérieur à 140 reais par mois) par des familles plus pauvres. Si une action intégrée de protection de la totalité des familles qui recevaient des allocations mensuelles de la Bourse-Famille en décembre 2013 (près de 14,1 millions, soit 22 % des familles brésiliennes) reste difficile, le meilleur chemin à suivre consiste à donner la priorité à l’action intégrée dans la prise en charge des familles jusqu’ici exclues et extrêmement pauvres.

  • 234 Le cas limite est celui de familles composées d’un adulte et d’un adolescent de 16 ou 17 ans, avec (...)

9La quatrième observation se réfère au fait qu’identifier, inscrire et attribuer la Bourse-Famille aux familles très pauvres ne signifiait pas pour autant les sortir de l’extrême pauvreté, et ce même en ne considérant la question de la pauvreté que du point de vue du revenu. Cela était d’ailleurs le cas pour une partie des familles bénéficiant de la Bourse-Famille en 2010 : malgré l’aide financière, elles restaient toujours très pauvres, avec un revenu par personne inférieur à 70 reais, donc inférieur au paramètre de valeur adopté par le gouvernement pour caractériser l’extrême pauvreté. Dans le cas le plus favorable, des familles au revenu par personne inférieur à 16 reais restaient très pauvres même après le versement de la prestation234.

10En réalité, sur les 16,2 millions d’individus en situation d’extrême pauvreté en 2010, seule une part relativement petite – 2,5 millions – appartenait à des ménages éligibles mais non bénéficiaires. Les autres recevaient déjà la Bourse-Famille, et dans certains cas la BPC. Par conséquent, les sortir d’une situation d’extrême pauvreté ne signifierait pas seulement localiser ceux qui ne sont pas inscrits, mais aussi augmenter la valeur des allocations sociales. Bien que le programme Brésil sans misère n’ait pas eu comme dessein d’élever le revenu par personne des ménages extrêmement pauvres jusqu’à la valeur actuelle de 70 reais (revenu par personne le plus bas utilisé comme critère de sélection pour le programme), cette approche aurait été nécessaire pour sortir les pauvres de l’extrême pauvreté du point de vue du revenu, comme le souhaite le gouvernement.

  • 235 Bien que les valeurs de référence restent inchangées depuis 2011, l’adoption du minimum de 70 reais (...)

11En fait, la question de la valeur des prestations est un sujet controversé et politiquement délicat. Les valeurs des prestations versées sont basses235 – nous parlons évidemment de la Bourse-Famille et non de la BPC, dont la valeur correspond au salaire minimum en vigueur. Même si les allocations de la Bourse-Famille ne peuvent pas beaucoup changer la valeur du revenu d’une partie des familles bénéficiaires, dans tous les cas elles permettent cependant d’améliorer les conditions de vie en raison de la prévisibilité de la recette à un moment donné du mois. Cette prévisibilité est importante dans un contexte où les familles ont des revenus qui oscillent beaucoup au cours du temps. S’il est encore fréquent d’entendre que recevoir une allocation sociale n’incite pas à l’insertion dans le marché du travail, cette situation n’est pas la plus fréquente si l’on considère la structure et la taille des familles brésiliennes actuelles. Mais quand le revenu du travail est si faible qu’il se rapproche de l’allocation de la Bourse-Famille, il est certainement préférable que la famille choisisse l’allocation afin d’éviter des situations d’exploitation scandaleuse de la main-d’œuvre peu qualifiée.

  • 236 Estimations sur la base des revenus de la PNAD de 2011, ces revenus incluant les allocations versée (...)
  • 237 La valeur nécessaire pour élever le revenu par personne de toutes les familles au niveau du seuil d (...)

12L’augmentation de la valeur de la prestation pouvait aussi être analysée du point de vue du coût total des allocations. En 2011, première année du gouvernement Rousseff, les 18 millions de prestations versées mensuellement ont correspondu à seulement 1 % du PIB, et à seulement 0,4 % en ne considérant que la Bourse-Famille. Si l’on regarde la question sous un autre angle, il aurait fallu très peu de ressources financières supplémentaires pour éliminer l’extrême pauvreté par le biais d’allocations ciblées : une somme de l’ordre de 4,5 milliards de reais, soit environ un quart de plus que ce qui était déjà dépensé236. Le coût estimé de la suppression de l’extrême pauvreté du point de vue du revenu s’est réduit progressivement en termes de proportion du PIB au long du temps : d’une part, en raison de la croissance du produit au cours des dernières années, d’autre part, parce qu’il existe moins de pauvres en raison de l’augmentation du revenu des familles, ce qui est surtout dû à l’augmentation du revenu du travail. Si supprimer l’extrême pauvreté demandait 0,3 % du PIB en 2003, ce pourcentage a chuté à 0,11 % du PIB en 2011. Il faut bien admettre que les deux valeurs sont dérisoires237, et qu’en fin de compte l’allocation sociale n’est qu’une petite partie de la solution du problème de la pauvreté au Brésil.

  • 238 Il existe des expériences de complémentation dans divers États et communes. À titre d’exemple, le p (...)

13Face à son objectif de supprimer l’extrême pauvreté, diverses stratégies se présentaient au nouveau gouvernement fédéral en 2011. La première consistait à privilégier une collaboration accrue entre le MDS, les États et les communes. En utilisant la base de données unifiée, il était possible d’établir des programmes locaux complémentaires à celui de la Bourse-Famille, notamment en définissant des buts spécifiques quant au revenu à atteindre après le versement de l’allocation complémentaire – donc pas nécessairement ce qui correspond au seuil d’extrême pauvreté du programme fédéral. Évidemment, les États et les communes pouvaient aussi établir des règles différenciées de complémentation et privilégier les familles particulièrement vulnérables, en fonction, par exemple, de la composition du ménage, des conditions de santé, d’éducation et de logement238. Il faut souligner que les communes les plus pauvres (celles où la proportion de pauvres est la plus élevée) ne disposent pas de ressources, qu’elles soient financières ou autres, pour instaurer cette complémentation. Dans ce cas, la solution serait de pouvoir compter sur le soutien de l’unité de la Fédération où se situe la commune – mais le problème qui se pose est que cette unité est souvent elle-même pauvre et en manque de ressources administratives.

  • 239 Le tableau 6.1 (chapitre 6) montre l’évolution des réajustements de la valeur des prestations.

14La seconde stratégie serait que le MDS fasse sienne cette question et concède des augmentations différenciées aux prestations qui composent la valeur totale de l’allocation à laquelle chaque famille a droit suivant son revenu et sa composition. Cela a déjà été réalisé lors du réajustement des valeurs en mars 2011 : les prestations attribuées aux enfants ont augmenté plus fortement que les autres – il faut savoir que cette population est surreprésentée dans les familles en situation d’extrême pauvreté239.

  • 240 Des simulations d’augmentations linéaires de 5 à 100 % de toutes les prestations de la Bourse-Famil (...)

15Force est de reconnaître qu’en 2011 il était possible d’augmenter les prestations versées aux familles très pauvres. Outre le coût relativement faible, plusieurs raisons renforcent cette idée : la Bourse-Famille avait déjà atteint sa maturité, donc d’éventuels ajustements pouvaient être simulés de manière anticipée et, éventuellement, implantés de façon contrôlée240. Au vu des conditions concrètes, il était possible d’améliorer graduellement le ciblage, et plus généralement l’efficacité du système d’allocations dans son ensemble.

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  • 243 Coût supplémentaire des prestations de juin à décembre 2012 : 1,3 milliard de reais. La valeur moye (...)

16Les changements introduits dans la Bourse-Famille en 2012 ont d’abord pris la forme d’une prestation pour la suppression de l’écart du revenu ciblée sur les familles avec enfants en condition d’extrême pauvreté. Une nouvelle prestation variable a donc été introduite sans changer la valeur des prestations fixes et variables préexistantes241. Sa valeur a été calculée de façon à garantir aux familles le revenu minimum par personne égal à 70 reais, adopté comme seuil officiel d’extrême pauvreté. En mai 2012, la prestation a commencé à être versée aux familles avec enfants de moins de 6 ans qui, même après avoir reçu la Bourse-Famille, restaient encore en dessous du seuil de 70 reais. Fin 2012, cette prestation a aussi été versée aux familles avec enfants de 7 à 15 ans, et ensuite généralisée à toutes les familles extrêmement pauvres. Selon le gouvernement, la pauvreté extrême correspondait à 4,3 % de la population totale242, donc à un coût supplémentaire modéré pour le programme243.

  • 244 Osório & Souza (2012) à partir des microdonnées de la PNAD 2011.

17En plus des avantages du point de vue de son coût, ce mécanisme est très efficace. Les simulations montrent de façon irréfutable que la nouvelle prestation de la Bourse-Famille est, parmi les mécanismes utilisés depuis l’implantation des allocations, le plus efficace pour réduire l’extrême pauvreté. Sur la base des conditions de revenu des familles et des règles du programme en vigueur en 2011, il serait possible de faire baisser l’extrême pauvreté de 3,4 % à 0,8 %244.

18Sur le potentiel de la nouvelle conception de la Bourse-Famille en matière de suppression de la pauvreté extrême au Brésil, il faut tenir compte de quelques difficultés. Le défi à relever est finalement de la même nature que celui visant à supprimer la pauvreté, même s’il mobilise des moyens plus modestes : les allocations doivent être ciblées précisément sur les familles potentiellement bénéficiaires. Outre la difficulté à localiser ces familles, leurs revenus oscillent fréquemment. C’est d’ailleurs l’une des raisons qui expliquent l’expansion du nombre des bénéficiaires de la Bourse-Famille en dépit du comportement favorable du revenu et de sa distribution.

19En guise de conclusion, il est important de considérer les points suivants sur les allocations sociales et les perspectives d’une réduction soutenue de la pauvreté au Brésil.

  • 245 Pour la majorité du public et de la presse, à droite comme à gauche, un bon programme d’assistance (...)
  • 246 Souza et Soares (2011) proposent des allocations pour tous les enfants brésiliens, indépendamment d (...)

20Premièrement, il est désormais évident que les allocations sociales vont continuer à exister. Même si les portes de sortie de la pauvreté pour les familles prises en charge par le programme Bourse-Famille sont fréquemment citées comme une possibilité quasi immédiate245, dans la réalité une partie pondérable de ces familles est confrontée à des désavantages significatifs en termes de capital humain. Ces désavantages rendent difficile et très souvent empêchent une insertion adéquate sur le marché du travail, qui reste la source naturelle de revenus des familles – en particulier dans une période caractérisée par une forte modernisation, exigeant une main-d’œuvre de plus en plus qualifiée. Il est important de souligner que les allocations sociales auront un rôle à jouer même si les situations critiques de pauvreté absolue disparaissent. Dans ce nouveau contexte, ces allocations seraient destinées à garantir des revenus compensateurs aux relativementpauvres, étant donné que la maximisation du bien-être et de la justice sociale est étroitement liée aux niveaux les plus bas possibles d’inégalité de revenu. Face au taux déclinant de la pauvreté absolue au Brésil, certains auteurs proposent déjà de mettre en place des mécanismes d’allocation universels caractéristiques de pays développés246.

21Deuxièmement, si les allocations sociales sont envisagées comme une composante permanente du système de protection sociale, il faut inévitablement passer par un processus de reconfiguration et de restructuration pour rendre compatibles les deux systèmes existants aujourd’hui au Brésil ; des systèmes qui, pour des raisons en partie historiques, se superposent et se contredisent sur divers aspects. En dépit de leurs différences institutionnelles – par exemple, le caractère constitutionnel de la BPC qui crée des obstacles légaux à des modifications de sa configuration et de sa façon d’opérer –, les réunir en un seul programme est inévitable et déjà en cours de réalisation. Par exemple, l’incorporation des bénéficiaires de la BPC dans le Cadastro Único est une démarche fondamentale, nécessaire pour comprendre la dynamique des familles prises en charge. Cette démarche est indépendante de la décision sur les droits des personnes âgées et des personnes handicapées à une prestation BPC individuelle qui, comme la Bourse-Famille, tient compte du revenu du ménage comme critère d’éligibilité.

22Troisièmement, si l’on considère les perspectives de mise en compatibilité des deux systèmes existants et leur articulation croissante en un système unique dans l’avenir, il faudra corriger les iniquités dont continuent de souffrir les enfants pauvres. Si la pauvreté diminue dans toutes les tranches d’âge, notamment grâce à la contribution des allocations sociales, sa réduction plus lente parmi les enfants montre que les allocations sociales ont besoin d’être mieux ajustées. La différence entre la valeur de l’allocation de la Bourse-Famille et celle de la BPC est une faille évidente du système actuel. En outre, les évidences montrent qu’un grand nombre de prestations de faible valeur, bien ciblées sur la population la plus pauvre (comme le fait la Bourse-Famille), ont des effets distributifs beaucoup plus importants que ceux de la BPC. Sur ce point, il convient de rappeler que le coût annuel de la BPC continue d’être environ 50 % supérieur à celui de la Bourse-Famille, sans compter que la population cible du programme Bourse-Famille est 4 fois supérieure à celle de la BPC.

  • 247 Avec les prestations variables de la Bourse-Famille, la protection des enfants dépend de la famille (...)
  • 248 Souza (2011) propose, dans la lignée de la Bourse-École implantée dans le District fédéral au milie (...)

23Dans ce processus de mise en compatibilité et d’ajustement des deux systèmes actuels, il est essentiel d’avoir à l’esprit le rôle des allocations pour promouvoir l’amélioration du bien-être des pauvres dans le cadre de la consommation privée. Néanmoins, il ne faut pas oublier que le bien-être dépend dans une large mesure de l’accès aux services publics de base. Comme les enfants continuent d’être relativement mal pris en charge et que les allocations ne leur profitent pas directement247, rompre le cercle vicieux de la pauvreté exige de cibler sur eux d’autres politiques anti-pauvreté. L’amélioration de leurs conditions de vie dépend tout particulièrement de l’accès aux services d’éducation et de santé, une condition sine qua non pour évoluer plus tard vers une insertion productive adéquate. Ainsi, la priorité de prise en charge des enfants et des adolescents passe nécessairement par la réforme drastique et globale du système éducatif. Il ne s’agit pas seulement d’avoir accès à l’école, mais aussi de garantir une éducation de qualité pour tous, y compris les plus pauvres. Ces derniers ont besoin d’une attention particulière248 afin de réduire les désavantages socio-économiques pour l’insertion sur le marché du travail – chemin naturel et souhaitable pour échapper à la pauvreté.

24En effet, une amélioration de l’accès et de la qualité des services d’éducation et de santé centrée sur une prise en charge des mères et des enfants chez les plus pauvres permettrait de compenser une bonne partie des désavantages des enfants pauvres en termes de revenu.

25Si, dans la situation actuelle, les enfants des familles très pauvres sont la priorité de la politique publique ciblée, il est souhaitable d’évoluer vers un système d’assistance tel qu’observé au Chili, où les services qui répondent aux besoins spécifiques des familles s’articulent avec le mécanisme d’allocations sociales. Du point de vue conceptuel, rien ne justifie de privilégier le mécanisme des allocations sociales dans le cadre de la politique d’assistance. Cela s’est produit au Brésil parce que les allocations sociales se sont avérées être une solution peu onéreuse, au rapport coût / bénéfice excellent en raison de leur efficacité du point de vue des résultats distributifs. Cependant, une politique d’assistance ciblée, composée de différents mécanismes opérant de manière intégrée, coûte infiniment plus cher que les allocations prises isolément. Les implications fiscales d’une opération de ce type sont évidentes, et dans la pratique il faudrait reconfigurer toute la dépense sociale.

26Toutefois, le bon fonctionnement d’un système d’assistance sociale garantissant un réseau de protection effective ne dépend pas seulement de ressources financières, mais aussi de ressources en matière d’organisation, de gestion et de personnel. Il s’agit là de la question critique de la définition des priorités de la politique d’assistance, mais qui reste liée à des aspects plus généraux quant à l’efficacité de la gestion et des dépenses publiques.

27En termes de perspectives, l’objectif général pourrait être résumé par la nécessité de résoudre le problème de l’efficacité et de la dépense des politiques publiques en général et de la politique anti-pauvreté en particulier, dont les allocations sociales sont actuellement le mécanisme le plus visible.

Notes

229 En considérant comme indicateur de violence le nombre de décès par agression, selon la méthodologie de l’OMS, le Brésil occupait la 6e place parmi les pays disposant de cette statistique, ce qui correspondait à 25,8 décès pour 100 000 habitants en 2005 (Ferreira 2011).

230 Du point de vue économique – dans la mesure où il est légitime de le séparer du social –, le contexte actuel n’est pas particulièrement favorable : la charge tributaire est excessive, de l’ordre de 35 % du PIB ; les dépenses publiques sont élevées, inefficaces et trop concentrées sur les dépenses courantes, ce qui nuit à l’investissement du gouvernement ; il y a des retards historiques en matière de réforme du travail et de sécurité sociale, de décisions relatives au rôle de l’État et de privatisations ; les goulots d’étranglement des infrastructures ne trouvent pas de voie de solution ; la balance commerciale se détériore ; l’inflation n’accorde pas de répit. Toutefois, le Brésil est loin de se trouver dans une situation de crise comme celles qu’il a connues au cours de l’après-guerre, marquées par un défaut de la dette extérieure, une inflation galopante et un étranglement du secteur externe.

231 Les estimations du gouvernement sur la taille de la population en situation d’extrême pauvreté du point de vue du revenu par personne étaient basées sur les informations de l’échantillonnage du recensement démographique de 2010, diffusées en novembre 2011. Il faut rappeler que, comparativement à la PNAD, le recensement démographique tend à sous-estimer le revenu, ce qui entraîne une certaine augmentation de l’estimation de la pauvreté. En effet, les données du recensement sur le revenu, ainsi que l’estimation de la pauvreté et des inégalités obtenue à partir de ces données, ne sont pas rigoureusement compatibles avec celles de la PNAD, dont l’information est recueillie auprès d’un échantillon de ménages dans les années sans recensement.

232 IPEA (2011).

233 Pour localiser ces familles et les inclure dans la base de données unifiée et, ainsi, servir de base à une action directe, le MDS a établi des accords avec d’autres organismes publics dont les types d’action et de registre peuvent aider à identifier les personnes en situation d’extrême pauvreté. C’est le cas du ministère de la Santé, avec ses agents qui couvrent l’ensemble des familles de zones pauvres sélectionnées. Mais aussi de l’INCRA, du ministère du Travail, du MEC, du ministère de la Défense et d’organismes des gouvernements des États et des communes.

234 Le cas limite est celui de familles composées d’un adulte et d’un adolescent de 16 ou 17 ans, avec un revenu familial par personne inférieur à 16 reais. Dans la situation initiale la plus favorable, le revenu familial est de 15 reais, de sorte que l’allocation est de 108 reais (70 + 38), un montant qui, divisé par les deux membres de la famille, signifierait une augmentation du revenu par personne de 54 reais. Avec le revenu initial de 15 reais, le revenu après versement de l’allocation serait de 69 reais, encore en dessous du seuil d’extrême pauvreté. Pour toutes les valeurs plus basses de revenu initial, l’allocation maximale est la même (108 reais), et donc le revenu par personne après avoir reçu l’allocation sera toujours plus faible que dans le cas analysé.

235 Bien que les valeurs de référence restent inchangées depuis 2011, l’adoption du minimum de 70 reais pour le revenu des familles bénéficiaires par personne a permis, comme on le verra par la suite, d’élever préférentiellement les revenus les plus bas.

236 Estimations sur la base des revenus de la PNAD de 2011, ces revenus incluant les allocations versées. Naturellement, il s’agit d’estimations statistiques qui présupposent un ciblage parfait de prestations aux valeurs suffisantes pour compenser l’écart entre le revenu des ménages par personne et la valeur établie comme seuil de pauvreté (Rocha 2013).

237 La valeur nécessaire pour élever le revenu par personne de toutes les familles au niveau du seuil d’extrême pauvreté était – à prix courants – 4,5 milliards de reais en 2004 et 4,4 milliards de reais en 2011 (Rocha 2013).

238 Il existe des expériences de complémentation dans divers États et communes. À titre d’exemple, le programme Bolsa-Carioca de la ville de Rio de Janeiro, qui se propose d’être un complément de la prestation de la Bourse-Famille pour 100 000 familles, plus de la moitié de celles prises en charge par la Bourse-Famille dans la ville en novembre 2011 (187 000).

239 Le tableau 6.1 (chapitre 6) montre l’évolution des réajustements de la valeur des prestations.

240 Des simulations d’augmentations linéaires de 5 à 100 % de toutes les prestations de la Bourse-Famille entraînent un impact de 5 à 100 % sur le coût total du programme tel qu’il fonctionnait en 2009. On observe un rapport presque totalement linéaire entre l’augmentation de la valeur des allocations et la réduction du nombre de personnes vivant en dessous du seuil d’extrême pauvreté, qui était alors de 67 reais. En doublant la valeur des prestations, on réduirait ainsi la pauvreté de moitié. L’élasticité constante corrobore le fait que « les prestations sont si basses qu’il y a beaucoup d’espace pour les augmenter sans entrer dans des rendements décroissants » (Souza, Osório & Soares 2011 : 37).

241 Il s’agit de la Prestation variable à caractère extraordinaire (Benefício Variável de Caráter Extraordinário, BVCE).

242 Estimation basée sur le seuil de pauvreté extrême (70 reais) et les informations sur le revenu des familles de la PNAD 2011. Le nombre d’individus en situation d’extrême pauvreté correspondait à 8 millions.

243 Coût supplémentaire des prestations de juin à décembre 2012 : 1,3 milliard de reais. La valeur moyenne de la prestation passe de 115 reais avant l’implantation de la BVCE à 150 reais en 2013.

244 Osório & Souza (2012) à partir des microdonnées de la PNAD 2011.

245 Pour la majorité du public et de la presse, à droite comme à gauche, un bon programme d’assistance est par nature un programme qui privilégie l’urgence, avec un « mécanisme éjecteur de bénéficiaires, c’est-à-dire un mécanisme qui promeut l’absorption rapide de la population prise en charge sur le marché du travail […] » (Cotta & Paiva 2010). (Traduit par nous.)

246 Souza et Soares (2011) proposent des allocations pour tous les enfants brésiliens, indépendamment du statut socio-économique des familles. En plus d’être une politique universelle (en opposition à la Bourse-Famille), la proposition a l’avantage d’éliminer la superposition inefficace et contradictoire des mécanismes actuels d’allocations sociales pour les enfants, à savoir le Salaire-Famille, la déduction d’impôt sur le revenu pour un dépendant mineur et la Bourse-Famille.

247 Avec les prestations variables de la Bourse-Famille, la protection des enfants dépend de la famille. Même si la prestation est généralement versée à la mère, la personne de référence préférentielle, rien ne garantit que l’enfant en bénéficie.

248 Souza (2011) propose, dans la lignée de la Bourse-École implantée dans le District fédéral au milieu des années 1990, un mécanisme d’épargne dans le cadre de la Bourse-Famille pour récompenser les enfants qui n’abandonnent pas l’école. Néanmoins, rien ne sert de garantir la fréquentation scolaire si l’école est inefficace en termes d’enseignement. Malgré des indicateurs éducatifs lamentables, la réforme éducative tarde et affronte des résistances de tous types. Oliveira (2006) résume parfaitement les questions en jeu et les solutions possibles.

Table des illustrations

Titre Graphique 8.1 – Proportion de pauvres (%), 2004-2011
Crédits Source : PNAD (plusieurs années), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/12134/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 175k

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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