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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Chapitre 7. Allocations sociales au Brésil : conquêtes et défis

Texte intégral

7.1 Inégalité et pauvreté

  • 206 Rocha (2011).

1Si les programmes d’allocations sociales à destination des pauvres au Brésil ont débuté dans les années 1970, c’est assurément au milieu des années 1990 qu’ils ont présenté un point d’inflexion très important206. Comme on l’a déjà vu, l’instauration de nouvelles normes constitutionnelles pour les programmes pionniers ciblés sur les personnes âgées et les personnes handicapées pauvres (chapitre 1) a côtoyé l’application desdits nouveaux programmes d’allocations sociales (chapitre 2). C’est à partir de 2003 que la Bourse-École et les différents nouveaux programmes fédéraux d’allocations sociales ont été réunis sous une seule appellation, la Bourse-Famille.

2Pendant que se modernisaient et croissaient les programmes d’allocations sociales à destination des pauvres, le Brésil faisait l’objet de nombreux changements. Le Plan Real de 1994, qui a mis fin à l’hyperinflation chronique, a changé radicalement la vie des Brésiliens et la gestion de l’État, ce qui a permis des progrès rapides dans plusieurs domaines. Parfois lentes et réalisées sur le long terme, les améliorations des conditions de vie des familles (en matière de santé, d’éducation et d’assainissement) se sont accélérées et ont fini par modifier les indicateurs de qualité de vie. La baisse de la mortalité infantile et l’allongement de l’espérance de vie à la naissance synthétisent ces progrès.

  • 207 Il s’agit du coefficient de Gini relatif au revenu des ménages par personne, qui est le plus signif (...)

3En plus des améliorations en termes de conditions de vie et d’accès aux services de base en général, il faut ajouter le début de la baisse soutenue des inégalités de revenu. On le sait, la distribution des revenus au Brésil a toujours été très inégale, quel que soit le contexte économique ; elle était élevée ou a augmenté aussi bien pendant les périodes d’expansion que pendant celles de ralentissement économique. Néanmoins, le coefficient de Gini a commencé à baisser de manière régulière à partir de 1997 : de 0,599 en 1997, il est passé à 0,526 en 2012207. Bien que le coefficient le plus récent soit encore très élevé, il résulte d’un rythme de réduction convenable si l’on tient compte des caractéristiques d’inertie de la distribution des revenus.

4En voyant la forte expansion du public et celle du coût des allocations sociales (cf. chapitres précédents), un observateur non averti pourrait supposer qu’elles ont été la cause principale de la baisse de l’inégalité de revenu observée récemment. Certes, les allocations sociales ont eu un effet positif, mais dans la réalité elles n’ont exercé qu’un rôle secondaire dans le processus d’amélioration de la distribution. Le rôle principal a été tenu par le revenu du travail, et ce pour deux raisons.

  • 208 Hoffmann (2014).

5La première raison est liée à la part relative du revenu du travail dans le revenu total des familles. Correspondant à plus de trois quarts du revenu des familles brésiliennes – plus précisément 77,1 % en 2012208 –, la distribution du revenu du travail est forcément le déterminant principal de l’inégalité du revenu total. Ce qui nous conduit à la deuxième raison : il y a eu pendant la période une amélioration importante de la distribution du revenu du travail. Le coefficient de Gini relatif au revenu du travail est passé de 0,580 en 1997 à 0,498 en 2012.

6A contrario, et malgré une expansion importante pendant la période en question, les allocations sociales ne représentaient en 2011 que 1,4 % du revenu des familles – avec des contributions quasiment identiques de la BPC et de la Bourse-Famille. Par conséquent même si le coefficient de Gini des allocations est bas du fait de la faible valeur des prestations et du bon ciblage sur la base de la distribution des revenus, par son poids relatif le revenu du travail contribue beaucoup plus à la baisse de l’inégalité de revenu des familles que les allocations.

  • 209 Hoffmann (2014), sur la base des microdonnées de la PNAD.
  • 210 Les revenus de la Sécurité sociale correspondent à 18,8 % du revenu des familles et ont été respons (...)

7Des estimations réalisées à partir des informations relatives aux revenus sur la période 1995-2012 montrent que la chute du coefficient de Gini du revenu des ménages par personne a été de 7,3 points de pourcentage (de 0,599 à 0,526). Sur ce chiffre, 4,4 points de pourcentage (l’équivalent de près de 60 % de la chute) sont dus au revenu du travail, contre 1,4 point de pourcentage associé aux allocations sociales209. Les allocations n’ont donc pas été les principales responsables de la chute de l’inégalité, mais d’un point de vue proportionnel on peut dire qu’elles y ont très fortement contribué : malgré une part marginale dans le revenu des familles (1,3 %), elles ont quand même été responsables de 18 % de la chute du degré d’inégalité de ce revenu pendant la période en question210.

Graphique 7.1 – Évolution du coefficient de Gini du revenu des ménages par personne, 1992-2012

Graphique 7.1 – Évolution du coefficient de Gini du revenu des ménages par personne, 1992-2012

Source : PNAD.
N.B. : Exclut la zone rurale de la région Nord.

8En ce qui concerne la réduction de la pauvreté, l’évolution est différente de celle de l’inégalité de revenu (cf. graphique 7.2). Après la forte chute de la pauvreté qui a suivi le plan de stabilisation de 1994, les indicateurs sont restés pratiquement stables entre 1995 et 2003, avec des oscillations vers le haut ou vers le bas selon la conjoncture économique. Après le déclin de la proportion de pauvres entre 1993 et 1995 (de 44 % à 34 %), entre 1996 et 2003 la moyenne a été de 34 % – avec un pic à 35 % en 2003, la première année du gouvernement Lula. Il est important de signaler qu’il y a eu une chute réelle de 19 % du revenu du travail entre 1996 et 2003, qui a affecté tous les types de revenus. Dans la période en question, l’expansion des allocations sociales a donc contribué – avec d’autres variables – à ce que le nombre de pauvres n’augmente pas face à la conjoncture économique difficile.

Graphique 7.2 – Évolution de la proportion de pauvres au Brésil, 1992-2012

Graphique 7.2 – Évolution de la proportion de pauvres au Brésil, 1992-2012

Source : Rocha (2013), résultats à partir des microdonnées de la PNAD.
N.B. : Exclut la zone rurale de la région Nord.

  • 211 Rocha (2010).

9Ainsi, l’inégalité des revenus a diminué dès 1997 alors que la pauvreté a commencé à baisser de façon soutenue seulement à partir de 2004, lors de la reprise de la croissance économique et de l’amélioration progressive des revenus du travail ; le revenu des plus pauvres s’est relevé plus rapidement que celui des autres travailleurs : tandis que le revenu moyen du travail augmentait de 37 % en termes réels entre 2004 et 2012, le revenu des 1/10e des travailleurs les moins payés croissait de 80 % pendant la même période. Comme pour la baisse de l’inégalité, on peut donc dire que le fonctionnement du marché du travail a joué un rôle majeur dans la chute des indicateurs de pauvreté à partir de 2004211.

  • 212 Rocha (2009).

10Des estimations de l’impact des allocations sociales sur la réduction de la pauvreté ont été réalisées en 2007, quand la Bourse-Famille était entrée dans sa phase de maturité et avait atteint son objectif de couverture de 11 millions de familles. Ces simulations se sont basées sur les données des revenus des familles de la PNAD. Dans le cas des ménages bénéficiaires, les valeurs correspondantes à la BPC et à la Bourse-Famille ont été exclues du revenu déclaré. L’impact des allocations sur la pauvreté a été estimé par rapport aux indicateurs de pauvreté, d’abord calculés à partir du revenu total déclaré puis en déduisant des revenus les valeurs correspondantes aux allocations sociales (cf. tableau 7.1)212.

Tableau 7.1 – Impact simulé des allocations sociales (BPC et Bourse-Famille [BF]) sur le nombre et la proportion de pauvres
Brésil, zone rurale et région Nord-Est, 2007

Zone et simulation Nbre de pauvres (1 000) Proportion de pauvres
Total Différence Total Var. (%)
Brésil
Observé 46 255 - 0,25 -
Simulé excluant :
   BPC 47 665 1 410 0,26 3,1
   BF 47 803 1 548 0,26 3,3
   BPC et BF 49 209 2 954 0,27 6,4
Brésil rural
Observé 7 711 - 0,27 -
Simulé excluant :
   BPC 8 111 400 0,28 5,2
   BF 8 581 870 0,30 11,3
   BPC et BF 8 978 1 267 0,31 16,4
Nord-Est
Observé 20 077 - 0,39 -
Simulé excluant :
   BPC 20 821 744 0,40 3,7
   BF 21 053 976 0,41 4,9
   BPC et BF 21 778 1 701 0,42 8,5

Source : PNAD (2007), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

  • 213 En guise de comparaison, la Sécurité sociale réduit le nombre de pauvres de 47 % (Rocha 2009).
  • 214 Données du MPS et du MDS pour le mois de décembre 2007.

11Les résultats montrent que l’impact des allocations sociales sur la proportion de pauvres est relativement modeste puisque la BPC et la Bourse-Famille réunies ont réduit de 6,4 % le nombre de pauvres au Brésil213. Malgré la diversité de la taille des publics – 3 millions pour la BPC et 11,2 millions pour la Bourse-Famille214 –, les deux types d’allocations sociales ont eu un impact similaire en termes de réduction du nombre de pauvres, respectivement de 3,1 % et 3,3 %. D’autre part, et comme on le verra par la suite, le coût total de la BPC était beaucoup plus élevé que celui de la Bourse-Famille : en 2007, il était de 46 % supérieur.

  • 215 R. Rocha et Caetano (2008) considèrent que ce rôle est exercé par la Sécurité sociale.

12Les impacts des allocations sociales diffèrent naturellement selon les zones du pays. Deux raisons sont en cause : la première est que les coûts de la vie locale s’opposent aux valeurs nationalement uniformes des allocations. En conséquence, les allocations finissent par avoir un impact plus accentué sur les indicateurs de pauvreté là où le coût de la vie pour les pauvres est plus bas – en particulier dans les zones rurales. La deuxième raison découle de la couverture des programmes et de l’importance relative des allocations sociales sur la formation du revenu des ménages. Elles réduisent plus la pauvreté dans les régions les plus pauvres, comme le Nord-Est, où le revenu du travail est plus bas et où les allocations ont un rôle relativement plus important dans la formation du revenu des ménages. Sur ce point, il convient de signaler le rôle favorable des allocations sur la réduction des déséquilibres concernant les niveaux de revenu et de pauvreté entre régions et entre zones urbaines et rurales215.

13Comme il fallait s’y attendre, l’impact des allocations sociales sur la réduction du nombre de pauvres en zone rurale est plus élevé que celui obtenu pour le pays dans son ensemble – 16,4 % pour la zone rurale et 6,4 % pour le pays. De plus, l’impact de la Bourse-Famille sur la zone rurale est le double de celui des allocations BPC, respectivement 11 % et 5 %. Cette différence d’impact sur la pauvreté des deux programmes d’allocations sociales s’explique par le caractère d’assistance de la sécurité rurale non contributive. Comme on a pu le voir dans le chapitre 1, la Sécurité sociale rurale exerce le rôle d’assistance de la BPC, qui est très peu importante en milieu rural.

  • 216 En 2009 – au moment de la rédaction de cet ouvrage, les données les plus récentes de l’enquête aupr (...)

14Quant aux impacts régionaux sur la pauvreté, les résultats pour le Nord- Est (la région brésilienne la plus désavantagée) indiquent que les allocations sociales – aussi bien la BPC que la Bourse-Famille – ont un impact plus accentué qu’au niveau national : 3,7 % contre 4,9 %. Ce résultat est compatible avec la part relativement élevée du Nord-Est dans le nombre d’allocations attribué dans le pays : BPC, 36,2 % ; Bourse-Famille, 50,3 %, très supérieur à la part de la région dans la population brésilienne (27,9 %) et, dans le cas de la Bourse-Famille, supérieur à sa part au niveau du nombre de pauvres (43,3 %). Cependant, les allocations sociales ne vont pas jusqu’à compenser la situation désavantageuse du Nord-Est en termes d’incidence de la pauvreté du point de vue du revenu. Finalement, les allocations sociales plus concentrées sur le Nord-Est n’affectent que marginalement le différentiel de la proportion de pauvres entre la région et le pays dans son ensemble : sans les allocations, 42 % pour la région et 27 % pour le pays ; avec les allocations, 39 % pour la région et 25 % pour le pays216.

15Lorsque l’on considère la pauvreté du point de vue d’indicateurs tels que l’écart de revenu et l’écart quadratique, qui sont affectés par le niveau de revenu des individus qui demeurent pauvres après le versement de l’allocation et, dans le cas du deuxième indicateur, par l’inégalité de revenu entre les pauvres, les deux types d’allocations montrent des comportements spécifiques en termes d’impact. Étant donné que sa valeur correspond au salaire minimum, la BPC a plus d’impact sur la proportion de pauvres que sur l’augmentation du revenu de ceux qui ont continué à être pauvres. Autrement dit, la prestation a été plus efficace pour retirer des individus de la pauvreté que pour rapprocher le revenu de ceux qui ont continué à être pauvres de la valeur du seuil de pauvreté. En ce qui concerne les indicateurs d’écart de revenu, les effets de la Bourse-Famille sont systématiquement plus élevés que ceux de la BPC. Cela est dû au fait que le montant relativement modeste des prestations versées – allant de 12 à 112 reais en septembre 2007, contre 380 reais pour la BPC – a davantage permis d’élever le revenu des pauvres que d’en réduire le nombre (cf. annexe 7).

16Enfin, les allocations sociales en général et celles de la Bourse-Famille en particulier n’ont pas été capables de corriger le désavantage historique des enfants en matière de pauvreté.

  • 217 Les résultats plus récents – 2008-2012 – montrent une évolution moins défavorable aux enfants. Ceci (...)

17Le fait qu’au Brésil la pauvreté atteigne surtout les enfants est une donnée connue, d’où une réduction monotonique des indicateurs à mesure que les tranches d’âges augmentent (cf. tableau 7.2). En cause, le cycle de vie des familles jeunes et les systèmes de Sécurité sociale et d’assistance qui protègent davantage les personnes âgées. Malgré la Bourse-Famille, le désavantage relatif des enfants s’est fortement aggravé dans la période 1999-2012217.

Tableau 7.2 – Évolution de la population et de la pauvreté par âge, 1999-2012

Tranches d'âge Proportion de pauvres (%) Population (1 000)
1999 2012 2012/1999 2012 Δ 2012–1999
0 à 4 ans 54,5 30,4 0,56 13 128 –9,9
5 à 9 ans 50,3 28,6 0,57 14 686 –2,7
10 à 14 ans 45,9 26,6 0,58 16 352 –1,2
15 à 19 ans 37,5 19,9 0,53 16 553 0,4
20 à 29 ans 31,9 13,9 0,44 30 719 19,1
30 à 59 ans 27,6 12,3 0,45 75 953 42,2
60 ans et plus 15,9 4,1 0,26 23 992 70,6
Total 34,9 15,9 0,46 191 083 22,6

Source : PNAD (1999 ; 2008), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

18En 1999, la proportion de pauvres parmi les enfants de moins de 4 ans était 3,4 fois supérieure à celle observée parmi les personnes de 60 ans et plus. En 2012, cette même proportion était 7,4 fois supérieure. Les résultats de 1999 et 2012 permettent de vérifier que la proportion de pauvres baisse à toutes les tranches d’âge, avec des améliorations moindres pour les individus de moins de 14 ans. Mais, quand il s’agit des sujets de 60 ans et plus, la réduction de la pauvreté est beaucoup plus accentuée que celle observée chez les jeunes, et même beaucoup plus élevée que celle observée pour la moyenne de la population brésilienne. Il est important de noter que ce phénomène va à contre-courant des grands changements démographiques, c’est-à-dire la chute de la fécondité et l’augmentation de l’espérance de vie. Ainsi, le déclin plus lent de la pauvreté parmi les jeunes se produit malgré la réduction absolue et plus prononcée du nombre d’individus dans cette tranche d’âge ; à l’inverse, il y a une augmentation démographique soutenue d’individus de plus de 60 ans. Si ce dernier groupe est celui qui a le plus augmenté, il reste néanmoins celui pour qui la pauvreté a le plus baissé dans la période analysée.

19Même si les résultats sur la pauvreté selon l’âge ne peuvent être directement associés aux allocations, ils permettent objectivement de constater qu’il reste beaucoup à faire. Et ils montrent de surcroît que les deux systèmes d’allocations sociales traitent les pauvres de manière inégale, au détriment des enfants.

  • 218 En particulier, les allocations de faible valeur, mais qui dans de nombreux cas évitent que le reve (...)

20En résumé, on peut affirmer qu’en matière d’inégalité la contribution des allocations est relativement élevée pour la réduction du coefficient de Gini au vu des faibles valeurs versées. En ce qui concerne la pauvreté, les effets diffèrent selon le programme : la BPC agit davantage sur la réduction de la proportion de pauvres tandis que la Bourse-Famille a plus d’impact sur l’augmentation de leur revenu et sur la réduction de l’inégalité entre les pauvres. En fin de compte, les effets des allocations sociales sont plus importants sur l’inégalité de revenu que sur la pauvreté. Cela est dû au bon ciblage des prestations versées sur la base de la distribution des revenus et au fait que l’indicateur d’inégalité pris en compte couvre tout l’éventail des revenus des familles, pas seulement les familles pauvres218.

21Par rapport à l’inégalité de revenu et aux différents indicateurs de pauvreté, les différences d’impact des deux programmes d’allocations sociales sont liées à la valeur de leurs prestations et aux caractéristiques du public pris en charge. Cette situation découle de cadres institutionnels et d’objectifs spécifiques à chaque système d’allocations ; d’où la dualité actuelle, voire un certain déséquilibre de la politique d’allocations sociales au Brésil.

7.2 BPC et Bourse-Famille : deux systèmes parallèles

22Il existe aujourd’hui au Brésil deux systèmes fédéraux d’allocations sociales à destination des pauvres. Ces deux systèmes connaissent un essor important depuis 1996, mais le mouvement est surtout visible au cours de la dernière décennie en raison de la consolidation des différents nouveaux programmes dans la Bourse-Famille à partir de 2003. Le graphique 7.3 illustre l’évolution des deux systèmes en termes de nombre de prestations versées et de coût annuel.

Graphique 7.3 – Évolution des systèmes fédéraux d’allocations sociales ciblés sur les pauvres, 2001-2013. (Coût annuel en reais de 2012 et nombre de bénéficiaires au mois de décembre)

Graphique 7.3 – Évolution des systèmes fédéraux d’allocations sociales ciblés sur les pauvres, 2001-2013. (Coût annuel en reais de 2012 et nombre de bénéficiaires au mois de décembre)

Sources : MPS/DATAPREV (AEPS) ; MDS.

23Si l’on regarde la période qui court de 2001 à 2013, le nombre de prestations de la BPC a toujours été inférieur à celui de la Bourse-Famille et des autres nouveaux programmes réunis. En 2002, à la veille des élections présidentielles de 2003, les nouveaux programmes ont connu une expansion énorme en raison notamment de la superposition des prestations des différents programmes dans les mêmes familles (cf. chapitre 5). En conséquence, le nombre de BPC versées en décembre de cette année-là a équivalu au minimum relatif de 14 % du nombre de prestations versées par les nouveaux programmes. En réalité, du point de vue du droit constitutionnel, il n’existe pas de restriction quantitative pour l’octroi de la BPC : elle est obligatoirement payée à tous les individus qui répondent aux critères d’éligibilité établis par la loi. À la fin de la période en question, le nombre de BPC versées correspondait à un peu plus d’un quart du nombre de prestations de la Bourse-Famille.

24Du point de vue du coût, la situation est inversée : le coût annuel du paiement de la BPC est environ 1,5 fois supérieur à celui de la Bourse-Famille – et cette tendance se maintient depuis 2004. Cela signifie que la BPC a une valeur unitaire 4,5 fois supérieure à l’allocation moyenne de la Bourse-Famille.

25Les raisons de ces différences peuvent être génériquement qualifiées d’historiques, et ce pour diverses raisons.

26La première est l’origine de la BPC, qui a hérité du RMV un ciblage restreint et le caractère compensatoire du manque de bénéfice de la Sécurité sociale. L’objectif était de fournir via la prestation une protection normalement associée à une retraite. Cependant, la BPC n’a pas le caractère d’un revenu minimum pour les personnes âgées et les personnes handicapées. Elle n’est pas une prestation individuelle stricto sensu : l’éligibilité de la BPC est liée au concept de pauvreté, qui renvoie au revenu de la famille par personne, donc à la famille en tant qu’unité solidaire de consommation et de revenu. Il faut rappeler que le revenu du ménage par personne est un critère d’éligibilité de la BPC.

27La deuxième raison historique est que la Constitution de 1988 a défini comme plancher pour la BPC le salaire minimum. La politique de valorisation du salaire minimum au cours des quinze dernières années a augmenté la valeur réelle du salaire minimum de 117 % et, conséquemment, rendu la BPC chaque fois plus attractive. En 2012, le salaire minimum correspondait à 60 % du revenu moyen du travail. Sa valeur n’était donc déjà plus si basse au regard du niveau et de la distribution des revenus dans le pays.

  • 219 Malgré des concepts de famille différents dans les deux systèmes, il y a déjà eu un changement léga (...)

28La Bourse-Famille a quant à elle évolué à partir de la Bourse-École, qui visait à protéger les familles avec enfants. Son histoire a été déterminée par l’apprentissage ad hoc acquis tout au long de l’évolution des nouveaux programmes, en particulier à partir de l’expérience de la Bourse-École fédérale. Sans grandes restrictions institutionnelles, la Bourse-Famille a pu progressivement mettre de l’ordre dans le chaos. L’association large public et faible valeur de l’allocation s’est avérée très efficace : le coût global de la Bourse-Famille est relativement réduit face à ses avantages importants en termes d’impact distributif. Le tableau 7.3 synthétise les différences entre les deux systèmes fédéraux d’allocations sociales219.

Tableau 7.3 – Caractéristiques des systèmes fédéraux d’allocations sociales, octobre 2013

BPC Bourse-Famille
Public cible Personnes âgées et pers. handicapées de familles pauvres Toutes les familles pauvres
Limite du revenu du ménage
par personne
1/4 du salaire minimum (169,50 reais) 140 reais
Concept de l’unité de base Famille, selon la Sécurité sociale Ménage
Valeur prestation mensuelle Un salaire minimum (678 reais) Min. : 32 reais
Moyen : 152 reais

* Concept de famille : le (la) requérant(e) (pers. âgée ou pers. handicapée) ; le (la) conjoint(e) ou compagnon (compagne) ; les parents et, en leur absence, la belle-mère ou le beau-père ; frères et sœurs célibataires ; enfants et beaux-fils / belles-filles célibataires et mineur(e)s sous tutelle.

29La comparaison de ces caractéristiques principales des deux systèmes suscite quelques commentaires. Il est clair que la différence de limite de revenu n’est pas l’élément le plus important, du moins dans le sens de la différence de valeurs. L’élément fondamental est la différence observée au niveau des valeurs et de l’institutionnalité des réajustements des deux types de prestations. Cesser de relier la BPC au salaire minimum – aussi bien pour la valeur que pour la périodicité du réajustement – semble être le chemin souhaitable et incontournable pour rendre les deux systèmes compatibles. C’est ce que l’on verra plus loin.

30En ce qui concerne le concept de famille, la notion flexible adoptée par la Bourse-Famille n’a pas occasionné de fraudes en raison de la faible valeur de l’allocation. Dans le cas de la BPC en revanche, il existe un nombre croissant d’interrogations sur les conditions d’éligibilité associées à la valeur de la limite de revenu et sur le concept de famille, qui possèdent un lien indissoluble. Quand le MDS refuse une demande de BPC, les intéressés peuvent recourir à la justice, et cette dernière leur donne souvent gain de cause. Les juges tendent à voir comme fragiles les concepts de seuil de pauvreté et de famille adoptés par les programmes. Naturellement, le gain de cause obtenu avec la violation des règles et des objectifs de la BPC aggrave encore plus le désavantage distributif de ce programme par rapport à la Bourse-Famille, sans compter une moins grande efficacité distributive des ressources destinées aux allocations sociales dans son ensemble.

  • 220 Soares & Sátyro (2009).

31Finalement, c’est l’énorme différence entre les valeurs des prestations qui distingue le plus les deux systèmes, avec des implications significatives sur la pauvreté et l’inégalité. Même si l’on affirme souvent que la BPC est une forme de retraite et la Bourse-Famille un complément de revenu220, l’objectif majeur des allocations sociales ciblées est de réduire la pauvreté et l’inégalité. Tels qu’ils sont aujourd’hui structurés, les deux systèmes parallèles sont incompatibles dans le sens où ils traitent des sous-groupes de pauvres différemment.

7.3 L’harmonisation des deux systèmes

32Les deux systèmes fédéraux d’allocations sociales qui coexistent aujourd’hui au Brésil sont très différents en matière d’institutionnalité, de public, de critères d’éligibilité et de concept de famille, mais aussi de valeur de la prestation versée et de règles concernant son réajustement. Si l’objectif de ces systèmes est de diminuer les conditions de pauvreté dans l’avenir, des reconfigurations sont nécessaires pour pouvoir maximiser l’impact des ressources mobilisées. Cela signifie certainement une meilleure prise en charge des familles à la base de l’échelle des revenus, en particulier celles avec des enfants.

33Il faudrait en réalité introduire des changements pour réduire l’inégalité des pauvres en face des allocations sociales, en diminuant les différences au niveau des critères d’éligibilité et des prestations des deux systèmes. L’aspect le plus évident de cette inégalité est l’écart entre les valeurs de la BPC et de la Bourse-Famille, dont les effets vont d’ailleurs bien au-delà du but de l’assistance sociale et touchent aussi à des questions sur les retraites contributives et les pensions payées par la Sécurité sociale.

  • 221 Les règles actuelles qui régissent l’attribution de la retraite dans le secteur privé sont, essenti (...)

34En versant un montant égal au salaire minimum, la BPC a une valeur identique au plancher de la Sécurité sociale, auquel correspondent 70 % des prestations payées par l’Institut national de la Sécurité sociale (INSS). Même si aucune donnée empirique ne prouve que la valeur de la BPC décourage l’affiliation à la Sécurité sociale, les règles actuelles désavantagent financièrement les travailleurs qui cotisent et gagnent jusqu’à trois salaires minimums, c’est-à-dire 96 % des contribuables de la Sécurité sociale en 2011221. Cela revient à dire qu’il n’est pas intéressant, pour ces travailleurs, de cotiser à raison de 7,65 % de leur salaire à la Sécurité sociale. Il est plus intéressant pour eux de recevoir l’allocation sociale à partir de 65 ans. Indépendamment de la question financière (qui est loin de rendre compte des déterminants institutionnels et psychologiques qui agissent sur la décision du travailleur de déclarer son activité et ainsi de cotiser), il est de fait insolite que la grande majorité des travailleurs qui cotisent à la Sécurité sociale reçoivent une retraite d’un montant identique à celui de l’allocation sociale.

  • 222 En plus de la forte opposition des syndicats, il y a des difficultés importantes puisqu’il s’agit d (...)

35Bien que l’égalité de la BPC avec le plancher de la Sécurité sociale – et de manière plus générale les différentes utilisations du salaire minimum comme paramètre – soit une question hautement controversée et entourée de difficultés légales, la politique de valorisation du salaire minimum tend à en faire un paramètre exclusif pour le marché du travail. Ainsi, il est probable qu’à un certain moment soit établi un décompte initial de la BPC par rapport à la valeur minimale de la prestation associée au système contributif. Il faudra également établir une règle d’ajustement de la valeur des allocations constitutionnelles sans lien avec la règle d’ajustement du salaire minimum, selon les modèles déjà adoptés par la Sécurité sociale quand il est question de prestations dont la valeur est supérieure au salaire minimum222.

  • 223 Sur ce point, voir le modèle mexicain, qui a introduit une prestation individuelle destinée aux per (...)

36Supprimer le lien entre la BPC et le salaire minimum permettrait de réduire la différence entre les valeurs de la BPC et de la Bourse-Famille, ce qui aurait un impact distributif favorable. Même si les valeurs moyennes de la Bourse-Famille continuent d’augmenter au cours du temps, l’avancée du salaire minimum est beaucoup plus rapide et accroît ainsi l’inégalité de traitement des bénéficiaires des deux systèmes. Comme on l’a vu dans l’item 7.2, les personnes âgées sont bien protégées par l’ensemble des mesures liées aux systèmes de la Sécurité sociale et de l’assistance sociale. Cela entraîne une énorme différence quant à la proportion de pauvres parmi les enfants et les personnes âgées, un résultat clairement indésirable quelle que soit la perspective. Malgré l’iniquité et les désavantages évidents des différences des deux systèmes d’allocations sociales, les changements pour les réunir sont d’autant plus complexes et délicats qu’ils engagent des questions constitutionnelles223.

   

37Dans l’idéal, cette mise en compatibilité requerrait :

  • a) L’établissement d’une limite de revenu unique pour les deux programmes – comme par exemple les 140 reais utilisés actuellement par la Bourse-Famille –, sans lien avec le salaire minimum.
  • b) La garantie d’un revenu de « quasi-retraite » pour les personnes âgées et les personnes handicapées comme droit individuel, mais avec une valeur inférieure à celle pratiquée actuellement et sans lien avec le salaire minimum. Sur ce point, il est important de rappeler que la BPC n’est pas une prestation « à vie ». Maintenir la réinscription bi-annuelle des bénéficiaires est donc fondamental pour atteindre les objectifs d’un bon ciblage.
  • c) L’intégration de la liste de la BPC au Cadastro Único. Débutée en 2011 et encore en cours en 2013, cette opération sera importante pour mieux comprendre la dynamique familiale, les besoins différenciés de ses membres et l’impact des allocations. En outre, il est essentiel que les mécanismes de vérification et de contrôle de la Bourse-Famille s’étendent à la BPC, qui fonctionne encore aujourd’hui, grosso modo, comme une prestation de la Sécurité sociale, c’est-à-dire versée à vie.

38Le perfectionnement de la base de données unifiée est fondamental pour rendre progressivement compatibles les deux systèmes d’allocations sociales, mais également pour donner un caractère organique à la politique anti-pauvreté. En vérité, il faudra restructurer graduellement les allocations sociales et les prestations de la Sécurité sociale en tenant compte des relations avec le marché du travail et la politique du salaire minimum.

Sécurité sociale et assistance sociale : inconsistances opérationnelles

On l’a vu, la Constitution de 1998 garantit un plancher des prestations versées par la Sécurité sociale égal à un salaire minimum, aussi bien pour les prestations contributives que les BPC. La proposition de séparer les valeurs des prestations du salaire minimum, telle que proposée ci-dessus, est loin de faire l’unanimité. Elle permettrait pourtant d’améliorer la logique de fonctionnement des deux systèmes, qui sont criblés d’inconsistances.

  • 224 Loi no 10741 du 1er octobre 2003.
  • 225 Il n’est pas nécessaire que le couple vive seul, juste que le revenu par personne du groupe familia (...)

Voici un exemple intéressant de ces inconsistances et du chaos légal qui prédomine aujourd’hui : la contradiction entre le statut de la personne âgée de 2003224 et la Constitution en ce qui concerne l’attribution de la BPC. Pour simplifier, imaginons un couple de personnes âgées sans revenu et qui vit seul225. Le statut de la personne âgée garantit toujours la concession de deux BPC au couple, c’est-à-dire une pour chaque personne âgée, puisqu’il établit que la valeur de la première BPC accordée ne sera pas prise en compte pour calculer le revenu du ménage par personne pour accorder la deuxième BPC. D’un point de vue légal, la confusion est installée. Quand la deuxième BPC est sollicitée, le MDS refuse sur la base de la Constitution : avec la première BPC, le revenu du couple par personne est devenu égal à un demi-salaire minimum, donc supérieur au plancher d’éligibilité d’un quart du salaire minimum adopté comme critère constitutionnel pour l’attribution de la BPC. Si l’intéressé recourt à la justice, il obligera le MDS à octroyer la seconde BPC sur la base du statut de la personne âgée.

Mais la contradiction va plus loin. Comme nous venons de le voir, recevoir deux prestations de BPC dans le même ménage est possible. Mais prenons un couple de personnes âgées dont l’une des deux reçoit la retraite de la Sécurité sociale d’une valeur égale à un salaire minimum. Comme la valeur de la retraite est prise en compte pour calculer le revenu du ménage, la deuxième personne du couple n’aura pas droit à la BPC. Cela signifie que des situations identiques du point de vue de la structure familiale et du revenu génèrent des droits différents par rapport à la BPC.

7.4 Les allocations sociales doivent-elle être au cœur de la politique anti-pauvreté ?

39En raison d’une forte expansion, d’une énorme visibilité et, n’ayons pas peur de le dire, de leur réussite, les programmes d’allocations sociales sont devenus l’élément central de la politique publique anti-pauvreté. Ce nonobstant, cette fonction est-elle réellement la leur ?

40Du point de vue de la politique sociale d’un pays comme le Brésil, dont les caractéristiques sont uniques et où l’indice de pauvreté et d’inégalité est élevé, les allocations sociales sont essentielles mais ne doivent être qu’un des éléments d’un réseau d’actions plus large. Il s’agit de tirer profit de l’intérêt et de l’attractivité des aides en espèces auprès du public potentiel, qui conduisent les pauvres à s’inscrire aux programmes d’allocations. Ainsi, il est possible de connaître leurs caractéristiques et besoins spécifiques pour pouvoir les aider à bien s’intégrer socialement à moyen et long terme.

41De ce fait, le Cadastro Único ne peut être considéré comme un simple instrument d’accompagnement et de contrôle des allocations sociales. Il doit être la base de l’action des services d’assistance sociale qui définissent des stratégies de dépassement de la pauvreté pour les familles prises en charge. Il est un outil fondamental pour cartographier les besoins et garantir l’accès effectif aux services publics universels – depuis la fourniture de documents du registre civil jusqu’à l’accès à des services éducatifs complémentaires pour les jeunes présentant un retard scolaire, en passant par toutes les nécessités de base relatives à l’assainissement, la santé, la qualification, le travail et les loisirs des individus des familles prises en charge.

42Ainsi, il n’existe pas un ensemble assistanciel « forfaitaire » de services à garantir aux plus pauvres. Les besoins varient selon chaque famille et sont aussi divers que l’est la pauvreté dans le pays : comment imaginer que des pauvres domiciliés au centre d’une zone métropolitaine aient besoin du même type d’assistance que ceux qui vivent dans une poche de pauvreté rurale de la zone semi-aride (sertão) du Nord-Est brésilien ?

  • 226 Données relatives à décembre 2013. Source : MDS.

43Les allocations sociales ne peuvent et ne doivent pas être vues comme une fin en soi, qui réduit dans l’immédiat la pauvreté et l’inégalité. Elles constituent seulement un des mécanismes d’un système plus vaste visant à soutenir les familles prises en charge dans leurs besoins spécifiques, de façon à briser le cercle vicieux de la pauvreté – ce qui renvoie à la question des portes de sortie, abordées dans la conclusion. D’autre part, et au vu de la couverture déjà atteinte par les allocations sociales – 4,1 millions de BPC et 14,1 millions de familles bénéficiant de la Bourse-Famille226 –, le système d’assistance sociale devra être restructuré afin de réduire l’importance relative des allocations au profit d’une garantie effective d’accès aux services publics et de soutien aux besoins spécifiques des familles pauvres.

44On l’a vu dans ce chapitre, les allocations ont indéniablement des effets distributifs et des effets de réduction de l’intensité de la pauvreté. Toutefois, il faut encore relever des défis institutionnels et légaux étant donné la taille du public et les dépenses en jeu. Étant donné que les deux systèmes qui se superposent (BPC et Bourse-Famille) ont des caractéristiques très différentes, la redéfinition de paramètres et de règles pour une intégration progressive devra être entreprise rapidement ; en effet, cette redéfinition reste la condition de base pour augmenter l’efficacité des allocations en termes de réduction de l’incidence actuelle de la pauvreté et de l’inégalité de revenu.

45Il convient de rappeler ici ce qui a été à l’origine des nouveaux programmes d’allocation : le souci de lutter contre la pauvreté et d’interrompre son transfert d’une génération à l’autre, en garantissant plus de protection aux enfants via le revenu mais aussi, et surtout, via l’accès à l’éducation et aux services de santé de base. Dans cette perspective, l’aide en espèces ne serait pas la solution per se – en témoigne la faible valeur des nouvelles allocations. Cependant, elle permettrait une amélioration immédiate du bien-être en attendant que le progrès éducatif de la nouvelle génération conduise à l’élévation du revenu des familles pauvres.

46Lors de l’universalisation du droit à la prestation des nouveaux programmes à partir de 2003 pour prendre en charge toute la population pauvre, une certaine protection différenciée a été maintenue pour les familles pauvres avec enfants. Cependant, le désavantage monétaire des enfants par rapport aux personnes âgées quant aux allocations semble énorme. Mais le plus grave est qu’il a continué d’augmenter au cours de la dernière décennie à cause des déséquilibres inhérents à la conception du système de protection sociale en vigueur dans le pays.

47Les éléments abordés dans ce chapitre pourraient être résumés en trois points essentiels.

48Premièrement, les allocations sociales ont des effets importants sur la réduction de l’inégalité et sur l’augmentation du revenu des plus pauvres, surtout quand il est tenu compte des résultats obtenus par rapport au volume des ressources versées. Néanmoins, la réduction soutenue de l’inégalité de revenu et de la pauvreté doit être fondamentalement attribuée au fonctionnement favorable du marché du travail. Grâce à cela, les plus pauvres ont eu des pertes plus faibles dans les périodes de conjoncture économique difficile et des gains plus forts dès 2004, quand le pays a retrouvé une trajectoire de croissance.

49Deuxièmement, il faut rendre compatibles les deux systèmes d’allocations sociales – la BPC et la Bourse-Famille – pour pouvoir réduire le traitement inégal des pauvres et, plus particulièrement, l’injustice dont sont victimes les enfants : la pauvreté au sein de la population infantile continue d’être dramatiquement plus élevée que dans les autres tranches d’âge. Pire, l’amélioration des indicateurs est plus lente que pour les autres tranches d’âge. Il s’agit d’optimiser les systèmes d’allocations sociales afin d’obtenir de meilleurs résultats en termes de réduction de la pauvreté et de l’inégalité, tout en assurant cohérence et complémentarité entre la Sécurité sociale et l’assistance sociale.

  • 227 Afonso (2006) et Lavinas et Garson (2003) signalent l’importance de la dépense sociale à caractère (...)
  • 228 Sur le plan sectoriel, cette intermédiation a déjà débuté dans le domaine de la santé. Des agents d (...)

50Troisièmement, les allocations et leur coût ne sont qu’une petite parcelle d’un système souhaitable d’assistance sociale d’actions intégrées et ajustées aux besoins de leur public. Il faut utiliser la base de données unifiée pour connaître la population cible, définir des mécanismes de prises en charge spécifiques et même garantir une offre quantitativement et qualitativement adaptée des services à caractère universel227. Cela revient à dire qu’il faut garantir l’accès des pauvres aux services dits universels, grâce au soutien et à la fonction intermédiaire des services d’assistance sociale228.

Annexes

Annexe 7 – Impact simulé des allocations sociales sur l’écart de revenu et l’écart quadratique
Brésil et zones de résidence, 2007

Zone et simulation

Écart de revenu

Écart quadratique

Total

Var. (%)

Total

Var. (%)

Brésil Total

Observé

0,4300

-

0,1078

-

Simulé en excluant

BPC

0,4398

2,3

0,1137

5,4

BF

0,4527

5,3

0,1173

8,8

BPC et BF

0,4624

7,5

0,1234

14,4

Brésil urbain

Observé

0,4249

-

0,0952

-

Simulé en excluant

BPC

0,4369

2,8

0,1015

6,6

BF

0,4466

5,1

0,1028

8,0

BPC et BF

0,4582

7,8

0,1093

14,8

Brésil rural

Observé

0,4479

-

0,1198

-

Simulé en excluant

BPC

0,4597

2,6

0,1293

7,9

BF

0,5015

12,0

0,1493

24,6

BPC et BF

0,5127

14,5

0,1597

33,3

Source : Rocha (2009), à partir des microdonnées de la PNAD.

Notes

206 Rocha (2011).

207 Il s’agit du coefficient de Gini relatif au revenu des ménages par personne, qui est le plus significatif quand il est question du bien-être de la population dans son ensemble. Source : PNAD (2012), microdonnées.

208 Hoffmann (2014).

209 Hoffmann (2014), sur la base des microdonnées de la PNAD.

210 Les revenus de la Sécurité sociale correspondent à 18,8 % du revenu des familles et ont été responsables de 0,3 point de pourcentage de la chute du coefficient de Gini ; et les autres revenus (donations, loyers, etc.) correspondent à 3,7 % du revenu total et ont contribué à hau- teur de 0,5 point de pourcentage à la baisse de l’inégalité (Soares 2010 ; Rocha 2010).

211 Rocha (2010).

212 Rocha (2009).

213 En guise de comparaison, la Sécurité sociale réduit le nombre de pauvres de 47 % (Rocha 2009).

214 Données du MPS et du MDS pour le mois de décembre 2007.

215 R. Rocha et Caetano (2008) considèrent que ce rôle est exercé par la Sécurité sociale.

216 En 2009 – au moment de la rédaction de cet ouvrage, les données les plus récentes de l’enquête auprès des ménages (IBGE/PNAD) étaient de 2009 –, la proportion de pauvres était de 33,5 % dans le Nord-Est et de 21,8 % au Brésil. Un déclin a été observé depuis 2007, à un rythme légèrement plus accentué dans le Nord-Est et, en conséquence, les inégalités régio- nales de la pauvreté ont baissé.

217 Les résultats plus récents – 2008-2012 – montrent une évolution moins défavorable aux enfants. Ceci peut annoncer une réversion de tendance associée aux nouvelles allocations instituées par le gouvernement Roussef bénéficiant aux familles pauvres avec enfants. Sur ces mesures, voir la conclusion.

218 En particulier, les allocations de faible valeur, mais qui dans de nombreux cas évitent que le revenu familial soit nul (zéro), ont un impact statistiquement important sur la mesure d’inégalité du revenu.

219 Malgré des concepts de famille différents dans les deux systèmes, il y a déjà eu un changement légal dans le sens d’une mise en compatibilité. La loi no 9720 de 1998 maintient la définition « contributive » des membres de la famille, mais la restreint à ceux « qui vivent sous le même toit », donc à un ménage ; ainsi, le concept de la BPC se rapproche de celui utilisé par la Bourse-Famille. Pour connaître les impacts de ce changement conceptuel sur le public de la BPC, voir Freitas et al. (2007).

220 Soares & Sátyro (2009).

221 Les règles actuelles qui régissent l’attribution de la retraite dans le secteur privé sont, essentiellement, 35 années de cotisation quand le calcul se base sur le temps de service et 65 ans après 15 années minimum de cotisation quand le calcul se fait sur l’âge. Camargo et Reis (2007) ont montré qu’avec ces règles la cotisation à la Sécurité sociale provoque dans la plupart des cas une perte financière chez les travailleurs qui commencent à travailler à 20 ans et ont une espérance de vie de 80 ans.

222 En plus de la forte opposition des syndicats, il y a des difficultés importantes puisqu’il s’agit d’une matière constitutionnelle. Il est important de rappeler que la Bourse-Famille a profité de sa flexibilité institutionnelle pour rompre le lien entre la valeur du salaire minimum et la valeur du revenu du ménage par personne utilisé comme critère d’éligibilité, ce qui constituait une règle générale des nouveaux programmes antérieurs.

223 Sur ce point, voir le modèle mexicain, qui a introduit une prestation individuelle destinée aux personnes âgées dans le cadre d’Oportunidades (Opportunités), même s’il ne s’agit évidemment pas de réduire au Brésil la valeur de la BPC des personnes âgées aux seuils adoptés dans ce pays.

224 Loi no 10741 du 1er octobre 2003.

225 Il n’est pas nécessaire que le couple vive seul, juste que le revenu par personne du groupe familial soit inférieur à un quart du salaire minimum.

226 Données relatives à décembre 2013. Source : MDS.

227 Afonso (2006) et Lavinas et Garson (2003) signalent l’importance de la dépense sociale à caractère universel.

228 Sur le plan sectoriel, cette intermédiation a déjà débuté dans le domaine de la santé. Des agents de santé communautaires se chargent de prendre des rendez-vous pour des examens spécialisés pour les familles pauvres dans les centres médicaux de référence.

Table des illustrations

Titre Graphique 7.1 – Évolution du coefficient de Gini du revenu des ménages par personne, 1992-2012
Crédits Source : PNAD.N.B. : Exclut la zone rurale de la région Nord.
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/12128/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 122k
Titre Graphique 7.2 – Évolution de la proportion de pauvres au Brésil, 1992-2012
Crédits Source : Rocha (2013), résultats à partir des microdonnées de la PNAD. N.B. : Exclut la zone rurale de la région Nord.
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/12128/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 134k
Titre Graphique 7.3 – Évolution des systèmes fédéraux d’allocations sociales ciblés sur les pauvres, 2001-2013. (Coût annuel en reais de 2012 et nombre de bénéficiaires au mois de décembre)
Crédits Sources : MPS/DATAPREV (AEPS) ; MDS.
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/12128/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 193k

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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