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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Chapitre 6. Le programme Bourse-Famille : la maturité atteinte (2006-2011)

Texte intégral

6.1 Changements au niveau de la configuration du programme

  • 180 Il faut rappeler que, si les programmes d’allocations ont contribué à la baisse de la pauvreté et d (...)

1En 2006, il ne faisait plus aucun doute que la pauvreté et les inégalités au Brésil continuaient leur déclin entamé en 2004. L’autre élément irréfutable était le rôle joué par les allocations sociales en général et celles de la Bourse-Famille en particulier, comme le montrait la PNAD180. Mais, si la Bourse-Famille avait atteint son objectif de couvrir 11 millions de familles pauvres et si le nombre de ménages éligibles mais non pris en charge avait diminué, les possibilités du programme de réduire davantage la pauvreté et les inégalités avaient aussi baissé, puisqu’il fonctionnait toujours selon les règles et les paramètres établis en 2004.

2C’est la raison pour laquelle le MDS décida d’envisager des mesures capables d’augmenter l’impact du programme sur le revenu des plus pauvres. D’un côté, il s’agissait de réajuster les paramètres de revenu utilisés comme critère d’éligibilité, ainsi que le montant des prestations ; d’un autre côté, de modifier la configuration actuelle du programme afin d’ouvrir les portes à de nouvelles catégories de bénéficiaires.

  • 181 Il faut rappeler qu’en 2006 la Bourse-Famille fonctionnait toujours selon les règles et les paramèt (...)

3Jusque-là, le MDS s’était gardé de modifier la moindre règle du programme, de changer des paramètres ou même d’établir une forme ou une périodicité de réajustement des valeurs des allocations181, un peu comme si tout l’effort d’administration et de financement de la Bourse-Famille s’était concentré sur l’intégration des programmes préexistants, l’expansion de la couverture et le ciblage des prestations. À vrai dire, personne ne faisait pression pour des changements ou des réajustements, pas même les bénéficiaires directs. Et malgré une certaine inflation survenue pendant la période, il n’existait pas de demandes allant dans le sens d’un réajustement des paramètres de valeur du programme. Il y avait bien parmi les spécialistes un petit groupe qui jugeait la valeur de l’allocation dérisoire, mais on touche là à une autre question : une question à caractère philosophico-structurelle, qui n’est donc pas liée à l’établissement d’une règle de réajustement ou de correction monétaire de la valeur de l’allocation.

4Néanmoins, les premiers changements ont eu lieu en avril 2006. Les paramètres d’éligibilité sont passés de 50 à 60 et de 100 à 120 reais (cf. tableau 6.1). Le choix d’un chiffre rond correspondait à la correction de ces paramètres pour des valeurs un peu supérieures à l’inflation observée pendant la période. Cette correction a très certainement contribué à améliorer les résultats sur le ciblage obtenus à partir de la PNAD de 2006, analysés dans le chapitre 5. Même après l’ajustement des paramètres d’éligibilité, l’enquête auprès des ménages avait montré par rapport à 2004 une augmentation du nombre de prises en charge de ménages ayant un revenu supérieur aux paramètres officiels du programme. Après 2006, les paramètres de revenu pour bénéficier du programme n’ont été modifiés qu’en 2009, de sorte qu’en 2011 ils se situaient en dessous de la valeur initiale corrigée par l’inflation.

5Quant à la valeur des prestations, le premier réajustement n’a eu lieu qu’en août 2007, soit près de quatre ans après la création du programme. Tandis que la prestation variable a retrouvé sa valeur réelle d’octobre 2003, la prestation de base est restée en dessous de la valeur actualisée par l’inflation de la période. Cette norme de réajustement qui maintenait la valeur des prestations variables (c’est-à-dire celles liées à la présence d’enfants) supérieure à l’inflation a été répétée en juillet 2008, juillet 2009 et mars 2011. Mais, en 2011, il ne s’agissait plus d’une correction par l’inflation passée : il est évident que l’augmentation significative de la valeur réelle de la prestation variable a eu pour objectif de garantir une plus grande protection aux familles avec enfants. Comparativement à la valeur d’octobre 2003, la prestation variable – encore limitée à trois par ménage – présentait un bénéfice réel accumulé de 45 % en mars 2011 (cf. tableau 6.1).

Transparence et contrôle social

L’année 2006 est également marquée par la maturité institutionnelle de la Bourse-Famille. La phase la plus critique d’implantation et de défense du programme devant l’opinion publique appartenait au passé et le programme avait atteint son « rythme de croisière ». C’est dans ce contexte qu’il fut décidé de prendre une initiative destinée à privilégier la transparence et à renforcer la légitimité du programme : la publication de la liste complète des bénéficiaires chaque mois sur Internet. Depuis, il est possible de consulter la liste à partir du nom de la personne de référence de la famille bénéficiaire, de l’unité de la Fédération ou de la commune. Pour chaque famille bénéficiaire apparaissent les noms et les dates de naissance du responsable et des dépendants, ainsi que la situation relative au paiement de la prestation pour le mois en question. En 2012, l’information était accessible sur le site Internet de la Caixa Econômica Federal, l’organisme chargé du paiement de la Bourse-Famille : https://www.beneficiossociais.caixa.gov.br/​consulta/​beneficio/​04.01.00-00_00.asp.

Cette mesure a été diversement accueillie parmi les spécialistes, car certains estimaient que rendre disponible cette information stigmatiserait les bénéficiaires en tant que pauvres. Néanmoins, la décision de diffuser l’a emporté. Et la démarche s’est avérée être un outil important de transparence dans la mesure où la participation au programme peut être connue et questionnée, en particulier par ceux qui connaissent la situation socio-économique des familles au niveau local. Personnellement, nous ne connaissons aucun cas de bénéficiaire qui ait jugé embarrassant d’apparaître sur la liste.

6Alors que les changements des paramètres de valeur ont été réalisés progressivement à partir de 2006, l’année 2008 a marqué clairement un point d’inflexion de la Bourse-Famille : pour la première fois depuis cinq ans, le programme connaissait un changement au niveau de sa configuration, lié en quelque sorte à l’augmentation de son public.

7Il est important de rappeler qu’en termes de couverture – les fameux 11 millions de familles prises en charge – la Bourse-Famille se trouvait à l'arrêt après avoir atteint son objectif en 2006. Le gouvernement n’osait pas augmenter le nombre de ménages bénéficiaires par crainte de répercussions politiques néfastes. Si la pauvreté baissait – comme on le disait partout et comme le confirmaient les données empiriques –, comment pourrait-on justifier l’augmentation du nombre de familles pauvres prises en charge par le programme ?

8On décida alors de concevoir un mécanisme permettant d’augmenter l’impact de la Bourse-Famille via l’expansion des allocations, avec l’avantage d’être quasiment inattaquable du point de vue politique : le paiement d’une prestation aux jeunes, incorporée à la Bourse-Famille à partir de mars 2008.

Tableau 6.1 – Évolution des paramètres de valeur de la Bourse-Famille, 2003-2011
Valeurs nominales et réelles aux mois de changement (en reais)

2003
Oct.
2006
Avril
2007
Août
2008
Mars
2008
Juil.
2009
Juil.
2009
Sept.
2011
Mars
2011
Sept.
Critères de revenu
Inférieur 50 60 60 60 60 60 70* 70 70
50 56,82 59,65 61,84 63,78 66,69 66,85 73,33 75,09
Supérieur 100 120 120 120 120 120 140* 140 140
100 113,64 119,29 123,69 127,55 133,38 133,71 146,66 150,18
Prestations
De base 50 50 58 58 62 68 68 70 70
50 56,82 59,65 61,84 63,78 66,69 66,85 73,33 75,09
Variable 15 15 18 18 20 22 22 32 32
15 17,05 17,89 18,55 19,13 20,01 20,06 22,00 22,53
Jeunes 30 30 33 33 38 38
30 30,94 32,35 32,43 35,57 36,43
Maximum* 95 95 112 172 182 200 200 242 306
95 107,95 113,33 117,50 121,18 126,72 127,02 139,32 142,67

N.B. : Les valeurs en gras indiquent la valeur initiale et l’augmentation nominale des paramètres. Les valeurs en italique ce que devrait être la valeur de la prestation sans perte de la valeur réelle initiale d’octobre 2003 (INPC/ IBGE). La valeur minimum de la prestation correspond à la prestation variable associée aux familles n’ayant qu’un seul enfant entre 6 et 15 ans (prestation variable une fois).

* Le décret-loi du 16 avril 2009 avait élevé les valeurs à 69,00 et 137,00 reais, mais le décret du 13 juillet 2009 les a arrondies pour la mise en place dès le mois de septembre de cette année-là.

  • 182 En 2009, 15 % des jeunes brésiliens entre 15 et 17 ans ne fréquentaient plus l’école. Source : PNAD (...)

9Il s’agissait d’une prestation de 30 reais accordée aux ménages ayant des enfants de 16 et 17 ans scolarisés et répondant aux critères de revenu de la Bourse-Famille. Limitée à deux par ménage, l’octroi de cette prestation n’a pas seulement augmenté le coût du programme et renforcé ses effets sur la pauvreté et les inégalités : il était aussi destiné à encourager la continuité du processus de scolarisation d’une tranche d’âge où le problème de l’abandon scolaire était le plus critique182. Le changement bénéficiait aux familles déjà prises en charge par la Bourse-Famille et qui avaient des enfants de cet âge. En plus, il permettait à des familles au revenu par personne situé entre 60 et 120 reais qui n’avaient pas d’enfants entre 6 et 15 ans, mais seulement des adolescents de 16 et/ou 17 ans, d’y avoir droit.

10Cette nouvelle prestation modifiait la configuration du programme parce qu’elle créait une allocation à la valeur différenciée, dans ce cas une valeur plus haute, pour un public qui n’était pas directement pris en charge auparavant. En ce sens, un tel changement dans le cadre de la Bourse-Famille a été conceptuellement différent de l’ajustement des paramètres de revenu effectué en 2006 ou de l’actualisation des valeurs des prestations de 2007, qui avaient pour objectif de recomposer le pouvoir d’achat de l’allocation face à l’inflation.

11Malgré l’altération de la configuration au profit des jeunes, le MDS décida de maintenir la mère comme référence pour recevoir l’allocation au lieu de la verser directement aux jeunes boursiers. Si cette alternative avait certainement permis de personnaliser l’encouragement scolaire d’une manière plus directe, elle aurait néanmoins entraîné des complications d’ordre logistique et causé des effets indésirables sur le coût opérationnel du programme.

12Pour évaluer l’impact sur la pauvreté de cette nouvelle allocation créée dans le cadre du programme Bourse-Famille, une simulation a été réalisée sur la base des données disponibles de la PNAD. L’impact de la prestation versée aux jeunes a été comparé à l’impact de la couverture totale de la Bourse-Famille, c’est-à-dire la prise en charge des ménages éligibles mais non bénéficiaires – comme on a pu le voir dans l’item 5.3 du chapitre 5. Les résultats de la simulation montrent clairement qu’une couverture totale de la population cible de la Bourse-Famille dans sa modalité d’origine aurait beaucoup plus d’impact en matière de réduction de la pauvreté que l’attribution de la nouvelle allocation aux jeunes de 16 et 17 ans. Ce résultat était d’autant plus attendu que cette nouvelle allocation signifiait une dépense totale bien inférieure à celle de la couverture des ménages éligibles mais pas encore bénéficiaires. Par ailleurs, la nouvelle allocation attribuée aux jeunes était aussi moins efficace que la prestation traditionnelle de la Bourse-Famille en termes de coût / bénéfice – le bénéfice étant l’impact de l’allocation sur la pauvreté. Comparée à la couverture totale des familles éligibles mais non bénéficiaires, l’allocation versée aux jeunes requérait en effet une valeur en reais plus élevée pour chaque point de pourcentage de réduction de n’importe lequel des trois indicateurs de pauvreté analysés (cf. annexe 6, tableau 6.3).

Taille de la population cible de la Bourse-Famille et « quotas » municipaux

  • 183 Les communes brésiliennes sont très hétérogènes sur de nombreux aspects, y compris en nombre d’habi (...)

Quand il a été lancé en octobre 2003, le programme Bourse-Famille avait pour objectif de prendre en charge 11 millions de familles, un nombre estimé selon les critères d’éligibilité. Répartir ce nombre parmi les 5 500 communes brésiliennes dépendait nécessairement des informations du recensement démographique de 2000, car les enquêtes annuelles auprès des ménages basées sur des échantillons ne permettent pas de faire des estimations sur le plan municipal183. C’est donc à partir des données du recensement qu’ont été établis des « quotas », c’est-à-dire le nombre maximum de familles pouvant être prises en charge dans chaque commune. Étant donné que beaucoup de communes n’avaient pas enregistré assez de familles pour atteindre leur quota, le MDS attribuait ces « restes » aux communes qui avaient au contraire dépassé le leur. Cependant, le total national de 11 millions de familles a été maintenu de manière stricte jusqu’en 2009, avant de faire l’objet d’une certaine flexibilité.

Le recensement démographique de 2010 a permis de mettre à jour les quotas grâce aux informations actualisées sur la composition et le revenu des ménages brésiliens. Mais il a également donné lieu à une question de méthode : fixés par le MDS sur la base des informations statistiques et des procédures méthodologiques du domaine public, les quotas municipaux doivent-ils continuer d’exister ? Ou faut-il prendre en charge toutes les familles éligibles identifiées selon le processus d’enregistrement mené par les communes ?

Si l’on considère les erreurs d’exclusion qui persistent encore, les solutions les plus sensées vont dans deux directions : d’un côté, définir des quotas en partant des données du recensement dans la mesure où elles permettent de disposer de meilleures connaissances sur le niveau et la distribution des revenus entre les familles dans les communes. D’un autre côté, le MDS devrait se baser sur les données du recensement pour soutenir les communes où il y a une sous-inscription des familles potentiellement bénéficiaires, ce qui permettrait simultanément d’améliorer la couverture et le ciblage de la Bourse-Famille, mais aussi une répartition plus juste du point de vue du pacte fédératif.

  • 184 Le programme avait l’intention d’incorporer 300 000 ménages en mai, 500 000 en août et 500 000 en o (...)
  • 185 Donc 11 millions de pris en charge, moins 500 000 exclus au moment de la réinscription annuelle, pl (...)

13La Bourse-Famille a connu un nouveau changement en 2009. En effet, le gouvernement a finalement décidé de faire preuve de flexibilité au niveau du nombre de familles prises en charge et établi de nouveaux objectifs : 12,4 millions de familles jusqu’à la fin 2009 et 12,9 millions jusqu’à la fin 2010184. On s’attendait à ce que l’augmentation de la couverture et le système de réinscription continue (qui entraîne naturellement, après deux ans, la suppression de l’allocation pour un nombre significatif de familles) permettent au MDS d’incorporer un nouvel ensemble de près de 2,5 millions de ménages. D’après les informations de la base de données unifiée, ces ménages répondaient au critère d’éligibilité en termes de revenu par personne. S’ils ne recevaient pas l’allocation, c’est parce que le programme avait atteint sa limite de bénéficiaires (11 millions de familles) établie par le gouvernement Lula. En repoussant la limite à 13 millions, le but était donc de réussir à prendre en charge la totalité du public éligible : avec la réinscription annuelle qui donnerait lieu à la sortie de la liste de près de 500 000 ménages, on estimait qu’il serait possible d’incorporer intégralement les 2,5 millions de non encore pris en charge déjà inscrits185.

Inscription et réinscription sur la base de données unifiée

On l’a vu, l’institutionnalisation de la base de données unifiée (Cadastro Único) a constitué une avancée fondamentale pour la politique sociale ciblée sur les pauvres. L’inscription est une procédure continue et les familles inscrites qui se qualifient pour la Bourse-Famille sont incorporées au programme au fur et à mesure que se libèrent des places dans leur commune. En réalité, le public du programme est constamment renouvelé puisque les familles qui ne répondent plus aux critères d’éligibilité (revenu et composition familiale) quittent spontanément le programme ou sont exclues à l’occasion de la réinscription. Les familles qui font déjà partie du programme sont réinscrites tous les deux ans. Si elles continuent de répondre aux critères d’éligibilité, elles restent dans le programme deux ans de plus, c’est-à-dire jusqu’à la prochaine actualisation de la base de données. En 2010, 2,1 millions de familles ont été réinscrites.

14L’opération d’expansion de la limite maximale de 11 à 13 millions de ménages en 2009 a été réalisée minutieusement et avec le soutien technique d’un groupe de spécialistes prêts, au besoin, à défendre la décision du MDS devant la presse et l’opinion publique.

15Mais les arguments techniques n’ont pas été nécessaires. La presse s’est très peu étendue sur le sujet, qui, par voie de conséquence, n’a guère suscité l’attention du public brésilien en général. En fait, au début de l’année 2009, tous les regards étaient tournés vers l’arrivée au Brésil des effets de la crise financière mondiale. Ses effets majeurs sur les niveaux d’activité et d’occupation ont précisément eu lieu au cours du premier trimestre de cette année-là, et on s’inquiétait plutôt de l’évolution de la crise à l’étranger et de son impact dans le pays. Dans ce contexte, certains ont même pensé qu’étendre la couverture de la Bourse-Famille constituait une sage décision du gouvernement : en plus d’introduire encore une mesure anticyclique de garantie du revenu et d’encouragement à la consommation interne, il protégeait les plus vulnérables.

16Concernant l’année 2009, il faut encore ajouter que l’expansion de la couverture s’est reflétée sur tous les aspects de la Bourse-Famille, ce qui configure une situation unique depuis la création du programme en 2003. En plus de l’annonce de la prise en charge supplémentaire de près de 2 millions de ménages, il y a aussi eu comme on l’a vu une augmentation des valeurs de la prestation de base, de la prestation variable et de celle attribuée aux jeunes (cf. tableau 6.1). Pour la première fois, cette augmentation s’est faite un an exactement après le dernier réajustement. D’autre part, l’augmentation de la valeur de l’allocation de 10 % en juillet 2009, donc supérieure à l’inflation de la période, a élevé la valeur moyenne réelle des allocations : toutes étaient supérieures à leur valeur initiale corrigée par l’inflation. Dans le cas des prestations variables, l’augmentation réelle par rapport à la valeur d’octobre 2003 était de 33 %. En septembre 2009, il y a eu également une élévation supérieure à l’inflation des valeurs adoptées comme critère de revenu pour avoir droit à l’allocation. Rétrospectivement, on s’aperçoit que l’augmentation réelle des paramètres de valeur en 2009 a fonctionné comme une avance par rapport aux pertes futures liées à l’inflation, d’autant qu’il n’y a pas eu de réajustement en 2010, l’année des élections présidentielles.

17Les données du tableau 6.1 permettent de visualiser l’évolution nominale et réelle des paramètres supra cités. Elles permettent aussi de constater que les modifications introduites deux ans plus tard, en 2011, révèlent une nouvelle norme d’intervention dans la configuration du programme. Ainsi, le réajustement de mars 2011 ne permet pas de récupérer la valeur réelle maximale du bénéfice de base atteinte en juillet 2009. Mais il y a eu en contre-partie des gains réels pour la prestation variable et celle imputée aux jeunes. Cet accent mis sur la protection des familles avec enfants et adolescents renouvelle et renforce la priorité donnée à ce sous-ensemble de bénéficiaires dans la configuration d’origine du programme, puisque les familles situées dans l’intervalle de revenu le plus élevé n’avaient droit qu’à la prestation variable.

18Cette priorité donnée aux enfants et adolescents a ensuite été renforcée par deux nouvelles mesures prises en 2011 et entrées en vigueur en septembre de cette même année qui consistaient à :

  • a) augmenter le nombre d’enfants de moins de 15 ans bénéficiant de la prestation variable de trois à cinq par famille. Des estimations du MDS ont fait état d’une couverture supplémentaire de 1,3 million d’enfants pour un coût annuel de 500 millions de reais186 ;
  • b) accorder aux femmes enceintes et aux mères allaitantes des ménages bénéficiaires187 une prestation variable, de neuf mois pour les premières et six mois pour les secondes.

19Par rapport aux nouvelles règles d’attribution de la prestation variable de 32 reais, il convient d’ajouter que le nombre total de prestations accordées à ces trois catégories réunies (enfants de moins de 15 ans, femmes enceintes, mères allaitantes) est limité à cinq par ménage.

  • 188 Source : MDS (2004). Comme le montre le tableau 6.1, la prestation maximale de 95 reais, en vigueur (...)
  • 189 Salaire minimum en vigueur en septembre 2011 : 545 reais.

20Après les changements de 2011, le montant maximal de la prestation est passé à 306 reais en septembre de cette année-là – ce qui, en termes réels, correspond à une valeur correspondant à 115 % de la prestation maximale établie à l’occasion de la création du programme188. Comme il fallait s’y attendre avec les réajustements réels et les changements de règles, le coût total de la Bourse-Famille a augmenté, mais pas dans la même proportion que la valeur de la prestation maximale. En effet, très peu de familles remplissent les conditions pour recevoir le montant maximal, à savoir : un revenu par personne inférieur à 70 reais, une composition familiale donnant droit à cinq prestations variables de 32 reais (enfants de moins de 15 ans, femmes enceintes, mères allaitantes) et deux prestations pour des adolescents entre 16 et 17 ans. En septembre 2011, seuls 7 500 ménages environ ont reçu le montant maximal, soit 0,06 % du total des 13,18 millions de ménages bénéficiaires de la Bourse-Famille. En réalité, la prestation moyenne se situait à des niveaux beaucoup plus modestes : 119 reais par ménage et par mois, ce qui correspondait à 22 % du salaire minimum en vigueur189.

21Cette priorité explicitement donnée aux enfants, que ce soit via l’augmentation de la valeur des prestations ou via l’expansion de la couverture, renvoie à deux considérations sur le programme.

22La première concerne la prestation de base. Pendant le deuxième mandat du président Lula, la généralisation de la prestation de base à toutes les familles a été envisagée dans le but de renforcer de manière immédiate et simple la valeur totale des allocations de la Bourse-Famille. Dans la pratique, cela aurait signifié réduire à une seule les deux tranches de revenu utilisées comme critère d’éligibilité – pour rappel, seule une famille située dans la tranche de revenu la plus basse a droit à la prestation de base. Cette option a finalement été abandonnée, à juste titre. La voie qui est en train d’être tracée est celle de la quête active des familles éligibles mais pas encore bénéficiaires qui se situent à la base de la distribution des revenus, et de la protection des ménages les plus vulnérables, la plupart en raison de la présence d’enfants. En ce sens, le plus grand réajustement des valeurs des prestations attribuées aux enfants et aux adolescents semble enterrer une fois pour toutes l’idée qui avait été travaillée dans le passé au sein du MDS : celle d’universaliser la prestation de base et donc de supprimer la différenciation des bénéficiaires selon les deux classes de revenu du ménage par personne.

23La seconde considération se réfère au cadre institutionnel de la Bourse-Famille, qui dispose d’une très grande flexibilité pour des transformations. Ce cadre flexible a permis d’introduire des changements conformes aux besoins, quasiment sans restrictions légales, si ce n’est budgétaires. Aucune règle n’est établie pour les réajustements des valeurs des prestations ou des paramètres de revenu qui déterminent l’éligibilité des ménages. De cette manière, le gouvernement a pu retarder des ajustements de valeurs, concéder des gains réels aux allocations et même faire des ajustements différenciés des prestations sans aucun empêchement légal, juste avec la précaution politique indispensable. Comme il est possible d’effectuer des simulations de l’impact des changements dans la configuration du programme à partir des données du Cadastro Único et de la PNAD, le MDS dispose de moyens pour faire évoluer la Bourse-Famille de manière à maximiser son impact sur l’extrême pauvreté et sur les inégalités, en prenant surtout en compte la complémentarité souhaitable avec la BPC, qui dispose de règles constitutionnelles – donc rigides. Par rapport aux normes de la Bourse-Famille, il faut rappeler que le nombre de ménages pouvant être pris en charge par le programme jusqu’en 2009 (11 millions) était une limite que s’était auto-imposée le gouvernement, et non une restriction légale.

6.2 Progrès en termes de fonctionnement et d’effets

24Les huit années de continuité administrative et technique du programme et le soutien politique excellent du président Lula ont permis de perfectionner de manière significative certains aspects critiques du fonctionnement de la Bourse-Famille.

25C’est ainsi qu’ont été introduits les suivis rigoureux des aspects conditionnels du versement de l’allocation, à savoir la fréquentation scolaire et les visites médicales de routine. Ces contreparties exigées des familles bénéficiaires de la Bourse-Famille sont un héritage de la configuration d’origine de la Bourse-École. Lorsque la Bourse-École a été localement implantée au milieu des années 1990, le taux d’enfants pauvres n’allant pas à l’école était très élevé. À l’époque, ces « conditionnalités » étaient destinées à stimuler l’éducation, qui reste en fin de compte le mécanisme privilégié pour rompre le cercle vicieux de la pauvreté. Mais pas seulement. Elles avaient aussi pour objectif de calmer la partie de l’opinion publique opposée au programme, en mettant l’accent sur la relation entre l’allocation et le changement positif souhaitable du comportement des pauvres.

  • 190 Centre de développement et de planification régionale (CEDEPLAR 2006).

26Dans la pratique cependant, le contrôle de la présence des enfants à l’école était compliqué et dépendait de toute une chaîne d’informations, à commencer par celles des professeurs. Or, il n’était pas rare que ces derniers omettent de signaler l’absence de l’enfant pour ne pas provoquer la suppression de la prestation et nuire à la famille. D’autres difficultés étaient liées à la transmission de l’information entre l’école et l’organisme chargé d’administrer le programme en temps utile pour les démarches nécessaires. Les données montrent qu’il n’y a pas eu de contrôle effectif de ces obligations avant 2006. La presse ne s’est pas privée de le faire savoir à plusieurs reprises, ce qui a terni l’image du programme auprès de l’opinion publique. Même si la présence des enfants à l’école n’était plus à cette époque un problème critique, le thème n’a pas manqué de faire l’objet de multiples controverses. Schwartzman (2006) a montré que 90 % des enfants de 7 à 13 ans fréquentaient l’école régulièrement, de sorte que la Bourse-Famille ne pouvait avoir un rôle majeur d’inducteur de la fréquentation scolaire. Cependant, l’évaluation générale de la Bourse-Famille effectuée pour le compte du MDS a démontré que les enfants des ménages bénéficiaires fréquentaient plus et abandonnaient moins l’école que ceux du groupe de contrôle190. Medeiros a indiqué que ces effets pouvaient être associés à l’élévation du revenu du ménage (Medeiros, Britto & Soares 2008). De fait, en zone rurale, l’attribution de la retraite – qui n’est pas liée à des contreparties – a amélioré la fréquentation et la permanence à l’école des enfants des ménages bénéficiaires (Carvalho Filho 2008).

  • 191 Pour une description détaillée des aspects conditionnels en termes d’éducation et de santé, voir Cu (...)

27Malgré la fragilité des évidences de l’impact positif des allocations sur les aspects conditionnels du programme, il fut décidé d’opérer un contrôle plus strict à partir de 2006. Les contrôles locaux effectués par les secrétariats à la Santé et à l’Éducation ont systématisé le recueil d’informations dans les écoles et les services de santé, pour les repasser ensuite aux ministères respectifs à Brasília. Si une famille ne respecte pas son engagement, elle est prévenue via le guichet automatique191 : lorsque le référent du ménage bénéficiaire utilise sa carte magnétique pour retirer l’argent, il a aussi accès à différentes informations générales sur le programme. Ainsi, le guichet bancaire est également devenu un des instruments du système de contrôle des obligations des bénéficiaires. Bien évidemment, l’objectif du système n’est pas d’exclure les familles du programme mais de résoudre les difficultés détectées par des services spécialisés, notamment d’assistance sociale.

Le contrôle des contreparties et le taux de gestion décentralisée (TGD)

  • 192 La totalisation est faite tous les deux mois dans le cas de la fréquentation scolaire et tous les s (...)

Les informations sur chaque famille bénéficiaire en termes de fréquentation scolaire et de visites médicales sont périodiquement totalisées par les secrétariats municipaux à l’Éducation et à la Santé192. Quand le MDS reçoit ces informations, il avertit les familles qui manquent à leurs obligations. L’avertissement apparaît sur l’écran du guichet automatique au moment où le bénéficiaire retire l’argent. Si la famille ne régularise pas sa situation, le versement de la prestation est bloqué. Après le deuxième avertissement, la prestation est suspendue, et après le troisième elle est annulée si la famille ne s’est pas justifiée auprès des services municipaux responsables.

Le système de contrôle des aspects conditionnels introduit en 2006 a étendu sa couverture depuis. En septembre / octobre 2011, la couverture de la contrepartie scolaire correspondait à 87 % du total des 17,2 millions d’enfants et d’adolescents des familles bénéficiaires de la Bourse-Famille. La couverture de la contrepartie médicale – forcément plus complexe, même si elle est faite tous les six mois – était un peu plus faible, de l’ordre de 70 % des familles bénéficiaires au premier semestre 2011.

  • 193 Même si le TGD a été créé en 2006 (arrêté du MDS no 148 du 27 avril 2006), le MDS transférait déjà (...)

Pour encourager l’amélioration de la qualité du contrôle des aspects conditionnels par les communes, le MDS a créé le taux de gestion décentralisée (TGD)193. Ce taux est estimé sur la base de la qualité de l’inscription et du contrôle des aspects conditionnels. Suivant la valeur du taux, la commune pourra ou non recevoir des aides supplémentaires du MDS. En 2011, 245 millions de reais ont été versés aux communes et aux États avant le mois d’octobre, l’équivalent de 1,7 % de la dépense en matière d’allocations à la même période.

28Si le contrôle des aspects conditionnels permet de veiller au bon fonctionnement des conditions requises, il ne peut naturellement pas résoudre la question capitale de la qualité des services d’éducation et de santé. Dans le cas de l’éducation, la présence de l’enfant à l’école est une condition nécessaire pour l’apprentissage, mais pas une condition suffisante. Même si aujourd’hui la couverture scolaire est universelle aux âges de scolarité obligatoire (de 6 à 15 ans), les résultats en termes d’apprentissage au Brésil restent lamentables, dans toutes les classes de revenu et aussi bien dans les écoles privées que publiques. Le défi qui se pose est d’améliorer la qualité de l’éducation à travers les questions d’autorité et de compétence des chefs d’établissements, de formation professorale convenable, d’assiduité des professeurs, de soutien scolaire, de suivi et d’évaluation continus de l’apprentissage. Il s’agit là de questions essentielles pour obtenir de bons résultats éducatifs mais qui, assurément, vont au-delà de ce qui peut être fait dans le cadre du programme d’allocations sociales.

Le déficit éducatif brésilien

Le retard historique du Brésil en matière d’éducation est très connu, cependant les progrès réalisés au cours des quinze dernières années sont indéniables. L’accès au primaire s’est quasiment généralisé (en 1995, 10 % des enfants d’âge scolaire ne fréquentaient pas l’école) et le taux de personnes ayant achevé le secondaire a plus que doublé : de 15,5 % en 1995 à 33,3 % en 2009.

Mais cette évolution, qui a été facilitée par la forte réduction du taux de natalité, a surtout été centrée sur l’augmentation de l’accès et de l’offre de services et de biens associés à l’éducation (par exemple, repas, matériel scolaire, uniforme, etc.). C’est la qualité de l’enseignement qui aurait dû être au centre des préoccupations étant donné le changement du profil du public et les nouveaux besoins de formation. Malheureusement, elle est restée en marge et s’est maintenue à un niveau très faible.

  • 194 Programme for International Student Assessment.

L’introduction progressive de tests de niveau, internationaux et nationaux, a changé radicalement l’approche du problème dans la mesure où ils ont fourni des paramètres objectifs d’évaluation. Ils ont permis de vérifier une certaine amélioration au cours des dernières années si l’on tient compte du fait qu’au départ les niveaux d’apprentissage étaient très bas. Mais la situation reste encore problématique en 2009 : plus de 50 % des élèves ont obtenu des résultats faibles en lecture, en mathématiques et en sciences. En ce qui concerne les élèves ayant terminé l’enseignement secondaire, la moyenne brésilienne au PISA194 de 2009 était de 401/800, soit une augmentation de 11 points par triennat à partir de la moyenne de 368 vérifiée au PISA de 2000.

Bien que la fréquentation scolaire soit valorisée – et au Brésil les places ne manquent pas, sauf en maternelle –, rares sont ceux qui mettent l’accent sur le processus d’apprentissage souhaitable et les conditions requises pour l’atteindre. Malheureusement, les changements nécessaires en termes d’organisation et de vision du monde ne sont pas immédiats.

  • 195 Estimations de Simon Schwartzman sur la base des données de la PNAD/IBGE concernant le niveau de sc (...)

Le manque d’intérêt des élèves pour ce qui est enseigné – souvent mal enseigné et en décalage avec les besoins des jeunes – entraîne une faible mise à profit des études et un abandon scolaire croissant à partir de 12 ans. En conséquence, le taux de ceux qui achèvent leurs études secondaires reste faible, y compris chez les plus jeunes. Si l’on considère la situation de ceux qui sont âgés de 30 ans, 45 % n’ont pas achevé leurs études secondaires et seuls 1 % continuent d’étudier ; dans la réalité, 55 % ne termineront pas195. Cette information donne une mesure du défi à relever en général et dans la population des plus pauvres en particulier. Il reste un long chemin à parcourir pour que le système éducatif brésilien devienne un mécanisme efficace de mobilité sociale et de réduction des inégalités.

29Le contrôle effectif des obligations des bénéficiaires a également des conséquences sur l’assistance sociale. Souvent, les obligations ne sont pas remplies parce que la famille est déstructurée et que personne ne se responsabilise, par exemple, pour emmener l’enfant à l’école. Dans des cas limites, le contrôle des obligations montre que l’enfant est négligé au point de ne pas pouvoir continuer à vivre avec sa famille. Le chemin souhaitable est la complémentarité des actions des services sociaux, qui peuvent offrir un soutien local privilégié au public de la Bourse-Famille.

  • 196 Décret no 6135/07.
  • 197 Barros, Carvalho et Mendonça (2010) ont présenté l’utilisation des variables de la base de données (...)
  • 198 La formation du personnel chargé des inscriptions est basée sur le savoir-faire de l’IBGE.
  • 199 Par exemple, des informations dérivées des bases de données sur l’emploi du ministère du Travail et (...)
  • 200 Jusqu’à récemment, les compagnies distributrices d’énergie électrique adoptaient des critères spéci (...)

30La base de données unifiée est un instrument avantageux pour l’action intégrée de différents services de soutien à la population pauvre. Après avoir connu de grands changements structurels au cours des dernières années196, elle rassemblait en 2011 des données sur les conditions de vie de près de 20 millions de familles brésiliennes ayant un revenu n’excédant pas trois salaires minimums. Elle constituait déjà un véritable recensement sur la pauvreté dans le pays en couvrant 85 % des 22 millions de familles à faible revenu. La vaste gamme d’informations recueillies auprès des ménages fournit une vision multidimensionnelle de la pauvreté et permet diverses caractérisations des familles pour une intervention sociale aussi bien municipale que nationale197. Des actions conjointes du MDS et de l’IBGE ont notamment permis de rendre compatibles des concepts qui facilitent les analyses198. Le lien avec d’autres bases de données, comme celles du ministère de la Santé, de l’Institut national de la colonisation et de la réforme agraire (INCRA), du MEC, du ministère du Travail et de l’Emploi, et de la Sécurité sociale, donne la possibilité de croiser des données et d’enrichir la base d’informations. Il permet même de contrôler l’information sur le revenu fourni par les familles à l’occasion de l’inscription, du moins en ce qui concerne les revenus formels199. La base de données unifiée est obligatoire pour la sélection des bénéficiaires des programmes sociaux ciblés sur les pauvres (aussi bien la Bourse-Famille que les autres programmes fédéraux), et elle facilite l’articulation recherchée des différentes actions200.

31L’actualisation de cette base de données est un processus continu, mais les familles doivent obligatoirement se réinscrire tous les deux ans pour garantir le maintien des versements. Pour donner une mesure de l’impact de la réinscription sur la composition des familles assistées, sur les 3,4 millions de familles qui se sont réinscrites en 2009, 60 % ont continué à bénéficier du programme. Les autres ont été exclues soit parce qu’elles n’ont pas été localisées, soit parce qu’elles ne répondaient plus aux critères d’éligibilité ou encore parce qu’elles n’ont pas respecté leurs contreparties.

  • 201 Sur le PETI et le concept de travail infantile, voir chapitre 3, item 3.5.

32Malgré les progrès opérationnels en ce qui concerne le contrôle des aspects conditionnels et la gestion de la base de données unifiée, les effets positifs et immédiats de la Bourse-Famille sont fondamentalement reliés au revenu des familles bénéficiaires, comme on le verra dans le chapitre 7. Les effets positifs du programme sur la fréquentation scolaire et le suivi médical existent, mais ils restent faibles. Idem pour le travail infantile, d’autant que le fait d’aller à l’école le matin ou l’après-midi ne l’empêche pas d’exister201. Par contre, il convient aussi de souligner que le programme n’a pas eu les effets contraires souvent mis en avant par ses détracteurs, comme la réduction de la participation sur le marché du travail des adultes ou l’augmentation de la fécondité dans les familles bénéficiaires.

Existe-t-il un effet nataliste de la Bourse-Famille ?

Depuis la création des premiers programmes d’aide aux pauvres incluant le versement d’une allocation – à l’exemple de l’Act for the Relief of the Poor anglais de 1597 –, une partie de la société s’est toujours inquiétée des effets natalistes possibles de telles mesures. Le programme Bourse-Famille n’a pas échappé à la règle. Certains critiquent le mécanisme des allocations sociales en arguant qu’il aurait pour effet d’augmenter le nombre d’enfants dans les familles pauvres pour recevoir des allocations aux valeurs plus élevées. Ils voient le programme d’allocations comme un mécanisme pervers qui ne ferait qu’alimenter le cercle vicieux de la pauvreté.

Si dans le cas brésilien il est évident que la faible valeur des prestations ne compense pas les dépenses supplémentaires pour un enfant et, par conséquent, que la Bourse-Famille représenterait difficilement une incitation à la natalité, des études ont été réalisées en quête d’évidences empiriques.

  • 202 R. Rocha (2009) fait référence à quatre études sur l’impact des allocations sociales sur la fécondi (...)

En utilisant trois procédures méthodologiques à partir des données de la PNAD de différentes années sur des ménages bénéficiaires composés de femmes de 15 à 50 ans, Romero Rocha (2009) n’a pas trouvé de preuves indubitables d’une augmentation de la fécondité202. Plus précisément, il n’a pas été constaté de différence statistiquement significative de la fécondité entre deux groupes de femmes à faible revenu : un premier groupe composé de mères de deux enfants qui recevraient une prestation supplémentaire avec l’arrivée d’un troisième ; un deuxième groupe ayant déjà trois enfants et pour qui l’arrivée d’un quatrième n’augmenterait pas l’allocation.

  • 203 R. Rocha (2009).

D’un point de vue technique, l’effet nataliste de la Bourse-Famille brésilienne n’est donc pas une question controversée, puisque les données empiriques disponibles démontrent qu’il n’existe pas. En fonction de l’effet-démonstration du comportement reproductif des classes aux revenus plus élevés, « ces programmes peuvent encourager des parents à privilégier la qualité d’enfants au détriment de la quantité étant donné que ces deux choses s’excluent et conduisent à une diminution du taux de fécondité203 ».

6.3 Le programme Bourse-Famille en 2011

33Un panorama général de l’évolution du programme Bourse-Famille au cours de la première décennie du xxie siècle, dans le cadre plus général des différents nouveaux programmes (dont les publics sont progressivement absorbés par la Bourse-Famille, à l’exception du PETI), peut être utile pour clore ce chapitre.

34Par rapport aux prestations versées, il est intéressant de se pencher sur l’incorporation des programmes antérieurs à la Bourse-Famille. En décembre 2002, le nombre de prestations était de 15,7 millions en raison de l’expansion préélectorale des différents programmes d’allocations et de leur superposition ; c’était le cas en particulier de l’Allocation-Gaz, versée à 8,8 millions de ménages cette année-là – le plus grand nombre jamais atteint. L’année suivante, qui fut la première année du gouvernement Lula, le nombre de prestations versées a continué d’augmenter (15,8 millions) parce que les programmes antérieurs continuaient d’exister à côté des nouveaux, c’est-à-dire la Carte-Alimentation puis la Bourse-Famille. Là encore, l’Allocation-Gaz était versée à près de 7 millions de ménages au mois de décembre 2003. En 2004, un record est atteint en termes de nombre de prestations versées par les nouveaux programmes ; cependant, la Bourse-Famille était déjà le programme le plus important avec 6,5 millions de prestations versées. À partir de là, le nombre de prestations de la Bourse-Famille va continuer d’augmenter et les publics des anciens programmes seront progressivement absorbés par la Bourse-Famille – quand leurs conditions de vie le justifient, évidemment. Le nombre total de prestations versées baisse jusqu’en 2009, date à laquelle la limite de la prise en charge par la Bourse-Famille (jusqu’alors de 11 millions de familles) est augmentée. Par la suite, la Bourse-Famille voit son public croître de façon soutenue, atteignant 13,3 millions de familles en décembre 2011. Le PETI présente une évolution particulière en raison de ses caractéristiques différenciées, à l’exemple de la durée des activités pédagogiques régulières. Alors que les autres programmes ont quasiment disparu, le PETI a été maintenu et son public reste constant, de l’ordre de 800 000 ménages à la fin de la période en question.

Tableau 6.2 – Évolution du nombre de prestations payées par les nouveaux programmes, décembre, 2001-2010 (en milliers)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Total 5 543 15 729 15 802 16 061 15 003 12 229 12 127 11 670 12 082 13 616
Bourse-Famille 3 616 6 572 8 700 10 966 11 043 10 558 11 246 12 778
Bourse-Alimentation 967 327 54 24 2 0 0 0 0
Bourse-École 4 794 5 107 3 771 3 043 1 784 36 6 0 0 0
Carte-Alimentation 346 108 84 32 22 15 9 0
Allocation-Gaz 8 847 6 932 5 356 3 401 402 193 226 0 0
PETI 749 809 811 929 1 010 791 863 871 828 838

Source : MDS.

35En ce qui concerne le coût de ces allocations, il y a eu une croissance soutenue de la valeur réelle payée malgré l’inflexion du nombre de prestations entre 2004 et 2008 avec l’unification des différents programmes sous la Bourse-Famille. Après une croissance énorme de plus de 50 % entre 2003 et 2004, le taux de croissance du coût associé aux allocations s’est stabilisé aux alentours de 10 % par an. Au final, en 2011, le coût total des nouveaux programmes a été, à prix constants, de plus de 21 fois celui de 2001, et même de plus de 4 fois celui de 2002, quand les dépenses des programmes avaient déjà bien augmenté en raison des déterminants pré-électoraux.

  • 204 La valeur de la prestation moyenne se maintient au niveau vérifié en début d’année, donc sans prése (...)

36La hausse du coût total des allocations des nouveaux programmes est due à la croissance des valeurs unitaires et à l’augmentation progressive du nombre de ménages pris en charge. Sur ce point, il est important de rappeler que le nombre record de prestations versées en 2004 (à cause de la superposition de programmes et de certaines prestations de faible valeur, comme l’Allocation-Gaz) n’a pas de nouveau été atteint avant 2011. En dépit de l’augmentation réelle de la prestation par ménage, sa valeur restait encore relativement modeste en 2011. Pour avoir une idée concrète sur cette question, il faut savoir qu’en octobre de cette année-là, la prestation mensuelle de la Bourse-Famille était de 119 reais204, bien en deçà de la prestation équivalente au salaire minimum en vigueur (545 reais) payée par la BPC. En conséquence, le coût total des allocations de la Bourse-Famille correspondait encore à deux tiers de celui du programme constitutionnel, comme on le verra dans le chapitre 7.

37Avec un public très large – un peu plus de 13 millions de ménages –, une prestation à la valeur relativement basse et un coût relatif modeste (seulement 0,4 % du PIB en 2011), la Bourse-Famille a réussi à avoir un impact significatif sur les indicateurs de pauvreté et d’inégalités. Dans ce sens, ses prestations sont plus efficaces que celles du programme constitutionnel pour réduire la pauvreté et les inégalités. Dans le prochain chapitre, nous verrons que les deux systèmes d’allocations sociales à destination des pauvres fonctionnant aujourd’hui au Brésil sont loin d’être complémentaires. Des changements devront être progressivement effectués pour les réunir et rendre les allocations, dont celles de la BPC en particulier, compatibles avec les principes et les règles de la Sécurité sociale.

Annexes

Annexe 6 – Comparaison des formes d’expansion de la Bourse-Famille : impacts sur la pauvreté et coûts

Les effets du paiement de la nouvelle prestation pour les jeunes, conformément à la valeur et aux critères de revenu établis lors de sa création, ont été simulés sur la base des données de la PNAD de 2006 – donc antérieures au début du versement de cette prestation. Dans cette simulation, que l’on nommera simulation B, la nouvelle prestation n’est attribuée qu’aux ménages qui ont déclaré déjà recevoir la Bourse-Famille et qui ont des enfants entre 16 et 17 ans. Il n’a pas été tenu compte de la fréquentation scolaire afin de simuler l’effet le plus favorable de la nouvelle prestation sur son public. De plus, nous sommes partis du fait que tous les jeunes potentiellement bénéficiaires retourneraient à l’école grâce à cette incitation financière. Cette simulation se différencie de la simulation A, qui simule la couverture de tous les ménages éligibles mais ne bénéficiant pas encore du programmea.

Si la prestation était versée à tous les jeunes éligibles, elle réduirait de 154 000 le nombre de pauvres brésiliens (cf. tableau 6.3). Cela équivaut à 33 % de la réduction obtenue avec la simulation A, qui attribue la prestation traditionnellede la Bourse-Famille à tous les ménages y ayant droit mais qui ne sont pas encore bénéficiaires. En augmentant via l’allocation aux jeunes la valeur globale de la prestation reçue par ces ménages qui recevaient déjà la Bourse-Famille, une partie de ces ménages dépasse le seuil de pauvreté, et donc la proportion de pauvres diminue. Cependant, les effets de cette prestation supplémentaire ont été faibles sur l’écart de revenu (–0,91 %), parce que le déclin du nombre de pauvres a un effet contraire sur l’écart. La réduction de l’écart quadratique a été naturellement faible (–1,84 %) dans la mesure où cette prestation allouée aux jeunes répète la distribution de la Bourse-Famille et donc n’atteint pas les plus pauvres. Par conséquent, son impact est très faible sur l’inégalité de revenu entre les pauvres.

Tableau 6.3 – Simulations de l’impact de la prestation attribuée aux jeunes de 16 et 17 ans, 2006

Scénarios* Nombre de pauvres Proportion de pauvres Écart de revenu Écart quadratique
Vérifiée 46 932 010 0,25693 0,38865 0,05553
Simulation A 46 477 058 0,25444 0,36677 0,04865
Différence –454 952 - - -
% - –0,97 –5,63 –12,38
Simulation B (Jeunes) 46 777 330 0,25609 0,3851 0,0545
Différence –154 680 - - -
% - –0,33 –0,91 –1,84

Source : PNAD (2006), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Différence et variation entre chaque simulation et la situation d’origine vérifiée.

La comparaison des résultats des simulations A et B sur les seuils de pauvreté montre que, si l’objectif était de réduire la pauvreté (quel que soit le seuil de pauvreté utilisé), la solution la plus appropriée aurait été de prendre en charge tous les ménages éligibles mais non bénéficiaires (simulation A).

Il est néanmoins nécessaire d’avoir à l’esprit les différences entre les deux simulations en termes de coût / bénéfice, le bénéfice représentant la réduction des indicateurs de pauvreté. Le tableau 6.4 montre qu’en matière de réduction du nombre de pauvres le coût unitaire de la simulation A est beaucoup moins favorable que celui de la simulation B. Comme on l’a vu, cela s’explique par le fait que la faible valeur unitaire de la Bourse-Famille ne permet pratiquement pas de réduire le nombre de pauvres dans les zones urbaines et métropolitaines. Même en zone rurale, le versement de la prestation aux ménages situés à la base de la distribution des revenus est souvent incapable de les faire sortir de la pauvreté. Et quand la prestation complémentaire pour les jeunes permet au ménage de dépasser le seuil de pauvreté, cela se fait à un coût unitaire moindre en raison de la prestation préalable.

Tableau 6.4 – Coût simulé de la réduction du nombre de pauvres

Simulation Coût total (reais, en milliers) Réduction du nbre de pauvres Coût unitaire (reais)
Simulation A 171 359 454 952 376,65
Simulation B 30 706 154 680 198,51

Source : PNAD (2006), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

Les indicateurs d’écart de revenu et d’écart quadratique montrent un tableau différent (tableau 6.5). La simulation A apparaît plus avantageuse en ce qui concerne le coût pour réduire les indicateurs, même si les différentiels entre les deux simulations se rapprochent beaucoup par rapport à ce qui a été en termes de réduction du nombre de pauvres. Si le coût total associé à la simulation A est élevé, on peut cependant dire en sa faveur qu’attribuer l’allocation à la population cible sur la base de la distribution des revenus n’est pas facile ni immédiat. Dans la pratique, cela signifie étaler dans le temps le coût total, qui est apparu 5,5 fois plus élevé que celui de la simulation B. À l’inverse, le coût de la prestation versée aux jeunes de la simulation B a un impact budgétaire immédiat.

Tableau 6.5 – Coût simulé de la réduction des indicateurs d’écart de revenu

Écart de revenu Écart quadratique
Simulation Coût total (reais, en milliers) Réduction totale (%) Coût par point de pourcentage réduit (reais, en milliers) Réduction totale (%) Coût par point de pourcentage réduit (reais, en milliers)
Simulation A 171 359 5,63 30 448 12,38 13 839
Simulation B 30 706 0,91 33 682 1,84 16 699

Source : PNAD (2006), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

Il est important de souligner que les changements présentés dans les simulations A et B sur la manière d’opérer de la Bourse-Famille ne sont pas des alternatives, et que la prestation aux jeunes a été concrètement implantée. L’exercice a montré que l’impact le plus fort sur la pauvreté et les inégalités serait lié à l’incorporation des ménages éligibles non bénéficiaires, dans la mesure où un nombre significatif de ces ménages se situent parmi les plus pauvres de l’ensemble des pauvres.

Notes

180 Il faut rappeler que, si les programmes d’allocations ont contribué à la baisse de la pauvreté et des inégalités, le déterminant principal de ce processus a cependant été le comportement favorable du marché du travail, comme on le verra dans le chapitre 7.

181 Il faut rappeler qu’en 2006 la Bourse-Famille fonctionnait toujours selon les règles et les paramètres établis lors de sa création en 2003.

182 En 2009, 15 % des jeunes brésiliens entre 15 et 17 ans ne fréquentaient plus l’école. Source : PNAD (2009). Sur l’abandon progressif de l’école à partir de 12 ans et le faible niveau de scolarité des jeunes brésiliens en général, voir Rocha (2007).

183 Les communes brésiliennes sont très hétérogènes sur de nombreux aspects, y compris en nombre d’habitants. Dans le recensement de 2000, qui a servi de base à la répartition initiale des quotas de la Bourse-Famille, la plus petite commune comptait environ 800 habitants (Borá, État de São Paulo), tandis que la commune de São Paulo, capitale de l’État de São Paulo, en comptait 10,4 millions.

184 Le programme avait l’intention d’incorporer 300 000 ménages en mai, 500 000 en août et 500 000 en octobre pour atteindre l’objectif de 12,4 millions de ménages pris en charge à la fin de 2009. Même si les ménages étaient déjà inscrits, il s’agissait d’un effort administratif supplémentaire important.

185 Donc 11 millions de pris en charge, moins 500 000 exclus au moment de la réinscription annuelle, plus 2,5 millions de ménages éligibles mais non bénéficiaires (13 millions = 11 millions – 500 000 + 2,5 millions).

186 Correspond à 12 versements mensuels de 32 reais pour chacun des 1,3 million d’enfants supplémentaires.

187 L’identification des bénéficiaires potentiels a été faite par le croisement entre les informations de la base de données unifiée et les registres du ministère de la Santé. Le paiement des mères allaitantes a débuté en novembre 2011 et celui des femmes enceintes en décembre 2011.

188 Source : MDS (2004). Comme le montre le tableau 6.1, la prestation maximale de 95 reais, en vigueur en octobre 2003 à l’occasion de la création du programme, serait au prix de 142,67 reais en septembre 2011 (correction par l’inflation mesurée par l’INPC/IBGE).

189 Salaire minimum en vigueur en septembre 2011 : 545 reais.

190 Centre de développement et de planification régionale (CEDEPLAR 2006).

191 Pour une description détaillée des aspects conditionnels en termes d’éducation et de santé, voir Curralero et al. (2010). Sur les aspects conditionnels et autres aspects opérationnels de la Bourse-Famille, voir Soares & Sátyro (2009).

192 La totalisation est faite tous les deux mois dans le cas de la fréquentation scolaire et tous les six mois dans le cas de l’obligation de visite médicale.

193 Même si le TGD a été créé en 2006 (arrêté du MDS no 148 du 27 avril 2006), le MDS transférait déjà dès 2005 des ressources aux communes pour consolider le système de gestion décentralisée du programme (Cotta & Paiva 2010).

194 Programme for International Student Assessment.

195 Estimations de Simon Schwartzman sur la base des données de la PNAD/IBGE concernant le niveau de scolarité et la fréquentation scolaire.

196 Décret no 6135/07.

197 Barros, Carvalho et Mendonça (2010) ont présenté l’utilisation des variables de la base de données unifiée pour l’élaboration d’indices de conditions de vie de la population pauvre.

198 La formation du personnel chargé des inscriptions est basée sur le savoir-faire de l’IBGE.

199 Par exemple, des informations dérivées des bases de données sur l’emploi du ministère du Travail et de l’Emploi, ainsi que celles de la Sécurité sociale – ces dernières concernant aussi bien les prestations de la Sécurité sociale que les allocations sociales (RMV et BPC).

200 Jusqu’à récemment, les compagnies distributrices d’énergie électrique adoptaient des critères spécifiques pour attribuer le tarif social, un tarif réduit. Aujourd’hui, le tarif social ne peut être appliqué qu’aux familles inscrites au Cadastro Único, et ce par souci de transparence et d’efficacité. Pour avoir une idée de l’importance de ce changement en termes d’allocation de ressources publiques, les aides associées au tarif social de l’énergie électrique ont été de 12 milliards de reais en 2009, un montant identique au coût total des allocations de la Bourse-Famille de cette année-là.

201 Sur le PETI et le concept de travail infantile, voir chapitre 3, item 3.5.

202 R. Rocha (2009) fait référence à quatre études sur l’impact des allocations sociales sur la fécondité dans d’autres pays d’Amérique latine – Mexique, Honduras et Nicaragua. Un effet faible, mais statistiquement significatif, a été observé dans une seule des études – celle sur le Mexique.

203 R. Rocha (2009).

204 La valeur de la prestation moyenne se maintient au niveau vérifié en début d’année, donc sans présenter encore les effets dus aux changements introduits par l’inclusion des femmes enceintes et des mères allaitantes.

a Les résultats de la simulation A ont déjà été analysés dans le chapitre 5 et ses résultats présentés de manière plus détaillée dans l’annexe 5 du chapitre 5.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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