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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Chapitre 5. Le programme Bourse-Famille : les origines (2003-2006)

Texte intégral

5.1 Consolidation des programmes d’allocations sociales

1Comme on l’a vu dans le chapitre 4, les décisions prises au début du gouvernement Lula ont modifié de façon radicale la politique d’allocations sociales des nouveaux programmes. D’un côté, le public cible a fortement augmenté en fonction de l’universalisation de la prestation à toutes les familles au revenu par personne inférieur à un quart du salaire minimum. Toutes ces familles pouvaient désormais en bénéficier indépendamment de leur taille et du fait d’avoir ou non des enfants. En conséquence, le public cible du programme a quasiment doublé. D’un autre côté, le gouvernement a clairement mis en avant son objectif d’unification des différents nouveaux programmes d’allocations sociales.

  • 152 Sur la perception généralisée de l’échec de la Carte-Alimentation, Elio Gaspari a écrit : « Lula a (...)
  • 153 Comme on l’a vu dans le chapitre 4, ce changement au niveau du type de calcul de la prestation a au (...)

2Après un début de gouvernement confus et parsemé de contradictions conceptuelles et opérationnelles avec la création de la Carte-Alimentation152, le gouvernement a relancé en octobre 2003 le programme d’allocations sociales sous l’appellation Bourse-Famille. Conjointement, de nouvelles règles ont été établies : au niveau du critère d’éligibilité, élévation du plafond du revenu du ménage par personne, désormais sans lien avec le salaire minimum ; modification du calcul du montant de l’allocation, qui est devenu variable – de 15 à 95 reais selon le revenu du ménage et la présence d’enfants153. Avec le recul, on s’aperçoit que différencier les paramètres de la Bourse-Famille du salaire minimum a été une sage décision : le critère de revenu par personne inférieur à un demi-salaire minimum, qui correspondait à la valeur de 100 reais lors de la création de la Carte-Alimentation en 2003, aurait correspondu à 270 reais au début du gouvernement Rousseff en 2011, ce en raison de la politique de valorisation du salaire minimum. Naturellement, une évolution de la valeur du critère de revenu correspondant au salaire minimum n’aurait pas été viable.

  • 154 Le coût annuel de la Bourse-Famille et des autres nouveaux programmes a été de 5,8 milliards de rea (...)

3À la fin de l’année 2004, soit environ un an après la création de la Bourse-Famille comme programme destiné à regrouper tous les nouveaux programmes fédéraux d’allocations sociales, l’unification était encore loin d’être effective. Même si la Bourse-Famille avait déjà connu une très forte croissance (entre les nouvelles familles et l’incorporation de celles des programmes précédents, elle atteignait 5 millions de familles), la Bourse-École et l’Allocation-Gaz continuaient de se superposer de manière importante et comptaient encore de nombreux bénéficiaires : 1,3 million pour la Bourse-École et 3,4 millions pour l’Allocation-Gaz. Malgré l’expansion de la Bourse-Famille et la superposition des programmes préexistants, le coût global des nouveaux programmes était encore 30 % inférieur au coût de la Prestation continue d’assistance (BPC)154 ; cet écart était surtout dû aux différences de valeurs des prestations des deux catégories de programmes d’allocations sociales ciblés sur les pauvres.

  • 155 Pour la première fois depuis sa création à la fin des années 1970, la PNAD possède véritablement un (...)

4Le tableau 5.1 présente le nombre de prestations et leur coût total selon les programmes en septembre 2004, sur la base des registres administratifs du gouvernement fédéral. L’objectif est de fournir un cadre de référence sur l’institutionnalité et la couverture de ces programmes en septembre 2004, date où la PNAD a évalué pour la première fois les caractéristiques de leurs publics à travers un questionnaire supplémentaire portant sur 16 items. Étant donné que les informations de la PNAD sur les caractéristiques de ces programmes seront utilisées dans la suite du texte, les informations administratives du tableau constituent une référence importante pour une comparaison avec celles obtenues par l’enquête auprès des ménages155.

Tableau 5.1 – Nombre de prestations et coût correspondant
Programmes fédéraux d’allocations sociales, septembre 2004

Programme Nbre de prestations payées Coût total (en milliers de reais)
Nouveaux programmes 11 224 584 492 372
Bourse-École 3 381 486 78 778
Bourse-Famille 5 035 660 346 687
Carte-Alimentation 322 317 16 116
Bourse-Alimentation 251 459 4 836
Allocation-Gaz 1 304 571 19 569
PETI* 929 091 26 386
Programmes constitutionnels 2 565 857 674 733
BPC 1 983 788 518 538
RMV et PMV 582 069 156 194
Total général 13 790 441 1 167 105

Source : registres administratifs du MDS.
* L’information se réfère à décembre 2004.

Informations statistiques et respectabilité des programmes

Même s’il existait des registres administratifs pour chaque programme d’allocations et que des mesures étaient prises pour revoir les bases de données et les unifier avec celle de la Bourse-Famille, les informations statistiques sur les ménages bénéficiaires étaient clairement insuffisantes. De plus, les informations relatives à la population prise en charge sont par définition limitées pour évaluer les impacts des allocations sociales qui dépendent d’informations sur l’ensemble de la population brésilienne.

Dans ce contexte, l’enquête et la diffusion des données sur l’application des programmes d’allocations sociales par l’IBGE ont été fondamentales pour fonder leur respectabilité. Cette respectabilité a été en grande partie due au fait que l’impact des allocations a pu être empiriquement évalué à partir des informations de la PNAD. Il s’agissait donc de données statistiques indépendantes des informations administratives issues du ministère du Développement social et de Lutte contre la faim (MDS), responsable direct du programme.

  • 156 Allocation-Gaz, Carte-Alimentation, Bourse-Alimentation, LOAS/BPC personnes âgées et personnes hand (...)

En 2004, près d’un an après la création de la Bourse-Famille et encore en plein processus d’unification des programmes préexistants, l’enquête auprès des ménages a ainsi soumis un questionnaire supplémentaire à la totalité des 145 000 ménages de l’échantillon interrogé. Ce document, qui accompagnait le questionnaire de base de la PNAD, demandait aux habitants s’ils étaient inscrits et / ou s’ils avaient reçu en septembre de cette année-là une allocation sociale. Le questionnaire faisait explicitement référence à huit programmes fédéraux156 et comportait un item supplémentaire pour indiquer la prise en charge éventuelle par d’autres programmes des communes ou des États.

Deux ans plus tard, un nouveau questionnaire complémentaire sur les programmes d’allocations a été soumis avec la PNAD de 2006. Tandis que le questionnaire de 2004 portait aussi bien sur la Bourse-Famille que sur les autres programmes antérieurs, en 2006 la liste des nouveaux programmes ne comptait que la Bourse-Famille et le PETI.

  • 157 Description de l’item en question dans le questionnaire de la PNAD : « Intérêts du livret épargne e (...)

À souligner : à l’exception de 2004 et 2006, années où des questionnaires supplémentaires sur les allocations ont été soumis, l’information sur les revenus issus des allocations est normalement recueillie de manière non spécifique par la PNAD. Ainsi, la valeur correspondant à d’éventuelles prestations est enregistrée dans l’item « autres revenus » de la partie du questionnaire général sur les revenus ; elle est exprimée comme une valeur consolidée unique associée à d’autres items, comme les intérêts, les dividendes et autres revenus de nature financière157. Il n’existe pas d’information séparée sur les valeurs reçues des différents programmes d’allocations sociales dont peuvent bénéficier concomitamment certains ménages. Pour contourner cette limitation, les analyses d’impact dépendent d’inférences indirectes, à partir du croisement de caractéristiques des ménages et de valeurs informées dans les items sur les revenus.

5Il faut observer que l’information sur les prestations provenant des registres administratifs de chaque programme (tableau 5.1) ne permettait pas à elle seule d’estimer le nombre de ménages bénéficiaires, dans la mesure où il n’y avait pas encore de base de données consolidée intégrant les informations des différents programmes. Cela signifie qu’il n’était pas possible de connaître, par exemple, l’intensité de la superposition de programmes au sein du même ménage.

6Les données de la PNAD de 2004 sur la participation des ménages aux programmes ont ainsi pu être comparées avec les données issues des registres administratifs ; ces données ont permis aussi diverses inférences sur la mise en œuvre des programmes.

7Les informations recueillies par le questionnaire complémentaire révèlent qu’un peu plus de 8 millions de ménages ont reçu au moins une allocation des nouveaux programmes en septembre 2004, pour un total de 11 millions de prestations (une moyenne de 1,4 prestation par ménage bénéficiaire). Le tableau 5.2 présente la fréquence de réponses par programme dans la PNAD, ce qui permet une comparaison avec les informations sur le nombre de prestations des registres administratifs.

Tableau 5.2 – Prestations reçues de programmes d’allocations sociales selon la PNAD et prestations versées selon les registres administratifs, septembre 2004

Programme PNAD Registres administratifs
Nbre de prestations (en milliers)
Nbre prestations PNAD /
registres administratifs
Réponses Ménages
Nbre (en milliers) % %
Allocation-Gaz 3 491 31,6 43,3 1 305 2,68
Bourse-École 3 803 34,5 47,2 3 381 1,12
Bourse-Famille 2 089 18,9 25,9 5 036 0,41
Carte-Alimentation 752 6,8 9,3 322 2,33
Bourse-Alimentation 536 4,9 6,7 251 2,13
PETI* 367 3,3 4,6 929 0,40
Total 11 038 100 137,0 11 224 0,98

Sources : PNAD (2004), résultats de Simon Schwartzman à partir des microdonnées ; MDS (2004).
* L’information du MDS sur le PETI se réfère à décembre 2004.

8Concernant ces informations comparées, deux commentaires s’imposent. Le premier porte sur les divergences évidentes entre les informations de la PNAD et celles des registres administratifs. Cela est dû en partie à la migration des bénéficiaires vers la Bourse-Famille, qui ont omis de déclarer le programme auquel ils appartenaient au départ. De fait, les résultats de la PNAD montrent une participation aux programmes qui ont précédé la Bourse-Famille (Allocation-Gaz, Bourse-École, Bourse-Alimentation, Carte-Alimentation de Faim Zéro) plus grande que celle enregistrée par les registres administratifs fin 2004 et, à l’inverse, une sous-déclaration de la participation à la Bourse-Famille.

  • 158 La valeur de l’Allocation-Gaz, qui compensait les familles à faible revenu de la suppression de la (...)

9Dans le cas de l’Allocation-Gaz, le grand écart entre les informations des deux sources est certainement lié à son association avec d’autres programmes. Comme on a pu le voir dans le chapitre 3, après sa création en 1996, le paiement de l’Allocation-Gaz n’a pas profité à son public potentiel comme prévu158. Tandis que d’autres programmes d’allocations tels que la Bourse-École et la Bourse-Alimentation se sont accrus à la fin des années 1990, l’Allocation-Gaz a généralement été attribuée comme une prestation complémentaire, via l’inscription à d’autres programmes. Il s’est alors produit une superposition légitime entre l’Allocation-Gaz et d’autres allocations. Même si le paiement de l’Allocation-Gaz cessait lorsque les bénéficiaires des programmes précédents étaient inclus dans le programme Bourse-Famille, l’information de l’enquête auprès des ménages semble illustrer une situation antérieure qui n’était pourtant plus en vigueur en septembre 2004, avec au final une surdéclaration des ménages interrogés dans le cadre de la PNAD (3,5 millions de ménages déclarent avoir reçu l’Allocation-Gaz, contre 1,3 million selon les registres administratifs).

  • 159 Le nombre moyen résulte des réponses affirmatives sur la participation aux programmes (11,04 millio (...)

10Le deuxième commentaire que l’on peut faire sur les données du tableau 5.2 concerne la superposition élevée de prestations au sein du même ménage, de l’ordre de 1,4 par ménage159 : sur les ménages qui recevaient une prestation, 47,2 % ont déclaré recevoir la Bourse-École, 43,3 % l’Allocation-Gaz, et ainsi de suite.

11Avec 3,4 millions de prestations, soit 34,5 % des prestations déclarées dans la PNAD, la Bourse-École apparaissait encore en septembre 2004 comme le programme comptant le plus de bénéficiaires. Or, cela va à l’encontre des données des registres administratifs pour qui la Bourse-Famille était déjà à cette date le programme le plus important, avec 5 millions de ménages pris en charge. Malgré la divergence, les registres administratifs semblent suggérer que la Bourse-Famille s’est surtout développée juste après son lancement (d’octobre à décembre 2003) avec l’incorporation des bénéficiaires des programmes préexistants ; en 2004, en revanche, la forte augmentation du nombre de nouveaux bénéficiaires révèle la priorité d’expansion du public au détriment de l’intégration et de l’organisation du nouveau modèle (cf. tableau 5.3).

Tableau 5.3 – Évolution du nombre de bénéficiaires par programme, 2003-2004

Programme Juin 2003 Déc. 2003 Sept. 2004
Bourse-Alimentation 1 370 156 369 556 251 459
Bourse-École 5 046 874 3 771 199 3 381 486
Carte-Alimentation 59 973 346 300 322 317
Bourse-Famille - 3 615 596 5 035 660
Sous-total 6 477 003 8 102 651 8 990 922
Allocation-Gaz 9 333 303 6 931 699 1 304 571
Total 15 810 306 15 034 350 10 295 493

Source : MDS.

12Les résultats de l’enquête auprès des ménages ont également montré l’intensité de la superposition de programmes. Presque un an après la création de la Bourse-Famille et malgré le rôle de la base de données unifiée pour intégrer les bénéficiaires des différents programmes, un grand nombre de superpositions existait encore à la fin de l’année 2004.

13En fait, il est possible de distinguer deux types de superpositions, les anciennes et les nouvelles, si l’on peut dire. Les superpositions anciennes étaient un problème hérité de la manière dont les programmes avaient été créés par des sphères administratives indépendantes (cf. chapitre 3). Dans la mesure où interrompre purement et simplement le paiement des prestations des programmes anciens n’a jamais été considéré – ce qui d’ailleurs semble logique –, le problème devait se résoudre au fur et à mesure du réenregistrement des bénéficiaires de ces programmes et du seul versement de la Bourse-Famille. La plus grande superposition ancienne avait lieu entre la Bourse-École et l’Allocation-Gaz ; mais, comme on l’a vu, il s’agissait d’une superposition légitime étant donné l’attribution pratiquement automatique de l’Allocation-Gaz aux bénéficiaires de la Bourse-École. Des superpositions moindres étaient aussi observables entre la Bourse-École du ministère de l’Éducation, la Bourse-Alimentation du ministère de la Santé et le PETI du ministère de la Sécurité et de l’Assistance sociale. Ces superpositions avaient lieu de façon légitime ou non, en conséquence du processus d’inscription qui avait été effectué de manière indépendante dans le contexte de chacun des programmes.

14Cependant, à la fin de l’année 2004, la PNAD a mis en évidence de nouvelles superpositions, à savoir celles de la Bourse-Famille avec les programmes qu’elle était censée remplacer (Bourse-École, Bourse-Alimentation, Carte-Alimentation et Allocation-Gaz). Et ces superpositions étaient significatives : seuls la moitié (50,7 %) des bénéficiaires de la Bourse-Famille recevaient uniquement cette allocation (cf. tableau 5.4). La forte superposition constatée par la PNAD entre la Bourse-Famille et la Bourse-École, la Bourse-Famille et l’Allocation-Gaz suggérait, d’une part, des problèmes opérationnels d’expansion de la couverture et d’unification des nouveaux programmes fédéraux d’allocations sociales sous la Bourse-Famille ; d’autre part, ces nouvelles superpositions s’expliquaient par la façon dont avait été fixé le montant des allocations de la Bourse-Famille au moment de l’incorporation des programmes antérieurs. Pour que les familles ne sortent pas perdantes, si le montant de la première allocation était supérieur à celui de la Bourse-Famille, il était maintenu. La valeur de l’allocation versée par la Bourse-Famille pouvait donc ne pas correspondre strictement aux règles de la Bourse-Famille. Cet élément est susceptible d’avoir trompé les personnes qui ont répondu à l’enquête et donné lieu à un nombre de superpositions supérieur au nombre réel. La correction de la valeur de la prestation versée s’est faite progressivement et au cas par cas, au fur et à mesure que celle de la prestation de la Bourse-Famille était ajustée. Ces faits paraissent expliquer en partie les divergences observées auparavant entre les registres administratifs et les informations de l’enquête auprès des ménages.

Tableau 5.4 – Ménages ayant déclaré recevoir l’allocation de la Bourse-Famille et superposition avec d’autres programmes d’allocations sociales

Programme Nbre de ménages
Allocation-Gaz 599 312
Bourse-École 553 490
Seulement la Bourse-Famille 1 059 258
Carte-Alimentation 149 893
Bourse-Alimentation 148 245
PETI 53 928
BPC / RMV / PMV 64 523
Autres programmes 60 503

Source : PNAD (2004).

15La question critique de la superposition d’allocations pouvait être vue sous un autre angle : celui du nombre d’allocations reçues par les ménages bénéficiaires. Même si la plupart des ménages bénéficiaires (60,3 %) ne recevaient qu’une allocation sociale en septembre 2004, un peu moins d’un tiers (30,4 %) en touchaient deux et les près de 10 % restants en touchaient trois ou plus. Certes, une partie de cette superposition était légitime. Mais, tandis que le MDS se battait pour unifier les programmes sous celui de la Bourse-Famille, il existait une question structurelle sous-jacente qui ne pouvait pas être résolue. Il s’agissait du parallélisme entre deux systèmes différents d’allocations sociales, tous deux basés sur le critère du revenu et à destination des ménages pauvres : d’un côté, le système de la Bourse-Famille, qui incorporait la clientèle des nouveaux programmes antérieurs ; de l’autre, le système des prestations constitutionnelles, comme la BPC. Malgré sa très haute importance, cette question n’a pas été au cœur des discussions conceptuelles et opérationnelles sur les allocations ciblées qui ont eu lieu tout au long de la première décennie du xxie siècle, alors que la Bourse-Famille se structurait et étendait sa couverture.

5.2 Le ciblage

16L’examen de la superposition des programmes d’allocations sociales a montré que la solution à cette question dépendait des informations obtenues auprès des ménages. Les registres administratifs indépendants et relatifs à chaque programme étaient, par définition, incapables de capter le phénomène. C’est la raison pour laquelle les informations de la PNAD ont été essentielles.

  • 160 Sur les formes d’évaluation du degré de précision du ciblage des programmes sociaux, voir Grosh (19 (...)

17En outre, les informations de la PNAD ont aussi été fondamentales pour réaliser une première évaluation du degré de ciblage des programmes d’allocations sociales160. Comme il s’agissait de programmes destinés à prendre en charge des familles définies comme pauvres en fonction de leur revenu par personne, l’enquête auprès des ménages permettait de croiser l’information sur le revenu du questionnaire de base avec la déclaration de participation aux programmes du questionnaire supplémentaire, ce afin de vérifier dans quelle mesure le public pris en charge correspondait de fait à la population cible du programme.

  • 161 Pour les règles d’éligibilité de la Bourse-Famille, voir le chapitre 4.

18Sur la base du critère d’éligibilité et des règles d’établissement du montant de l’allocation en fonction de la composition des familles à faible revenu161, le degré de ciblage du programme peut être évalué en termes d’erreurs d’inclusion et d’exclusion. L’erreur d’inclusion survient quand une famille qui n’appartient pas à la population cible du programme reçoit une allocation. À l’inverse, il y a erreur d’exclusion lorsqu’une famille potentiellement bénéficiaire ne reçoit pas l’allocation.

  • 162 Comme on l’a vu dans les chapitres 3 et 4, les nouveaux programmes possédaient un critère unique de (...)

19En utilisant l’information sur le revenu issu de la PNAD de 2004, on constate que 3,8 millions – soit 48 % – de ceux qui ont déclaré recevoir une allocation de la Bourse-Famille ou de tout autre programme subsistant présentaient un revenu par personne inférieur à 100 reais, même après avoir touché l’allocation162. Ces 3,8 millions de ménages bénéficiaires remplissent sans l’ombre d’un doute les conditions pour recevoir l’allocation de la Bourse-Famille (cf. tableau 5.5).

Tableau 5.5 – Distribution des ménages ayant reçu au moins une allocation selon les tranches de revenu par personne après le versement de l’allocation

Tranche de revenu par personne (reais) Nbre de ménages %
0 < RDPC ≤ 50 1 296 689 16,34
50 < RDPC ≤ 100 2 545 431 32,07
100 < RDPC ≤ 130 1 168 922 14,73
130 < RDPC 2 926 284 36,87
Total 7 937 326 100

Source : PNAD (2004).
N.B. : RDPC = Revenu du ménage par personne. Exclut les ménages n’ayant pas fourni d’informations sur le revenu.

  • 163 La valeur maximale du revenu des familles bénéficiaires par personne qui pouvait être atteinte aprè (...)

20Le chiffre de 2,9 millions de ménages bénéficiaires – 37 % du total – disposant d’un revenu par personne supérieur à 130 reais (au-delà d’une tranche de transition acceptable au-dessus de la valeur maximale de revenu par personne qu’un ménage éligible pourrait théoriquement atteindre en touchant l’allocation163) suggère un taux élevé pour l’erreur d’inclusion.

21A contrario, il existait un vaste espace pour élargir la couverture et améliorer le ciblage : dans la population cible de la Bourse-Famille, une parcelle importante – quasiment 1,8 million de ménages – disposait d’un revenu par personne inférieur à 50 reais sans recevoir d’allocations. Et il y avait aussi un autre sous-ensemble de ménages qui formait un public potentiel complémentaire : même après avoir reçu l’allocation BPC et / ou l’Allocation-Gaz, ces ménages avec ou sans enfants avaient encore un revenu par personne inférieur aux critères de revenu de la Bourse-Famille.

22Le tableau 5.6 présente la répartition de ces près de 5 millions de ménages éligibles mais ne recevant pas l’allocation de la Bourse-Famille en septembre 2004, selon quatre situations possibles. On s’aperçoit en particulier qu’environ 4,5 millions – soit 90 % – des ménages identifiés ont déclaré ne recevoir aucune allocation de quelque programme que ce soit.

Tableau 5.6 – Ménages éligibles mais non bénéficiaires, selon différentes conditions, septembre 2004

Condition Jusqu’à 50 reais Plus de 50 et jusqu’à 100 reais* Total
Ne reçoit aucune allocation 1 779 217 2 738 347 4 517 564
Ne reçoit que l’Allocation-Gaz 138 927 246 049 384 976
Ne reçoit que la BPC 6 926 43 418 50 344
Reçoit BPC et Alloc.-Gaz 504 7 148 7 652
Total 1 925 574 3 034 962 4 960 536

Source : PNAD (2004).
* Ménages avec au moins un enfant de moins de 15 ans.

  • 164 En considérant toutes les allocations sociales attribuées, y compris celles de la BPC (dans le cadr (...)
  • 165 La région Nord-Est est la région la plus pauvre du Brésil, pas seulement en termes de revenu mais a (...)

23Du point de vue régional, c’est dans la région Nord-Est que se situait le plus grand public potentiel, de l’ordre d’un peu plus de 2 millions, soit 42 % des ménages (il s’agit des ménages éligibles mais non pris en charge). Et pourtant, cette région avait reçu 54 % du total des allocations de la Bourse-Famille en septembre 2004. Cette mise en avant régionale de la politique d’allocations sociales – qui avait déjà lieu auparavant et se poursuivait avec la Bourse-Famille164 – se justifie en raison de la situation adverse du Nord-Est quand il est question de l’incidence de la pauvreté sur le pays165.

  • 166 Du point de vue du revenu, la pauvreté de la région Nord-Est est en partie due à des activités de s (...)

24La simulation de la valeur des allocations à verser pour corriger l’erreur d’exclusion en 2004 montre également que la valeur moyenne de l’allocation serait plus élevée dans le Nord-Est. Cela est en lien avec la prédominance de revenus relativement plus faibles dans cette région, notamment un taux plus élevé de ménages à revenu zéro166, et avec un plus grand nombre d’enfants dans les familles éligibles. Le tableau 5.7 présente l’ensemble de ces ménages par tranche de revenu par personne et par région, ainsi que la simulation des valeurs impliquées.

Tableau 5.7 – Ménages éligibles mais non bénéficiaires et valeurs des allocations imputées par tranche de revenu par personne, conformément à la région de résidence, septembre 2004

Région Jusqu’à 50 reais (en milliers) Entre 50 et 100 reais (en milliers) Nbre de ménages Valeur imputée Valeur moyenne (R$)
(en milliers) % R$ (en milliers) %
Nord 184 375 559 11,3 26 650 11,6 47,69
Nord-Est 933 1 190 2 123 42,8 101 919 44,2 48,01
Sud-Est 552 979 1 531 30,9 68 731 29,8 44,90
Sud 155 274 429 8,6 19 186 8,3 44,69
Centre-Ouest 101 218 319 6,4 13 848 6,0 43,49
Brésil 1 926 3 035 4 961 100 230 333 100 46,43

Source : PNAD (2004).

  • 167 La Bourse-Famille a versé 346 millions de reais en allocations en septembre 2004. Source : MDS (200 (...)

25Ces chiffres sur l’erreur d’exclusion signifient que, si tous les ménages déjà pris en charge en 2004 étaient maintenus dans le programme, il aurait fallu élargir la couverture d’un peu plus de 60 % pour garantir la prise en charge de tous les ménages potentiellement bénéficiaires sur la base de leurs caractéristiques de revenu et de composition de la famille relevées par la PNAD. De plus, la prise en charge totale de la clientèle potentielle mais pas encore bénéficiaire aurait impliqué une dépense mensuelle supplémentaire de 66 % par rapport à celle réalisée pour les versements d’allocations de la Bourse-Famille en septembre 2004167.

26La question du ciblage de la Bourse-Famille telle qu’elle apparaissait en 2004 peut être résumée par les erreurs d’exclusion et d’inclusion relatives, estimées à partir du revenu du ménage par personne avant de recevoir l’allocation. L’erreur d’inclusion, c’est-à-dire le rapport entre bénéficiaires n’ayant pas droit et le total des bénéficiaires, était de 59 %. Quant à l’erreur d’exclusion, c’est-à-dire le rapport entre les ménages éligibles mais non pris en charge et le total des bénéficiaires, elle était de 49 %.

   

27Lorsqu’on pense aux problèmes de ciblage de la Bourse-Famille observés en 2004 et, d’une certaine manière, encore présents sept ans plus tard, il faut avoir à l’esprit trois éléments.

28Le premier est que l’erreur d’inclusion élevée est due à la grande variation du revenu de la population cible du programme, une variation par rapport à la valeur maximale établie comme critère d’éligibilité pour la Bourse-Famille. Même si l’erreur d’inclusion était élevée, l’erreur d’exclusion était plus grave : pas moins de 5 millions de ménages environ, parmi lesquels quasiment 2 millions de ménages très pauvres (c’est-à-dire avec un revenu par personne inférieur à 50 reais), n’étaient pas pris en charge par le programme. Ainsi, l’erreur de ciblage par exclusion était le talon d’Achille du ciblage de la Bourse-Famille en 2004 – et il le sera encore en 2011 au début du gouvernement Rousseff, comme on le verra plus loin. C’est la raison pour laquelle la politique sociale du nouveau gouvernement, qui a succédé au gouvernement Lula, a établi comme priorité absolue la prise en charge de l’extrême pauvreté dans toutes ses dimensions et plus spécifiquement décrété que les services publics d’assistance sociale devraient tout mettre en œuvre pour localiser les familles les plus vulnérables.

  • 168 Medeiros, Britto & Soares (2008).

29Le deuxième élément est que, malgré un large éventail de possibilités pour améliorer le ciblage de la Bourse-Famille et des nouveaux programmes, ceux-ci présentaient déjà un bien meilleur ciblage que les prestations de la BPC. Des estimations faites sur la base des revenus de la PNAD 2004168 avant le versement de l’allocation montrent que le ciblage de la Bourse-Famille est meilleur parce qu’il prend davantage en charge les ménages sur la base de la distribution que ceux situés au-dessus du seuil de pauvreté. En adoptant la valeur de 130 reais comme valeur de seuil de pauvreté, moins de 12 % des allocations de la Bourse-Famille étaient payées aux ménages dont le revenu par personne était supérieur à cette valeur, tandis que dans le cas de la BPC ce pourcentage atteignait 20 %.

30En comparant les estimations des erreurs de ciblage de la Bourse-Famille au Brésil avec celles de programmes d’allocations sociales similaires au Mexique et au Chili, on s’est aperçu que les résultats étaient analogues (Soares, Ribas & Osório 2007). Il convient d’ajouter que la procédure brésilienne d’inscription, qui est décentralisée, est plus simple et moins chère que celles adoptées par ces deux autres pays. De plus, le bon ciblage de la Bourse-Famille constaté dès 2004 a été en soi surprenant étant donné la rapidité d’expansion de la couverture – qui pouvait ralentir les procédures d’inscription et de sélection – et le processus de migration des bénéficiaires des programmes préexistants.

31Le troisième élément concerne les caractéristiques des ménages en situation d’extrême pauvreté qui ne recevaient aucune allocation. De manière plus spécifique, dans quelle mesure les conditions de vie des ménages répondant aux critères d’éligibilité mais ne bénéficiant pas de la Bourse-Famille, situés à la base de la distribution des revenus, se différenciaient-elles des conditions de vie de ceux de la même tranche de revenu mais qui touchaient l’allocation ? Dans cette seconde catégorie, seuls ont été pris en compte les ménages qui recevaient la Bourse-Famille afin que la comparaison puisse montrer le résultat de l’inscription et l’intégration des nouveaux programmes à la Bourse-Famille après octobre 2003, et non d’éventuels défauts de fonctionnement des programmes préexistants. Étant donné que la PNAD examine un large éventail de caractéristiques des ménages, l’exercice de comparaison permet aussi d’avoir une idée concrète sur les conditions de vie du public de la Bourse-Famille, déjà pris en charge ou non, au début de la phase d’implantation du programme.

32En prenant comme point de départ le critère du revenu et la participation ou non du ménage au programme, trois variables importantes ont été considérées, les trois à égale mesure : une canalisation d’eau dans au moins une pièce du domicile, l’existence de toilettes et l’énergie électrique. Les informations binaires sur l’accès à ces items ont donné lieu à un score relatif aux conditions de vie des ménages. Le tableau 5.8 présente les résultats pour les deux ensembles de domiciles, ainsi que les scores obtenus.

Tableau 5.8 – Conditions d’accès aux toilettes, à l’électricité et à l’eau dans le domicile des ménages bénéficiaires et non bénéficiaires de la Bourse-Famille au revenu par personne inférieur à 50 reais / mois, septembre 2004

Toilettes Électricité Eau Reçoivent la Bourse-Famille Ne reçoivent pas la Bourse-Famille
Nbre % Nbre %
Oui Oui Oui 190 950 46,90 1 460 474 60,17
Oui Oui Non 78 376 19,25 376 664 15,52
Oui Non Oui 2 264 0,56 19 637 0,81
Oui Non Non 8 540 2,10 56 668 2,33
Non Oui Oui 18 324 4,50 85 153 3,51
Non Oui Non 81 512 20,02 310 755 12,80
Non Non Oui 385 0,09 10 763 0,44
Non Non Non 26 810 6,58 106 942 4,41
Total* 407 161 100 2 427 056 100
Score 0,705 - 0,786 -

Source : PNAD (2004), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Le total exclut les ménages n’ayant déclaré aucun des trois items utilisés.

33Les scores obtenus par les deux ensembles de ménages au revenu très bas ne mettent pas en avant de défaut de ciblage provoqué par l’utilisation du critère de revenu pour la sélection des bénéficiaires. En réalité, le score de ceux qui ne reçoivent pas la Bourse-Famille (7,86/10,0) est légèrement supérieur à celui de ceux qui la reçoivent (7,05/10,0), ce qui suggère des conditions de vie un peu supérieures aux premiers. En d’autres termes, il ne semble pas y avoir de biais défavorable aux non-bénéficiaires, mais plutôt une insuffisance de couverture du programme. Finalement, le principal défaut de ciblage de la Bourse-Famille était de prendre en charge des ménages au revenu plus élevé – aux conditions de vie forcément meilleures – avant de prendre en charge tous les ménages situés à la base de la distribution des revenus.

Les allocations sociales conditionnées augmentent-elles la fréquentation scolaire ?

  • 169 Au début avec la tranche d’âge de 7 à 14 ans, qui est ensuite passée de 6 à 15 ans.

Quand la Bourse-École a été conçue comme programme d’allocations sociales au début des années 1990 (cf. chapitre 2), l’objectif était clairement d’en finir avec le cercle vicieux de la pauvreté à travers l’éducation des enfants pauvres. De ce fait, le public cible des allocations se limitait aux familles à faible revenu avec des enfants d’âge scolaire169. En contrepartie, elles étaient dans l’obligation d’envoyer leurs enfants à l’école pour toucher l’allocation. Toutefois, aussi bien le programme Bourse-École fédéral que ceux issus d’initiatives locales ont négligé ce critère de la fréquentation scolaire. Et cela s’est vérifié au moins jusqu’en 2006 avec la Bourse-Famille, pour diverses raisons.

Dans la mesure où l’allocation sociale est diffusée par les pouvoirs publics et qu’elle est vue par le public en général comme un mécanisme pour pousser la population cible à adopter des comportements désirés, il est intéressant de voir quel était le lien réel entre le bénéfice de l’allocation et la fréquentation scolaire.

  • 170 Les informations de la PNAD ne permettent pas de conclure sur la question de la fréquentation au se (...)

Sur la base des informations de la PNAD, il a été procédé à une comparaison entre trois types de familles à faible revenu et la fréquentation scolaire de leurs membres âgés de 6 à 20 ans170. Le total des ménages brésiliens au revenu par personne inférieur ou égal à 100 reais a été séparé en trois groupes :

1. Ont reçu la Bourse-École et / ou la Bourse-Famille, peuvent avoir reçu ou non une autre allocation sociale.
2. Ont reçu la Bourse-École et / ou la Bourse-Famille et aucune autre allocation.
3. N’ont reçu aucune allocation.

Pour ces trois groupes de ménages, la fréquentation / inscription scolaire des enfants et jeunes de 6 à 20 ans a été observée afin d’identifier des différences. En principe, les familles qui touchent des allocations seront à l’origine plus pauvres que celles qui n’en touchent pas. Mais, si l’on tient compte du montant de l’allocation et du niveau de revenu pris en compte dans l’exercice – 100 reais –, cet effet est négligeable sur les résultats obtenus. Les taux du graphique ci-après sur la non-fréquentation par tranche d’âge pour les trois types de ménage suscitent certains commentaires :

• Les ménages qui reçoivent le plus d’allocations présentent les meilleurs résultats. Cela suggère que la plus grande fréquentation scolaire est liée à un meilleur accès aux services et aux prestations en général, puisque tous les âges sont concernés. Ainsi, les résultats ne sont pas associés à la condition de la fréquentation scolaire établie par les programmes de la Bourse-École et de la Bourse-Famille, qui se limitent à des enfants en âge de scolarité obligatoire, c’est-à-dire de 6 à 15 ans ;
• Chez les ménages qui reçoivent l’allocation (groupes 1 et 2), le niveau le plus bas de non-fréquentation scolaire s’observe à un âge plus élevé (11 ans) que chez ceux qui ne reçoivent aucune allocation (9 ans). On peut supposer que les programmes, alors en phase d’implantation, ont encouragé le retour à l’école d’enfants qui étaient déjà sortis du système scolaire ;
• Les allocations n’ont pas réussi à éviter le processus d’abandon de l’école dans la tranche d’âge de scolarité obligatoire. On observe une augmentation du taux de non-fréquentation à partir de 12 ans dans tous les cas ;
• Les ménages qui reçoivent des allocations présentent des taux de non-fréquentation plus favorables aussi pour les âges supérieurs à la limite de la scolarité obligatoire (autrement dit, 15 ans). Cela ne peut pas être attribué au caractère conditionné des programmes mais à des facteurs tels que ceux liés à l’urbanisation et à l’accessibilité à l’école ;
• Les ménages qui n’ont reçu aucune allocation présentent des résultats moins favorables, avec des taux de non-fréquentation scolaire plus élevés à tous les âges. Comme il n’y a pas de lien avec l’âge, on peut dire que ces ménages sont plus « exclus » au même niveau de revenu, voire à des niveaux de revenu plus élevés que les autres avant de toucher l’allocation.

Malgré des résultats plus favorables pour les enfants de ménages touchant des allocations, il n’est pas possible d’affirmer que le fait de recevoir une allocation soit le facteur déterminant d’une fréquentation scolaire plus élevée. De plus, avec l’inscription des candidats à la Bourse-École via le réseau scolaire, ce sont les enfants des familles les plus pauvres dans chaque école qui ont été inscrits en priorité, au détriment d’enfants au même niveau de revenu mais n’allant pas à l’école. La Bourse-Famille a « hérité » des bases de données des programmes préexistants et a été marquée par le grand nombre de bénéficiaires de la Bourse-École.

Courbes de non-fréquentation scolaire

Il faut encore préciser qu’au moment des phases initiales d’implantation des programmes d’allocations, l’inscription des candidats était réalisée rapidement, sous pression et sans ressources suffisantes. L’inscription des ménages se faisait sans un réseau d’assistance sociale qui aurait déjà identifié et reconnu les familles vulnérables. Pour atteindre les quotas de prise en charge définis par le gouvernement fédéral pour chaque commune, les mairies – qui étaient responsables des inscriptions pour les programmes fédéraux – tendaient à inscrire les ménages pauvres les plus visibles institutionnellement : l’école devenait ainsi une base naturelle et, au vu des restrictions opérationnelles, adaptée pour l’inscription. Résultat, une partie significative de ménages très pauvres, socialement marginalisés et dont les enfants n’allaient pas à l’école, finissait par rester exclue du programme. Cette donnée a forcément un impact sur les inférences qui peuvent être faites sur la relation entre la fréquentation scolaire et le bénéfice de l’allocation sociale.

34En 2006, le questionnaire supplémentaire de la PNAD a fourni à nouveau des informations spécifiques sur les bénéficiaires des allocations sociales. Cela a permis de comparer le degré de ciblage des allocations pendant une période marquée par un travail intense de réenregistrement des ménages et d’unification des programmes préexistants sous la Bourse-Famille.

  • 171 Les ménages éligibles en 2004 devaient avoir un revenu inférieur à 50 reais ou à 100 reais s’il y a (...)
  • 172 Le revenu des familles obtenu par la PNAD est celui du mois de septembre de l’année en question. En (...)

35En prenant pour base le revenu déclaré par les ménages et les critères d’éligibilité de la Bourse-Famille171, Soares, Ribas et Soares (2009) montrent que l’erreur d’inclusion a augmenté à partir de seuils déjà très élevés en 2004. Ainsi, la part des bénéficiaires de la Bourse-Famille ayant un revenu supérieur aux paramètres du programme est passée de 42,5 % en 2004 à 49,2 % (soit quasiment la moitié du total des bénéficiaires) en 2006 (cf. tableau 5.9). Ces mêmes auteurs relativisent l’importance de l’erreur d’inclusion en fonction du degré de vulnérabilité à la pauvreté. À partir des caractéristiques des familles, ils estiment le revenu permanent des non-éligibles et constatent que 27 % d’entre eux étaient vulnérables à la pauvreté, c’est-à-dire situés dans une tranche de revenu de transition et alternant entre des entrées et des sorties de la pauvreté au cours du temps. Ainsi, la véritable erreur d’inclusion serait de l’ordre de 23 % en 2006172.

Tableau 5.9 – Analyse comparée du ciblage de la Bourse-Famille (BF), 2004-2006

Non-éligibles Éligibles Total
2004
Tous les ménages 83,2 16,8 100,0
     Ne reçoivent pas la BF 77,9 9,6 87,5
     Reçoivent la BF 5,3 7,2 12,5
Ménages recevant la BF 42,5 57,5 100,0
2006
Tous les ménages 84,9 15,1 100,0
     Ne reçoit pas la BF 76,6 6,6 83,2
     Reçoit la BF 8,3 8,5 16,8
Ménages recevant la BF 49,2 50,8 100,0

Source : Soares, Ribas & Soares (2009).

36A contrario, l’erreur d’exclusion a baissé : elle est passée de 9,6 % en 2004 à 6,6 % en 2006. Dans les faits, la baisse de l’erreur d’exclusion s’accompagne de la réduction du nombre absolu de familles éligibles mais non prises en charge – baisse d’un tiers entre 2004 et 2006. Cela est très certainement le fruit du réenregistrement et de la recherche soigneuse des ménages potentiellement bénéficiaires, en particulier parmi ceux dont le revenu est le plus faible : sur ce point, on observe que le nombre de ménages éligibles mais non pris en charge avec un revenu par personne inférieur à 50 ou 60 reais par mois chute de moitié pendant la période en question (cf. tableau 5.10).

Tableau 5.10 – Évolution du nombre de ménages éligibles mais non pris en charge

Nombre de ménages (en milliers)
Revenu jusqu’à 50-60 reais Entre 50-60 et 100-120 reais Total
2004 1 925 3 034 4 959
2006 1 000 2 371 3 371
Δ % 2004-2006 –48,1 –21,8 –32,0

Source : Rocha (2008), sur la base des données des PNAD de 2004 et 2006.

  • 173 Il y a eu un processus intense d’inclusion et d’exclusion de ménages de la Bourse-Famille, de sorte (...)

37Ces données sur l’évolution de la Bourse-Famille en termes de ciblage donnent lieu à quelques observations. La première est que la réduction d’environ 1,6 million de ménages potentiellement bénéficiaires mais n’étant pas pris en charge, constatée entre 2004 et 2006, n’était pas essentiellement due à l’expansion du programme – comme on le verra ci-dessous, plus de 337 000 ménages ont été de fait inclus pendant cette période173. Elle n’était pas davantage due à l’amélioration du ciblage, puisque l’augmentation des ménages bénéficiaires ayant un revenu supérieur à 130 reais correspondait à plus de 3,5 fois les 337 000 ménages incorporés dans le programme entre 2004 et 2006. La réduction des ménages éligibles mais non pris en charge est surtout liée à un facteur extérieur à la politique des programmes d’allocations sociales : la forte augmentation du revenu à la base de la distribution des revenus.

5.3 L’objectif visé de 11 millions de ménages

38Fin 2006, le programme Bourse-Famille a atteint l’objectif de couvrir sa population cible de 11 millions de ménages établie par le gouvernement, consolidant ainsi sa position phare dans la politique sociale du gouvernement Lula. Au cours des trois années ayant suivi sa création (en octobre 2003), des efforts importants ont été menés pour unifier l’ensemble des programmes d’allocations sociales à destination des pauvres institués dans les années 1990. Parmi les stratégies adoptées, il faut noter en particulier la révision de la base de données concernant les ménages et la suppression de la forte superposition entre les programmes.

39De fait, les registres administratifs du MDS rendent compte d’une grande expansion de la Bourse-Famille : le nombre d’allocations aurait déjà plus que doublé, passant de 5 millions en 2004 à 11 millions en 2006. Cependant, les informations sur le fonctionnement de l’ensemble des nouveaux programmes permettent de mieux comprendre cette évolution (cf. tableau 5.11). On s’aperçoit que l’expansion de la Bourse-Famille s’est produite en fonction de la substitution des différents programmes préexistants, de sorte que le nombre total d’allocations attribuées a finalement peu augmenté : il est passé de 11,2 millions en 2004 à 11,8 millions en 2006. Il faut néanmoins souligner une avancée majeure : l’unification des programmes sous la Bourse-Famille, au détriment de la superposition notoire et néfaste d’allocations attribuées aux mêmes ménages par différents programmes, comme cela se produisait en 2004 (cf. item 5.1 de ce chapitre).

Tableau 5.11 – Nombre d’allocations attribuées et reçues Nouveaux programmes, 2006

Programme Nombre d’allocations (en milliers)
Attribuées (MDS) Reçues (PNAD)
2004 2006 2006
Bourse-Famille 5 036 10 961 8 126
PETI 929 682 267
     Total partie 5 965 11 643 8 393
Bourse-École 3 381 8
Carte-Alimentation 322 24
Allocation-Gaz 1 305 107
Bourse-Alimentation 251 2
     Total général 11 224 11 784 8 393

Sources : MDS ; PNAD (2006).
N.B. : (…) indique que les programmes n’ont pas fait l’objet d’une analyse de la PNAD.

  • 174 Le PETI, qui possède sa propre logique, était encore géré séparément en 2006.

40À des fins de comparaison avec les informations des registres officiels, le tableau 5.11 présente également les données de la PNAD de 2006 sur le nombre d’allocations reçues par les ménages. Dans le cas des informations de la PNAD, les nouveaux programmes englobent seulement la Bourse-Famille et le PETI174, étant donné que les autres programmes, à l’époque presque entièrement absorbés par la Bourse-Famille, n’ont pas fait l’objet de l’enquête. Les informations du MDS montrent par ailleurs sans ambi- guïté la part marginale de ces programmes dans le nombre d’allocations attribuées – 139 000, soit 1,2 % du total.

  • 175 Une partie de cette différence est due au fait que le nombre habituellement diffusé par le MDS se r (...)

41La comparaison entre les informations du MDS et celles de la PNAD sur 2006 permet de faire deux constats de base : premièrement, il existe un écart entre les deux sources en ce qui concerne le nombre d’allocations de la Bourse-Famille, de l’ordre de 2,7 millions de ménages en septembre 2006. La majeure partie de cet écart s’explique par le déphasage temporel entre l’attribution et le paiement par le MDS, mais aussi par le fait que la PNAD est une enquête par échantillonnage175.

Tableau 5.12 – Superposition entre la Bourse-Famille (BF) et d’autres programmes
Brésil, régions Nord et Nord-Est, 2006 (en milliers de ménages)

Situation Brésil Nord Nord-Est
Nbre % Nbre % Nbre %
Seulement BF 7 415 91,3 650,7 88,7 3 958 91,7
BF et PETI 100 1,2 6,7 0,9 76 1,8
BF et BPC 237 2,9 28,9 3,9 141 3,3
BF et autres 341 4,2 41,8 5,7 131 3,0
Autres associations 24 0,3 5,2 0,7 8 0,2
Total 8 126 100 733 100 4 314 100

Source : PNAD (2006), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

42Le deuxième constat est que les chiffres de la PNAD comme ceux du MDS montrent une faible expansion de la couverture entre 2004 et 2006. D’après la PNAD, 337 000 ménages supplémentaires ont été pris en charge. Les chiffres du MDS sont un peu plus élevés – 560 000 ménages supplémentaires pris en charge sur une période de deux ans –, mais ils se rapprochent de ceux de la PNAD quand sont déduits les ménages recevant des allocations des programmes Bourse-École, Bourse-Alimentation, Allocation-Gaz ou Carte-Alimentation, qui n’ont pas été pris en compte par la PNAD.

  • 176 Il faut rappeler qu’une partie des superpositions qui avaient lieu en 2004 était légitime : si aprè (...)

43Finalement, et malgré une grande opération de marketing sur la prise en charge de 11 millions de ménages, il n’y a pas eu d’expansion significative de la couverture entre 2004 et 2006 si l’on considère conjointement les nouveaux programmes. En revanche, il y a eu une importante rationalisation du système avec la suppression de la superposition des programmes que la PNAD de 2004 avait permis d’identifier et de mesurer176.

44Le tableau 5.12 montre encore que la superposition de l’allocation de la Bourse-Famille avec d’autres programmes encore existants en 2006 n’atteignait pas les 10 %, et ce même si la configuration variait beaucoup d’une région à l’autre. Sur les ménages ayant déclaré recevoir l’allocation de la Bourse-Famille, seuls 1,2 % recevaient également l’allocation du PETI ; et cette superposition était plus élevée dans le Nord-Est (1,8 %), où les conditions de pauvreté et l’importance relative de l’agriculture de subsistance entraînaient une plus forte incidence du travail infantile pénible. Les superpositions les plus élevées avaient lieu dans le Nord avec la BPC (3,9 %) et avec d’autres prestations (5,7 %). Néanmoins, la grande majorité des bénéficiaires de la Bourse-Famille, c’est-à-dire 91,3 %, recevaient seulement cette allocation. En somme, un changement radical par rapport à la situation observée en 2004, lorsque seulement la moitié des bénéficiaires de la Bourse-Famille ne recevait que cette allocation. Ainsi, l’unification des programmes grâce à la base de données unifiée pour le contrôle et le suivi a probablement été la plus grande avancée effectuée entre 2004 et 2006.

5.4 Les impacts sur la pauvreté

  • 177 Dans le cas de l’extrême pauvreté, la proportion est passée de 7,9 % à 5,0 % au cours des mêmes ann (...)

45Si l’on considère les progrès réalisés en matière d’implantation et de fonctionnement de la Bourse-Famille jusqu’en 2006, il est intéressant d’examiner l’impact du programme sur la réduction de la pauvreté au cours de cette année-là. On l’a vu, l’objectif de prendre en charge 11 millions de ménages avait été atteint. Parallèlement, après une longue période de stagnation, les indicateurs de pauvreté avaient commencé à décliner : de 33,1 % en 2004, la proportion de pauvres est passée à 26,8 % en 2006177. Cette baisse est devenue par la suite un processus continu qui se maintenait encore en 2011. Le début du déclin de la pauvreté se produisait en même temps que l’implantation de la Bourse-Famille, cependant il ne peut pas être attribué au programme. Comme on le verra dans le chapitre 7, les principaux facteurs responsables de la baisse de la pauvreté et de l’extrême pauvreté ont été la reprise de la croissance économique et le comportement du marché du travail. Mais il y a cependant un bémol : s’ils étaient en baisse, les indicateurs de pauvreté n’en restaient pas moins très élevés.

46Des estimations de l’impact des allocations de la Bourse-Famille sur la pauvreté ont été faites sur la base du seuil de pauvreté de 120 reais adopté par le programme en 2006 et des informations de la PNAD de cette année-là. Soares et Sátyro (2009) ont utilisé les indicateurs de pauvreté habituels, avec et sans l’impact de l’allocation sur le revenu des familles bénéficiaires. Les résultats présentés dans le tableau 5.13 montrent de légères réductions au niveau de la proportion de pauvres causées par la faible valeur de l’allocation par rapport au seuil de pauvreté. La baisse plus forte des indicateurs d’écart confirme un bon ciblage du programme. Par conséquent, il est avéré que la chute des indices de pauvreté en cours ne peut être attribuée que marginalement à la Bourse-Famille.

Tableau 5.13 – Impact de la Bourse-Famille (BF) sur la pauvreté

Indicateurs de pauvreté (%)

Avec BF

Sans BF

Proportion de pauvres

20,0

21,7

Écart du revenu

39,9

43,3

Écart quadratique

4,6

5,9

Source : Soares & Sátyro (2009), à partir des microdonnées de la PNAD de 2006.

47Il y avait cependant la question des ménages éligibles mais non bénéficiaires. Dans quelle mesure leur prise en charge par le programme aurait-elle permis de modifier significativement les indicateurs de pauvreté ? Et parallèlement, quel en aurait été l’impact sur les indicateurs d’inégalité de revenu ?

  • 178 L’impact sur les indicateurs de pauvreté a été mesuré en prenant pour référence la sous-population (...)

48Dans l’item 5.2, nous avons vu qu’en septembre 2006 le pays comptait près de 3,4 millions de ménages qui remplissaient les critères du revenu par personne et de la présence d’enfants mais ne recevaient pas la Bourse-Famille. Les résultats qui suivent font référence à un exercice de simulation consistant à vérifier l’effet, sur les indicateurs habituels de pauvreté, de l’imputation des valeurs de la Bourse-Famille, autrement dit, en attribuant les valeurs de l’allocation selon les règles du programme en vigueur en septembre 2006 à chacun de ces ménages éligibles mais non bénéficiaires178. Au vu des caractéristiques conceptuelles des indicateurs considérés – nombre de pauvres, intensité de la pauvreté et inégalité entre les pauvres –, ces effets sont naturellement moins importants quand la population non prise en charge est plus restreinte et que son revenu est plus élevé et mieux distribué. Certaines observations de base s’imposent à propos des résultats par région et par zone présentés dans le tableau de l’annexe 5.

49La couverture totale des 3,4 millions de ménages éligibles mais non pris en charge aurait très peu affecté le nombre de pauvres au Brésil, de l’ordre de 1 %, soit 454 000 pauvres en moins. Cela est en partie dû à la faible valeur de l’allocation : indépendamment du revenu et de la composition de ces ménages, l’attribution de l’allocation de la Bourse-Famille n’était susceptible de les tirer de la pauvreté que dans les zones rurales et les zones urbaines de la région Sud. Dans les zones urbaines et métropolitaines de toutes les autres régions, les règles de la Bourse-Famille associées aux valeurs des seuils de pauvreté ne permettaient pas que le revenu des ménages par personne, après avoir touché l’allocation, devienne supérieur au montant du seuil de pauvreté.

L’impact de l’allocation sociale sur l’incidence de pauvreté

L’effet des allocations sur la proportion de pauvres dépend des valeurs de revenu adoptées comme critère d’éligibilité en lien avec les valeurs du seuil de pauvreté. L’explication qui suit prend en compte l’utilisation de seuils de pauvreté différenciés par zone, de façon à considérer les spécificités locales de coût de la vie des pauvres. Elle a pour but de montrer que les allocations sociales de petite valeur, comme celles de la Bourse-Famille, ont un effet très réduit sur la pauvreté, si l’on considère la proportion des pauvres dans la population totale.

Pour évaluer l’impact de l’allocation de la Bourse-Famille sur le nombre de pauvres, nous avons pris quelques exemples d’une zone donnée. Parmi les 17 zones non rurales brésiliennes, seule la zone urbaine de la région Sud affichait une valeur du seuil de pauvreté suffisamment basse – 119,14 reais par personne et par mois en septembre 2006 – pour que la Bourse-Famille puisse avoir un impact sur le nombre de pauvres. Avec une limite de revenu de 120 reais en vigueur depuis 2006, tous les ménages pauvres avec enfants dans la zone urbaine de la région Sud pouvaient prétendre à l’allocation. Dans ce cas, toutes les prestations, y compris la plus basse de 15 reais pour les familles avec un enfant de moins de 15 ans, permettaient aux ménages ayant un revenu proche de la limite de 120 reais de dépasser le seuil de pauvreté. Pour les autres zones urbaines et métropolitaines en revanche, le fait de toucher l’allocation de la Bourse-Famille ne suffisait en aucun cas à dépasser le seuil de pauvreté. Prenons par exemple le cas des États de Minas Gerais et Espírito Santo, où le seuil de pauvreté pour les zones urbaines était de 131,65 reais – le deuxième plus bas du pays. Si le revenu du ménage par personne était de 120 reais (le plus haut possible pour être pris en charge par le programme) et que la famille comptait un adulte et trois enfants (soit 3 × 15 = 45 reais), l’allocation élèverait le revenu par personne à 131,25 reais – en définitive, encore en dessous du seuil de pauvreté de la région. Dans le cas du ménage avec la même composition mais dans la tranche de revenu inférieur à 60 reais, le résultat final serait encore plus défavorable : dans la meilleure des hypothèses, le revenu par personne serait de 60 reais avant l’imputation de la prestation et 83,70 reais après. Donc, dans les deux exemples, recevoir l’allocation de la Bourse-Famille ne permettrait pas d’augmenter le revenu du ménage au point de dépasser le seuil de pauvreté.

  • 179 D’après les données du MDS, le montant effectivement versé en septembre 2006 (régime de caisse) a é (...)

50Quant aux effets de l’attribution des valeurs de l’allocation sociale sur les indicateurs d’écart, ils sont plus forts que sur le nombre et la proportion de pauvres. De fait, le revenu de ceux qui restent pauvres augmente toujours. Dans le cas de l’écart de revenu, même si la baisse de l’indicateur (–5,6 %) a été plus accentuée que celle de la proportion (–0,97 %), elle n’aurait pas suffi à réduire de manière significative l’écart de revenu des pauvres. Cela s’est produit en dépit du fait que la valeur imputée dans la simulation aux ménages éligibles (171,4 millions de reais) correspondait à près de 29 % de la valeur totale effectivement versée par la Bourse-Famille en septembre 2006179.

51L’écart quadratique a montré un déclin plus accentué (–12,38 %). En plus d’incorporer les réductions de la proportion et de l’écart de revenu, il a été affecté par la chute de l’inégalité entre les pauvres : l’attribution de l’allocation de la Bourse-Famille à un nombre relativement élevé de ménages très pauvres, c’est-à-dire au revenu par personne inférieur à 100 reais, dans une région telle que la région métropolitaine de São Paulo, où les seuils de pauvreté équivalent à 266 reais, réduisait fortement l’inégalité de revenu entre les pauvres. C’est là l’indicateur préférentiel pour examiner des changements au niveau de la pauvreté quand elle est mesurée du point de vue du revenu ; mais, comme il s’agit d’un indicateur dont la compréhension est moins intuitive, il est généralement relégué au second plan au profit du nombre et de la proportion de pauvres.

52Comparativement au même type de simulation réalisé en 2004, il convient finalement d’observer que tous les indicateurs de pauvreté se sont nettement améliorés. Néanmoins, les impacts potentiels de l’attribution des allocations aux ménages éligibles mais non bénéficiaires ont présenté des similitudes en 2004 et en 2006, et ce pour deux raisons : premièrement, parce que la Bourse-Famille n’a pas atteint prioritairement les plus pauvres parmi les pauvres, comme cela aurait dû être le cas ; deuxièmement, parce que les valeurs des allocations demeuraient faibles. Dans le prochain chapitre, nous verrons comment, une fois l’objectif de prendre en charge 11 millions de ménages atteint, le programme Bourse-Famille a été modifié pour augmenter son impact sur la pauvreté et l’inégalité.

Annexes

Annexe 5

Effet potentiel de réduction des indicateurs de pauvreté comme résultat de l’attribution d’allocations du programme Bourse-Famille aux ménages éligibles mais non bénéficiaires, à la date de référence
Brésil, régions et zones de résidence

Effet potentiel de réduction des indicateurs de pauvreté comme résultat de l’attribution d’allocations du programme Bourse-Famille aux ménages éligibles mais non bénéficiaires, à la date de référenceBrésil, régions et zones de résidence

Sources : PNAD (2004 ; 2006), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

Notes

152 Sur la perception généralisée de l’échec de la Carte-Alimentation, Elio Gaspari a écrit : « Lula a eu la sagesse de mettre à la poubelle la toute-puissante théâtralité de Faim Zéro. À la place s’est dressé le succès de la Bourse-Famille » (Gaspari 2011).

153 Comme on l’a vu dans le chapitre 4, ce changement au niveau du type de calcul de la prestation a augmenté d’environ 20 % son montant moyen.

154 Le coût annuel de la Bourse-Famille et des autres nouveaux programmes a été de 5,8 milliards de reais en 2004, tandis que le coût de la BPC payée aux personnes âgées et aux personnes handicapées pauvres a été de 8,2 milliards de reais la même année. Sur la BPC, voir le premier chapitre.

155 Pour la première fois depuis sa création à la fin des années 1970, la PNAD possède véritablement une couverture nationale, ce après avoir incorporé en 2004 la zone rurale de la région Nord. L’échantillon de la PNAD 2004 était de près de 140 000 familles dans tout le pays.

156 Allocation-Gaz, Carte-Alimentation, Bourse-Alimentation, LOAS/BPC personnes âgées et personnes handicapées, autre LOAS, Bourse-Famille, Bourse-École, PETI.

157 Description de l’item en question dans le questionnaire de la PNAD : « Intérêts du livret épargne et autres investissements financiers, dividendes et autres revenus (spécifier) ».

158 La valeur de l’Allocation-Gaz, qui compensait les familles à faible revenu de la suppression de la subvention généralisée pour l’achat de bouteilles de gaz, était de 7,5 reais par mois, payés tous les deux mois (15 reais).

159 Le nombre moyen résulte des réponses affirmatives sur la participation aux programmes (11,04 millions), divisé par le nombre de ménages pris en charge (8,06 millions).

160 Sur les formes d’évaluation du degré de précision du ciblage des programmes sociaux, voir Grosh (1994).

161 Pour les règles d’éligibilité de la Bourse-Famille, voir le chapitre 4.

162 Comme on l’a vu dans les chapitres 3 et 4, les nouveaux programmes possédaient un critère unique de revenu (généralement un quart du salaire minimum par personne) mais des populations cibles diverses – par exemple, des familles avec enfants de 7 à 14 ans dans le cas de la Bourse-École, ou des familles avec des enfants de 0 à 6 ans dans le cas de la Bourse-Alimentation. Cependant, l’analyse du ciblage effectué dans ce texte prend comme base le critère d’éligibilité de la Bourse-Famille, qui remplace les nouveaux programmes créés antérieurement. D’autre part, il est plus « généreux » en termes du critère de revenu et n’exige pas la présence d’enfants dans la famille.

163 La valeur maximale du revenu des familles bénéficiaires par personne qui pouvait être atteinte après le versement de l’allocation était de 111,25 reais. Cela concernait des familles situées à la limite supérieure du critère d’éligibilité (revenu par personne égal à 100 reais) et formées par un adulte et trois enfants entre 7 et 14 ans. Dans ce cas, l’allocation serait de 45 reais (3 × 15 par enfant), ce qui ferait passer le revenu du ménage par personne à 111,25 reais, c’est-à-dire (4 × 100 + 3 × 15) / 4.

164 En considérant toutes les allocations sociales attribuées, y compris celles de la BPC (dans le cadre de la LOAS), la part de la région Nord-Est a été de 47 % en 2004. Il est donc évident que la Bourse-Famille a renforcé le ciblage de la politique d’allocations sociales dans cette région. Cette part privilegiée du Nord-Est au programme Bourse-Famille se maintient au cours du temps, se situant à 52 % en 2011.

165 La région Nord-Est est la région la plus pauvre du Brésil, pas seulement en termes de revenu mais aussi de conditions de vie de la population. La proportion de pauvres dans cette région était de 48 % en 2004, donc très au-dessus de la moyenne brésilienne, qui était de 33 % cette année-là. En conséquence, la région concentrait 40 % des pauvres brésiliens, tandis qu’elle représentait 27 % de la population brésilienne (estimations de l’auteur sur la base des données de la PNAD).

166 Du point de vue du revenu, la pauvreté de la région Nord-Est est en partie due à des activités de subsistance dans la zone rurale. D’une manière générale, elle est aggravée par des déficiences notoires en matière d’accès aux services publics élémentaires d’assainissement, de santé et d’éducation.

167 La Bourse-Famille a versé 346 millions de reais en allocations en septembre 2004. Source : MDS (2004).

168 Medeiros, Britto & Soares (2008).

169 Au début avec la tranche d’âge de 7 à 14 ans, qui est ensuite passée de 6 à 15 ans.

170 Les informations de la PNAD ne permettent pas de conclure sur la question de la fréquentation au sens d’une présence quotidienne ; l’information concerne l’inscription et le niveau scolaires. La question de la fréquentation n’est analysée dans la PNAD que certaines années, comme 2001. Sur ce point et sur d’autres relations possibles entre les programmes d’allocations et l’éducation, voir Schwartzman (2006).

171 Les ménages éligibles en 2004 devaient avoir un revenu inférieur à 50 reais ou à 100 reais s’il y avait des enfants. En 2006, ces valeurs sont passées respectivement à 60,66 et 120 reais.

172 Le revenu des familles obtenu par la PNAD est celui du mois de septembre de l’année en question. En utilisant une procédure pour estimer le revenu permanent à partir d’attributs de la famille, les auteurs obtiennent une variable susceptible de mieux refléter la situation de vulnérabilité à la pauvreté, qui est associée à la variabilité du revenu au cours du temps.

173 Il y a eu un processus intense d’inclusion et d’exclusion de ménages de la Bourse-Famille, de sorte que ce chiffre correspond à l’augmentation nette de ménages pris en charge entre 2004 et 2006.

174 Le PETI, qui possède sa propre logique, était encore géré séparément en 2006.

175 Une partie de cette différence est due au fait que le nombre habituellement diffusé par le MDS se réfère aux allocations sous la perspective financière du régime « de compétence », autrement dit, aux allocations dont la dépense correspondante au mois de septembre a été libérée, avec des paiements de la Caixa Econômica les cinq derniers jours de septembre et les cinq premiers jours d’octobre. Comme les familles bénéficiaires disposent de trois mois pour retirer l’argent, seules 9 450 900 d’entre elles ont effectivement procédé au retrait en septembre. Cette situation réduit de plus de la moitié la différence entre le nombre de familles bénéficiaires en septembre 2006 du point de vue du MDS et du point de vue de la PNAD (cf. tableau 5.11). Une partie de la différence est liée au fait que la PNAD est une enquête par échantillonnage ; elle n’est donc pas à l’abri d’erreurs en ce qui concerne la couverture de certains groupes de la population et en particulier ceux qui n’ont pas de domicile fixe comme les « sans-terre » et ceux installés dans des campements. Toutefois, la différence subsistante était encore trop élevée pour pouvoir être seulement due à des raisons d’échantillonnage. L’utilisation d’une méthodologie spécifique pour rendre compatible le nombre de bénéficiaires de la PNAD avec celui du MDS a été proposée par Souza, Osorio & Soares (2011).

176 Il faut rappeler qu’une partie des superpositions qui avaient lieu en 2004 était légitime : si après avoir reçu la première prestation le revenu du ménage par personne était toujours en dessous de la limite établie pour bénéficier d’un autre programme, le ménage avait le droit de recevoir une seconde prestation (Rocha 2008).

177 Dans le cas de l’extrême pauvreté, la proportion est passée de 7,9 % à 5,0 % au cours des mêmes années (estimations de l’auteur à partir des microdonnées de la PNAD).

178 L’impact sur les indicateurs de pauvreté a été mesuré en prenant pour référence la sous-population pauvre délimitée à partir des seuils de pauvreté. Les seuils de pauvreté sont basés sur les valeurs minimums de la consommation observée parmi les populations à faible revenu et différenciés afin de prendre en compte la diversité des structures de consommation et de prix au consommateur suivant les régions et les zones de résidence du pays. Pour l’analyse de l’impact du programme, 24 seuils de pauvreté différenciés ont été utilisés, tandis que la Bourse-Famille et d’autres programmes d’allocations sociales emploient – ce qui est d’ailleurs approprié pour une bonne opération – des paramètres de revenu identiques pour la sélection des bénéficiaires, quel que soit leur lieu de résidence. Pour plus de détails sur les lignes de pauvreté et sur les indicateurs de pauvreté, voir l’annexe méthodologique.

179 D’après les données du MDS, le montant effectivement versé en septembre 2006 (régime de caisse) a été de 587,5 millions de reais.

Table des illustrations

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Titre Effet potentiel de réduction des indicateurs de pauvreté comme résultat de l’attribution d’allocations du programme Bourse-Famille aux ménages éligibles mais non bénéficiaires, à la date de référenceBrésil, régions et zones de résidence
Crédits Sources : PNAD (2004 ; 2006), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
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© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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