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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Chapitre 4. Le gouvernement Lula : du programme Faim Zéro à la Bourse-Famille

Texte intégral

4.1 La faim en tant que devise

1Après sa quatrième campagne en tant que candidat du Parti des travailleurs (PT) à la présidence de la République, Luiz Inácio Lula da Silva, communément appelé Lula, a été élu à la fin de l’année 2002. L’alternance des partis politiques au plus haut poste de la République s’est déroulée sans heurt, signe évident de maturité de la démocratie brésilienne.

  • 129 Avec la Lettre au peuple brésilien (Carta ao Povo Brasileiro) du 22 juin 2002, le PT avait pour obj (...)

2La position du candidat Lula dans sa Lettre au peuple brésilien, diffusée au cours de 2002 pour augmenter sa base électorale, a certainement contribué à sa victoire. Cette lettre présentait trois engagements phares : premièrement, un engagement par rapport à certains aspects de la gestion économique (contrôle de l’inflation, préservation du solde budgétaire primaire) ; deuxièmement, le respect des contrats et des obligations, et la promesse que tout changement tiendrait compte des repères institutionnels ; et, troisièmement, la croissance économique sous l’angle de la justice sociale. Grâce à ses racines ouvrières, le candidat rendait crédible l’objectif du parti de créer des emplois, d’améliorer la distribution des revenus et de générer un marché de consommation de masse129.

  • 130 Le PIB, qui avait été de 2,66 % en 2002, ce qui est relativement faible pour une année électorale, (...)
  • 131 Le programme gouvernemental Communauté solidaire (décret no 1366 du 12 janvier 1995) répondait aux (...)
  • 132 Le candidat, devenu président, a garanti à plusieurs reprises que s’il était élu tous les Brésilien (...)

3Élu dans une conjoncture économique défavorable130, le gouvernement s’est ostensiblement attaqué au versant social en élaborant le programme Faim Zéro (Fome Zero), un programme géré par le tout nouveau ministère extraordinaire de la Sécurité alimentaire. Le programme Faim Zéro ne se limitait pas à la sécurité alimentaire mais réunissait près d’une trentaine d’actions diverses ciblées sur les pauvres. Il reconnaissait la pauvreté comme un syndrome multidimensionnel de carences et désignait les pauvres en tant que public prioritaire de la politique sociale en raison de leur vulnérabilité. Concernant sa conception, il remplaçait le programme Communauté solidaire (Comunidade Solidária)131 de 1995, qui avait aussi proposé l’action intégrée de différents organismes fédéraux et la collaboration des trois sphères de gouvernement et de la société civile pour mener des actions anti-pauvreté. Concrètement, le programme Faim Zéro utilisait de façon exhaustive la devise de la faim en conformité avec les promesses de campagne présidentielle132. Le programme visait à lutter contre la faim y compris au niveau de ses causes structurelles, responsables de l’exclusion sociale, et à garantir la sécurité alimentaire de toute la population, en menant deux actions de front : une politique nationale de sécurité alimentaire et une mobilisation collective contre la faim, impliquant les trois sphères de gouvernement (fédéral, des États et municipal) et la société civile.

  • 133 PT, Politique nationale de sécurité alimentaire (1991).

4Avec ce leitmotiv percutant sur la faim, le gouvernement récupérait une ancienne bannière du PT bénéficiant d’une forte réceptivité populaire. En effet, environ dix ans auparavant – en 1991 – l’autoproclamé « gouvernement parallèle » du PT avait présenté au président Itamar Franco une étude sur la politique de sécurité alimentaire133, qui avait finalement motivé la création du Conseil de sécurité alimentaire (CONSEA) par le gouvernement fédéral en 1993. La proposition initiale de sécurité alimentaire du PT avait donc trouvé un écho auprès du gouvernement mais aussi de la société civile, qui embrassa avec enthousiasme la cause du mouvement civil Action de la citoyenneté contre la misère et pour la vie, lancé en 1993. Avec pour slogan « La faim ne peut pas attendre », le mouvement voulait montrer le besoin urgent et incontestable de l’action de tous, y compris des pouvoirs publics. Si la mobilisation populaire avait aussi de vastes objectifs de solidarité et de justice sociale, elle a cependant surtout donné lieu à des actions hâtives de distribution d’aliments aux plus pauvres – en somme, des actions à caractère majoritairement philanthropique.

5Néanmoins, au début des années 1990, le débat sur la question de l’accès des plus pauvres aux aliments avait marqué l’opinion publique, raison pour laquelle la devise sur la faim adoptée par Lula en 2002 a sans aucun doute bénéficié au gouvernement qui débutait son exercice dans une conjoncture économique défavorable et qui était en quête de sympathie et de soutien internationaux.

   

6Si la faim a été une devise de marketing efficace pour souligner la priorité que le gouvernement attribuait à son programme social ciblé sur la pauvreté, en revanche elle ne correspondait pas à la physionomie de la pauvreté dans le Brésil du président Lula. En réalité, l’accès aux aliments ne constituait plus depuis un certain temps déjà le noyau central de la pauvreté brésilienne. Sur ce point, il faut considérer trois aspects.

  • 134 Le Brésil dispose d’un ensemble exceptionnellement riche d’informations statistiques sur l’alimenta (...)
  • 135 La malnutrition infantile chronique des enfants de 0 à 5 ans, qui s’exprime par la réduction de la (...)

7Tout d’abord, tout le monde savait à l’époque que l’accès aux aliments et l’incidence de la faim comme syndrome physique n’étaient déjà plus des questions critiques au Brésil. Des enquêtes nationales sur la santé et la nutrition réalisées au cours du temps auprès des ménages montraient une amélioration soutenue du poids par taille et de la taille par âge des enfants, qui sont les indicateurs physiques appropriés pour mesurer ce phénomène134. Le problème subsistait de manière localisée, dans certaines zones rurales et dans des lieux particulièrement marginalisés des périphéries métropolitaines. Les résultats des enquêtes auprès des ménages révélaient également que la question alimentaire changeait clairement d’aspect dans le pays : il y avait déjà des éléments solides montrant une augmentation de l’obésité, aussi bien parmi les adultes que parmi les enfants. Le problème n’était donc pas l’accès aux aliments mais les mauvais choix alimentaires, qui conduisaient très souvent à la malnutrition et, partant, au surpoids 135.

8Deuxièmement, il faut savoir que le programme Faim Zéro a adopté de manière équivoque le niveau de revenu comme critère pour délimiter la population qui avait faim au lieu d’utiliser des indicateurs physico-anthropométriques – ce qui aurait été approprié si l’élément central avait été la malnutrition. À partir du revenu des ménages, l’effectif de la population cible du programme a été estimé à 44 millions de personnes, soit 24 % de la population totale, qui s’élevait à 182 millions. En utilisant l’occurrence d’un faible revenu comme proxy pour la faim, le gouvernement surestimait la taille du problème en même temps qu’il obtenait un puissant soutien populaire pour le programme et pour la nouvelle administration en général.Étant donné les conditions de vie dominant le début du xxie siècle au Brésil, l’idée d’avoir des Brésiliens victimes de la faim était moralement inadmissible pour tout citoyen. Mais c’était particulièrement inadmissible pour tout un ensemble d’adultes qui, vingt ans ou plus auparavant, avaient connu la faim ou côtoyé de près des situations de faim. Pour ces personnes, la devise du programme renfermait un sens et un appel particulièrement dramatiques.

9Enfin, le troisième aspect nous ramène à la question spécifique des allocations. Si le programme Faim Zéro était un programme aux actions multiples de lutte contre la pauvreté, il fonctionnait aussi comme un programme d’allocations sociales spécifiquement destiné aux pauvres à travers la Carte-Alimentation (Cartão-Alimentação). Et même s’il s’inscrivait dans la continuité des nouveaux programmes créés par le gouvernement Cardoso, il introduisait suffisamment de modifications significatives pour marquer une nouvelle phase. Comme on le verra, ce sont les programmes d’allocations sociales de Faim Zéro, d’abord la Carte-Alimentation puis la Bourse-Famille, qui sont devenus le centre incontestable de la politique sociale du gouvernement Lula.

4.2 La Carte-Alimentation du programme Faim Zéro

10S’il comprenait une série d’actions diverses de lutte contre la pauvreté, allant du soutien de l’agriculture familiale à l’amélioration de l’assainissement, de l’alphabétisation à la sécurité alimentaire, le programme Faim Zéro incluait aussi un mécanisme d’allocations sociales : la Carte-Alimentation. Ce mécanisme faisait suite aux nouveaux programmes d’allocations sociales créés par le gouvernement Cardoso abordés dans le chapitre 3.

  • 136 Voir le chapitre 3. Il s’agit du critère utilisé par la Bourse-École, la Bourse-Alimentation et l’A (...)
  • 137 Dans le cas de la Bourse-École, l’objectif était d’améliorer le niveau de scolarisation des enfants (...)

11De même que les programmes d’allocations sociales préexistants, la Carte-Alimentation utilisait comme critère pour la sélection des familles un revenu du ménage par personne égal ou inférieur à un demi-salaire minimum136. Mais, à la différence des programmes antérieurs, qui ciblaient stratégiquement des sous-populations pauvres avec des enfants de moins de 15 ans et dont les objectifs et les contreparties étaient très spécifiques137, le nouveau programme utilisait uniquement le critère de revenu pour délimiter sa population cible. Cela signifiait qu’il avait l’intention de prendre en charge tous les pauvres, définis du point de vue de l’insuffisance de revenu.

  • 138 Estimations de l’auteur sur la base de la PNAD 2002. Le salaire minimum était de 200 reais fin 2002 (...)

12Cette universalisation de l’allocation pour tous les pauvres constituait une innovation radicale et a eu des conséquences directes sur l’augmentation de la taille du public du programme par rapport à ses prédécesseurs. Ainsi, en considérant les familles au revenu par personne égal ou inférieur à 100 reais à la fin de l’année 2002, la population cible totalisait 14 millions de familles138. Il faut néanmoins ajouter que ce chiffre sous-estimait le public du programme dans la mesure où le revenu des ménages pris comme base incorporait déjà les allocations mensuelles de la Bourse-École et de la Bourse-Alimentation du gouvernement Cardoso. Ces deux programmes avaient versé des prestations à quasiment 6 millions de familles fin 2002, soit un coût de 176 millions de reais au mois de décembre de cette année-là.

  • 139 Les valeurs minimales et maximales de la Bourse-École et de la Bourse-Alimentation étaient respecti (...)

13Outre l’universalisation de l’allocation, la Carte-Alimentation présentait une autre innovation importante : une prestation unique de 50 reais par famille, indépendamment du montant du revenu, de la taille ou de la composition de la famille. Ce montant correspondait à un quart du salaire minimum alors en vigueur et doublait presque l’allocation moyenne qui était versée aux familles – dans le cas de la Bourse-École, elle était d’environ 25,45 reais en décembre 2002139.

14Avec l’élargissement du public cible et l’élévation du montant de l’allocation, la Carte-Alimentation aurait forcément plus d’impact que les programmes précédents. Avant de voir ce qu’il en fut de l’avancée du programme dans la pratique, il est intéressant de vérifier quelle influence il aurait eu sur les indicateurs de pauvreté s’il avait pris en charge la totalité de sa clientèle cible.

  • 140 Sur les indicateurs de pauvreté et de pauvreté extrême, ainsi que sur le mécanisme de l’exercice de (...)
  • 141 Rocha (2005), sur la base des microdonnées de la PNAD.

15L’impact de la Carte-Alimentation a été simulé140 en utilisant les données sur les revenus des ménages de fin 2002 et les règles du programme, c’est-à-dire en attribuant l’allocation de 50 reais à tous les ménages au revenu par personne inférieur à 100 reais141. Calculés sur la base des revenus des ménages avant et après les versements théoriques associés à la Carte-Alimentation (cf. tableau 4.1), les indicateurs de pauvreté en tant qu’insuffisance de revenu révèlent un impact potentiel significatif du programme. Les résultats sont présentés pour le pays dans son ensemble et suivant deux types de désagrégation spatiale : par région et par zone de résidence (rurale, urbaine non métropolitaine et métropolitaine).

16Les allocations de la Carte-Alimentation auraient permis de diminuer sensiblement le nombre de pauvres brésiliens de 4,94 millions (–8,6 %), soit une réduction de la proportion de 34,0 % à 31,1 %. De plus, elles auraient contribué au déclin marquant de l’intensité de la pauvreté – mesurée par le rapport de l’écart du revenu – pour les individus qui, malgré les allocations, continuaient à avoir des revenus inférieurs à la valeur du seuil de pauvreté. Les données du tableau 4.1 montrent aussi, sans surprise, que l’impact des allocations serait plus grand dans les zones rurales et dans les régions les plus pauvres (au Nord et Nord-Est du pays). Dans les zones rurales parce que le montant uniforme de 50 reais possède une valeur réelle plus élevée là où le coût de la vie est plus bas, ce qui est pris en compte par l’utilisation de seuils de pauvreté différenciés dans la délimitation de la population pauvre. Et dans les régions les plus pauvres parce que tous les revenus sont bas et que l’obtention d’une aide financière quelle qu’elle soit via le programme fait la différence, en particulier par rapport à la situation fréquente de familles au revenu égal à zéro avant l’allocation.

Tableau 4.1 – Simulation de l’impact des allocations de la Carte-Alimentation sur les indicateurs de pauvreté, 2002

Brésil, région et zone Nbre de pauvres (1 000) Proportion (%) Rapport de l’écart Écart quadratique
avant après % avant après avant après avant après
Nord* 4 285 3 697 –13,7 43,2 37,3 0,44 0,39 0,12 0,08
Nord-Est 23 539 21 071 –10,5 49,0 43,9 0,48 0,41 0,15 0,10
Sud-Est 20 824 19 837 –4,7 28,7 27,4 0,43 0,38 0,08 0,06
MG/ES** 5 597 4 847 –13,4 26,3 22,8 0,43 0,36 0,07 0,04
Rio de Janeiro 3 977 3 833 –3,6 28,0 27,0 0,42 0,37 0,07 0,05
São Paulo 11 250 11 156 –0,8 30,4 30,1 0,43 0,39 0,08 0,07
Sud 4 083 3 310 –18,9 16,1 13,0 0,40 0,35 0,04 0,02
Centre-Ouest 4 365 4 245 –2,7 36,5 35,5 0,43 0,37 0,10 0,07
Brésil* 57 097 52 161 8,6 34,0 31,1 0,45 0,39 0,10 0,07
Zone urbaine 27 975 25 402 –9,2 31,0 28,1 0,45 0,38 0,09 0,06
Zone rurale* 9 748 7 704 –21,0 38,9 30,7 0,44 0,36 0,10 0,06
Zone métropolitaine 19 374 19 054 –1,7 37,0 36,4 0,46 0,41 0,11 0,09

Source : PNAD (2002), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Région Nord rurale exclue (à l’exception de l’État du Tocantins).
** MG : Minas Gerais / ES : Espírito Santo.

  • 142 Les seuils d’extrême pauvreté correspondent exclusivement au coût du panier de denrées alimentaires (...)

17Il faut souligner que l’effet de la Carte-Alimentation sur les indicateurs d’extrême pauvreté, qui ont pour référence des seuils de revenu plus bas, aurait été encore plus accentué142. Sur la base de la même valeur des allocations et du même public, le programme aurait réduit le nombre de très pauvres de 4,89 millions. En d’autres termes, il aurait engendré un déclin significatif de la proportion de très pauvres sur la population totale, de 8,7 % à 5,9 %. Le tableau 4.2 permet de comparer les indicateurs d’extrême pauvreté avant et après les allocations théoriques de la Carte-Alimentation sur la base des revenus déclarés par les ménages à la fin de l’année 2002, donc avant la mise en place du nouveau programme début 2003, mais en incluant les allocations versées par les programmes préexistants.

  • 143 Ministère de Sécurité alimentaire et de Lutte contre la faim (MESA 2003).

18Enfin, quelques considérations peuvent être formulées sur le coût potentiel du programme d’allocations. Avec pour base une population cible de près de 14 millions de familles et le versement d’une prestation de 50 reais à chacune d’elles, le programme aurait quasiment coûté 700 millions de reais en septembre 2002, sans compter les frais administratifs ni ceux des autres actions du programme Faim Zéro pour la prise en charge des familles pauvres – une prise en charge normalement prévue pour être faite de manière intégrée. Pour une année, le coût de ces allocations aurait représenté environ 8,4 milliards de reais, somme très au-delà des ressources octroyées à la Carte-Alimentation dans le budget fédéral de 2003 – 5 milliards de reais143. Cette différence entre le montant estimé dans le budget et le montant nécessaire est d’autant plus importante que des prestations de valeur consolidée équivalente à la moitié du montant estimé avaient déjà été réalisées et incorporées aux revenus des ménages pris en compte par la PNAD. Par conséquent, le coût potentiel simulé sous-estime les besoins de financement du programme. Si les allocations avaient parfaitement couvert la population cible, le rapport entre les ressources nécessaires et les ressources prévues dans le budget serait de presque trois.

  • 144 Alimandro (2003).

19Devant ce défi gigantesque, le gouvernement fédéral a proposé d’implanter graduellement le programme. Lors de son lancement, il annonça comme objectif la prise en charge de 1,86 million de familles en 2003, ce qui représentait 20 % de la population cible estimée144. D’autre part, il fut décidé d’implanter en priorité le programme dans les communes de la zone semi-aride du Nord-Est. Le gouvernement comptait sur une mise en place du programme dans tout le pays avant la fin du premier mandat en 2006, autrement dit de prendre en charge toutes les familles au revenu par personne inférieur à un demi-salaire minimum. D’après les estimations du gouvernement fédéral, le public potentiel du programme correspondait en 2003 à 9,3 millions de familles, soit 44 millions de personnes.

20Toutefois, les choses ne se sont pas déroulées comme prévu. Au milieu de l’année 2003, la mise en place du mécanisme d’allocation du programme Faim Zéro était très inférieure à ce qui avait été planifié. Des données officielles sur mai 2003 font état d’une prestation de 50 reais versée à 36 900 familles dans 87 communes de cinq États du Nord-Est (Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraiba et Pernambuco), soit seulement 0,4 % des familles qui devaient théoriquement être prises en charge cette année-là.

Tableau 4.2 – Simulation de l’impact des allocations de la Carte-Alimentation sur les indicateurs d’extrême pauvreté, 2002

Brésil, région et zone Nbre de très pauvres (1 000) Proportion (%) Écart de revenu Écart quadratique
avant après % avant après avant après avant après
Nord* 993 687 –30,8 10,0 6,9 0,58 0,38 0,05 0,01
Nord-Est 7 887 5 131 –34,9 16,4 10,7 0,48 0,31 0,06 0,02
Sud-Est 4 096 2 992 –27,0 5,6 4,1 0,63 0,45 0,03 0,01
MG/ES** 1 373 917 –33,2 6,5 4,3 0,60 0,37 0,03 0,01
Rio de Janeiro 718 530 –26,2 5,1 3,7 0,58 0,43 0,03 0,01
São Paulo 2 004 1 544 –23,0 5,4 4,2 0,66 0,50 0,03 0,01
Sud 947 612 –35,4 3,7 2,4 0,59 0,37 0,02 0,00
Centre-Ouest 656 760 471 –99,9 5,5 3,9 0,67 0,45 0,03 0,01
Brésil* 14 579 9 894 32,1 8,7 5,9 0,54 0,37 0,04 0,01
Zone urbaine 6 687 4 565 –31,7 7,4 5,1 0,56 0,36 0,03 0,01
Zone rurale* 3 865 2 337 –39,5 15,4 9,3 0,45 0,27 0,05 0,01
Zone métropolitaine 4 027 2 991 –25,7 7,7 5,7 0,60 0,45 0,04 0,01

Source : PNAD (2002), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Région Nord rurale exclue (à l’exception de l’État du Tocantins).
** MG : Minas Gerais / ES : Espírito Santo.

21En vérité, la Carte-Alimentation n’est pas la seule à avoir eu du mal à s’implanter. Dès son lancement en janvier 2003, le programme Faim Zéro connaissait de façon plus générale des problèmes de gestion pour cibler ses actions sur les pauvres. À la base des innombrables difficultés vécues par le programme au cours de sa première année, trois facteurs déterminants peuvent être soulignés.

  • 145 Dans un document officiel relatif au programme Faim Zéro destiné aux maires, la mobilisation est ai (...)

22L’appel à la lutte contre la faim et à la mobilisation du public a été fortement teinté de populisme, si bien que les premières actions du gouvernement fédéral ont fini par se noyer dans le processus145. Tous voulaient participer au courant de solidarité, des personnes célèbres donnaient même des bijoux. Mais comment les transformer en ressources pour le programme ? Dans divers endroits et à l’occasion d’événements de toute nature, on recueillait des dons d’aliments non périssables – 1 kilo d’aliment par personne – qui finissaient souvent par se perdre avant de trouver une destination. En fin de compte, qui allait se charger du tri, de l’emballage et du transport ? À qui donner les aliments et où les entreposer, aussi bien à la base qu’au point d’arrivée ? Que faire de tant de paquets de sel, l’aliment non périssable bon marché par excellence ? Personne n’avait pensé aux coûts et à la logistique nécessaire pour la distribution de ces aliments ; et comme le don représentait une dépense dérisoire pour la plupart des donateurs, le nombre d’aliments avait atteint des volumes impressionnants. À cela s’ajoutait une confusion évidente entre ce qui aurait dû relever de l’État et ce qui aurait dû relever de la société civile. Ainsi, le gouvernement a perdu un temps précieux en tentant de mettre de l’ordre dans le chaos de la bonne volonté.

23D’autre part, il était difficile de coordonner les actions des agents des différents niveaux de gouvernement autour d’une action intégrée sur le plan local. Les communes sélectionnées parce qu’elles étaient les plus pauvres ont été littéralement envahies par des agents gouvernementaux et par la presse et, en quelque sorte, sommées de montrer des résultats. Il n’y a pas eu de méthode ni de mesure dans les interventions. En réalité, chacun sait que l’action complémentaire de différents domaines d’action – santé, éducation, assainissement, etc. – est compliquée. Là où tout manque du point de vue des conditions de vie des familles, il manque aussi du personnel pour maintenir les interventions ou garantir le fonctionnement de ce qui a été installé. Beaucoup de choses ont été faites d’emblée à Guaribas (État du Piauí), la commune pilote du programme Faim Zéro. Mais, structurellement, la réalité n’a pas pu être changée.

Un portrait de la misère brésilienne : la commune de Guaribas

  • 146 Un audit du Contrôle général de l’Union a identifié par exemple une utilisation irrégulière de l’ai (...)

Guaribas, commune située dans la zone semi-aride de l’État du Piauí, comptait moins de 5 000 habitants quand elle est devenue la vitrine de l’implantation du programme Faim Zéro. Elle réunissait toutes les conditions typiques de la pauvreté du Nord-Est rural. Avec une faible activité économique basée sur des activités agricoles de subsistance, elle souffrait de tous les maux de la pauvreté : faible revenu dû à l’insertion productive précaire de ses habitants, forte vulnérabilité sociale causée par le grand nombre d’enfants dans les familles pauvres et services publics de base (électricité, assainissement, éducation et santé) très insuffisants. S’ajoutaient à cela les problèmes politico-administratifs locaux : les aides fédérales versées pour améliorer les conditions de vie de la population se perdaient souvent avant d’avoir rempli leurs objectifs146.

  • 147 Dedecca & Barbieri (2005).
  • 148 La sécheresse de 2007 a mis en évidence la persistance des conditions de vie précaire à Guaribas, e (...)

D’après des estimations de l’époque, 73 % de la population de Guaribas remplissaient les critères pour bénéficier du programme Faim Zéro147. Le versement des allocations a débuté immédiatement et les autres actions intégrées de politique sociale ont été conçues et largement diffusées dans la presse nationale. Mais, malgré toute l’attention dont faisait l’objet la commune, rendre effectives les interventions dans un lieu aussi pauvre s’est avéré difficile ; la commune manquait de tout, y compris de capacités technique et administrative pour maintenir les différentes actions anti-pauvreté en fonctionnement. Dans ce contexte, le versement de l’allocation a été le mécanisme le plus effectif et le plus facile à maintenir au cours du temps, conformément à ce qui avait été prévu148.

24Enfin, il convient de rappeler les difficultés strictement liées au versement des allocations. Ces difficultés sont identiques à celles vécues par les programmes précédents (comme la Bourse-Alimentation et la Bourse-École), mais avec un facteur aggravant. En universalisant le programme pour prendre en charge tous les pauvres et pas seulement les familles avec enfants, le gouvernement Lula ne pouvait plus recourir à un argument précieux : le paiement de l’allocation moyennant l’envoi des enfants de familles pauvres à l’école et au dispensaire pour les visites médicales. Cet argument avait toujours été utilisé pour faire taire une grande partie de la société brésilienne qui s’opposait – et s’oppose toujours – aux allocations ciblées. D’après ces opposants, l’argent octroyé aux familles pauvres serait de l’argent jeté par les fenêtres, uniquement bon à encourager la fainéantise et l’abandon de la vie productive.

  • 149 Le ministère extraordinaire de la Sécurité alimentaire et de la Lutte contre la faim.

25Pour tenter de contrer cette opposition traditionnelle aux allocations, le gouvernement diffusait de manière maladroite et souvent précipitée les caractéristiques du programme. Se sentant sous pression pendant l’interview accordée à la presse nationale à l’occasion du lancement de la Carte-Alimentation, le ministre extraordinaire responsable de Faim Zéro149 déclara que les familles devraient présenter les notes justifiant l’achat d’aliments pour prouver la bonne utilisation de la prestation ! Bien au-delà de ces détails, le gouvernement s’est montré incapable de gérer simultanément les trois types d’activités liées aux allocations : les programmes préexistants, dont les prestations continuaient d’être versées, leur incorporation à la Carte-Alimentation et l’inscription de nouveaux bénéficiaires. Cette situation a mis en évidence ce que les spécialistes savaient déjà : les paramètres proposés pour la Carte-Alimentation n’étaient pas bien adaptés aux buts du programme.

26Devant cette myriade de problèmes, le gouvernement a pris une décision juste et aux conséquences importantes : en octobre 2003, donc moins d’un an après son lancement, il a abandonné la Carte-Alimentation et lancé la Bourse-Famille.

4.3 Le roi (la Carte-Alimentation) est mort, vive le roi (la Bourse-Famille)

27En octobre 2003, le gouvernement a donc abandonné la Carte-Alimentation du programme Faim Zéro. Créée au début de l’année en tant qu’initiative phare du nouveau gouvernement, elle était déjà négativement marquée par des erreurs de configuration et d’exécution. De l’avis des spécialistes, de la presse et de la population dans son ensemble, le programme n’avait pas réussi sa mise en route. Le nouveau programme annoncé en octobre – la Bourse-Famille – remplaçait de fait la Carte-Alimentation, même si cet aspect qui impliquait de reconnaître les embûches du programme initial a été quelque peu laissé de côté. La Bourse-Famille avait pour objectif d’unifier les programmes d’allocations préexistants et de modifier la gestion ministérielle de la politique d’allocations sociales ; cependant, l’objectif majeur et le plus urgent consistait sans aucun doute à effacer des mémoires l’échec de la politique sociale du début du gouvernement Lula. C’est la raison pour laquelle le lancement de la Bourse-Famille a été opéré le plus minutieusement possible afin de garantir une répercussion positive et significative sur l’opinion publique.

28Par rapport à la Carte-Alimentation, la configuration de la Bourse-Famille présentait fondamentalement deux modifications.

29La première modification porte sur le critère lié au revenu. Utilisé comme critère pour bénéficier du programme, le paramètre de revenu unique de 50 reais a été remplacé par deux, permettant de différencier deux ensembles de familles ayant droit à l’allocation :

  • a) Les familles avec un revenu par personne inférieur à 50 reais par mois. Elles auraient droit à une allocation de 50 reais par famille et par mois (un peu plus de 20 % du salaire minimum alors en vigueur, qui était de 240 reais). De plus, et de la même manière que pour la Bourse-École et la Bourse-Alimentation, elles recevraient une allocation au montant variable selon le nombre d’enfants : 15 reais par enfant de moins de 15 ans et au maximum trois allocations par famille. Pour les familles situées dans cette tranche de revenu, l’allocation minimum serait donc de 50 reais et l’allocation maximum de 95 reais (50 + 3 × 15).
  • b) Les familles avec un revenu par personne entre 50 et 100 reais par mois. Elles auraient seulement droit à l’allocation par enfant selon le modèle décrit ci-dessus : le montant de l’allocation se situerait entre 15 (pour les familles avec un enfant) et 45 reais (pour les familles avec trois enfants ou plus). Les familles sans enfants situées dans cette tranche de revenu ne recevraient donc pas l’allocation de la Bourse-Famille.
  • 150 Rappelons que le montant des prestations destinées aux personnes âgées et handicapées pauvres, à ca (...)

30La seconde modification concerne les paramètres de revenu pour délimiter la population cible et établir le montant des prestations, désormais fixée sans lien avec la valeur du salaire minimum ou de tout autre indice de prix. Ce changement, du moins en ce qui concerne les allocations de la Bourse-Famille, donnait au gouvernement fédéral une plus grande liberté budgétaire150.

31D’un côté, ces deux modifications ont privilégié les familles pauvres avec enfants, au même titre que la Bourse-École et la Bourse-Alimentation ; de l’autre, elles ont permis de maintenir le versement d’une allocation aux familles très pauvres, indépendamment de la présence d’enfants. De ce fait, le programme réunissait de façon plus sensée l’ensemble des programmes préexistants, y compris la Carte-Alimentation pour son caractère universel, et en même temps réintroduisait le ciblage différencié des familles pauvres, inexistant dans ce programme. Comme le montre le tableau 4.3, les nouvelles règles réduisent la population cible puisque sont exclues les familles sans enfants au revenu situé entre 50 et 100 reais – elles ne l’étaient pas dans le cas de la Carte-Alimentation.

Tableau 4.3 – Carte-Alimentation versus Bourse-Famille. Simulation de la taille des publics et des coûts

Programme Nbre potentiel de familles Coût potentiel (millions de reais)
mensuel annuel
Carte-Alimentation 13 987 359 699,4 8 392,4
Bourse-Famille 12 143 893 595,9 7 150,4

Source : PNAD (2002), résultats de l’auteur à partir des microdonnées. Région Nord rurale exclue (à l’exception de l’État du Tocantins).

32Outre la réduction de près de 2 millions de familles de la population cible, l’exercice de simulation révèle encore que la configuration de la Bourse-Famille entraîne une baisse du coût potentiel des allocations de l’ordre de 1,2 milliard de reais par an. La réduction du coût est moins intense que celle du nombre de bénéficiaires en raison de l’augmentation de l’allocation pour les familles au revenu par personne inférieur à 50 reais, qui cumulent éventuellement la part fixe et la part variable de l’allocation selon la présence d’enfants dans la famille. Les changements du critère d’éligibilité au programme et la façon d’établir la valeur de l’allocation aboutissent à une augmentation de près de 20 % du montant moyen de l’allocation.

33Les simulations de l’impact de la Bourse-Famille sur les indicateurs d’insuffisance de revenu – pauvreté et extrême pauvreté – par région et zone de résidence sont successivement présentées dans les tableaux 4.4 et 4.5, ce qui permet une comparaison avec les résultats méthodologiquement similaires relatifs à l’impact potentiel des allocations de la Carte-Alimentation présentés ci-dessus.

Tableau 4.4 – Simulation de l’impact des allocations de la Bourse-Famille sur les indicateurs de pauvreté, 2002

Brésil, région et zone Nbre de pauvres (1 000) Proportion (%) Écart de revenu Écart quadratique
avant après % avant après avant après avant après
Nord* 4 285 3 943 -8,0 43,2 37,3 0,44 0,39 0,12 0,08
Nord-Est 23 539 21 806 -7,4 49,0 43,9 0,48 0,41 0,15 0,10
Sud-Est 20 824 20 125 -3,4 28,7 27,4 0,43 0,38 0,08 0,06
MG/ES** 5 597 5 006 -10,6 26,3 22,8 0,43 0,36 0,07 0,04
Rio de Janeiro 3 977 3 905 -1,8 28,0 27,0 0,42 0,37 0,07 0,05
São Paulo 11 250 11 213 -0,3 30,4 30,1 0,43 0,39 0,08 0,07
Sud 4 083 3 626 -11,2 16,1 13,0 0,40 0,35 0,04 0,02
Centre-Ouest 4 365 4 306 -1,4 36,5 35,5 0,43 0,37 0,10 0,07
Brésil* 57 097 53 806 -5,8 34,0 31,1 0,45 0,39 0,10 0,07
Zone urbaine 27 975 26 879 -3,9 31,0 28,1 0,45 0,38 0,09 0,06
Zone rurale* 9 748 7 613 -21,9 38,9 30,7 0,44 0,36 0,10 0,06
Zone métropolitaine 19 374 19 314 -0,3 37,0 36,4 0,46 0,41 0,11 0,09

Source : PNAD (2002), résultats de l’auteur à partir des microdonnées. * Région Nord rurale exclue (à l´exception de l’État du Tocantins). ** MG : Minas Gerais / ES : Espírito Santo.

34Le caractère plus régressif de l’allocation de la Bourse-Famille par rapport à celle de Faim Zéro quant à la définition de la population cible détermine son impact moindre sur les indicateurs de pauvreté, mais en contrepartie la réduction des indicateurs d’extrême pauvreté est plus accentuée (cf. tableau 4.6 ). Les effets les plus significatifs de la Bourse-Famille se mesurent dans les zones rurales et dans la région Nord-Est, où se concentrent les très pauvres – le sous-ensemble de pauvres qui se situe à la base de l’échelle des revenus du ménage par personne. En améliorant le ciblage théorique des allocations, la Bourse-Famille donne la priorité aux personnes en situation d’extrême pauvreté, d’où un impact plus significatif sur ce groupe.

Tableau 4.5 – Simulation de l’impact des allocations de la Bourse-Famille sur les indicateurs d’extrême pauvreté, 2002

Brésil, région et zone Nbre de très pauvres (1 000) Proportion (%) Écart de revenu Écart quadratique
avant après % avant après avant après avant après
Nord* 993 519 -47,7 10,0 6,9 0,58 0,38 0,05 0,01
Nord-Est 7 887 3 342 -57,6 16,4 10,7 0,48 0,31 0,06 0,02
Sud-Est 4 096 2 462 -39,9 5,6 4,1 0,63 0,45 0,03 0,01
MG/ES** 1 373 662 -51,8 6,5 4,3 0,60 0,37 0,03 0,01
Rio de Janeiro 718 438 -39,0 5,1 3,7 0,58 0,43 0,03 0,01
São Paulo 2 004 1 361 -32,1 5,4 4,2 0,66 0,50 0,03 0,01
Sud 947 464 -51,0 3,7 2,4 0,59 0,37 0,02 0,00
Centre-Ouest 657 393 -40,2 5,5 3,9 0,67 0,45 0,03 0,01
Brésil* 14 579 7 181 -50,7 8,7 5,9 0,54 0,37 0,04 0,01
Zone urbaine 6 687 3 332 -50,2 7,4 5,1 0,56 0,36 0,03 0,01
Zone rurale* 3 865 1 281 -66,9 15,4 9,3 0,45 0,27 0,05 0,01
Zone métropolitaine 4 027 2 569 -36,2 7,7 5,7 0,60 0,45 0,04 0,01

Source : PNAD (2002), résultats de l’auteur à partir des microdonnées. * Région Nord rurale exclue (à l’exception de l’État du Tocantins). ** MG : Minas Gerais / ES : Espírito Santo.

Tableau 4.6 – Carte-Alimentation versus Bourse-Famille. Simulations de l’impact sur les indicateurs de pauvreté et d’extrême pauvreté, 2002

Scénario et sous-population Proportion (%) Écart de revenu Écart quadratique
Simulation pour les pauvres
Résultat original 34,0 0,45 0,10
Avec Carte-Alimentation 31,1 0,39 0,07
Avec Bourse-Famille 32,1 0,37 0,06
Simulation pour les très pauvres
Résultat original 8,7 0,54 0,04
Avec Carte-Alimentation 5,9 0,37 0,01
Avec Bourse-Famille 4,3 0,30 0,01

Source : PNAD (2002), résultats de l’auteur à partir des microdonnées. Région Nord rurale exclue (à l’exception de l’État du Tocantins).

35Il faut savoir que, dans la pratique, les effets des programmes d’allocations de la politique publique n’ont pas l’intensité observée dans l’exercice de simulation, en particulier au niveau de l’extrême pauvreté ; cela est dû au plus grand niveau de désinformation du public potentiel et à son plus faible pouvoir de mobilisation. Un bon ciblage et des résultats d’application de la politique proches des résultats théoriques dérivés des simulations dépendent d’un travail permanent et minutieux d’enregistrement et de contrôle des programmes, de façon à minimiser les écarts par rapport à la population cible et les fuites dans le paiement des prestations.

4.4 Les défis du nouveau programme

36En théorie, les allocations de la Carte-Alimentation permettaient de réduire plus fortement les taux de pauvreté que celles de la Bourse-Famille : la proportion de pauvres serait passée de 34 à 31 %, réduisant de 4,94 millions le nombre de pauvres en 2002. Mais, dans le cas de l’extrême pauvreté, l’impact de la Bourse-Famille serait plus accentué, avec le taux passant de 8,7 à 5,9 % (c’est-à-dire de 14,6 millions à 9,9 millions de personnes). Cela s’explique par le fait que la Bourse-Famille cible mieux les allocations en donnant la priorité aux familles avec enfants – en somme, dans la lignée des programmes créés sous le gouvernement Cardoso. En introduisant de nouvelles règles d’éligibilité et des valeurs d’allocations différenciées, le programme réduit la population cible par rapport à la Carte-Alimentation, ainsi que la valeur du coût potentiel total ; néanmoins, il améliore le ciblage en donnant la priorité aux familles très pauvres et, parmi elles, aux familles très pauvres avec enfants.

37Ces commentaires concernent les résultats théoriques simulés du programme. Dans la réalité, la Bourse-Famille prenait en charge 3,6 millions de familles en décembre 2003 – une référence toute aussi importante puisque l’unification des programmes était encore très éloignée et allait prendre encore quelques années. Le Bourse-Famille coexistait avec les programmes précédents, lesquels se superposaient entre eux. S’il est difficile de l’affirmer avec certitude à cause de ces superpositions de programmes, il est probable que le nombre de familles prises en charge a augmenté entre décembre 2002 (fin du gouvernement Cardoso) et décembre 2003 (fin de la première année du gouvernement Lula).

Tableau 4.7 – Nombre de familles prises en charge par programme, décembre 2002 et décembre 2003 (en milliers)

Programme 2002 2003
Bourse-Famille - 3 615
Carte-Alimentation - 350
Bourse-École 5 106 3 771
Bourse-Alimentation 966 326
Allocation-Gaz 8 846 6 932

Source : MDS.

38En dépit des améliorations de la configuration initiale de la politique d’allocations annoncées dans le cadre du programme Faim-Zéro, la Bourse-Famille n’a pas fait exception à la règle : comme les programmes précédents à destination des pauvres, elle a été confrontée à certaines difficultés. Ces difficultés étaient associées au processus d’implantation d’une politique d’allocations là où il n’y avait pas de tradition d’assistance sociale comme politique d’État, mais, en contrepartie, un grand public potentiel :

  • a) Des difficultés associées au ciblage, c’est-à-dire que les familles sélectionnées et bénéficiaires doivent se constituer de fait dans la clientèle cible du programme. Il s’agit de garantir que les bénéficiaires ont un niveau de vie compatible avec un revenu par personne inférieur à la valeur établie comme seuil par le programme. Les familles choisies resteraient dans le programme pendant deux ans, puis seraient réinscrites pour vérifier si elles continuent d’obéir aux critères d’éligibilité. Maintenir à jour la base de données est une tâche complexe, qui dépend de la capacité des autorités communales d’accompagner l’énorme public de familles bénéficiaires.
  • b) Des difficultés d’inscription et de suivi des familles prises en charge. Déjà complexe dans les programmes d’allocations conditionnées, la démarche l’est encore plus dans le cas d’un programme qui vise l’« universalité »151 comme la Bourse-Famille, qui n’est pas liée à un réseau fournissant un service public spécifique comme la Bourse-École (ancrée dans le réseau scolaire) et la Bourse-Alimentation (ancrée dans le réseau des services de santé). L’implantation du programme demandait un réseau d’assistance sociale national et une nouvelle logique de gestion, en rupture avec la tradition paternaliste. D’autre part, le nouveau programme signifiait une réorganisation drastique de ce qui avait été créé depuis 1995, car il avait pour caractéristique d’être un programme global unifiant diverses bases de données et assimilant les différents programmes d’allocations destinées à des publics spécifiques, eux-mêmes susceptibles d’être simultanément pris en charge par plus d’un programme.
  • c) Des difficultés à faire comprendre que l’allocation ne peut être entendue comme une panacée, d’autant que ni la configuration du programme ni les ressources disponibles pour les allocations ne pourraient éliminer l’extrême pauvreté et encore moins la pauvreté. Il s’agissait en fait de donner suite à l’évolution des mentalités sur les mécanismes d’allocations sociales : ils sont indispensables dans des pays comme le Brésil, où le taux de pauvreté et les inégalités de revenu restent élevés ; cependant, ils ne doivent être entendus que comme un des nombreux composants d’une vaste politique de lutte contre la pauvreté. Ainsi, s’occuper d’autres besoins des pauvres qui ne sont pas directement liés au revenu (par exemple, l’accès à l’assainissement de base, à la santé, à l’éducation, au transport, à l’information, aux droits du citoyen) est aussi urgent, voire plus urgent, que l’augmentation du revenu et de la consommation privée des ménages. En ce sens, garantir la complémentarité des actions et leur continuité dans le temps était – et est encore aujourd’hui – un énorme défi au moment du lancement de la Bourse-Famille.
  • d) Des difficultés pour garantir les ressources budgétaires nécessaires étant donné que les actions intégrées de lutte contre la pauvreté impliquent des coûts beaucoup plus élevés que ceux associés au simple versement de l’allocation. Ces coûts sont liés à la prise en charge prioritaire et différenciée du public ayant droit aux services de base. Pour garantir cela, il faut pouvoir compter sur le rôle coordonnateur et facilitateur d’un système effectif d’assistance sociale.
  • e) Des difficultés pour garantir les ressources en termes de personnel et de capacité administrative, parce qu’il ne suffit pas de garantir les ressources financières évoquées en d). Pour assurer l’effectivité des actions, l’organisation et la coordination requièrent du temps et de la persistance, ce qui peut aller à contre-courant des objectifs politiques de résultats rapides et spectaculaires.

39En raison de ces difficultés, l’une des options possibles aurait été de donner la priorité à l’implantation du programme Faim Zéro en tant qu’ensemble d’actions intégrées visant la population pauvre, en sélectionnant des zones où les conditions de vie étaient les plus critiques. D’une manière générale, les situations limites étaient manifestement de deux types.

40Le premier type de situation limite était présent dans les poches d’extrême pauvreté des régions Nord et Nord-Est, où la majorité de la population est pauvre et où les difficultés concernent aussi bien l’insuffisance de revenu que l’accès aux services de base. En raison de l’insuffisance critique de ressources de toute nature, l’action du gouvernement fédéral et celle de l’État fédéré auraient clairement dû être prépondérantes étant donné l’absence de ressources locales – financières et autres – compatibles avec la prise en charge des besoins. D’une certaine manière, il aurait fallu étendre l’action pilote du programme Faim Zéro menée à Guaribas à d’autres communes très pauvres. Comment ? En développant des formes différenciées de collaboration entre les instances de gouvernement et en établissant des priorités spécifiques en fonction des caractéristiques et des insuffisances locales. Dans certaines zones, il aurait été plus adapté d’articuler l’action du programme autour de la santé et de l’assainissement ou des soins apportés à la mère et à l’enfant ; dans d’autres, l’accent aurait pu être mis sur l’éducation ; et dans d’autres encore, sur la génération d’emplois et de revenus. Dans toutes les communes sélectionnées, toutes les dimensions auraient été considérées, mais avec des mises en valeur différentes. Parallèlement, la composante de l’allocation aurait toujours été présente.

41Le deuxième type de situation limite se présentait dans les poches de pauvreté des banlieues des villes riches, en particulier des métropoles, où l’insuffisance de revenu est liée aux questions d’inégalité, d’exclusion sociale et de marginalité. Dans ces cas-là, la politique anti-pauvreté en général et les programmes d’allocations sociales en particulier auraient pu être implantés de manière intégrée par les trois niveaux de gouvernement avec l’aide de la société civile. Dans le cas des villes riches, la société civile a un rôle extrêmement important à jouer en raison des grandes inégalités qui caractérisent les centres urbains les plus peuplés. Quant à l’accès aux services de base de la population cible du programme, il est facilité dans la mesure où la plupart du temps ces services existent déjà. Néanmoins, il aurait fallu ajuster la composante associée à l’allocation : en effet, il aurait été nécessaire d’examiner la viabilité et l’adéquation des allocations versées par les communes et les États pour compléter localement l’allocation versée par le gouvernement fédéral. On le sait, la valeur des prestations de la Bourse-Famille fixée de façon uniforme par le gouvernement fédéral au niveau national tend à être relativement faible face au coût de la vie et à la valeur du revenu dans les zones les plus riches du pays.

   

42Le gouvernement n’a pas choisi d’implanter progressivement le programme Faim Zéro en élisant des zones prioritaires. Sur ce point, il convient de rappeler l’échec de l’implantation progressive de la Bourse-École fédérale dans sa première phase (1997-2001), même si cet échec peut être en grande partie justifié par l’exigence d’une contrepartie financière locale (voir à ce sujet le chapitre 3). Quoi qu’il en soit, le gouvernement fédéral a décidé en 2003 d’implanter le programme Faim Zéro à l’échelle nationale. Si les actions intégrées étaient plus complexes et plus onéreuses à mettre en œuvre, la composante de l’allocation a cependant été rapidement opérationnelle. La création en 2004 du ministère du Développement social et de Lutte contre la faim a donné une nouvelle base institutionnelle et un nouvel élan à la Bourse-Famille. On observe depuis des progrès notables et continus au niveau des différents aspects du programme, à savoir : incorporation des programmes antérieurs, inscription et réinscription de la population pauvre, ciblage, vérification et contrôle.

43Les résultats immédiats de la Bourse-Famille en termes d’élévation du revenu des plus pauvres et de meilleure distribution des revenus ont fait du programme le centre des attentions et le joyau de la politique sociale du gouvernement Lula.

44Il y avait pourtant un long chemin à parcourir, comme on le verra dans le chapitre 5. Du point de vue opérationnel, il s’agissait d’incorporer les publics auparavant pris en charge par les programmes d’allocations préexistants et progressivement supprimés, ce qui demandait une procédure lourde et complexe de réinscription. Parallèlement, l’objectif était d’étendre la couverture en améliorant le ciblage.

45Il y avait en outre un défi idéologique à relever : faire comprendre à la société brésilienne dans son ensemble que le programme d’allocations était certes un palliatif, incapable de résoudre à lui seul le problème de la pauvreté – ce qui en soit n’entachait pas son mérite –, mais qu’il était capable de rendre moins difficiles les conditions de vie des plus pauvres, tout en réduisant dans une certaine mesure le niveau critique des inégalités de revenu au Brésil. Il fallait également faire comprendre à la société qu’en raison du faible niveau de scolarité de la population, proxy de l’énorme dette sociale brésilienne, le recours à des programmes d’allocations sociales était inévitable dans le cadre de la politique sociale à long terme. La durée et l’intensité minimale des allocations nécessaires pour garantir la stabilité sociale pendant cette période de transition dépendraient, schématiquement, de deux facteurs déterminants de base. D’une part, de l’évolution économique. Autrement dit, quel rythme de croissance économique parviendrait-on à imprimer au cours des prochaines années ? Et dans quelle mesure la croissance obtenue bénéficierait-elle aux pauvres ? D’autre part, du degré d’efficacité des programmes sociaux visant spécifiquement les causes structurelles de la pauvreté brésilienne.

Notes

129 Avec la Lettre au peuple brésilien (Carta ao Povo Brasileiro) du 22 juin 2002, le PT avait pour objectif d’élargir la base électorale de son candidat et de tranquilliser les marchés en prenant des engagements en termes de gestion économique et de repères institutionnels.

130 Le PIB, qui avait été de 2,66 % en 2002, ce qui est relativement faible pour une année électorale, a chuté à 1,15 % en 2003 face aux incertitudes du marché quant aux orientations du nouveau gouvernement.

131 Le programme gouvernemental Communauté solidaire (décret no 1366 du 12 janvier 1995) répondait aux désirs de la société d’engager un ensemble d’actions visant à combattre spécifiquement la pauvreté. La création du programme fut la réponse du gouvernement Cardoso au mouvement de mobilisation de l’Action de la citoyenneté menée par le sociologue Betinho, qui envahissait progressivement la sphère de la société civile.

132 Le candidat, devenu président, a garanti à plusieurs reprises que s’il était élu tous les Brésiliens pourraient faire trois repas par jour à la fin de son mandat.

133 PT, Politique nationale de sécurité alimentaire (1991).

134 Le Brésil dispose d’un ensemble exceptionnellement riche d’informations statistiques sur l’alimentation et la nutrition, à commencer par l’Étude nationale de la dépense familiale (ENDEF de l’IBGE) de 1974-1975, jusqu’à la récente Recherche nationale sur la démographie et la santé (ministère de la Santé/CEBRAP) de 2006, qui permettent d’obtenir des données empiriques indiquant une amélioration nutritionnelle soutenue au cours du temps.

135 La malnutrition infantile chronique des enfants de 0 à 5 ans, qui s’exprime par la réduction de la croissance, a chuté au long des années : de 37 % en 1975, elle est passée à 19,8 % en 1989, 13,5 % en 1996 et 6,8 % en 2006 (Monteiro et al. 2009). La tendance est également à la chute du nombre de femmes en sous-poids (17,1 % en 1975, 9,5 % en 1997), alors que l’obésité féminine augmente fortement (4,7 % en 1975, 12,6 % en 1997) (Monteiro, Corde & Popkin 2004).

136 Voir le chapitre 3. Il s’agit du critère utilisé par la Bourse-École, la Bourse-Alimentation et l’Allocation-Gaz, alors que le PETI pouvait flexibiliser le critère de revenu en face de son objectif principal de lutte contre le travail infantile pénible.

137 Dans le cas de la Bourse-École, l’objectif était d’améliorer le niveau de scolarisation des enfants de familles pauvres, avec pour contrepartie l’obligation de fréquentation scolaire ; dans le cas du PETI, la scolarisation et la lutte contre le travail infantile ; dans le cas de la Bourse-Alimentation, des améliorations au niveau de la santé et de la nutrition de mères et d’enfants en âge préscolaire. Dans tous les cas, ce sont les enfants qui constituaient le noyau spécifique et stratégique de ces programmes, avec l’amélioration immédiate de leurs conditions de vie et la rupture du cercle vicieux de la pauvreté. Seule l’Allocation-Gaz était universelle, selon le modèle adopté par la nouvelle allocation de la Carte-Alimentation.

138 Estimations de l’auteur sur la base de la PNAD 2002. Le salaire minimum était de 200 reais fin 2002 et début 2003.

139 Les valeurs minimales et maximales de la Bourse-École et de la Bourse-Alimentation étaient respectivement de 15 et 45 reais, à raison de 15 reais par enfant et un maximum de trois par famille. Sur ce sujet, voir le chapitre 3.

140 Sur les indicateurs de pauvreté et de pauvreté extrême, ainsi que sur le mécanisme de l’exercice de simulation, voir l’encadré du chapitre 3 et l’annexe méthodologique.

141 Rocha (2005), sur la base des microdonnées de la PNAD.

142 Les seuils d’extrême pauvreté correspondent exclusivement au coût du panier de denrées alimentaires de base. Sur ce sujet, voir l’annexe méthodologique.

143 Ministère de Sécurité alimentaire et de Lutte contre la faim (MESA 2003).

144 Alimandro (2003).

145 Dans un document officiel relatif au programme Faim Zéro destiné aux maires, la mobilisation est ainsi caractérisée : « La mobilisation contre la faim est composée de : Campagne de dons d’aliments ; Campagne de dons financiers ; Organisation de volontaires ou initiatives personnelles qui renforcent le succès du programme Faim Zéro » (MESA 2003).

146 Un audit du Contrôle général de l’Union a identifié par exemple une utilisation irrégulière de l’aide financière versée par la Fondation nationale de la santé (FUNASA) à la mairie en 2001 destinée à la perforation de puits artésiens dans huit bidonvilles de la commune. Les 240 000 reais ont disparu et le projet est resté sur le papier.

147 Dedecca & Barbieri (2005).

148 La sécheresse de 2007 a mis en évidence la persistance des conditions de vie précaire à Guaribas, et ce malgré le fait d’avoir été la commune pilote du Faim Zéro (Pessoa 2007).

149 Le ministère extraordinaire de la Sécurité alimentaire et de la Lutte contre la faim.

150 Rappelons que le montant des prestations destinées aux personnes âgées et handicapées pauvres, à caractère constitutionnel et analysées dans le premier chapitre, est égal au salaire minimum.

151 Le programme est universel pour les ménages pauvres au revenu par personne inférieur à 50 reais, puisque l’octroi de l’allocation ne dépend d’aucun autre critère.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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