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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Chapitre 3. La fédéralisation du programme Bourse-École

Texte intégral

3.1 Le programme fédéral (1re phase)

1Devant la popularité dont jouissait le programme Bourse-École auprès d’un public potentiel intéressé par une aide en espèces, une myriade d’initiatives locales est apparue. Néanmoins, elles étaient, comme on l’a vu dans le chapitre 2, dénuées de capacités réelles de fonctionnement. C’est dans ce contexte que le gouvernement fédéral a fait approuver un projet de loi prévoyant le soutien financier des gouvernements municipaux pour la mise en place d’un programme inspiré du modèle de la Bourse-École. Dans les termes de la loi, il était question d’un programme de garantie de revenu minimum associé à des actions socio-éducatives (loi no 9533 du 10 décembre 1997).

  • 90 Après avoir été approuvé au Sénat et acheminé à la Chambre des députés en 1992, le projet de loi du (...)

2Le vote ainsi que l’approbation du projet de loi à la Chambre des députés ont d’autant plus surpris l’opposition, et même les parlementaires particulièrement intéressés par la question, que c’est le vote du projet de loi no 2561 de 1992 qui était attendu90. La motivation politique était claire : à la veille de l’année électorale, le gouvernement Cardoso prenait au PT son principal thème de campagne dans le champ du social. Si la grande majorité des initiatives municipales échouera finalement, il s’agissait cependant d’une source possible de dividendes électoraux. Comme on le verra plus loin, l’évolution titubante du programme fédéral ne permet pas d’affirmer s’il a joué un rôle déterminant dans la réélection de Cardoso aux élections présidentielles de 1998.

  • 91 Le modèle de couverture nationale progressive en cinq ans, avec en premier les communes les plus pa (...)

3La loi fédérale de décembre 1997 a autorisé le pouvoir exécutif à aider financièrement les communes les plus pauvres de chaque État prêtes à instituer des programmes de garantie de revenu minimum sur le modèle de la Bourse-École. La loi prévoyait une implantation progressive du programme : chaque année seraient considérés des ensembles de 20 % des communes brésiliennes, de sorte à couvrir la totalité des communes la cinquième année, c’est-à-dire en 200291.

  • 92 Le décret no 2609 du 2 juin 1998 a institué dans le cadre du ministère brésilien de l’Éducation et (...)

4Au départ, le soutien financier se limiterait aux communes les plus pauvres dans chaque État, celles où le revenu des ménages par personne et où la recette courante par habitant se situaient en dessous de la moyenne de l’État. L’idée était par conséquent de privilégier la Fédération en ne négligeant aucun État, indépendamment de la situation de ses communes en termes de revenu et de pauvreté au niveau national. Mais l’octroi de l’aide dépendait de l’initiative locale d’implantation institutionnelle de la Bourse-École et de la signature d’un accord avec le ministère de l’Éducation (MEC), organisme en charge du programme fédéral92. La loi établissait aussi que l’aide fédérale versée aux communes serait le fruit d’une dotation budgétaire spécifique, qui serait allouée à partir de l’exercice fiscal de 1998. L’année 1998 serait donc forcément réservée à des démarches institutionnelles puisque les aides fédérales pour les programmes d’allocations sociales ne pourraient être financées qu’en 1999.

5Un élément en particulier a joué un rôle fondamental dans la mise en place du programme : une gestion décentralisée était prévue, le gouvernement municipal se chargeant de la sélection des familles bénéficiaires et de la composante éducative du programme. D’autre part, le gouvernement local s’engageait à participer à égalité avec le gouvernement fédéral – soit 50 % chacun – pour le paiement des allocations aux familles, à contrôler l’opération et à rendre des comptes au gouvernement fédéral.

6De même que la Bourse-École dans sa conception initiale, l’aide financière du programme fédéral était soumise à condition : le taux minimum de fréquentation scolaire des enfants des familles bénéficiaires se devait d’être, du moins formellement, de 85 %. La population cible était composée de familles avec des enfants de 7 à 14 ans et un revenu par personne inférieur à un demi-salaire minimum. En somme, on reprenait à nouveau le même critère que celui du programme pionnier du District fédéral, utilisé sans véritables fondements dans la plupart des expériences précédentes dans les communes et les États. Mais, à la différence des expériences antérieures, ce seuil de revenu n’était qu’un critère initial de sélection : ne pouvaient être bénéficiaires que les familles pour lesquelles le calcul de la prestation défini selon une formule explicitée dans le texte de la loi aboutissait à un résultat positif. Le montant de la prestation P était calculé ainsi :

P = (15 reais × nbre d’enfants de 0 à 14 ans) – (0,5 revenu du ménage par personne)

  • 93 Salaire minimum en vigueur en décembre 1997, équivalant à 107,38 dollars US selon le taux de change (...)

7Lors de la création du programme, le salaire minimum était de 120 reais93. Dans les familles avec deux enfants et un revenu par personne d’exactement un demi-salaire minimum, le montant calculé pour la prestation était donc égal à zéro et ne donnait pas droit à l’allocation. Pour les familles avec le même revenu par personne et trois enfants entre 0 et 14 ans, le montant calculé correspondait à 15 reais, soit la prestation minimum établie par la loi. Dans la pratique, la prestation pouvait descendre à 50 % de cette valeur (c’est-à-dire 7,50 reais) si la commune décidait de s’acquitter de sa contrepartie en services ou actions socio-éducatives, comme on le verra plus loin. Il convient d’observer que le lien entre le seuil de revenu et le salaire minimum se fondait sur une équivoque conceptuelle évidente : avec la valorisation progressive du salaire minimum qui s’est produite de manière soutenue dès 1997 et en raison d’une valeur constante pour le multiplicateur du nombre d’enfants, le nombre de familles pouvant bénéficier du programme tendrait aussi à diminuer graduellement.

  • 94 La zone rurale du Nord du pays n’était pas couverte par la PNAD avant 2004. Sa population correspon (...)

8Le tableau 3.1 fournit des estimations sur la taille de la population cible et sur le montant de ressources nécessaires pour y répondre intégralement au moment de la création de la loi, en 1997. La simulation tient compte des critères de sélection des familles en matière de revenu et de nombre d’enfants, ainsi que de la formule utilisée pour l’établissement du montant de la prestation – conformément aux paramètres définis dans la loi no 9533 du 10 décembre 1997. En utilisant les données de la PNAD de 1997, on prend en compte la croissance du revenu après le plan de stabilisation et comme population de référence les familles habitant dans toutes les communes à l’exception de celles de la zone rurale de la région Nord94. Cet exercice de simulation permet ainsi de mieux voir ce qui a réellement été fait pendant la première phase du programme (1998-2000). Les résultats du tableau 3.1 sont présentés pour le pays comme un tout et également pour deux types de découpage géographique : par région et par zone de résidence (rurale, urbaine non métropolitaine, métropolitaine).

Tableau 3.1 – Simulation relative à la taille de la population cible et à la dépense annuelle nécessaire pour les allocations, 1997

Région et zone Familles* Valeur (R$ 1 000,00)
Nombre % Prestation prévue par le programme Préstation égale à 30 reais par famille
Nord 280 686 5,6 74 027 101 047
Nord-Est 2 719 658 54,7 725 700 979 077
Sud-Est 1 181 824 23,8 281 095 425 457
Sud 532 202 10,7 118 512 191 593
Centre-Ouest 261 260 5,3 64 562 94 054
Zone métropolitaine 789 879 15,9 183 915 284 356
Zone urbaine 2 252 977 45,3 550 261 811 072
Zone rurale 1 932 774 38,8 529 719 695 799
Brésil 4 975 630 100,0 1 263 895 1 791 227

Source : PNAD (1997), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Familles avec un revenu par personne inférieur à 0,5 salaire minimum, avec des enfants de 7 à 14 ans et pour lesquelles la valeur de la prestation est positive (15 reais × nbre d’enfants – 0,5 revenu par personne du ménage).

  • 95 N’inclut donc pas l’estimation des frais administratifs du programme.

9Sur l’ensemble du pays, la population cible était de quasiment 5 millions de familles ; les aider toutes financièrement selon les critères du programme aurait représenté, selon les valeurs de septembre 1997, un coût total de 1 264 milliards de reais par an. À titre de comparaison, cette dépense aurait équivalu à 1,3 % du PIB de cette année-là, soit bien plus que les 0,4 % représentés par les allocations de la Bourse-Famille par rapport au PIB jusqu’alors. La dépense calculée ne correspond qu’au montant total des prestations à payer95, dont la moyenne mensuelle par famille aurait seulement été de 21,17 reais sur la base des règles du programme. Fixée à 50 % du montant total, la part de la Fédération aurait donc été de 632 millions par an.

10En outre, 42 % de l’ensemble des prestations auraient été destinés à des familles vivant en zone rurale, où l’indice de pauvreté est plus élevé et le revenu nominal plus bas qu’en zone urbaine. Plus de la moitié des familles (55 %) qui composaient la population cible du programme vivait dans le Nord-Est du pays, la région la plus pauvre. Par conséquent, le fait que cette région absorbe 57 % de la dépense simulée était tout à fait justifié.

  • 96 En considérant le nombre d’enfants de 7 à 14 ans pris en charge dans les familles sélectionnées. L’ (...)

11Certaines données relatives à l’exécution du programme en 1999 – deuxième année après sa création mais première année de transferts des ressources fédérales aux communes pour payer les familles – donnent une image concrète du rythme d’application de la Bourse-École fédérale. Sur les 932 communes sélectionnées par le MEC pour la première des cinq années de mise en place du programme, 836 (90 %) avaient signé un accord avec le ministère et 803 (86 %) ont reçu au moins un versement fédéral en 1999 (cf. tableau 3.2). Cette année-là, le MEC a réglé près de 60 % du montant initialement prévu, ce qui aurait correspondu à un paiement fédéral moyen de 48 reais par dépendant et par an si tous les bénéficiaires potentiels avaient été pris en charge96 (cf. tableau 3.3). À la fin de la première année de fonctionnement du programme, son action était très inférieure à l’objectif prévu.

Tableau 3.2 – Programme Bourse-École fédérale : communes ayant signé l’accord avec le MEC, 1999-2000

Exercice Nombre de communes
Sélectionnées par le MEC Ayant signé l’accord avec le MEC Ayant bénéficié d’au moins un transfert de ressources fédérales
1999 932 836 803
2000 684 557 526

Sources : MEC, FNDE. Programme de garantie de revenu minimum. Exécution budgétaire de 1999 et 2000 jusqu’au mois de septembre.

  • 97 L’objectif d’origine était d’incorporer au programme 20 % des communes brésiliennes chaque année –  (...)

12En 2000, l’exécution du programme s’est encore plus éloignée de l’objectif de départ qui prévoyait de prendre en compte 40 % des communes brésiliennes97. Seules 557 nouvelles communes ont signé un accord avec le MEC, et 526 d’entre elles ont reçu au moins une fois des ressources fédérales. Malgré cela, la valeur totale des ressources fédérales versées a très nettement baissé cette année-là : la valeur approuvée globale de 31 millions de reais n’a correspondu qu’à 14 % de ce qui était prévu, et seuls 15 millions environ ont été effectivement versés par l’Union aux communes ayant signé l’accord. Si l’on considère le public que le MEC avait l’intention de prendre en charge dans ces communes, ce montant a correspondu à une dépense annuelle moyenne de 33 reais par famille, soit 16 reais par dépendant – une situation qui montre avant tout combien les transferts de ressources fédérales étaient irréguliers au cours de l’année.

Tableau 3.3 – Bénéficiaires potentiels du programme Bourse-École fédérale et paiements planifiés et exécutés, 1999 et 2000

1999 2000
Nbre de familles (en milliers) 578 451
Nbre de dépendants 7-14 ans (en milliers) 1 159 930
Valeur nécessaire pour la prise en charge* 253 223
Valeur approuvée par Union et communes* 185 31
Part de l’Union* 92 16
Valeur versée par l’Union* 56 15

Sources : MEC, FNDE. Programme de garantie de revenu minimum.
*En millions de reais (exécution budgétaire jusqu’au mois de septembre).

13Ces informations sur le rythme de signature de contrats entre le MEC et les communes, ainsi que sur le montant des dépenses effectives réalisées par l’Union, révèlent clairement que, trois ans après la promulgation de la loi, le programme n’avait pas encore réussi à « décoller ».

3.2 Raisons de l’échec de la Bourse-École fédérale

14Les raisons de l’échec évident du programme Bourse-École fédérale dans sa première phase (1998-2000) ont été associées à divers aspects de sa conception et de sa mise en fonctionnement. Il est notoire qu’il présentait des fragilités quant à la configuration, aux procédures d’inscription et de sélection des bénéficiaires ainsi qu’au rapport entre les communes et le gouvernement fédéral, représenté par le MEC.

15Avant toute chose, l’exigence d’une contrepartie municipale de 50 % du paiement de l’allocation aux familles a fortement démotivé les communes sélectionnées la première année, par définition les plus pauvres. D’autre part, le faible montant de l’aide potentielle du gouvernement fédéral n’a fait que renforcer le désintérêt de la plupart d’entre elles.

  • 98 Ce fut par exemple le cas de Duque de Caixas (État de Rio de Janeiro) et de treize autres communes (...)
  • 99 La commune de São João de Meriti (État de Rio de Janeiro) a reçu une contrepartie financière du MEC (...)

16Le peu d’adhésion des communes au programme a conduit le MEC à assouplir les critères de participation et de fonctionnement de la Bourse-École, à l’encontre des normes établies dans les documents légaux. Cette flexibilisation informelle a donné lieu à la participation au programme de communes qui n’étaient pas incluses dans la sélection initiale98. Enfin, il y a également eu flexibilisation des normes par rapport à la configuration du programme99. En ce qui concerne la mise en place du programme, des difficultés sont apparues pour définir le nombre de familles à prendre en charge dans chaque commune. Étant donné que les informations détaillées sur le revenu des ménages au niveau municipal ne sont disponibles qu’à l’occasion du recensement démographique, le MEC a été contraint de se baser sur les informations du recensement de 1991, actualisées – dans la mesure du possible – par les données sur l’évolution du revenu dans chaque unité de la Fédération dérivées de la PNAD. Mais, comme les trajectoires des communes ont été diverses au cours des années 1990, il y a forcément eu un décalage entre le nombre maximum de familles à prendre en charge dans chaque commune (établi par le MEC sur la base du recensement et de la PNAD) et le nombre de familles qui obéissaient de fait aux critères du programme. Ce décalage a déçu aussi bien les familles que les administrateurs locaux du programme dans les communes où le nombre de familles à prendre en charge était inférieur au nombre de familles qui y avaient droit conformément aux critères du revenu et de la présence d’enfants.

17Indépendamment de sa configuration fragile, le programme n’a pas évolué comme prévu, et ce en grande partie à cause des difficultés d’articulation entre le MEC et les communes en termes de procédures administratives et opérationnelles.

18Le processus de sélection des familles, à la charge des communes, a été réalisé à la hâte. Globalement, les communes désireuses de participer au programme ont enregistré et sélectionné les familles avec des ressources limitées et un peu trop à la va-vite pour ne pas perdre le droit de recevoir des ressources fédérales. La solution la plus fréquemment adoptée fut d’utiliser le réseau scolaire et de choisir les familles d’élèves qui, selon la perception des professeurs et de la direction de l’école, correspondaient aux caractéristiques de la population cible du programme. Ce modèle s’est avéré pratique et approprié pour les communes où 100 % des enfants allaient à l’école, à condition que les familles aient eu la possibilité de s’inscrire même si elles n’avaient pas été initialement identifiées comme bénéficiaires potentielles. D’autre part, la coresponsabilité de l’école dans la sélection des familles a amené le personnel enseignant à s’engager davantage vis-à-vis du contrôle de la fréquentation scolaire et des objectifs éducatifs du programme. Mais le processus aurait certainement été plus efficace si les professionnels de l’éducation impliqués dans l’inscription et la sélection avaient été dûment informés sur les objectifs et les normes du programme. Avec l’implantation intempestive du programme, le personnel éducatif en général n’était pas suffisamment préparé pour exercer ces fonctions supplémentaires, ni forcément réceptif.

   

19Le formulaire d’enregistrement était un modèle standard fourni à la commune par le MEC. Destiné à servir de base à la sélection des bénéficiaires, il contenait des informations socio-économiques sur les familles, en particulier en termes de revenu et de composition des ménages – deux données fondamentales pour définir les familles éligibles en fonction des normes du programme. Pour le processus de sélection, le revenu par personne était calculé sur la base de la déclaration de revenus faite par le demandeur, car le MEC n’exigeait aucun contrôle quant à la véracité de l’information ou à sa compatibilité avec les autres informations du formulaire. En réalité, la sélection des familles et le ciblage du programme ont été exclusivement à la charge des autorités locales, le MEC n’ayant instauré aucune procédure de contrôle sur le ciblage du programme.

20Comme il fallait s’y attendre, les formulaires rendus étaient criblés d’erreurs et d’informations lacunaires. Le calcul du montant du revenu du ménage par personne s’est avéré d’autant plus difficile à effectuer que la majorité des agents du programme ne comprenait pas la formule à utiliser (voir 3.1). En conséquence, la question sur le revenu est souvent restée sans réponse. Or, son importance était cruciale pour pouvoir calculer le montant de l’allocation auquel aurait droit la famille.

21Le revenu du ménage, qui servait de base à la qualification de la famille et au calcul du montant de l’allocation, a en fait souvent été établi de façon discrétionnaire par la personne menant l’entretien ou par l’administrateur local du programme. Si cette variable revenu était difficile à établir, dans la pratique sa valeur était indispensable pour le processus de sélection, du moins quand il n’y avait pas de système organisé d’assistance sociale dans la commune – ce qui était le cas la plupart du temps. En fin de compte, beaucoup de familles ont été sélectionnées à partir d’informations lacunaires sur le revenu et les indicateurs de conditions de vie.

22Dans l’impossibilité d’adopter des mécanismes rigoureux de sélection des ménages bénéficiaires, il aurait fallu garantir la transparence des procédures afin de permettre et d’encourager le contrôle social du processus. Comme on le verra dans les chapitres suivants, le processus de sélection et le contrôle social de l’ensemble des bénéficiaires des allocations sociales se sont améliorés au cours du temps, en particulier après la création de la Bourse-Famille.

23De surcroît, les familles sélectionnées n’étaient pas nécessairement les plus pauvres de chaque commune, ce qui d’ailleurs ne constituait pas une exigence du programme. Quoi qu’il en soit, les disputes entre les familles pour la sélection ont été minimisées par une inefficacité propre au programme : après la sélection des familles, il n’y a pas eu forcément de transfert des ressources de l’Union à la commune ; et quand cela était le cas, le transfert était si irrégulier que les familles sont devenues indifférentes à l’allocation.

24Le faible montant de la prestation est un autre élément qui a contribué à l’indifférence des familles. Sur ce point, il est utile de rappeler que l’absence de contrepartie monétaire venant des communes était fréquente. Cette situation était le fruit d’une solution ad hoc pour augmenter l’adhésion des communes au programme : le MEC avait finalement accepté que la contrepartie municipale se fasse aussi en services, et pas seulement en espèces. Dans ces cas-là, il n’y a généralement eu aucune contrepartie municipale dans la mesure où les dépenses éducatives déclarées comme telles n’étaient pas ciblées sur la population prise en charge par le programme, mais sur le système scolaire municipal en général. Dans la pratique, les bénéficiaires ont fini par recevoir 50 % du montant initialement prévu, soit la part versée par le gouvernement fédéral à la commune. Et dans la meilleure des hypothèses, cela équivalait à 7,50 reais. Évidemment, ce montant était insuffisant pour encourager les enfants et les familles à adhérer au programme, y compris des zones les plus pauvres, et en plus il était incompatible avec les frais d’administration du programme. Autrement dit, avec un montant si bas, les frais de gestion du programme finissaient par devenir relativement élevés.

     

25La flexibilisation de la contrepartie municipale par le MEC n’a pas aidé à étendre l’implantation du programme. Le versement du gouvernement fédéral était jugé insuffisant par les communes, aussi bien par rapport au montant de l’allocation individuelle qu’au public potentiel non pris en charge. Mais, de l’avis des communes associées au programme, le problème majeur a été le manque de régularité des transferts de ressources venant du gouvernement fédéral.

26Les communes ont surtout souffert du manque d’informations et de l’irrégularité des transferts, une situation qui portait forcément atteinte au fonctionnement local du programme. Même quand toutes les exigences administratives du MEC avaient été remplies, le transfert des ressources fédérales n’était pas automatique. Pour la commune, cette irrégularité empêchait de prévoir l’exécution budgétaire dans la mesure où elle avait l’intention de s’acquitter de la contrepartie correspondant au versement du MEC. Ainsi, les communes les plus affectées par le désordre administratif ont justement été celles qui avaient l’intention de s’acquitter de leur contrepartie en argent tel que prévu par le programme avant la flexibilisation.

     

27Pour les familles, l’interruption ou l’irrégularité du paiement frustraient leurs expectatives quant à l’utilisation de ce revenu supplémentaire. Elles supprimaient aussi un avantage important du programme : améliorer les conditions de sécurité financière des ménages et leur permettre de planifier leur budget sur le moyen terme. En réalité, l’irrégularité du paiement de l’allocation a occasionné un autre problème : le paiement accumulé de l’allocation mensuelle. Dans beaucoup de cas, le paiement accumulé a été jusqu’à correspondre au montant qui aurait dû être versé sur une durée de six mois. Dans ces conditions, et même si le montant relativement élevé reçu par certaines familles au moment du paiement a pu créer un climat d’euphorie, les objectifs sociaux et éducatifs du programme n’ont assurément pas été atteints.

28Au milieu de la flexibilisation généralisée des règles de fonctionnement du programme, il est une donnée qui semble avoir été strictement observée : la présence d’enfants dans les familles. Malgré cela, la composante éducative (c’est-à-dire la contrepartie en termes de fréquentation scolaire effective des enfants) n’a eu aucune incidence pratique, contrairement à ce qui avait été diffusé comme objectif central du programme.

  • 100 Rocha (2000c). L’écart de revenu (income gap) consolidé correspond au montant nécessaire pour éleve (...)
  • 101 Dans le cas de Bahia, le gouvernement de l’État a joué un rôle actif pour aider les communes à sign (...)

29En conséquence de cette longue série de difficultés, le programme n’a quasiment pas eu d’impact sur la pauvreté ; les pauvres étaient beaucoup plus nombreux que la population cible du programme et le nombre d’allocations bien en dessous de ce qui était prévu. L’aide financière versée en 1999, par exemple, a correspondu à seulement 4 % de l’écart de revenu des pauvres estimé pour l’année100. Même dans l’État de Bahia, qui a reçu du gouvernement fédéral une somme relativement plus grande que les autres unités de la Fédération, la valeur totale des allocations n’a pas dépassé 8 % de l’écart de revenu des pauvres estimé pour l’État101.

30L’incapacité de garantir la régularité du paiement et le lien avec l’assiduité scolaire n’a pas permis d’atteindre un des objectifs de base du programme : montrer à la société que l’éducation est aussi bien une priorité de politique publique qu’un prérequis essentiel pour la mobilité socio-économique et la réduction de la pauvreté dans l’avenir, par le biais de l’amélioration du revenu des enfants des familles prises en charge. De plus, cette non-régularité n’a pas encouragé les communes à rechercher des ressources propres ou tierces pour rendre possible la contrepartie monétaire et implanter d’autres actions de soutien à la population cible du programme.

31En 1999, le montant consolidé des transferts de ressources fédérales n’a été que de 56 millions de reais, soit environ 30 % du montant prévu (185 millions de reais). En 2000, le programme aurait dû être implanté dans un nouvel ensemble de communes. Mais, à la fin de l’année, le gouvernement n’avait signé des accords qu’avec près de 1 400 communes, soit 25 % environ des 5 561 communes brésiliennes –, un chiffre très inférieur aux 40 % prévus pour la deuxième année du programme. De plus, des difficultés administratives et logistiques ont empêché la régularité des transferts de ressources aux communes. Le coût total des nouveaux accords n’était que de 15 millions de reais cette année-là, montrant ainsi clairement l’impossibilité de garantir le fonctionnement et l’expansion attendus du programme. Naturellement, l’impact sur la réduction de la pauvreté au sein de la population cible du programme, les familles avec enfants, était plus accentué puisqu’elles correspondent, grosso modo, à 50 % des ménages pauvres au Brésil.

  • 102 Les ressources fédérales étaient transférées sur les comptes bancaires des responsables locaux de l (...)

32Le manque d’informations sur ce qui se passait, et en particulier sur les problèmes de paiement des allocations, a entraîné le mécontentement des familles par rapport au programme et aux autorités municipales, qui, de leur côté, ont vu cette participation au programme Bourse-École fédéral comme un mauvais choix politique. Suite aux problèmes administratifs, à la surcharge de travail et aux critiques de la population qui les accusaient du défaut de paiement, les responsables municipaux se sont désintéressés ou même ouvertement opposés à la continuité de la participation de leur commune au programme fédéral102.

33À la fin de l’année 2001, le mauvais fonctionnement du programme ne faisait plus aucun doute, sans compter les difficultés critiques d’interaction entre les deux sphères gouvernementales formellement impliquées – fédérale et municipale. Ce qui montre le mieux les fragilités du programme pendant cette première phase, c’est l’irrégularité des transferts de ressources fédérales pour le paiement de l’aide en argent aux familles.

3.3 La relance de la Bourse-École fédérale (2e phase)

  • 103 Mesure provisoire no 2140 du 13 février 2001.

34Face aux difficultés d’implantation de la Bourse-École fédérale, issues en partie d’une configuration inadaptée du programme d’origine et en partie du manque de structures opérationnelles du MEC et des communes, le gouvernement fédéral a décidé de relancer le programme sur de nouvelles bases103. Dans un courrier envoyé aux maires en mars 2001, le gouvernement fédéral annonça par le biais du MEC cette nouvelle phase, caractérisée par la modification de certains points fragiles du programme d’origine : le montant de l’allocation, l’exigence de contrepartie municipale, la couverture du programme et le changement du moyen de paiement de la prestation. La deuxième phase a débuté au cours du premier semestre 2001.

35En ce qui concerne le montant de l’allocation, la formule de calcul a été abandonnée. Jugée trop complexe et difficile à comprendre aussi bien de la part des employés des mairies que des familles bénéficiaires, elle a été remplacée par une donnée beaucoup plus simple et pragmatique : un montant de base unique de 15 reais par enfant et par mois, ce montant étant limité au maximum à 45 reais par famille. Le montant maximum serait versé à des familles de trois enfants ou plus, âgés entre 6 et 15 ans et scolarisés – donc une extension simultanée de la tranche d’âge, auparavant de 7 à 14 ans.

36Parallèlement à la simplification de l’établissement du montant de l’allocation, l’exigence de contrepartie – monétaire ou sous forme de services – de la commune a également été abandonnée. Puisque la grande majorité des communes ne s’acquittait pas de la contrepartie monétaire, le montant moyen effectivement versé aux familles a été augmenté. Cela rendait le programme plus intéressant pour son public potentiel sans créer d’engagement irréalisable des ressources des communes les plus pauvres.

37Ce changement a eu des conséquences significatives. La première fut l’amélioration du rapport montant de l’allocation versus coût de gestion du programme, qui semblait inadapté sous les conditions précédentes. Si à toutes les étapes le programme était localement administré par des employés déjà en poste à la mairie, donc a priori sans frais supplémentaires, il existait cependant un coût de gestion non comptabilisé. Nombre de communes se sont rendu compte que l’irrégularité des paiements aux familles a fini par porter préjudice à la communauté dans son ensemble à cause des efforts et du temps dépensés pour l’inscription, la sélection, le paiement et les procédures bureaucratiques liées au programme. Du point de vue des gouvernements municipaux, la surcharge administrative et les conséquences politiques néfastes étaient fréquentes et n’ont pas été compensées par la valeur totale des ressources fédérales transférées qui, dans la pratique, étaient très inférieures à celles initialement prévues.

38D’autre part, sans obligation de contrepartie financière, les communes pourraient – en fonction de leurs priorités sociales et des ressources disponibles – établir elles-mêmes une forme de complémentarité de l’aide financière fédérale. Certes, de telles ressources n’existaient que dans les communes les plus riches. Cela renvoie donc à une autre nouveauté de cette deuxième phase du programme : sa généralisation.

39Désormais, le but du programme était de couvrir l’ensemble de sa population cible, c’est-à-dire les familles pauvres avec des enfants de 6 à 15 ans. Toute commune brésilienne pouvait donc avoir dans sa population des familles prises en charge par le programme puisque le niveau de développement de la commune ou l’obligation de contrepartie de ressources locales n’étaient plus des critères de participation au programme. Ce choix semble avoir été associé à une moins grande restriction de ressources et à la volonté politique du gouvernement fédéral d’agir dans la sphère sociale en atteignant directement le niveau de revenu des familles les plus pauvres.

  • 104 Le programme de la Bourse-École absorbait ainsi plus de la moitié des ressources du Fonds de lutte (...)

40L’objectif de la Bourse-École établi pour 2001 était de prendre en charge 5,8 millions de familles pour un coût total de 1,7 milliard de reais, l’équivalent d’une allocation moyenne mensuelle d’un peu plus de 24 reais par famille. Ces ressources seraient issues du Fonds de lutte contre la pauvreté (1,2 milliard de reais)104 ajoutées aux 500 millions de reais du budget de l’Union pour 2001.

  • 105 Montant équivalent à 68 reais en septembre 1999, année où étaient disponibles les données statistiq (...)

41Il est intéressant d’observer dans quelle mesure ce nouvel objectif était compatible avec l’incidence de pauvreté au Brésil quand il est explicitement tenu compte de la taille de la population cible et des changements au niveau du montant et de la règle de concession de l’aide financière. Les informations statistiques disponibles ont permis de quantifier la taille du défi à relever par le programme en termes d’incidence de pauvreté en considérant spécifiquement les familles, les individus en général et les enfants situés dans les tranches d’âge concernées (cf. tableau 3.4). En prenant comme seuil de pauvreté celui adopté par le programme – un revenu des ménages par personne égal à un demi-salaire minimum105 –, il apparaît clairement que l’indice de pauvreté était beaucoup plus élevé parmi les enfants de moins de 15 ans que parmi l’ensemble des individus. Cette caractéristique de distribution du revenu par âge au Brésil est, aujourd’hui encore, une des bases importantes des programmes d’allocations ciblés sur les enfants. Bien que la proportion de pauvres parmi les enfants de 6 à 15 ans soit inférieure à celle observée parmi les enfants de 0 à 5 ans, l’ancrage du programme Bourse-École dans le système scolaire était une justification importante pour attribuer la priorité sociale à la tranche d’âge de 6 à 15 ans.

Tableau 3.4 – Nombre et proportion de pauvres, selon différents groupements

Pauvres (1 000) Proportion (%)
Familles 10 880 24,03
Individus 45 088 28,94
Enfants de 0 à 15 ans 21 021 42,45
Enfants de 0 à 5 ans 8 151 46,29
Enfants de 6 à 15 ans 12 870 40,32

Source : PNAD (1999), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

  • 106 Jusqu’en 2004, l’échantillon de la PNAD n’incluait pas la zone rurale de la région Nord du Brésil, (...)

42Avec le maintien du critère de sélection basé sur le revenu des ménages par personne égal à un demi-salaire minimum et relié à la présence d’enfants dans la famille, la population cible de la deuxième phase était constituée de 6,4 millions de familles sans tenir compte de la zone rurale de la région Nord (cf. tableau 3.5)106. Ainsi, l’objectif annoncé par le MEC de prendre en charge 5,8 millions de familles était de près de 10 % inférieur à la population cible estimée sur la base des informations de la PNAD et des règles du programme. Il faut néanmoins ajouter qu’atteindre l’objectif proposé était dans les faits peu probable au vu des difficultés déjà observées dans la première phase – des difficultés aussi bien de nature institutionnelle (signature d’un accord avec près de 6 000 communes brésiliennes) que fonctionnelle (enregistrement et sélection des familles).

Tableau 3.5 – Nombre de familles et d’enfants par type de famille et ressources nécessaires pour le paiement des allocations

Type de famille Nbre de familles (1 000) Nbre d’enfants (1 000) Dépense annuelle* (1 000 reais)
Avec 1 enfant 2 708 2 708 487 401
Avec 2 enfants 1 971 3 942 709 614
Avec 3 enfants ou + 1 765 6 220 952 869
Total 6 444 12 870 2 149 883

Source : PNAD (1999), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Valeurs aux prix de septembre 1999.

43Par rapport à la provision budgétaire, la somme disponible de 1,7 milliard de reais était 20 % en dessous des 2,15 milliards nécessaires pour prendre en charge la population cible, et ce malgré un plafond établi à 45 reais par famille dans le cas d’une famille avec plus de trois enfants de la tranche d’âge concernée. Ainsi, la dépense nécessaire pour généraliser le programme a été sous-estimée. Peut-être est-ce là l’indice que le gouvernement percevait implicitement comme non viable sa généralisation dans l’immédiat, ce qui de fait s’est produit.

44Finalement, l’innovation la plus importante de cette deuxième phase du programme fut la modalité de paiement de l’allocation : les familles se sont vu remettre une carte magnétique de la banque Caixa Econômica Federal, l’agent payeur. Cette démarche a permis d’alléger les mairies du poids de l’opération du paiement en argent à chaque famille, dont la logistique était notoirement complexe et empiétait fortement sur les fonctions normales des secrétariats municipaux à l’Éducation. La carte bancaire magnétique a également permis de montrer que l’allocation était un droit du citoyen et le programme une action de l’État, contribuant ainsi à réduire drastiquement la possibilité d’utiliser les allocations comme outil clientéliste ou comme monnaie d’échange politique au niveau local.

3.4 Les problèmes rémanents

45Le nouveau format du programme a résolu quelques-uns des problèmes du format d’origine et sans aucun doute facilité sa mise en service. D’autres difficultés, certaines inévitables, ont persisté au point d’empêcher d’atteindre les objectifs proposés pour 2001.

46En premier lieu apparaissent les difficultés d’échange entre le MEC et les communes à toutes les phases du programme, ce dès la signature de l’accord. Comme on l’a vu dans la première phase, il n’existait pas de structure de gestion permettant de résoudre efficacement les problèmes spécifiques à chaque commune, qui, bien évidemment, étaient particulièrement critiques au moment de l’implantation du programme. Faire appel à des instances intermédiaires – gouvernement d’État et coordinations supramunicipales des secrétariats d’État à l’Éducation – aurait certainement facilité les échanges. Quoi qu’il en soit, sur la base de l’expérience antérieure, il était improbable qu’en 2001 le programme soit implanté rapidement, avec en plus la garantie d’un ciblage satisfaisant ; sans compter l’improbabilité d’atteindre les objectifs éducatifs.

47La deuxième grande difficulté subsistante était associée à l’utilisation du revenu comme critère pour la sélection des familles à prendre en charge. Dans les familles pauvres, le revenu du travail informel occupe une place importante. Or, il ne peut pas, par définition, être prouvé.

48Une solution possible aurait consisté à utiliser un système de points sur la base d’indicateurs de conditions de vie de chaque ménage – une procédure cependant très complexe pour la plupart des communes. En réalité, un tel système de points présupposait l’existence d’un service public d’assistance sociale qui aurait suivi les différents programmes, gouvernementaux ou non, tournés vers la population pauvre. L’objectif de ce service aurait été d’identifier et de contrôler les publics spécifiques de chaque programme à partir d’une base de données unifiée, mais aussi d’accompagner la superpositionéventuelle de programmes prenant en charge le même public. Naturellement, un résultat hautement positif de la Bourse-École aurait été que dans les communes les plus riches et les mieux organisées administrativement le programme conduise à l’institution d’un système global d’assistance aux familles pauvres et de suivi de ces actions. En l’absence d’un tel système de points, le ciblage adéquat du programme dépendait essentiellement de la responsabilité des administrateurs et du contrôle social, ce qui requérait une large diffusion des listes de candidats et de sélectionnés dans leurs communes.

49L’introduction du paiement par le biais du retrait bancaire a permis de résoudre un problème important de logistique pour les mairies. En effet, le paiement des familles en argent était une opération compliquée et exigeait souvent l’assistance policière. La carte bancaire magnétique avait de surcroît l’avantage d’assurer la continuité de l’allocation, y compris en cas de déménagement : il était fréquent que dans certaines zones marquées par une forte mobilité résidentielle de la population pauvre on perde rapidement la trace de ménages bénéficiaires, qui cessaient alors de recevoir l’allocation. Il faut néanmoins reconnaître l’autre versant : avec la carte magnétique, le paiement et le remplacement de bénéficiaires ont pu être faits facilement et rapidement. Le paiement de l’allocation s’est automatisé et est devenu indépendant du contrôle de la situation des familles bénéficiaires et du respect des contreparties, c’est-à-dire les visites médicales et la fréquentation scolaire.

50La nouvelle configuration de la Bourse-École fédérale se limitait ainsi à introduire des modifications au niveau du versement de la prestation, en laissant au second plan la composante éducative du programme. Il est vrai qu’en 2001 les questions de l’accès et de la fréquentation scolaire ne se présentaient plus sous la forme qui avait donné lieu à la conception de la Bourse-École au début des années 1990. En 2001, 96 % des enfants entre 7 et 14 ans fréquentaient l’école, contre 88 % en 1993. Aujourd’hui, en ce début de la deuxième décennie du xxie siècle, la composante éducative reste l’élément clé pour résoudre la question de la pauvreté. Toutefois, le défi à relever n’est plus la fréquentation scolaire (pratiquement généralisée pour la tranche d’âge de la scolarité obligatoire), mais la qualité de l’éducation reçue et l’apprentissage réel acquis en salle de classe. Ainsi, les mécanismes déjà cités auparavant de soutien éducatif pour les enfants pris en charge par le programme – le soutien scolaire et l’augmentation de la durée des activités pédagogiques régulières – restent actuels. Même s’ils sont reconnus comme étant d’autant plus fondamentaux que les conditions de vie défavorables de ces enfants nécessitent une plus grande compensation de la part de l’école, ces mécanismes n’ont jamais fait partie intégrante de la Bourse-École. Par ailleurs, ils ne sont pas davantage devenus les éléments centraux de son successeur, le programme Bourse-Famille.

51On l’a vu, parvenir à prendre en charge 5,8 millions de familles en 2001 était un objectif jugé peu probable. Pourtant, la couverture de 83 % (4,8 millions de familles) de ce chiffre total en décembre de cette année-là représente un résultat étonnamment élevé face aux problèmes rémanents de fonctionnement. Le nombre de ménages bénéficiaires a continué à augmenter en 2002 – 5,1 millions de familles –, sans toutefois atteindre l’objectif établi pour l’année précédente et toujours en dessous du nombre de familles éligibles, soit 6,4 millions (cf. tableau 3.5).

  • 107 Sur les ressources fédérales prévues pour le programme en 2001 – 1,7 milliard de reais –, seuls 408 (...)

52Dans les faits, l’expansion du programme au rythme souhaité par le gouvernement n’a pu se faire à cause d’un large éventail de difficultés, résolues en partie seulement avec le nouveau format du programme. La procédure de sélection des familles continuait d’être une tâche complexe, dans la mesure où elle visait à modifier la norme clientéliste qui prédominait dans les actions du champ social et surtout dans la prise en charge des pauvres. La mise en fonctionnement du programme était particulièrement difficile pour les communes les plus pauvres, confrontées à d’énormes demandes sociales, à une insuffisance de ressources et même à des problèmes de gestion. Les ressources fédérales transférées pour le paiement des allocations ne réduisaient en rien les difficultés locales de fonctionnement107. De ce fait, le soutien du gouvernement fédéral et/ou d’organismes locaux (gouvernementaux ou non) à l’implantation et au suivi de l’exécution des programmes apparaissait, en particulier dans les communes les plus pauvres, comme une nécessité qui ne pouvait plus être différée. Avec la création d’une base de données unifiée – le Cadastro Único –, le gouvernement fédéral a fait un pas en avant et changé radicalement et définitivement la façon d’opérer du programme Bourse-École et, de façon plus générale, les politiques sociales visant les pauvres.

La création du Cadastro Único

Pour certains spécialistes, il ne faisait aucun doute que l’implantation de programmes ciblés sur la pauvreté et rompant définitivement avec les traditions philanthropique et clientéliste exigeait la création d’une liste de bénéficiaires pour la vérification, le contrôle et l’évaluation de leur fonctionnement. Mais la création d’une base de données visant de tels objectifs était mal vue par nombre d’acteurs sociaux, en particulier ceux qui travaillaient en contact direct avec la population pauvre. La plupart voyaient cette base de données comme un mécanisme cher, laborieux et supprimant la possibilité de tenir correctement compte des « conditions particulières » à la prise en charge des pauvres. Elle était perçue comme l’instrument d’une approche souvent qualifiée de « technocratique », contraire à l’approche « humanistique » nécessaire pour traiter la question de la pauvreté. D’autres s’inquiétaient de la violation des informations privées de la population cible du programme, ou encore de la stigmatisation des individus classés en tant que pauvres ou inscrits sur la liste de manière générale.

  • 108 Sur le rôle essentiel d’une base de données pour une politique anti-pauvreté effective, voir Rocha (...)
  • 109 Le Cadastro Único para os Programas Sociais do Governo Federal (Base de données unifiée pour les pr (...)
  • 110 La Bourse-Alimentation est un autre programme d’allocations sociales. Voir plus loin.

Face à ces résistances, la création d’une base de données ayant pour but de soutenir les politiques visant les pauvres a tardé beaucoup plus que prévu, même si cette idée était explicitement défendue par certains spécialistes depuis le début des années 1990108. La base de données unifiée109 a finalement été créée en 2001, au moment de la relance de la Bourse-École dans sa deuxième phase et de l’implantation de la Bourse-Alimentation110, qui augmentait significativement la couverture des pauvres par les programmes d’allocations sociales.

Le Cadastro Único a eu pour objectif de constituer une base de données sur les familles potentiellement bénéficiaires des programmes ciblés sur les pauvres, permettant de connaître et d’accompagner au cours du temps leurs conditions de vie – en particulier par rapport à l’activité des programmes sociaux du gouvernement. Le formulaire standard qui devait être rempli par les communes réunissait des informations sur le logement (25 items) et sur chacun des membres du ménage (70 items). Actualisées à chaque fois que cela était possible et au moins tous les deux ans, les informations de la base de données ont été (et le sont encore aujourd’hui) traitées par la Caixa Econômica Federal. La responsabilité financière et administrative de la base de données incomba au ministère de la Sécurité sociale, remplacé dans ces fonctions par le ministère du Développement social et de Lutte contre la faim, créé par le gouvernement Lula da Silva en janvier 2004.

  • 111 En 2009, le MDS a débuté l’entraînement des techniciens des États et des communes pour l’applicatio (...)

Le Cadastro Único, qui remplace la base de données initialement mise en place par la Bourse-École, est plus moderne, y compris au niveau des concepts adoptés dans le formulaire, qui sont statistiquement compatibles avec ceux de l’IBGE. Le réenregistrement des familles – bénéficiaires ou potentiellement bénéficiaires des programmes sociaux – s’est fait progressivement. Il s’agissait en soi d’une tâche complexe, aggravée par la superposition de programmes d’allocations sociales indépendants entre eux et qui coexistaient déjà avant la création du Cadastro Único. Peu à peu, cette base de données unifiée a pris de l’ampleur et est devenue un outil effectif pour la sélection et le suivi de la population pauvre à partir de l’unification des nouveaux programmes d’allocations sociales sous la Bourse-Famille du gouvernement Lula, comme on le verra plus loin111.

53Avec l’élection du président Lula, le programme Bourse-École a cessé de croître (cf. annexe 3). Son public a été progressivement intégré au nouveau programme unifié, conjointement avec les publics des autres programmes d’allocations sociales destinés aux pauvres et créés pendant les mandats du président Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 et 1999-2002).

3.5 Les autres nouveaux programmes fédéraux d’allocations sociales

54Les changements introduits dans la Bourse-École et sa relance en 2001, ainsi que la création en septembre de la même année de la Bourse-Alimentation (en quelque sorte complémentaire), révèlent l’expansion et sans aucun doute l’amélioration de la politique d’allocations sociales à destination des pauvres initiée au milieu des années 1990. Ils montrent également que ces politiques gagnaient leur place dans la politique sociale brésilienne et se légitimaient institutionnellement, se mettant ainsi à l’abri de quelque décision intempestive du président de la République du moment. Si la politique d’allocations sociales n’était pas unanimement acceptée par les spécialistes et encore moins par le grand public en général, l’expérience avait montré qu’elle ne serait viable nationalement qu’en tant que politique fédérale. En d’autres termes, il fallait que le gouvernement fédéral assume la totalité du coût et la gestion des programmes, en particulier au niveau du contrôle de la population prise en charge et du paiement des allocations.

La Bourse-Alimentation

  • 112 Le Programme national de revenu minimum lié à la santé (ou Bourse-Alimentation) a été créé par la m (...)
  • 113 Sur ce sujet, voir le chapitre 4.

55Liée au ministère de la Santé, la Bourse-Alimentation était destinée à protéger les conditions de nutrition et de santé des femmes enceintes, des mères allaitantes et des enfants de moins de 6 ans des familles à faible revenu112. Le programme présentait plusieurs traits communs à ceux de la Bourse-École : pour délimiter la population cible, tous deux utilisaient le même critère de revenu, à savoir un revenu du ménage par personne inférieur à un demi-salaire minimum ; tous deux étaient ancrés dans des unités du service public, le réseau scolaire et celui de la santé ; tous deux étaient des programmes d’allocations sociales conditionnés, celui de la Bourse-Alimentation exigeant l’examen prénatal des femmes enceintes, l’accompagnement nutritionnel, le suivi des maladies chroniques et la mise à jour du carnet de vaccinations ; enfin, tous deux effectuaient le paiement mensuel de l’allocation directement au bénéficiaire – de préférence la mère de famille, un héritage positif et désormais habituel du programme pionnier du District fédéral113 –, par le biais de la carte magnétique. Dans les deux programmes, la prestation était de 15 reais par bénéficiaire dans la limite de trois prestations par famille, c’est-à-dire un maximum de 45 reais.

56Le fait que les deux programmes soient ciblés sur les familles pauvres avec enfants se justifiait dans la mesure où les enfants ont toujours été fortement surreprésentés parmi les pauvres brésiliens. Alors qu’en 2001 la proportion de pauvres pour l’ensemble de la population brésilienne était d’environ 35 %, la proportion de pauvres parmi les enfants de moins d’un an atteignait le chiffre désastreux de 55 %. Cette proportion se réduisait progressivement à mesure qu’augmentait l’âge, mais elle était encore de 46 % pour les enfants de 10 à 14 ans – en somme, encore bien au-dessus de la moyenne nationale.

  • 114 Le candidat du PSDB fut José Serra. Il a finalement été vaincu par Luis Inácio Lula da Silva.

57Si les âges des enfants de la population cible de la Bourse-École et de la Bourse-Alimentation étaient complémentaires, leurs familles se retrouvaient naturellement prises en charge par les deux programmes. De ce fait, la gestion séparée de chacun des programmes à toutes les étapes – de l’enregistrement des familles au paiement des allocations – n’était assurément pas une solution adéquate, tant du point de vue de l’optimisation de l’utilisation des ressources publiques que du suivi de la population prise en charge. Néanmoins, ce fut la seule solution administrativement et politiquement possible en 2001. Le gouvernement Cardoso était sur le point d’achever son deuxième mandat et la pression était mise sur l’obtention de résultats favorables pour les élections présidentielles de 2002. Il est intéressant de rappeler que les ministres responsables de ces deux programmes d’allocations sociales étaient Paulo Renato de Souza (Éducation) et José Serra (Santé), deux candidats potentiels du parti PSDB à la succession de Cardoso114.

58Même si la Bourse-Alimentation et la Bourse-École ont été les programmes les plus connus et les plus importants en nombre de familles bénéficiaires et d’allocations versées, à la fin du gouvernement Cardoso deux autres nouveaux programmes d’allocations sociales étaient en place : le Programme d’éradication du travail infantile (PETI) et l’Allocation-Gaz.

Le Programme d’éradication du travail infantile (PETI)

59Pionnier parmi ce que nous nommons ici nouveaux programmes d’allocations sociales, le PETI a été créé en 1996 à l’initiative du ministère public. L’expérience pilote a eu lieu dans l’État du Mato Grosso do Sul en réaction au travail pénible des enfants dans la fabrication de charbon végétal et la cueillette des feuilles d’erva-mate (sorte de thé brésilien) dans 14 communes de cet État. En 1997, le programme a été implanté dans la région de la canne à sucre de l’État de Pernambuco et dans celle du sisal de l’État de Bahia, ainsi que dans quelques zones des États d’Amazonas et de Goiás. En 1998, il a été étendu aux zones de culture d’agrumes de l’État de Sergipe, de minerais de l’État de Rondônia et de canne à sucre de l’État de Rio de Janeiro. À partir de 1999, il s’est développé de façon à réprimer le travail pénible des enfants et des adolescents dans différentes activités rurales et urbaines sur l’ensemble du pays. Le nombre d’enfants pris en charge par le programme a rapidement augmenté : de 3 700 en 1996, il est passé à 145 600 en 1998 et à 1 million en 2005, un chiffre qui dépassait de loin la clientèle cible du programme, comme le montre l’encadré ci-dessous.

Le travail infantile et le PETI

Si le travail infantile reste une source de préoccupation au Brésil, les statistiques se sont toutefois beaucoup améliorées depuis la moitié des années 1990, lors de la création du PETI. À l’époque, 2,9 millions d’enfants de 10 à 14 ans travaillaient, soit l’équivalent de 17 % des enfants brésiliens de cette tranche d’âge. Le travail infantile était plus fréquent dans les zones rurales, avec 1,4 million d’enfants, soit près d’un tiers des enfants au travail.

  • 115 Concept établi par l’OIT et adopté au Brésil pour le recueil d’informations statistiques, qui perme (...)

Afin d’examiner cette question sous l’angle de la politique sociale, il est essentiel d’avoir à l’esprit le concept de travail utilisé pour l’obtention des chiffres supra cités. Est considéré travail une activité d’au moins une heure par semaine, même non rémunérée115. Cette définition inclut par conséquent un large éventail de situations, qui vont des tâches légères pouvant être réalisées sans nuire au développement de l’enfant aux travaux pesants, dangereux et éreintants, compatibles ou non avec la fréquentation scolaire. Sur ce point, deux principes de bases sont à prendre en compte.

Comme les enfants de cette tranche d’âge doivent obligatoirement aller à l’école, toute activité représentant un obstacle à l’éducation est inacceptable. En 1997, près de trois quarts seulement des enfants de 10 à 14 ans allaient à l’école tandis que 17 % travaillaient. La plupart des enfants qui travaillaient fréquentaient aussi l’école, contre 4 % qui ne connaissaient que le monde du travail. Il faut également souligner que 6 % des enfants de cette tranche d’âge ne travaillaient ni n’allaient à l’école, ce qui suggère que d’autres facteurs que le travail sont en jeu dans l’absence de scolarisation.

Le deuxième principe est que le travail pénible est en soi inacceptable, quelles que soient les autres conditions, de sorte que les enfants – scolarisés ou non – dans ces situations méritent une protection sociale.

Le tableau ci-dessous présente certains chiffres relatifs au travail infantile au Brésil à l’époque de la création du PETI, en partant d’une situation générale et en affinant pour mettre en évidence les situations les plus critiques.

Nbre (1 000) %
Enfants de 10 à 14 ans 17 431 100,00
qui travaillent 2 927 16,80
dans des activités pénibles sélectionnées 59 0,34
et ne vont pas à l’école 685 3,90
travaillent plus de 20 h / semaine 518 3,50
habitent le Nord-Est du pays 362 2,10
dans des activités pénibles sélectionnées 27 0,16

Source : PNAD (1997), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
N.B. : Tous les pourcentages se réfèrent au nombre total d’enfants de 10 à 14 ans, c’est-à-dire 17,4 millions..

  • 116 La moitié des enfants de 10 à 14 ans qui travaillaient vivaient dans la région Nord-Est, laquelle c (...)

L’incidence du travail infantile – beaucoup plus élevée dans les zones rurales et en particulier dans le Nord-Est du pays116 – était liée aux activités agricoles de faible productivité, souvent dans un contexte d’agriculture familiale, et plus généralement au sous-développement et à la pauvreté.

Les données disponibles montraient la nécessité d’une action gouvernementale pour appliquer avec rigueur la norme constitutionnelle sur l’obligation de la scolarité. Elles montraient aussi l’existence de situations critiques de travail infantile qui requéraient l’intervention spécifique du gouvernement.

Le noyau central du PETI visait une situation particulièrement grave de travail infantile : les tâches liées au palmier du babaçu, à la canne à sucre, au charbon végétal, au minerai et au sisal, qui embauchaient localement un nombre relativement important d’enfants. À partir des activités sélectionnées, il est possible d’estimer que la population cible d’un programme tel que le PETI, visant à éliminer le travail pénible, était d’environ 59 000 enfants en 1997.

  • 117 Au cours du temps, l’âge limite est passé à 15 ans, puis à 16 ans.
  • 118 Le temps supplémentaire de la journée scolaire est consacré au soutien scolaire, mais aussi à des a (...)

60Le PETI était différent des nouveaux programmes abordés précédemment pour deux raisons. Premièrement, son objectif principal était de protéger les enfants de 7 à 14 ans du travail pénible117. Son noyau central n’était donc pas la pauvreté en soi, même si la priorité était donnée aux enfants travailleurs issus de familles au revenu par personne inférieur ou égal à un demi-salaire minimum. Deuxièmement, en plus de verser mensuellement une prestation de 25 à 40 reais par enfant – la Bourse Enfant Citoyen –, le programme préconisait pour les bénéficiaires du programme une journée scolaire allongée118 ; autrement dit, une journée complète au lieu d’une demi-journée, durée habituelle dans le système d’enseignement brésilien. L’obligation de fréquentation scolaire et la journée scolaire allongée avaient pour but d’occuper l’enfant toute la journée et, conséquemment, de l’éloigner et de le protéger du travail. Le gouvernement fédéral prenait financièrement en charge le paiement de la prestation aux familles et transférait également des ressources (variables selon le nombre d’enfants pris en charge) aux communes pour couvrir les frais locaux de la journée allongée.

  • 119 Cour des comptes de l’Union / Tribunal de Contas da União (2003 : 11).

61Le modèle du PETI était particulièrement attractif pour sa journée scolaire allongée. Et comme il y avait effectivement des ressources financières pour le programme, il s’est étendu bien au-delà de la population cible, mais sans la garantie d’avoir pris en charge tous les enfants exerçant un travail pénible, surtout dans des contextes isolés. En réalité, alors qu’en 2005 le programme prenait en charge 1 million d’enfants, cela faisait un certain temps déjà que l’on n’avait pas d’informations précises sur le profil de ces bénéficiaires. Il n’y avait pas davantage de critères uniformes pour l’inclusion des enfants dans le programme, d’où la difficulté d’identifier, dans le public total de bénéficiaires, le nombre qui correspondait de fait au public cible du programme119.

62D’abord sous l’autorité du ministère de la Sécurité et de l’Assistance sociale (MPAS), le programme a été géré indépendamment des autres nouveaux programmes jusqu’en 2006, date à laquelle il a été incorporé à la Bourse-Famille, sous la responsabilité du ministère de la Santé. L’unification a donné lieu à une homogénéisation de la politique des allocations sociales, qui variait selon le programme. Mais le différentiel clé du PETI, la journée scolaire allongée, a été maintenue.

L’Allocation-Gaz

  • 120 La subvention a été supprimée le 1er janvier 2002.

63De même que pour le PETI, l’origine de l’Allocation-Gaz est différente de celle de la Bourse-École et de la Bourse-Alimentation : elle a été créée à l’intention de la population à faible revenu pour compenser financièrement la suppression de la subvention générale et jusqu’alors implicite sur le prix de la bouteille de gaz120. D’un montant de 15 reais par famille tous les deux mois, l’allocation a commencé à être versée en janvier 2002. Le critère de revenu pour y avoir droit était aussi d’un demi-salaire minimum par personne. Mais, contrairement aux autres programmes, il n’y avait aucune restriction quant à la composition de la famille. Ainsi, l’Allocation-Gaz a été le premier programme d’allocations sociales qui avait pour objectif de prendre en charge tous les pauvres définis selon le critère du revenu. En ce sens, et du moins conceptuellement, il a anticipé le caractère universel de la Bourse-Famille – comme on le verra par la suite.

64Dans la pratique cependant, l’Allocation-Gaz a rencontré des problèmes plus graves que la Bourse-École et la Bourse-Alimentation pour atteindre ses bénéficiaires, car il n’y avait pas de réseau établi – comme le réseau scolaire ou les dispensaires – pour ancrer le système de versement des allocations. Face aux difficultés de diffusion du programme et d’inscription des bénéficiaires, pour pouvoir verser immédiatement les prestations, le gouvernement a choisi de l’accorder à tous les bénéficiaires du programme Bourse-École, dont la base de données et le fonctionnement étaient plus avancés.

3.6 L’impact des nouveaux programmes sur la pauvreté

  • 121 Sur ce sujet, voir le chapitre 2.

65Ces nouveaux programmes – nouveaux par rapport au BPC121, rappelons-le – ont progressivement augmenté le public pris en charge. Mais, comme il fallait s’y attendre, les conditions d’implantation et la couverture de la population cible ont varié selon le programme et la région.

  • 122 En considérant les critères d’éligibilité des programmes, il était possible de recevoir l’allocatio (...)

66À la fin de l’année 2002, alors que s’achevait le deuxième mandat du président Fernando Henrique Cardoso, quatre nouveaux programmes d’allocations sociales étaient en fonctionnement. Ensemble, ils ont quasiment versé 16 millions de prestations en décembre 2002. Même si l’opération comprenait des familles bénéficiaires qui, légalement ou illégalement122, recevaient l’aide de plus d’un programme, les chiffres restent impressionnants : en fin de compte, il y avait 51,5 millions de familles dans le pays en 2002. En dépit des nouveaux versements ciblés, les indicateurs de pauvreté demeuraient à peu près constants. Depuis la stabilisation monétaire de 1994, la proportion de pauvres au Brésil ne s’éloignait pratiquement pas du seuil de 34 %, avec de légères variations selon la conjoncture économique et son effet sur le comportement du revenu total. En vérité, le coût consolidé des versements des nouveaux programmes, à savoir 2,5 milliards de reais en 2002, soit 0,17 % du PIB de cette année-là, n’était pas capable d’affecter de manière significative les indicateurs de pauvreté.

  • 123 On l’a vu, dans le cas du PETI, il était impossible d’estimer avec exactitude le nombre d’enfants p (...)

67Le peu d’impact des versements sur les indicateurs de pauvreté avait d’ailleurs déjà été anticipé au vu du faible montant des allocations versées. Indépendamment des conditions concrètes de fonctionnement des nouveaux programmes, il est intéressant de voir quels auraient été leurs effets potentiels de réduction de la pauvreté s’ils avaient privilégié une prise en charge stricte de leur population cible, autrement dit si une couverture totale de la population cible de chaque programme avait eu lieu123.

68En utilisant les données de la PNAD et en prenant en compte les paramètres des programmes, il est possible de simuler l’effet de la politique fédérale d’allocations sociales. Pour l’exercice, la Bourse-École a été attribuée à 6,4 millions de familles et la Bourse-Alimentation à 5,9 millions de familles, éligibles en fonction de leur niveau de revenu et de la présence d’enfants. Avec les superpositions légitimes d’allocations, le public total des deux programmes réunis atteignait 9,1 millions de familles (cf. tableau 3.6).

Tableau 3.6 – Public potentiel des programmes d’allocations sociales (Bourse-École et Bourse-Alimentation)

Programme Bénéficiaires
Nbre de familles Nbre d’enfants
Bourse-École 6 470 900 12 933 765
Bourse-Alimentation 5 914 183 9 194 614
Les deux programmes 9 127 583 16 270 867

Source : PNAD (1999), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

  • 124 Sur les indicateurs de pauvreté, voir l’annexe méthodologique.

69La simulation du versement des allocations à l’ensemble des bénéficiaires des programmes a donné lieu à une réduction relativement modeste des indicateurs de pauvreté. Les effets ont été très faibles par rapport à la proportion de pauvres dans la mesure où le fait de recevoir l’allocation ne permettait généralement pas que le revenu de la famille dépasse le seuil de pauvreté et modifie l’indicateur (cf. l’encadré sur l'exercice de simulation). Dans le meilleur des cas, c’est-à-dire même en tenant compte de l’effet combiné des trois programmes (Bourse-Alimentation, Bourse-École et Allocation-Gaz), la proportion de pauvres baisserait très peu – de 35 % à 34 % de la population brésilienne. Même si elles restent pauvres après le versement de l’allocation, toutes les familles bénéficiaires voient naturellement leurs revenus s’améliorer et se rapprocher, dans une certaine mesure, du montant du seuil de pauvreté. C’est pour cette raison que les effets des versements sur les autres indicateurs de pauvreté, le rapport de l’écart de revenu et l’écart quadratique, ont été plus accentués que sur la proportion de pauvres, comme le montre le texte ci-dessous124.

L’exercice de simulation

Dans la mesure où les nouveaux programmes – Bourse-Alimentation, Bourse-École et Allocation-Gaz – se sont surtout développés à partir de 2001, l’exercice de simulation a utilisé les informations de la PNAD 1999, quand les revenus des familles n’étaient pas encore modifiés par les versements de ces programmes fédéraux. Sur la base du niveau de revenu des familles de cette année-là et en tenant compte des paramètres de fonctionnement des programmes, nous avons imputé des valeurs de l’allocation pour chaque famille potentiellement bénéficiaire, conformément aux règles des programmes. L’effet combiné des programmes a été pris en compte, c’est-à-dire qu’était considéré comme légitime le fait que les familles reçoivent plus d’une allocation si et seulement si le critère de revenu était respecté.

  • 125 Pour la procédure méthodologique d’établissement des seuils de pauvreté, voir Rocha (1997).

Les indicateurs de pauvreté adoptés pour mesurer l’effet simulé des programmes sur le revenu des familles sont ceux habituellement utilisés pour mesurer l’insuffisance de revenu : proportion de pauvres dans la population totale ; rapport de l’écart de revenu, qui donne une mesure de l’intensité de la pauvreté ; et enfin l’écart quadratique, qui peut être entendu comme un indice synthétique de pauvreté prenant simultanément en compte le nombre de pauvres, l’intensité de la pauvreté et l’inégalité de revenu parmi les pauvres. Les résultats ont été obtenus avec pour base 23 seuils de pauvreté différenciés125, afin de tenir compte des différences de coût de la vie pour les pauvres dans les différentes régions du pays (cf. annexe méthodologique).

Dans le cas de la Bourse-École, des allocations ont été imputées à toutes les familles comprenant des enfants entre 6 et 15 ans et dont le revenu par personne était inférieur à 68 reais, l’équivalent d’un demi-salaire minimum en septembre 1999 – date de référence de l’enquête auprès des ménages. La simulation avec la Bourse-Alimentation a été faite en adoptant le même critère de revenu du ménage par personne que celui de la Bourse-École de moins de 6 ans. Le nombre de familles prises en charge est inférieur à celui de la Bourse-École – 5,91 millions de familles. Cela est dû à la tranche d’âge considérée puisque les familles avec des enfants plus jeunes sont, en moyenne, plus enclines à la pauvreté en fonction des caractéristiques de leur cycle de vie (parents plus jeunes, début d’insertion sur le marché du travail, taux de dépendance plus élevé).

Les deux programmes ont été considérés conjointement, ce qui a pour conséquence un nombre plus élevé de familles prises en charge : 9,1 millions, qui regroupe les familles bénéficiant seulement de la Bourse-Alimentation, les familles bénéficiant seulement de la Bourse-École et celles recevant les deux allocations. Naturellement, le nombre total de familles est inférieur à la somme des publics des deux programmes pris séparément, car, même s’il y a « intercession de caractéristiques », c’est-à-dire des familles avec des enfants dans les deux tranches d’âge, une partie des familles bénéficiaires voit son revenu par personne augmenter d’un montant supérieur à plus de la moitié du salaire minimum après l’imputation de la première allocation. La concession de l’Allocation-Gaz conjointement à celle de la Bourse-École a été simulée sur la base de ce qui a été fait dans la pratique au cours de l’année 2002, c’est-à-dire allouée à toutes les familles qui recevaient la Bourse-École.

Impact des programmes d’allocations sociales sur les indicateurs de pauvreté, 1999

Proportion (%) Écart de revenu Écart quadratique
Avant les programmes 34,95 0,448 0,098
Avec les programmes :
Bourse-École 34,53 0,425 0,088
Bourse-École + Allocation-Gaz 34,35 0,419 0,086
Bourse-Alimentation 34,69 0,429 0,090
Tous les programmes 34,01 0,402 0,078

Source : PNAD (1999), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

3.7 La fin de l’ère Cardoso

  • 126 Voir ces résultats dans l’encadré de l’item 3.6.

70Les simulations effectuées sur la base des revenus des familles en 1999 – donc antérieures à la période où les transferts de ressources fédérales ont commencé à être réguliers et significatifs – ont montré que les programmes d ’allocations socia les créés pendant le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso auraient exercé un rôle potentiellement marginal dans la réduction de la pauvreté du point de vue de l’insuffisance de revenu. Ce faible impact sur les indicateurs de pauvreté du point de vue du revenu s’observe même dans les conditions simulées d’une couverture parfaite de la population cible conformément aux règles d’éligibilité établies par les programmes126.

  • 127 L’écart de revenu (income gap) des pauvres est la valeur totale consolidée nécessaire pour que le r (...)

71En fin de compte, l’effet des allocations sur les indicateurs est marginal parce que le montant versé est très inférieur à l’écart de revenu des pauvres mesuré avant les versements127. Comparées à la valeur de l’écart calculé sur la base des revenus des familles en septembre 1999, les valeurs totales des allocations mensuelles simulées de chaque programme montrent que le résultat en termes de réduction de la pauvreté serait nécessairement faible (cf. tableau 3.7).

Tableau 3.7 – Dépenses simulées. Valeurs absolues et pourcentage de l’écart de revenu des pauvres

Programme Dépense mensuelle (R$) Dépense comme % de l’écart de revenu
Bourse-École 12 238 075 5,42
Allocation-Gaz 33 001 590 1,46
Bourse-École + Allocation-Gaz 151 973 722 6,74
Bourse-Alimentation 92 127 695 4,08
Tous les programmes 244 101 417 10,82

Source : PNAD (1999), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

72Le programme qui a en soi le plus d’impact est la Bourse-École, en raison de la taille de sa population cible – 6,5 millions de familles. Ce programme réduit la proportion de pauvres de moins d’un demi-point (de 34,95 % à 34,53 %) et l’écart de revenu de seulement deux points (de 0,447 à 0,426). Même si l’on considère simultanément la Bourse-École, la Bourse-Alimentation et l’Allocation-Gaz, l’impact sur les indices de pauvreté reste très faible : la proportion ne décline que d’un point, ce qui signifie une réduction du nombre de pauvres de 1,5 million ; l’écart de revenu est un peu plus sensible et passe de 0,447 à 0,401. Bien évidemment, les impacts diffèrent selon la région en fonction de l’intensité de la pauvreté en tant qu’insuffisance de revenu et de la valeur des seuils de pauvreté utilisés. Étant donné que les allocations ont des valeurs nationales uniques, dans les zones où le coût de la vie est moins cher et où les seuils utilisés sont plus bas, l’impact des programmes tend naturellement à être plus grand. Cela signifie par exemple un plus grand effet des allocations sur les indices de pauvreté dans les zones rurales et un effet moindre dans les régions métropolitaines.

  • 128 La valeur de l’écart du revenu (income gap) était de 2,2 milliards de reais par mois, soit pour un (...)

73Cet impact potentiel réduit des programmes n’est pas étonnant au vu du public cible et du montant des allocations. Puisque la dépense totale pour prendre en charge toute la clientèle potentielle combinée aurait été de 244,1 millions de reais en septembre 1999, soit seulement 10,8 % du montant total de l’écart de revenu calculé pour que le revenu des 55 millions de pauvres brésiliens atteigne une valeur équivalente à celle du seuil de pauvreté, ce résultat modeste constitue un corollaire inévitable128.

74Si l’exercice de simulation à partir de la PNAD est trivial, l’implantation réelle des programmes selon la forme prévue était d’autant plus complexe qu’il s’agissait d’une politique radicalement nouvelle. De ce fait, le nombre de familles prises en charge n’a pas atteint ce qui était prévu et le ciblage du programme n’a pas été parfait. Par voie de conséquence, les effets sur la pauvreté ont certainement été inférieurs aux effets potentiels simulés. Preuve en est que la dépense totale pour les allocations en 2002 était de 2,2 milliards de reais, soit près de 0,15 % du PIB. Le tableau 3.8 présente la situation des nouvelles allocations en décembre 2002, le dernier mois du deuxième mandat de Fernando Henrique Cardoso.

Tableau 3.8 – Allocations versées en décembre 2002

Programme Nbre d’allocations (1 000)
Bourse-École 966
Bourse-Alimentation 5 106
Allocation-Gaz 8 847
PETI 809

Source : MDS.

75En conséquence, les programmes d’allocations sociales analysés jusqu’ici doivent surtout être compris comme des instruments auxiliaires de politiques spécifiques ciblées sur les enfants pauvres, visant à améliorer les conditions de santé, de nutrition, de scolarité ou à lutter contre le travail infantile. Même si l’on considère les quatre programmes conjointement, il ne s’agissait certainement pas d’une stratégie de garantie de revenu minimum destiné à éliminer immédiatement la pauvreté en tant qu’écart de revenu. Dans le cas de la pauvreté extrême, cet objectif de suppression totale de la pauvreté n’a été proclamé explicitement qu’en 2011 par le gouvernement Dilma Rousseff, comme on le verra plus loin.

76Malgré des coûts et des effets réduits, les nouveaux programmes créés pendant le gouvernement Cardoso ont occupé une place très importante pour le grand public et la presse, et fait l’objet de débats passionnés. Il s’agissait en réalité d’un changement radical de philosophie au niveau du traitement de la pauvreté : d’un côté, le versement d’une aide en argent soulageait dans l’immédiat les conditions de pauvreté sans pour autant s’attaquer à ses causes (comme disaient les critiques, « Quand un homme a faim, mieux vaut lui apprendre à pêcher que de lui donner un poisson ») ; d’un autre côté, l’utilisation de procédures formalisées de sélection, de contrôle et d’évaluation des bénéficiaires rompait avec la tradition philanthropique et ad hoc de l’action de l’État, par nature clientéliste et paternaliste.

77Si en 2002 les problèmes de couverture de la population cible, d’organisation des mécanismes de contrôle et de superposition des programmes étaient évidents, il ne fait aucun doute que l’on avait beaucoup appris depuis les diverses tentatives d’introduction de la Bourse-École au niveau local. Avec le recul, on s’aperçoit que les efforts continus et la correction progressive des problèmes détectés au cours du temps ont été fondamentaux pour l’évolution de la politique ciblée d’allocations sociales. D’autre part, la permanence de Paulo Renato de Souza au poste de ministre de l’Éducation pendant huit ans (pendant les deux gouvernements de Cardoso [1996-2002]) a certainement facilité l’amélioration progressive de la Bourse-École, c’est-à-dire la correction de plusieurs problèmes au moment de la deuxième phase (2001-2002). Après huit années, la politique d’allocations sociales a été fédéralisée et a couvert l’ensemble du pays. À noter encore la collaboration entre les gouvernements municipaux et le gouvernement fédéral pour le fonctionnement du programme et l’institutionnalisation de la base de données unifiée comme outil fondamental de gestion des politiques visant les pauvres. L’utilisation de la carte magnétique a permis de résoudre les problèmes liés à la logistique et, surtout, au rôle emblématique du paiement mensuel en argent aux familles : l’attribution d’allocations était finalement envisagée comme une politique d’État, au-delà des intérêts et des engagements politiques locaux.

78Il est donc possible de dire que les bases étaient présentes pour l’avancée qualitative de la politique d’allocations sociales ciblées, observée ensuite sous le gouvernement Lula.

Annexes

Annexe 3 – Évolution des allocations versées par le programme Bourse-École fédéral, 2001-2009

Année Nbre d'allocations* Montant
(reais courants)
Montant**
(
reais 2009)
2001 4 793 983 408 583 920 425 392 235
2002 5 106 509 1 531 277 441 1 594 271 094
2003 3 771 199 1 424 144 340 1 482 730 754
2004 3 042 794 961 836 180 1 001 404 172
2005 1 783 913 626 763 720 652 547 510
2006 36 481 131 972 925 137 402 024
2007 5 860 3 862 035 4 020 911
2008 179 357 135 371 827
2009 6 16 050 16 050

Source : MDS.
* Nombre d’allocations versées au mois de décembre de chaque année.
** Valeur correspondant au total de la dépense pour les allocations.

Notes

90 Après avoir été approuvé au Sénat et acheminé à la Chambre des députés en 1992, le projet de loi du sénateur Suplicy attendait toujours d’être examiné. Pour rappel, ce projet prévoyait un droit individuel à la citoyenneté, à la façon d’un impôt négatif sur le revenu.

91 Le modèle de couverture nationale progressive en cinq ans, avec en premier les communes les plus pauvres dans chaque État, est le même que celui qui avait été proposé par le sénateur Suplicy dans son projet de loi de 1992.

92 Le décret no 2609 du 2 juin 1998 a institué dans le cadre du ministère brésilien de l’Éducation et du Sport le comité assesseur chargé de détailler le type de fonctionnement du programme fédéral.

93 Salaire minimum en vigueur en décembre 1997, équivalant à 107,38 dollars US selon le taux de change de l’époque.

94 La zone rurale du Nord du pays n’était pas couverte par la PNAD avant 2004. Sa population correspondait à seulement 2,71 % de la population brésilienne selon le comptage de la population de 1996. Source : IBGE.

95 N’inclut donc pas l’estimation des frais administratifs du programme.

96 En considérant le nombre d’enfants de 7 à 14 ans pris en charge dans les familles sélectionnées. L’allocation moyenne peut avoir été de 55 reais maximum par an dans la mesure où certaines communes, indépendamment du fait qu’elles aient été choisies ou même signé un accord, n’ont reçu aucun versement du MEC en 1999.

97 L’objectif d’origine était d’incorporer au programme 20 % des communes brésiliennes chaque année – il y en avait 5 561 –, de façon à toutes les prendre en charge en 2002.

98 Ce fut par exemple le cas de Duque de Caixas (État de Rio de Janeiro) et de treize autres communes de l’État de Rio de Janeiro.

99 La commune de São João de Meriti (État de Rio de Janeiro) a reçu une contrepartie financière du MEC pour un programme aux caractéristiques différentes de celles établies par le programme fédéral : créé en 1998, le programme local prenait en charge 200 familles qui recevaient comme allocation unique un demi-salaire minimum par mois. Ainsi, l’argent versé par le gouvernement fédéral était utilisé pour financer le programme, même si la procédure de sélection des familles et le montant de l’allocation payé étaient ceux du programme municipal.

100 Rocha (2000c). L’écart de revenu (income gap) consolidé correspond au montant nécessaire pour élever le revenu familial par personne de tous les pauvres au niveau du seuil de pauvreté.

101 Dans le cas de Bahia, le gouvernement de l’État a joué un rôle actif pour aider les communes à signer des accords avec le MEC et à résoudre différentes questions administratives et politiques soulevées par la mise en œuvre du programme.

102 Les ressources fédérales étaient transférées sur les comptes bancaires des responsables locaux de la gestion du programme. Quand le gouvernement fédéral ne procédait pas au versement, certains bénéficiaires venaient à douter de la bonne foi des responsables locaux, qu’ils soupçonnaient de détourner l’argent. Des informations incorrectes véhiculées par la radio de l’Agence nationale, pendant l’émission Hora do Brasil, ont contribué à créer un climat de confusion et à provoquer le ressentiment des gestionnaires locaux.

103 Mesure provisoire no 2140 du 13 février 2001.

104 Le programme de la Bourse-École absorbait ainsi plus de la moitié des ressources du Fonds de lutte contre la pauvreté qui s’élevaient à 2,3 milliards de reais en 2001.

105 Montant équivalent à 68 reais en septembre 1999, année où étaient disponibles les données statistiques les plus récentes sur la relance du programme en 2001.

106 Jusqu’en 2004, l’échantillon de la PNAD n’incluait pas la zone rurale de la région Nord du Brésil, à l’exception de l’État de Tocantins.

107 Sur les ressources fédérales prévues pour le programme en 2001 – 1,7 milliard de reais –, seuls 408 millions de reais ont été dépensés pour le paiement des allocations.

108 Sur le rôle essentiel d’une base de données pour une politique anti-pauvreté effective, voir Rocha (1995).

109 Le Cadastro Único para os Programas Sociais do Governo Federal (Base de données unifiée pour les programmes sociaux du gouvernement fédéral) fut institué par le décret no 3877 de 2001, lors du deuxième mandat présidentiel de Fernando Henrique Cardoso.

110 La Bourse-Alimentation est un autre programme d’allocations sociales. Voir plus loin.

111 En 2009, le MDS a débuté l’entraînement des techniciens des États et des communes pour l’application de nouveaux formulaires de la base de données unifiée. Des instruments spécifiques ont été conçus pour les personnes sans domicile fixe, les familles quilombolas (descendantes d’esclaves noirs en fuite et vivant dans des quilombos, des communautés pauvres et souvent éloignées) et les familles indiennes (MDS 2009).

112 Le Programme national de revenu minimum lié à la santé (ou Bourse-Alimentation) a été créé par la mesure provisoire gouvernementale no 2206-1 le 6 septembre 2001.

113 Sur ce sujet, voir le chapitre 4.

114 Le candidat du PSDB fut José Serra. Il a finalement été vaincu par Luis Inácio Lula da Silva.

115 Concept établi par l’OIT et adopté au Brésil pour le recueil d’informations statistiques, qui permettent cependant différentes approches.

116 La moitié des enfants de 10 à 14 ans qui travaillaient vivaient dans la région Nord-Est, laquelle comptait environ un tiers des enfants brésiliens de cette tranche d’âge.

117 Au cours du temps, l’âge limite est passé à 15 ans, puis à 16 ans.

118 Le temps supplémentaire de la journée scolaire est consacré au soutien scolaire, mais aussi à des activités de loisir et de formation professionnelle. Pour le financement de cette journée amplifiée, le gouvernement fédéral versait 25 reais par enfant et par mois aux communes rurales et aux petites communes et 10 reais par enfant et par mois aux communes de plus de 250 000 habitants.

119 Cour des comptes de l’Union / Tribunal de Contas da União (2003 : 11).

120 La subvention a été supprimée le 1er janvier 2002.

121 Sur ce sujet, voir le chapitre 2.

122 En considérant les critères d’éligibilité des programmes, il était possible de recevoir l’allocation d’un deuxième programme si le revenu familial par personne, après avoir reçu l’allocation du premier programme, demeurait encore inférieur à un demi-salaire minimum.

123 On l’a vu, dans le cas du PETI, il était impossible d’estimer avec exactitude le nombre d’enfants potentiellement bénéficiaires en raison des situations isolées et/ou cachées/recouvertes.

124 Sur les indicateurs de pauvreté, voir l’annexe méthodologique.

125 Pour la procédure méthodologique d’établissement des seuils de pauvreté, voir Rocha (1997).

126 Voir ces résultats dans l’encadré de l’item 3.6.

127 L’écart de revenu (income gap) des pauvres est la valeur totale consolidée nécessaire pour que le revenu de chaque pauvre s’élève jusqu’au niveau du seuil de pauvreté. Il correspond donc au coût théorique de suppression de la pauvreté du point de vue du revenu.

128 La valeur de l’écart du revenu (income gap) était de 2,2 milliards de reais par mois, soit pour un an près de 27 milliards de reais ou 2,7 % du PIB de 1999 (estimations de l’auteur sur la base du PIB officiel, IBGE/Comptes nationaux).

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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