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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

 | 
Sonia Rocha

Chapitre 2. Le programme Bourse-École

Texte intégral

2.1 Du concept idéal à la mise en pratique

  • 46 Silveira (1975) ; Bacha & Unger (1978).
  • 47 Sur les programmes de revenu minimum et la proposition Suplicy, voir Suplicy (2002).

1Des propositions visant à instaurer un revenu minimum de citoyenneté ont été faites dès les années 197046 au Brésil. Mais les discussions sur le sujet ignoraient le mécanisme des prestations créé dans le cadre de la Sécurité sociale (l’objet du chapitre 1), parce que le champ d’action de l’allocation RMV était notoirement restreint, ciblé sur la protection d’un sous-ensemble de personnes pauvres. Les causes motivant l’instauration de mécanismes d’assistance financière ciblée étaient donc toujours les mêmes : de mauvais résultats en matière d’évolution du niveau et du degré d’inégalité de revenu. Après les crises macroéconomiques successives et la stagnation des revenus dans les années 1980, l’accent fut à nouveau mis sur le thème du revenu minimum au début des années 1990. C’est dans ce contexte qu’a été proposé le projet de loi no 80 sur la création d’un programme de revenu minimum national ; soumis au Sénat fédéral en 1991, il a été approuvé et acheminé à la Chambre des députés en 199247.

Le projet Suplicy

  • 48 La valeur de référence mentionnée équivalait environ à la moitié du salaire minimum en vigueur pend (...)
  • 49 Le projet de loi no 2561 de 1992 du sénateur Eduardo Suplicy n’a jamais été soumis au vote des dépu (...)

Le projet de loi no 2561 de 1992 du sénateur Eduardo Suplicy avait pour objectif principal de promouvoir l’amélioration de la distribution des revenus dans le respect de la justice sociale. Des propositions de ce genre sont traditionnelles dans la littérature économique et parmi les chercheurs intéressés par la question sociale. Avec les contributions de philosophes dès le xvie siècle et d’économistes aux xixe et xxe, les propositions sont progressivement devenues plus précises et mieux centrées. Divers mécanismes de versement d’allocations comme droit universel se sont propagés au cours du siècle dernier dans des pays ayant réussi à mettre en place des États de bien-être social. Au Brésil, le programme proposé fut le Programme de garantie de revenu minimum, qui avait pour particularité d’être un impôt négatif sur le revenu : tous les adultes de plus de 25 ans dont le revenu se situait en dessous d’une valeur donnée – en l’occurrence 45 000 cruzeiros mensuels48 – auraient droit à une aide financière égale à 30 % de la différence entre leur revenu et la valeur de référence. Au vu des restrictions de financement, le projet prévoyait la mise en place progressive de ce nouveau programme en donnant la priorité aux personnes les plus âgées. Le projet prévoyait également la possibilité d’augmenter le taux de 30 % à 50 %, de façon à adapter le modèle du programme aux possibilités financières du gouvernement fédéral49.

  • 50 Proposition de José Márcio Camargo, à l’époque économiste lié au Parti des travailleurs. Il est int (...)

2Tandis que le projet de loi du sénateur Suplicy attendait d’être entériné par la Chambre des députés, la question de la distribution des revenus liée au programme est apparue comme le point de mire de la lutte contre la pauvreté. Dans ce contexte, une proposition de politique publique s’est distinguée : un programme d’allocations pour les familles pauvres avec des enfants en âge de scolarité obligatoire, soit de 7 à 14 ans50. Cette proposition de Camargo se différenciait de la forme fondamentale du projet de Suplicy : tandis que le projet de Suplicy envisageait le versement d’un revenu minimum comme un droit universel, la nouvelle proposition prenait pour référence le revenu familial – ce que faisait déjà le RMV et ce que feraient plus tard les nouveaux programmes d’allocations créés au milieu des années 1990.

3La nouvelle proposition d’allocations ciblées était particulièrement attractive. D’un côté, elle atténuait l’insuffisance de revenu des familles prises en charge et améliorait d’emblée leur niveau de consommation privée et de bien-être. D’un autre côté, elle attaquait les racines de la pauvreté et des inégalités en promouvant la fréquentation scolaire des enfants de familles vivant dans la pauvreté. Il convient à ce sujet de rappeler qu’au début des années 1990, lors de la proposition de ce programme connu ensuite comme Bourse-École, un certain nombre d’enfants ne fréquentait pas l’école malgré son caractère obligatoire : sur les 27,6 millions d’enfants d’âge scolaire, seuls 88 % étaient scolarisés. En zone rurale, le taux était encore plus bas, de l’ordre de 78 %.

La Bourse-École et les programmes de gouvernement du Parti des travailleurs

Malgré le caractère novateur de la Bourse-École et la période où la proposition a été débattue dans le cadre du Parti des travailleurs (PT), le programme de gouvernement de ce parti pour les élections présidentielles de 1994 ne se référait qu’à un programme de revenu minimum, conçu sur le même modèle que celui du sénateur Suplicy : « Afin de promouvoir la citoyenneté, améliorer la distribution des revenus, lutter contre la faim et éradiquer la misère, il sera instauré légalement un programme de revenu minimum compatible avec le degré de développement du pays. L’objectif est de garantir un niveau minimum de revenus à tous les citoyens adultes qui touchent un salaire trop bas pour sortir de la misère ou qui sont au chômage ou en invalidité, partielle ou totale » (Parti des travailleurs 1994, chapitre vii, section 40). C’est seulement dans le programme du parti pour les présidentielles de 1998 – et alors que la Bourse-École avait déjà été créée par le gouvernement fédéral, comme on le verra plus loin – que la Bourse-École fut explicitement prise comme référence pour atteindre le second grand engagement du programme, « une meilleure distribution des revenus ». Les directives établissaient qu’une fois au pouvoir le PT « créera[it] 4 millions de Bourses-École garantissant aux familles vivant dans la pauvreté l’accès ou le maintien de leurs enfants à l’école ; mettra[it] progressivement en place le Programme de revenu minimum pour les Brésiliens au faible revenu ne recevant pas d’allocations d’autres programmes » (Parti des travailleurs 1998).

En ce qui concerne les propositions électorales du PT, trois commentaires peuvent être faits. Premièrement, le PT a tardé à percevoir le potentiel de la Bourse-École et ses avantages opérationnels par rapport au programme plus global de revenu minimum, et n’a « officialisé » sa plate-forme que tardivement, lorsque la Bourse-École avait déjà été adopté par le gouvernement du Parti de la sociale-démocratie brésilienne (PSDB), comme on le verra par la suite. Deuxièmement, en 1998, l’accès à l’école n’était plus une question centrale : 95 % des enfants de 7 à 14 ans étaient scolarisés cette année-là ; la non-fréquentation était due à des déterminants spécifiques, et non pas exclusivement au faible revenu. Le PT n’a donc pas perçu l’intérêt de faire de la priorité aux familles pauvres avec enfants l’objectif stratégique de sa politique sociale, indépendamment de la composante éducative. Troisièmement, le programme du PT est resté fidèle à la proposition de Suplicy, qui est finalement devenue une loi en 2004.

4Étant donné que la pauvreté ne se limite pas à l’insuffisance de revenu et que l’efficacité de l’allocation sociale était à la fois d’assurer un revenu minimum dans le présent et de rompre le cercle vicieux de la pauvreté, le programme Bourse-École a été conçu afin de permettre un big push en termes de promotion du développement social des familles pauvres avec des enfants d’âge scolaire. De ce fait, le ciblage du programme à partir du revenu et de la présence d’enfants entre 7 et 14 ans se justifiait de deux manières.

5D’un côté, l’éducation est assurément la principale variable explicative du niveau de revenu des personnes. L’obligation de fréquenter l’école comme condition pour recevoir l’allocation visait à modifier la demande d’éducation de la part de la population pauvre. Naturellement, l’efficacité du mécanisme dépendait également de mesures destinées à améliorer l’enseignement, dont le perfectionnement des professeurs et le fonctionnement général de l’école. La réussite de la composante éducative du programme dépendait, du côté de l’offre, de la récupération de l’éducation publique de base comme mécanisme de mobilité sociale et de réduction de la pauvreté absolue et des inégalités.

  • 51 Comme on le verra plus loin, lorsque le programme a été implanté à Brasília, le critère de la prése (...)

6D’un autre côté, limiter le public aux familles avec des enfants de 7 à 14 ans signifiait réduire le nombre de familles pauvres à prendre en charge51. En plus de diminuer considérablement les besoins de ressources financières pour le paiement des allocations, l’adoption du critère de la présence d’enfants de cette tranche d’âge impliquait aussi une homogénéisation significative de la population cible, facilitant la définition de mécanismes d’action et d’évaluation du programme. Plus spécifiquement, la possibilité d’ancrage du programme dans le réseau scolaire était sans aucun doute un élément qui facilitait le fonctionnement du programme dans ses divers aspects.

7En outre, la réduction de la taille et l’homogénéisation de la population cible allait permettre de mieux accompagner les familles en les orientant et en les soutenant pour qu’elles puissent dépasser leur condition de pauvreté et d’exclusion sociale, et ce à travers un meilleur accès aux services publics et au marché du travail.

8La proposition du programme visait donc à agir sur le présent en élevant le revenu et sur le futur en agissant sur les causes structurelles de la pauvreté pour tenter de la réduire.

  • 52 Luis Inácio Lula da Silva, candidat du PT, a perdu les élections présidentielles de 1994 au profit (...)

9Mais la défaite du Parti des travailleurs aux élections présidentielles de 199452 a balayé la proposition d’implanter la Bourse-École au niveau national. Il y a cependant eu des initiatives de mise en place du programme là où le dirigeant du pouvoir exécutif local voyait le versement d’allocations sociales aux familles pauvres avec enfants comme un mécanisme adapté pour faire face à un versant critique de la question sociale brésilienne : la pauvreté associée aux inégalités de revenu.

2.2 Les initiatives pionnières : la ville de Campinas et le District fédéral

10Les premières initiatives effectives d’implantation du programme Bourse-École ont eu lieu dans des zones où l’incidence de pauvreté n’atteignait pas des seuils critiques, où la présence des services publics de base se situait bien au-dessus de la moyenne nationale et où la situation financière du gouvernement local était relativement confortable. Les programmes de Campinas et du District fédéral ont été créés en 1995 et mis en œuvre la même année.

11Le premier programme Bourse-École a été implanté dans la commune de Campinas comme un mécanisme supplémentaire du système d’assistance sociale déjà en place et bien structuré. Ainsi, il venait en complément d’un système préexistant d’assistance sociale pour tenter d’améliorer le revenu et la consommation au sein des familles prises en charge.

12Le deuxième programme Bourse-École a vu le jour dans le District fédéral. Contrairement à celui de Campinas, il a été conçu pour être au cœur de l’articulation de politiques ciblées sur le segment le plus pauvre de la population. Il a été coordonné par le secrétariat à l’Éducation afin de privilégier la composante éducative, aussi bien du point de vue opérationnel qu’administratif.

13Le programme proposé à l’origine par le PT avait été défini dans les grandes lignes, de sorte qu’il revint aux expériences pionnières la tâche d’établir des paramètres et des normes de fonctionnement en tenant compte des conditions socioéconomiques et fiscales concrètes. En devenant un programme des gouvernements locaux, à Campinas comme dans le District fédéral, la durée de résidence a été adopté comme critère de sélection pour ne pas provoquer la migration de familles pauvres de zones voisines. Sur les autres aspects, les programmes de Campinas et du District fédéral ont chacun emprunté un chemin spécifique à partir des assises suggérées par le programme du PT.

L’expérience de Campinas

  • 53 Estimations du SEADE (1995).

14Le programme proposé lors de la campagne du PT pour les élections présidentielles de 1994 convenait parfaitement aux conditions et besoins de la commune de Campinas (État de São Paulo), dont le maire de l’époque était José Roberto Magalhães Teixeira, du PSDB. Avec 684 000 habitants selon le recensement démographique de 1994, Campinas était un pôle régional important : en raison de l’expansion de l’industrie locale qui avait débuté dans les années 1970, la ville avait attiré un grand nombre de migrants issus des États voisins (Paraná et Minas Gerais) et du Nord-Est. La crise économico-financière des années 1980 et début 1990 a entraîné la fermeture d’établissements industriels, avec pour conséquence l’augmentation du chômage, des bidonvilles, des sans domicile fixe et de la sous-nutrition infantile. Bien qu’à cette époque Campinas fût déjà une commune incontestablement riche, avec 37 % des familles avec des revenus supérieurs à dix salaires minimums mensuels, la richesse coexistait avec de sérieux problèmes d’inégalités de revenu et de pauvreté. En 1994, le revenu par personne des 5 % des familles au sommet de l’échelle des revenus était 36 fois supérieur à celui des plus pauvres. Cette même année, la population comptait 7,4 % d’individus extrêmement pauvres, c’est-à-dire au revenu familial par personne insuffisant pour répondre à leurs besoins alimentaires de base, et environ 37,9 % classés comme pauvres53.

15La mairie s’attaquait à ces problèmes à l’aide d’un vaste système d’assistance sociale surtout à l’intention de la population en situation de risque, en plus de l’accès aux services de santé et d’éducation. Il y avait également des programmes plus traditionnels comme la distribution d’aliments de base et la soupe populaire. Dans le contexte urbain, où le revenu moyen était élévé compte tenu des conditions du Brésil, le programme d’allocations sociales sous la forme de la Bourse-École apparaissait comme une politique plus efficace que la distribution de biens et permettait de compléter l’action des services publics de base auxquels les pauvres avaient déjà accès.

  • 54 Enfants en situation de risque conformément à la définition du Statut de l’enfant et de l’adolescen (...)

16C’est ainsi que fut créé en février 1995 le Programme de garantie de revenu familial minimum. Sa priorité initiale était d’aider les enfants de moins de 14 ans en situation de risque54 par le biais d’une allocation versée à leur famille, à condition qu’elle ait un revenu familial par personne inférieur à un demi-salaire minimum – qui correspondait à l’époque à 35 reais mensuels par personne. Ces familles devaient résider à Campinas depuis deux ans au moins, un critère établi pour éviter la migration de familles des communes voisines. Les familles bénéficiaires allaient recevoir une allocation dont le montant était calculé de façon à ce que leur revenu atteigne 35 reais mensuels par personne. Les dépenses associées au versement des allocations ne devaient pas excéder 1 % du budget municipal.

17En contrepartie, les familles s’engageaient à envoyer leurs enfants à l’école et à leur faire passer des visites médicales régulières. D’autre part, elles devaient participer à la réunion des Groupes socio-éducatifs, chacun d’eux étant formé de représentants de quinze familles bénéficiaires sous la coordination d’un(e) assistant(e) social(e) et d’un(e) psychologue. Ce mécanisme est devenu un moyen privilégié pour accompagner les familles et les orienter sur les possibilités d’amélioration de leurs conditions de vie et de leur insertion sociale.

  • 55 Le salaire minimum, qui était de 70 reais, est passé à 100 reais en mai 1995.

18Le programme est devenu opérationnel aussitôt après sa création avec l’inscription des familles. Il a rapidement élargi son champ d’action, en commençant par prendre en charge les familles avec enfants en situation de risque pour ensuite inclure celles en situation de pauvreté extrême. En juin 1995, il prenait déjà en charge 1 106 familles, et au mois de décembre de la même année, 1 982 familles. Le montant moyen de l’allocation la première année était d’environ 100 reais par famille, soit un renforcement budgétaire significatif par rapport au revenu familial moyen de 65 reais des familles bénéficiaires55.

19À l’exception des Groupes socio-éducatifs qui ont disparu en 2000, le programme de Campinas conserve jusqu’à aujourd’hui les mêmes caractéristiques en matière de paramètres et de fonctionnement. La moyenne mensuelle de familles touchant l’allocation est stable depuis 2003, de l’ordre de 3 100 familles. Quant au coût pour la commune, il a toujours été inférieur à 1 % du budget, ce qui ne représente pas une charge importante.

20Comme il est encore en vigueur à l’heure actuelle, le programme Bourse-École de Campinas est le plus ancien du pays. Cependant, il ne s’est pas intégré dans les autres programmes d’allocations qui couvrent la même zone que lui – que ce soient les programmes fédéraux instaurés depuis la deuxième moitié des années 1990 (cf. chapitre 3) ou la Bourse-Citoyen de São Paulo, qui fonctionne depuis 2001 dans les communes de l’État avec ses règles propres d’éligibilité. Des propositions de changement du programme de Campinas sont actuellement examinées, parmi lesquelles le versement de l’allocation à toutes les familles pauvres, y compris sans enfants. On envisage également l’intégration du programme municipal dans les programmes d’allocations sociales de l’État de São Paulo et du gouvernement fédéral, dans le but de garantir un revenu par personne aux familles pauvres de la commune égal au salaire minimum mensuel. Même si ces modifications envisagées sont quelque peu tardives, elles permettront de rapprocher le programme de Campinas du programme fédéral Bourse-Famille en termes d’universalisation et de prise en charge des pauvres de façon intégrée par les trois niveaux de gouvernement.

L’expérience du District fédéral56

  • 56 Le District fédéral est sous-divisé en régions administratives. Brasília fut la première de ces rég (...)

21Au début des années 1990, le District fédéral apparaissait comme une zone idéale pour l’implantation du programme Bourse-École. Cristovam Buarque, gouverneur de 1994 à 1998 et membre du Parti des travailleurs, envisageait l’éducation comme un déterminant essentiel du développement économique et social, et toute action éducative comme une priorité de son gouvernement.

22De même que pour Campinas et en raison des spécificités du District fédéral, d’autres conditions étaient favorables à l’implantation d’un programme d’allocations sociales ciblé sur les pauvres.

Les conditions préalables idéales

  • 57 Il n’existe pas en français d’expression consacrée pour traduire income gap. Au long de ce texte no (...)
  • 58 Parmi les unités de la Fédération, le District fédéral présentait le revenu moyen le plus élevé du (...)
  • 59 En guise de comparaison, garantir un complément de revenu pour les pauvres dans la zone rurale du N (...)
  • 60 Il s’agit du nombre de personnes qui, sur la base des informations relatives aux revenus de la PNAD (...)

Du point de vue du revenu des familles, la proportion de pauvres était relativement faible pour des standards brésiliens – 16,7 % contre 20,6 % pour le pays, en 1995 –, et l’intensité de la pauvreté, mesurée par l’écart de revenu57, proche de la moyenne brésilienne (respectivement 42 % et 43 %). En revanche, le revenu moyen était parmi les plus élevés du pays58. Dans ces conditions, établir un schéma de versements directs pour supprimer la pauvreté en tant qu’insuffisance de revenu ne demandait en 1995 que 1,2 % du revenu des non-pauvres habitant le District fédéral59. Il faut ajouter que cette valeur faisait référence à la prise en charge de toutes les personnes situées en dessous du seuil de pauvreté, avec pour seul critère le revenu. D’autre part, le nombre de personnes concernées – on estimait à 278 000 le nombre de pauvres dans le District fédéral en septembre 199560 – et le fait qu’il s’agissait surtout d’une population urbaine et spatialement concentrée montrait que l’implantation d’un programme d’allocations sociales était une solution viable pour faire face à la question de la pauvreté.

Du point de vue des services de base, au début des années 1990, presque tous les habitants du District fédéral – pauvres y compris – avaient accès à l’éducation, à la santé, à l’assainissement et à l’électricité ; seul un pourcentage marginal, qui correspondait grosso modo aux migrants les plus récents, n’en bénéficiait pas. À noter que les conditions socioéconomiques privilégiées de Brasília par rapport aux autres villes ont toujours favorisé l’immigration de populations des zones voisines et renforcé le flux migratoire en provenance du Nord-Est du pays.

L’étendue satisfaisante des services publics avait deux conséquences : d’un côté, le manque le plus ressenti par les pauvres était surtout lié au revenu et à la consommation privée, et pouvait être amenuisé avec le versement d’allocations. De l’autre, la couverture du réseau scolaire, qui accueillait déjà les enfants d’âge scolaire, pouvait être utilisée efficacement pour l’ancrage opérationnel du programme.

Du point de vue des finances publiques, le statut politico-institutionnel particulier du District fédéral lui permettait de recevoir des fonds du gouvernement fédéral et de jouir ainsi d’une aisance financière. Aux conditions relativement modestes de dépenses pour le programme s’ajoutaient ainsi des conditions financières confortables pour le pouvoir public local.

  • 61 Décret no 16270 du 11 janvier 1995.

23Avec pour base des conditions préalables idéales, le Programme Bourse Familiale pour l’Éducation a été l’une des premières mesures du gouvernement Cristovam Buarque61, qui en a confié la gestion au secrétariat à l’Éducation du District fédéral. Si l’accent a été mis sur sa composante éducative (y compris dans le choix du nom) pour favoriser sa diffusion, il s’agissait en réalité d’un programme d’allocations sociales ciblé sur les familles pauvres avec enfants d’âge scolaire.

  • 62 Le seuil de revenu a été augmenté à hauteur de 70 % du salaire minimum, c’est-à-dire 70 reais, quan (...)
  • 63 Ce dernier item n’a jamais été implanté de manière effective.

24Pour avoir droit à l’allocation au montant unique, équivalant à un salaire minimum mensuel par famille, il fallait remplir trois conditions : tous les enfants entre 7 et 14 ans devaient être scolarisés dans le public ; la famille devait habiter le District fédéral depuis cinq années consécutives ; et le revenu de la famille par personne ne devait pas dépasser un demi-salaire minimum62. En cas de chômeurs ou de travailleurs autonomes dans la famille, ces derniers étaient tenus de prouver leur inscription aux programmes sur l’Emploi et leur revenu versé par le secrétariat à l’Emploi du District fédéral63.

  • 64 On ne savait pas combien de familles sortiraient du programme à la fin de chaque année. Une étude d (...)

25Les familles répondant à ces critères avaient droit à l’allocation pour une durée de douze mois renouvelable une fois64. Dans la mesure du possible, la mère était choisie comme interlocutrice du programme. Le fait de verser l’argent à la mère était la garantie supplémentaire d’une utilisation dans l’intérêt de la famille, et en particulier des enfants. Ce principe de privilégier la mère a été maintenu dans tous les programmes Bourse-École qui ont suivi et dans les autres programmes d’allocations créés depuis la moitié des années 1990, comme on le verra dans le chapitre 3. Le programme Bourse-Famille actuel conserve ce principe, qui change les relations de pouvoir dans les familles bénéficiaires en faveur de la mère.

26Pour renforcer l’importance donnée à l’assiduité scolaire, la bourse était suspendue après plus de deux absences mensuelles non justifiées. Cependant, l’accent sur l’aspect éducatif n’était qu’apparent et formel. Les inscriptions pour le programme dans les écoles où les enfants étudiaient déjà et la subordination du programme au secrétariat à l’Éducation étaient plus liées à des questions pratiques de fonctionnement qu’au versant éducatif du programme Bourse-École. En réalité, du point de vue strictement éducatif, aucune mesure efficace n’a été mise en place pour compenser les désavantages éducatifs des enfants issus de familles pauvres, à l’exemple d’un soutien scolaire et d’une augmentation de la durée des activités pédagogiques régulières.

  • 65 Les Projetos Especiais couvraient 36 familles de l’enseignement spécialisé, Escola do Parque et Cas (...)

27L’implantation de la Bourse-Famille pour l’Éducation dans les régions administratives du District fédéral a débuté en 1995 : dans la région du Paranoá, en mai ; Varjão et Brazlândia, en septembre ; São Sebastião, Recanto das Emas, ainsi que des publics non régionalisés mais particulièrement vulnérables65, en novembre ; Ceilândia et Samambaia, en mars 1996. Pendant cette période, le nombre de familles bénéficiaires a fortement augmenté : il est passé à 14 786 familles, soit l’équivalent de 28 672 élèves boursiers entre 7 et 14 ans. Et en décembre 1997, le nombre de familles était de 22 000.

  • 66 Le tableau 2.1 présente les résultats d’une simulation faite sur la base de la PNAD, qui permet d’e (...)

28Malgré une expansion rapide, le programme n’a pas atteint son objectif initial de 26 000 familles bénéficiaires dès 1996, pas plus que son public cible, estimé sur la base de la PNAD à 35 600 familles. Le tableau 2.1 illustre le résultat de l’utilisation des critères du programme pour définir sa population cible à partir de filtres successifs appliqués à l’ensemble de la population du District fédéral – en 1995, elle correspondait à 477 800 familles, pour un total de 1,7 million de personnes66.

Tableau 2.1 – Critères cumulatifs de sélection du programme appliqués à la population du District fédéral, 1995

1 000 personnes (%) 1 000 familles (%)
Population totale 1 716,1 100 477,8 100
avec revenu par personne < à 0,7 SM 342,5 17,1 81,9 17,1
a) et résidant depuis plus de 5 ans 221,0 12,9 52,8 11,1
b) avec enfant entre 7 et 14 ans et a) 148,8 8,6 35,6 7,4

Source : PNAD (1995), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
SM = salaire minimum.

  • 67 Le programme Poupança-Escola (Épargne-École) a été créé en supplément par la loi no 890 du 24 juill (...)

29Cette difficulté à atteindre l’objectif visé a été en partie due à l’abandon fréquent et à l’exclusion de bénéficiaires en fonction de la mobilité résidentielle et du changement de situation de la famille en matière de revenu. Une forte variation du revenu au cours du temps est une situation fréquente parmi les pauvres, et dans le cas de Brasília une proportion élevée des pauvres inscrits étaient conjoncturellement pauvres. Au final, le coût total des bourses attribuées s’est toujours maintenu en dessous de 1 % du budget du District fédéral67.

  • 68 La coordinatrice du programme est restée inflexible face aux innombrables demandes de politiciens q (...)

30Le programme du District fédéral est un bon exemple d’implantation d’un programme ciblé dans un contexte relativement privilégié par rapport au revenu et à l’accès aux services de base. Mais cela n’enlève rien à la compétence avec laquelle le programme a été mis en place à partir d’une nouvelle structure opérationnelle, basée sur le système scolaire, et surtout à la façon dont ont été traitées les questions de ciblage et de contrôle du programme, qui rompaient explicitement avec la tradition clientéliste prédominante dans le fonctionnement des programmes sociaux68.

Aspects de la mise en œuvre de la Bourse-École dans le District fédéral

Avant son lancement, le gouvernement a largement diffusé le programme et les conditions de participation et invité les familles répondant aux critères d’éligibilité à s’inscrire dans l’école de leur enfant pour le processus de sélection.

La sélection des familles. Score ou revenu ?

  • 69 Les treize items pour la priorité de prise en charge sont : existence de dépendants déficients ; no (...)
  • 70 D’après l’arrêté no 16 du 9 février 1995, ce sont les familles avec enfants et adolescents nécessit (...)

La sélection des familles parmi l’ensemble des demandeurs a été réalisée à travers un système détaillé d’attribution de points : à partir de l’ensemble des points obtenus pour treize variables69, les familles obtenaient un score total allant de valeurs négatives à des valeurs positives. Le système de points fut défini de manière à privilégier les familles avec des dépendants en situation de risque70, avec le plus grand nombre de dépendants de moins de 14 ans, les demandeurs sans conjoint, les demandeurs et les conjoints de faible niveau scolaire, mal insérés sur le marché du travail, les familles les plus mal logées, avec peu de biens durables et patrimoniaux et avec le plus faible niveau de revenu. Au départ, ce sont les familles ayant totalisé 140 points ou plus qui furent sélectionnées. Mais aussi bien le système de points que le critère associé à la valeur du revenu ont fait l’objet d’ajustements tout au long de la période de fonctionnement du programme. Les familles sélectionnées via le système de points ont reçu chez elles des visites d’agents pour vérifier les informations fournies avant d’être acceptées dans le programme.

En ce qui concerne la variable revenu, et plus spécifiquement le seuil du demi-salaire minimum par personne, elle a surtout été utilisée pour la convocation des familles. Elle n’a joué qu’un rôle secondaire dans le processus de sélection, au cours duquel il a souvent été fait preuve d’une certaine flexibilité – en sélectionnant par exemple des familles au revenu par personne allant jusqu’à 70 % du salaire minimim. L’objectif était de garantir la protection donnée par le programme aux familles avec les désavantages structurels les plus graves, ce que montre beaucoup mieux le système de points que le critère du revenu, qui ne détecte que la situation conjoncturelle.

Expansion du programme et couverture de la population cible

  • 71 Brasília est la ville principale du District fédéral. Elle a été bâtie selon un plan d’ensemble – l (...)

Le programme a été implanté par zones, et la première à en bénéficier fut Paranoá, la zone la plus pauvre du District fédéral. Les zones étaient couvertes les unes après les autres, à commencer par celles présentant le taux de pauvreté le plus élevé. Une telle démarche a permis d’éviter une inscription générale des familles pauvres, qui se serait avérée moins efficace, dans la mesure où dans le District fédéral la pauvreté était concentrée en banlieue, et donc en dehors de Brasília71.

Cette procédure d’expansion du programme par zones sélectionnées a fonctionné dans le District fédéral parce qu’il n’y avait pas de restriction financière majeure. De fait, implanter un programme zone après zone sans connaître exactement la taille de la population cible totale peut présenter un risque important : épuiser les ressources dans les zones sélectionnées sans pouvoir prendre en charge les familles en situation critique dans les autres zones encore non couvertes par le programme.

Le programme prenait en charge 25 000 familles au début de 1999, soit l’équivalent de 70 % de la population cible si l’on considère que les conditions de revenu n’ont pas connu de modification significative entre 1995 et 1999 – ce qui reste une hypothèse raisonnable. Sur la base des trois critères du programme, la PNAD a mis en avant qu’un certain nombre de familles ayant droit à l’allocation n’avaient pas eu accès au programme. Il est probable que la plupart habitaient dans les limites du Plan pilote – surtout les employés domestiques –, et, que par rapport au système de points, elles devaient présenter des conditions de vie qui ne les qualifiaient pas pour faire partie du programme.

Ciblage

  • 72 Pour les indicateurs de pauvreté, voir l’annexe méthodologique.

La comparaison entre les familles prises en charge (d’après la base de données du programme) et les caractéristiques des familles y ayant droit (d’après les données de la PNAD) a montré que le ciblage initial du programme était approprié. Les données du tableau ci-dessous indiquent que les familles prises en charge étaient plus pauvres que la moyenne des familles du District fédéral à tous les niveaux : revenu total et par personne plus bas, famille plus nombreuse et plus forte sévérité de la pauvreté mesurée par l’indicateur d’écart de revenu, c’est-à-dire une plus grande distance relative pour que leur revenu atteigne le seuil de pauvreté72.

Comparaison entre la population prise en charge et la population cible

Prise en charge Population cible
Revenu familial moyen (en reais) 175,4 180,4
Revenu par personne moyen (en reais) 36,3 43,2
Taille moyenne des familles 4,8 4,2
Rapport de l’écart de revenu 0,45 0,35

Sources : PNAD (1999), résultats de l’auteur à partir des microdonnées ; base de données du programme relative à son exécution en 1995.

2.3 L’échec de l’expansion sous le parrainage des gouvernements locaux

  • 73 Rocha (2001).

31En raison des implantations pionnières dûment réfléchies à Campinas et dans le District fédéral, le programme Bourse-École a été très bien accueilli dans les milieux spécialisés. Il a même souvent été vu comme le remède contre le problème de la pauvreté, mais sans tenir compte de deux faits fondamentaux : l’éventail énorme de différences qui régit le phénomène de la pauvreté au Brésil et les caractéristiques particulièrement favorables des deux unités (Campinas et District fédéral) en matière d’incidence de pauvreté, de couverture des services publics et de capacité financière et opérationnelle de leurs gouvernements locaux. Vers 1996-1997, quand les effets de la redistribution du plan de stabilisation se sont épuisés et que les conditions d’emploi et de revenu devenaient préoccupantes73, un grand nombre de communes se sont mises à instaurer des assises légales pour l’implantation de programmes basés sur le modèle Bourse-École et financés localement.

  • 74 Lavinas, Rocha & Varsano (1998). On ne disposait pas de l’information nécessaire pour cette estimat (...)

32Une partie de ces initiatives résultait de promesses de la campagne électorale des élections municipales de 1996. Dans la plupart des cas, les conditions nécessaires pour l’implantation réussie d’un programme d’allocations sociales ont été ignorées, y compris celle de la modalité de couverture restreinte aux familles avec des enfants d’âge scolaire. En prenant seulement en compte la restriction financière, peu de communes dans le pays disposaient des ressources suffisantes pour mettre en place le programme à une échelle compatible avec l’incidence de pauvreté locale. Sur la base du critère d’éligibilité et de la valeur de l’allocation adoptés par le programme du District fédéral, seules 12 des 4 364 communes brésiliennes étaient en mesure de payer un salaire minimum par famille de la clientèle cible du programme en engageant moins de 5 % de leurs recettes courantes en 199674. Par inadvertance ou pour tenter d’obtenir des bénéfices politiques immédiats, la plupart des gouvernements des communes ont décidé d’adopter la configuration du programme réussi du District fédéral, y compris le montant du versement mensuel équivalent à un salaire minimum. Or, ce montant était généralement incompatible avec le niveau moyen de revenu des familles et avec la capacité financière du gouvernement local. Et même en modifiant les paramètres du programme pour en réduire le coût, il restait encore trop dispendieux pour la grande majorité des communes. Si la valeur de l’allocation avait par exemple été réduite à un demi-salaire par famille, seules 78 communes auraient dépensé moins de 5 % de leurs recettes courantes avec le paiement des allocations.

  • 75 Pour rappel, le programme pionnier de Campinas, commune riche, a utilisé le quart du salaire minimu (...)
  • 76 Bien qu’il n’y ait pas de taux strict pour les dépenses administratives, 10 à 12 % sont généralemen (...)

33Il y avait sans aucun doute des obstacles financiers à la mise en place du programme Bourse-École, mais sa configuration pouvait être ajustée pour s’adapter aux conditions locales. Ainsi, la valeur utilisée comme critère de revenu pour bénéficier de l’aide pouvait être réduite pour diminuer le nombre de familles y ayant droit, tout en ciblant les plus pauvres. Cela signifiait par exemple réduire le critère de revenu à des montants plus bas qu’un demi-salaire minimum par personne, qui a été unanimement utilisé par les communes ayant adopté le modèle du District fédéral75, ou encore réduire le montant de l’allocation. Toutefois, dans un cas comme dans l’autre, le public pris en charge ne devait pas être si restreint et la valeur de l’allocation si faible que le programme n’aurait plus aucun sens en tant que politique de réduction de la pauvreté locale. En outre, il y avait la question du coût d’opération et des économies d’échelle : créer un programme prenant en charge un nombre très limité de familles augmentait proportionnellement le coût des dépenses fixes de gestion, qui couraient le risque de dépasser un seuil acceptable76.

34D’autre part, il y avait des difficultés liées au contexte plus général de la politique sociale et de la politique anti-pauvreté. Le versement d’une allocation n’améliore que les conditions de vie des familles pauvres en matière de consommation privée. Elles continuent à dépendre de la présence de services publics de base tels que l’assainissement, la santé et l’éducation. La plupart des communes qui ont décidé d’implanter la Bourse-École possédaient des services de base insuffisants, y compris au niveau de l’éducation (des services avec lesquels la Bourse-École, par définition, devait s’articuler). Sans compter la question de la gestion : comment une commune à l’administration défectueuse et sans services de base suffisants serait-elle capable d’implanter un programme efficace d’allocations exigeant un diagnostic détaillé et un suivi permanent des bénéficiaires ?

  • 77 Lavinas, Rocha & Varsano (1998).

35En dépit de ces difficultés, le programme était souvent perçu comme la solution idéale à la question de la pauvreté, et en 1996 et 1997 il fut l’objet d’innombrables initiatives locales. À la fin de l’année 1997, plus de vingt projets avaient déjà été approuvés dans des États et des communes, et une centaine d’autres faisaient partie de projets de loi municipale ou attendaient la ratification des maires77. Néanmoins, très peu ont réussi à se maintenir dans la durée.

2.4 L’avant et l’après : le programme dans les communes de Belém et de Belo Horizonte

  • 78 Chacune des neuf métropoles brésiliennes, établies par l’IBGE, est formée d’un ensemble de communes (...)

36Ainsi, les implantations locales du programme Bourse-École n’ayant pas tenu compte des conditions spécifiques ont pour la plupart été vouées à l’échec ou abandonnées après une courte période. Il est plus facile de comprendre la raison de ce désastre quasi généralisé si l’on considère les conditions prédominantes des communes centrales des régions métropolitaines : pour la mise en place d’un programme comme la Bourse-École, elles présentaient certes des prérequis plus favorables que ceux observés dans la majorité des communes brésiliennes78. Toutefois, leurs conditions socio-économiques étaient très diverses et différentes de celles du District fédéral, tant au niveau de la capacité de financement et de gestion publique que des spécificités locales comme le niveau de revenu, l’incidence de pauvreté et l’accès aux services publics de base (tableau 2.2). Reproduire de manière automatique et identique le modèle implanté dans le District fédéral dans d’autres communes, y compris les communes centrales des métropoles, ne faisait aucun sens.

  • 79 Au sujet de l’utilisation de la PNAD pour simuler des configurations alternatives du programme d’al (...)

37En appliquant à l’aveuglette le modèle Bourse-École du District fédéral dans les communes de Belém et de Belo Horizonte, on a ignoré un avantage important des communes centrales des régions métropolitaines : l’enquête PNAD, effectuée annuellement par échantillonnage, y est représentative et permet une estimation de la population cible sur la base du revenu et d’autres caractéristiques pouvant être retenues comme critères de sélection des familles dans le besoin. La simulation de différentes options de paramètres sur la base de la PNAD aurait permis de définir un programme adapté aux conditions locales du point de vue des carences de la population et des restrictions administratives et financières de chaque gouvernement municipal79.

Tableau 2.2 – Indicateurs sélectionnés
Communes centrales des métropoles et District fédéral, 1996

Communes centrales
et District fédéral
Revenu familial (R$) Familles avec moins
de
1/2 salaire minimum
Accès à des services
publics de base* (%)
Total Par personne Nombre (%) Ordures Eau Égout
Nord / Nord-Est
Belém 965 308 44 762 19,66 87,84 81,16 8,31
Fortaleza 814 254 114 726 21,77 91,40 73,80 12,78
Recife 809 285 76 308 19,84 90,03 85,96 29,05
Salvador 898 318 148 323 23,11 89,53 89,44 42,64
Centre-Sud
Belo Horizonte 1 307 452 51 730 8,95 93,50 96,62 87,86
Rio de Janeiro 1 410 558 113 874 6,28 97,50 97,13 69,95
São Paulo 1 547 538 168 298 6,11 99,16 98,93 86,42
Curitiba 1 589 567 13 791 3,26 98,62 97,86 47,93
Porto Alegre 1 563 633 30 099 6,88 98,64 95,58 33,89
District fédéral 1 435 480 59 926 12,01 94,99 86,96 72,67

Source : PNAD (1996).
* Données de l’année 1995. Les concepts du tableau se réfèrent à des personnes qui ont accès au ramassage d’ordures, directement ou indirectement, à l’eau à domicile par canalisation publique et au réseau public d’égout.

38Mais comme l’expérience du District fédéral était unanimement considérée comme une réussite, les maires de Belém et de Belo Horizonte décidèrent de définir légalement des programmes quasi identiques pour leur commune, y compris au niveau des paramètres de fonctionnement :

  • Le critère de revenu pour bénéficier de l’allocation est resté le même que celui du District fédéral, à savoir un demi-salaire minimum80. Or, cela correspondait évidemment à un pourcentage de la population très différent à Belém (19,6 %, soit 44 700 familles) et à Belo Horizonte (8,9 %, soit 51 700 familles). En conséquence, l’utilisation du même paramètre de revenu sous d’autres conditions socioéconomiques a eu des effets très différents en termes d’attractivité et de coût du programme dans les trois villes ;
  • Le critère de présence d’enfants dans la famille a été maintenu, cependant à Belém l’âge minimum a été abaissé à 4 ans (au lieu de 7). Cette modification a naturellement augmenté la population cible et aggravé les problèmes de coût et de garantie de places dans les écoles pour les enfants des familles bénéficiaires qui, même sans l’extension de la tranche d’âge, auraient été clairement problématiques à Belém81 ;
  • Le critère de durée de résidence dans la commune a été maintenu à 5 ans pour Belo Horizonte, mais abaissé à 3 ans pour Belém, ce qui a également contribué à augmenter la clientèle potentielle dans la métropole de l’État du Pará.

39Les annexes 2.1 et 2.2 reprennent dans le détail l’histoire de l’implantation du programme Bourse-École sous l’égide des gouvernements municipaux de Belém et Belo Horizonte. Malgré les résultats défavorables dus à un mélange d’urgence et d’improvisation, la description a pour objectif de montrer qu’il aurait été possible, et même relativement simple, d’ajuster le modèle général du programme aux conditions spécifiques de chaque commune.

40L’analyse de ces deux expériences locales permet de se faire une idée sur les difficultés logistiques et financières d’implantation du programme dans le sillage de l’expérience réussie – et largement diffusée – du District fédéral. Donner de l’argent aux pauvres par le biais d’un programme de gouvernement était quelque chose de nouveau, mal perçu par beaucoup. La politique d’assistance était encore marquée par le manque de planification et par des solutions improvisées fortement déterminées par des objectifs politiques clientélistes et immédiats.

41L’importation acritique du programme selon le modèle conçu pour le District fédéral dans des contextes différents a donné lieu à une quantité infinie de difficultés. Les simulations faites à partir des données de l’époque, issues de la PNAD, montrent que l’incidence de pauvreté du point de vue du revenu était élevée et spatialement répandue, y compris dans les neuf communes centrales des métropoles où les conditions de vie étaient plus favorables que dans le reste du pays. Le coût total du versement d’allocations pour toutes les familles au revenu familial par personne inférieur à un demi-salaire minimum aurait demandé quasiment 1 milliard de reais au taux de 1996, soit 6,8 % des recettes courantes de l’ensemble des neuf communes centrales et du District fédéral. L’incompatibilité entre la population ayant droit et la capacité de paiement rendait impossible une telle initiative dans pratiquement toutes les communes qui ont implanté un programme au milieu des années 1990 en prenant pour référence le modèle réussi et populaire du District fédéral.

42De plus, la plupart des communes connaissaient des difficultés liées à la précarité de l’infrastructure de base des services sociaux et en particulier du système scolaire, qui devait accueillir un nouveau public plus pauvre et présentant des retards d’apprentissage scolaire. Dans de nombreux cas, il n’y avait pas suffisamment d’écoles pour la prendre en charge, à l’exemple de Belém ; cela permet de supposer que cette difficulté s’est aussi présentée dans des communes plus petites et plus pauvres.

43Il fallait aussi compter sur un problème administratif. Le programme d’allocations sociales requiert un niveau de contrôle et d’organisation administrative qui n’était pas compatible avec les caractéristiques de la plupart des gestions des communes et des États de la Féderation. Si l’objectif du programme était d’aider concrètement la population pauvre, l’inscription, la sélection et le suivi des familles bénéficiaires étaient des tâches qui pouvaient difficilement être menées de façon compétente et continue dans la grande majorité des communes brésiliennes.

44Enfin, les programmes exigeaient une autre logique pour la politique d’assistance sociale, contraire aux procédures traditionnelles et surtout paternalistes, où les mécanismes de surveillance et de contrôle n’avaient qu’un rôle très secondaire, voire souvent nul. Distribuer de l'argent aux pauvres était vu – et l’est encore – comme un gâchis et une approche inadéquate. Selon l’opinion majoritaire, l’argent serait jeté par les fenêtres au lieu d’être utilisé correctement pour la consommation méritoire d’aliments de base.

Annexes

Annexe 2.1. Le programme Bourse-École à Belém

En 1996, l’indice de pauvreté à Belém était relativement élevé – 35 % de la population, soit 282 000 personnes – en comparaison de la moyenne des neufs communes centrales – 28 % cette année-là. Située au Nord du Brésil et capitale de l’État du Pará, la ville de Belém est confrontée aux difficultés socioéconomiques qui caractérisent le Nord et Nord-Est du Brésil par rapport à celles du Sud et du Sud-Est. Face à la vague de popularité de la Bourse-École du District fédéral, le candidat du PT aux élections municipales de 1996 a fait de la création d’un programme de ce type la clé de voûte de ses promesses de campagne.

Le 1er janvier 1997, le premier acte du nouveau maire élu a été de créer le Programme Bourse-École pour l’Éducation (décret no 29674). De même que dans le District fédéral, on utilisa comme référence la valeur d’un demi-salaire minimum comme seuil de pauvreté – d’après la PNAD, près de 45 000 familles étaient concernées en 1996 (tableau 2. 3)a. Quant aux autres critères, le programme a été défini plus globalement – et plus généreusement – que dans le District fédéral : en augmentant la taille de la population cible avec l’inclusion de familles ayant des enfants entre 4 et 14 ans et en réduisant la durée exigée de résidence dans la commune à trois ansb. L’application conjointe de ces trois critères rendait éligible une population d’un peu plus de 27 000 familles.

Verser des allocations mensuelles d’un montant d’un salaire minimum par famille, comme le proposait le programme de Belém, aurait représenté une dépense de 35,2 millions de reais en 1996, soit environ 15,5 % des recettes courantes de la commune cette année-là (228,94 millions de reais).

Tableau 2.3 – Nombre de familles éligibles à Bélem selon les critères du programme, 1996 (seuil de pauvreté égal à 1/2 salaire minimum)

En excluant
le critère de résidence

Résidant à Belém
depuis au moins 3 ans

Nombre

%

Nombre

%

Total de familles

44 762

100

42 433

94,8

Avec enfants (4-14 ans)

28 358

63,35

27 175

60,7

Source : PNAD (1996), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

Sachant que cette dépense était évidemment impossible du point de vue des finances municipales, il aurait fallu rechercher une combinaison de règles adaptées aux conditions socioéconomiques et à la capacité de paiement. Le tableau 2.4 montre comment les différentes combinaisons de critères pouvaient affecter la taille de la population prise en charge. Si certains critères n’avaient qu’un effet très marginal sur la taille de la population cible (à l’exemple du critère de résidence de 3 ou 5 ans), d’autres comme le critère de revenu avaient des conséquences significatives : réduire le seuil de pauvreté de 50 à 25 % du salaire minimum aurait permis de mieux adapter le programme aux conditions de revenu des familles et à l’incidence de pauvreté localec. D’autre part, la réduction du montant de l’allocation – par exemple à un demi-salaire minimum au lieu d’un salaire minimum – aurait rendu le programme viable et plus en phase avec les conditions de Belém.

Tableau 2.4 – Simulation de l’effet de différents critères de ciblage
Nombre de familles éligibles à Belém, 1996

Nombre

Variation %
Population cible du programme (critères adoptés)

27,175

En restreignant la tranche d’âge (7-14 ans)

21,213

5,962 78,06
En augmentant le temps de résidence à 5 ans

21,068

6,107 77,53
En réduisant la coupe de revenu à 25 % du salaire minimum

8,136

19,039 29,94
En incluant les familles avec enfants de 4 à 6 ans

12,901

14,274 47,47
En incluant les familles vivant à Belém depuis 3 et 4 ans

13,188

13,987 48,53

Source : PNAD (1996), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

Le programme a été implanté en régime d’urgence, sans processus d’adéquation des paramètres fonctionnels (critères de sélection et montant de l’allocation) aux conditions locales. Étant donné le décalage évident entre les objectifs et les moyens, les autorités municipales décidèrent d’implanter le programme par zones. Le quartier de Terra Firme fut le premier choisi en raison de ses indicateurs éducatifs très médiocres : des données du secrétariat à l’Éducation faisaient état de taux élevés d’abandon scolaire et de redoublement. De surcroît, l’accès aux services publics y était très mauvais. En l’absence d’informations sur le niveau de revenu, ce critère n’a pas été utilisé comme variable pour la sélection de la zone.

L’objectif de l’administration locale était de sélectionner 2 500 familles de Terra Firme dans cette étape qui se présentait quasiment comme un test de terrain, et en fait ce nombre équivalait pratiquement au nombre de candidats inscritsd. Les familles ont commencé à recevoir l’allocation en mars, c’est-à-dire deux mois seulement après la création officielle du programme.

Mais, comme il fallait s’y attendre, garantir des places dans les écoles pour tous les enfants de 4 à 14 ans des familles bénéficiaires fut un problème beaucoup plus difficile à résoudre que le versement de l’allocation proprement dit : étant donné que la couverture scolaire était basse et qu’il n’y avait pas de places immédiatement disponibles pour tous dans le public, ni la possibilité de les créer du jour au lendemain, il a fallu faire appel à des services éducatifs privés pour les enfants de tous les âges, y compris de la maternelle. Près de 60 écoles du quartier ou à proximité du lieu de travail de la mère ont par conséquent été sollicitées pour offrir les 8 000 places supplémentaires nécessaires pour la prise en charge des enfants des familles bénéficiaires.

L’année suivante, le programme a été étendu à trois autres quartiers de Belém : Paracuri, Pantanal et Vila da Barra. Ces quartiers se situaient dans des régions administratives différentes, d’où une fragmentation de l’impact du programme. À la différence de Terra Firme en 1997, où le critère de choix de la zone était éducatif, ces nouvelles zones ont été sélectionnées et physiquement délimitées parce qu’elles présentaient des conditions de vie particulièrement difficiles, avec des taux très élevés de malnutrition et de mortalité infantile. Le processus de sélection a également changé. Après la mobilisation des familles pauvres de Terra Firme pour recevoir l’allocation, il n’était plus possible de procéder à un appel général pour l’inscription car le nombre de familles éligibles aurait dépassé de loin la capacité de prise en charge par le programme. La commune a alors fait savoir qu’elle ferait un recensement scolaire de routine et, sur la base des informations recueillies, a choisi les familles les plus défavorisées.

Au milieu de l’année 1998, le programme prenait en charge 4 400 familles, ce qui correspondait à un énorme contingent de 16 500 enfants. Deux des trois critères de sélection définis de manière formelle pour le programme, le revenu et la durée de résidence (comme on l’a vu, manifestement inappropriés), ont été abandonnés dans la pratique, tant dans la sélection des zones que dans la sélection des familles les plus vulnérables dans chaque zone. Néanmoins, le montant de l’allocation a été maintenu à un salaire minimum, une valeur en décalage évident avec la réalité locale.

Annexe 2.2. Le programme Bourse-École à Belo Horizonte

Capitale de l’État de Minas Gerais et commune centrale de la troisième plus grande métropole brésiliennee avec une population de 1,9 million d’habitants en 1996, Belo Horizonte est située au Centre-Sud du pays. De ce fait, toutes les conditions de revenu, pauvreté et accès aux services étaient moins précaires que celles de Belém, mais malgré tout beaucoup moins favorables que celles du District fédéral. Quoi qu’il en soit, les autorités municipales ont décidé d’appliquer le programme Bourse-École en adoptant les paramètres initialement définis pour la capitale du pays. Créé en 1996f, le programme de Belo Horizonte a commencé à être implanté en août 1997.

En utilisant les données de la PNAD sur la commune et en prenant comme seul critère d’éligibilité le revenu familial par personne, 51 730 familles de Belo Horizonte avaient un revenu inférieur à un demi-salaire minimum, l’équivalent d’environ 9 % du nombre de familles habitant dans la commune (tableau 2.5). Si l’on ajoute les deux autres critères de sélection, la population cible du programme diminue sensiblement. L’exigence de la présence d’enfants de 7 à 14 ans réduisait son public de 40 %. Le critère de la durée de résidence minimum de 5 ans avait en revanche peu d’effet sur le nombre de familles éligibles. Sur la base des données de la PNAD, il y avait donc 26 370 familles de Belo Horizonte répondant aux critères du programme Bourse-École municipal.

En raison de la taille de la ville et de la complexité de fonctionnement du nouveau programme, il a été décidé de sélectionner des sous-zones pour introduire progressivement le programmeg. Il a donc été implanté en premier à Barreiros et Leste, les régions administratives les plus pauvres conformément aux informations du recensement démographique de 1991 et aux données municipales.

Tableau 2.5 – Simulation de l’effet de différents critères de ciblage
Nombre de familles éligibles à Belo Horizonte, 1995

Nombre

Réduction (%)
Familles avec revenu < à 1/2 salaire minimum

51 730

100,00

a) et avec enfants entre 7 et 14 ans

29 921

21 809

57,84

b) vivant à Belo Horizonte depuis au moins 5 ans et a)

26 370

3 551

50,97

Source : PNAD (1996), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.

L’annonce du programme et la convocation des familles pour l’inscription a provoqué de gigantesques files d’attente, marquées par des protestations et des bagarres. Sur les 7 503 familles qui se sont inscrites, 5 900 répondaient aux critères d’éligibilité. Fin 1997, seules 606 familles recevaient de fait l’allocation (Lavinas 1998), ce qui indique que le versement de l’allocation a été beaucoup plus lent que celui de Belém. En revanche, le ciblage fut excellent : le revenu moyen par personne des familles bénéficiaires était de 23 reais, soit l’équivalent de 19 % du salaire minimum alors en vigueur – bien en dessous du paramètre de revenu d’un demi-salaire minimum que le programme utilisait comme critère d’éligibilité.

En 1998, le programme a été étendu à cinq autres zones. Le nombre de familles bénéficiaires est passé à 2 900 en novembre 1998. Dans la réalité, 27 600 familles ont posé leur candidature, un nombre très proche de la population cible estimée à partir des données de la PNAD. Naturellement, cette correspondance entre les chiffres ne signifie pas que les candidats remplissaient les critères d’éligibilité.

Face à la taille de la population cible du programme et au grand nombre de candidatures lors de l’inscription par zone, le programme s’est vu obligé de « surcibler » au niveau du processus de sélection des familles. Fin 1998, le nombre de familles prises en charge était d’un peu plus de 10 % de la population cible du programme (estimée à partir de la PNAD sur la base des critères de sélection officiels). En contrepartie, l’objectif du programme établi fin 1999 était de prendre en charge 6 600 familles, soit seulement 25 % des 26 370 familles éligibles estimées.

Il est évident que l’administration municipale a sous-estimé la population cible et pris une mauvaise décision en n’utilisant pas les informations de la PNAD pour procéder à des estimations globales pour la commune. Elle n’a pas réussi à aller de l’avant avec le programme en raison de l’incompatibilité entre la configuration du programme et la capacité financière locale. Pour garantir par exemple le paiement des allocations à la totalité de la population cible, il lui aurait fallu dépenser l’équivalent de 3,6 % des recettes courantes de la commune.

On peut observer que l’utilisation d’une valeur plus basse comme critère de revenu aurait affecté la taille de la population cible du programme et conséquemment le montant nécessaire pour payer les allocations. Le tableau 2.6 présente les résultats associés à deux coupes de revenu par personne, montrant comment l’adoption de 25 % du salaire minimum comme point de coupe réduisait significativement la population cible. Si la population cible avait été définie de manière plus restreinte – c’est-à-dire 7 861 familles –, le montant des allocations versées aurait été de 10,2 millions de reais, soit 1,1 % des recettes courantes de la commune en 1996. Le programme de Brasília avait établi un plafond de dépenses ne dépassant pas 1 % des recettes courantes. Cependant, le District fédéral possède un statut particulier et ses restrictions financières sont moins élevées, aussi bien en termes absolus que relatifs. Une donnée concrète aide à mieux comprendre la différence : en 1996, les recettes courantes du District fédéral étaient de 3,4 milliards de reais, contre 946,4 millions pour Belo Horizonte. En termes relatifs, ces recettes représentent respectivement des recettes courantes par personne de 1 866 et 452 reaish. Ainsi, et au vu du décalage financier et socioéconomique entre les deux villes, il aurait fallu établir une valeur plus basse pour l’allocation à Belo Horizonte : par exemple, un demi-salaire minimum mensuel par famille – ce qui aurait été tout à fait adapté si le critère de revenu avait aussi été rabaissé. Ces changements auraient permis des dépenses viables, de l’ordre de 0,5 % des recettes courantes de la municipalité.

Tableau 2.6 – Population cible et coût estimé du programme
Belo Horizonte, 1996

Nbre de familles* Coût (1 000 reais) % de la recette courante
Revenu < à 50 % du salaire minimum 26 370 34 175,52 3,61
Revenu < à 25 % du salaire minimum 7 861 10 187,86 1,08

Source : PNAD (1996), résultats de l’auteur à partir des microdonnées.
* Familles avec enfants de 7 à 14 ans, vivant à Belo Horizonte depuis au moins 5 ans.

Si l’adoption du programme à Belo Horizonte avec les mêmes paramètres que ceux du District fédéral a donné lieu à une demande supérieure aux possibilités opérationnelles et financières locales, l’implantation par zone a néanmoins permis de contourner le problème, et ce même s’il y a eu rupture avec l’objectif souhaité de garantir l’isonomie de traitement des familles pauvres dans toute la commune.

Notes

46 Silveira (1975) ; Bacha & Unger (1978).

47 Sur les programmes de revenu minimum et la proposition Suplicy, voir Suplicy (2002).

48 La valeur de référence mentionnée équivalait environ à la moitié du salaire minimum en vigueur pendant les quatre premiers mois de 1992 (96 037,33 cruzeiros).

49 Le projet de loi no 2561 de 1992 du sénateur Eduardo Suplicy n’a jamais été soumis au vote des députés et a été archivé en 2007. Entre-temps, le sénateur a présenté en 2001 un nouveau projet de loi, le projet no 266, qui « institue le revenu de base inconditionnel ou le revenu de citoyenneté et établit d’autres provisions ». Ce projet de loi a été approuvé à l’unanimité par le Sénat. Ratifié par le président Lula, il est devenu la loi no 10835 du 8 janvier 2004.

50 Proposition de José Márcio Camargo, à l’époque économiste lié au Parti des travailleurs. Il est intéressant de rappeler ici qu’une proposition antérieure de Camargo était plus proche de la perspective universelle de la proposition Suplicy. Elle proposait une allocation d’un montant égal à un salaire minimum pour toutes les familles ayant des enfants de 5 à 16 ans scolarisés dans le public, indépendamment du niveau de revenu familial (Camargo 1993).

51 Comme on le verra plus loin, lorsque le programme a été implanté à Brasília, le critère de la présence d’enfants d’âge scolaire a réduit de 47 % le nombre de familles pauvres ayants droit définies seulement d’après le critère du revenu.

52 Luis Inácio Lula da Silva, candidat du PT, a perdu les élections présidentielles de 1994 au profit de Fernando Henrique Cardoso, du PSDB.

53 Estimations du SEADE (1995).

54 Enfants en situation de risque conformément à la définition du Statut de l’enfant et de l’adolescent (loi no 8069 du 13 juillet 1990).

55 Le salaire minimum, qui était de 70 reais, est passé à 100 reais en mai 1995.

56 Le District fédéral est sous-divisé en régions administratives. Brasília fut la première de ces régions et abrite aujourd’hui les organismes centraux du gouvernement fédéral.

57 Il n’existe pas en français d’expression consacrée pour traduire income gap. Au long de ce texte nous adoptons écart de revenu pour l’indicateur d’intensité de la pauvreté du point de vue du revenu.

58 Parmi les unités de la Fédération, le District fédéral présentait le revenu moyen le plus élevé du pays en 1995.

59 En guise de comparaison, garantir un complément de revenu pour les pauvres dans la zone rurale du Nord-Est aurait exigé un montant équivalent à 6,2 % du revenu des non-pauvres de cette région. Cela montre des différences régionales importantes en ce qui concerne l’incidence de pauvreté et la difficulté à mobiliser des ressources pour y remédier.

60 Il s’agit du nombre de personnes qui, sur la base des informations relatives aux revenus de la PNAD, auraient eu en septembre 1995 un revenu familial par personne inférieur à 62,92 reais (Rocha 1997).

61 Décret no 16270 du 11 janvier 1995.

62 Le seuil de revenu a été augmenté à hauteur de 70 % du salaire minimum, c’est-à-dire 70 reais, quand il y a eu réajustement du salaire minimum à 100 reais en mai 1995.

63 Ce dernier item n’a jamais été implanté de manière effective.

64 On ne savait pas combien de familles sortiraient du programme à la fin de chaque année. Une étude d’évaluation sur la base de la région Paranoá, où a débuté le programme, a montré qu’après un an le taux de permanence dans le programme des familles inscrites en 1995 était de 74 %.

65 Les Projetos Especiais couvraient 36 familles de l’enseignement spécialisé, Escola do Parque et Casa Aberta de Taguatinga.

66 Le tableau 2.1 présente les résultats d’une simulation faite sur la base de la PNAD, qui permet d’estimer les effets des critères adoptés sur la taille de la population ayant droit. Sur l’utilisation de la PNAD pour des simulations méthodologiques, voir l’annexe méthodologique.

67 Le programme Poupança-Escola (Épargne-École) a été créé en supplément par la loi no 890 du 24 juillet 1995. Il garantit aux élèves participant au programme d’allocations un dépôt annuel d’une valeur d’un salaire minimum sur un livret épargne. Le retrait d’une partie du solde pouvait être fait sous certaines conditions, le solde final étant disponible à la fin du lycée.

68 La coordinatrice du programme est restée inflexible face aux innombrables demandes de politiciens qui sollicitaient l’allocation pour des personnes en particulier. Sans réponse positive, ces demandes ont fini par être abandonnées au cours du temps.

69 Les treize items pour la priorité de prise en charge sont : existence de dépendants déficients ; nombre de dépendants de moins de 14 ans ; situation conjugale ; degré de scolarité du demandeur ; degré de scolarité du conjoint ; insertion sur le marché du travail du demandeur ; insertion sur le marché du travail du conjoint ; condition d’occupation du logement ; qualité du logement ; revenu familial par personne ; quantité de biens de consommation durables ; quantité de biens patrimoniaux ; quantité d’animaux d’élevage.

70 D’après l’arrêté no 16 du 9 février 1995, ce sont les familles avec enfants et adolescents nécessitant des mesures de protection spéciale, avec enfants souffrant de malnutrition, avec personnes âgées, personnes déficientes, etc.

71 Brasília est la ville principale du District fédéral. Elle a été bâtie selon un plan d’ensemble – le Plan pilote, plan de planification urbaine –, qui regroupe les bâtiments de l’administration publique (installés quand la ville est devenue capitale, de 1955 à 1960), ainsi que ceux des secteurs résidentiels, commerciaux et de services.

72 Pour les indicateurs de pauvreté, voir l’annexe méthodologique.

73 Rocha (2001).

74 Lavinas, Rocha & Varsano (1998). On ne disposait pas de l’information nécessaire pour cette estimation pour la totalité des communes brésiliennes.

75 Pour rappel, le programme pionnier de Campinas, commune riche, a utilisé le quart du salaire minimum comme critère de revenu pour entrer dans le programme.

76 Bien qu’il n’y ait pas de taux strict pour les dépenses administratives, 10 à 12 % sont généralement acceptés comme limite supérieure.

77 Lavinas, Rocha & Varsano (1998).

78 Chacune des neuf métropoles brésiliennes, établies par l’IBGE, est formée d’un ensemble de communes autour d’une capitale d’État importante. La métropole, c’est-à-dire la commune centrale et sa couronne de communes, a été définie en fonction de son rôle polarisateur national ou régional. Le District fédéral n’est pas une de ces métropoles, mais il s’insère dans la présente analyse en raison de sa taille, de son effet polarisateur et de sa représentativité dans l’échantillon de la PNAD.

79 Au sujet de l’utilisation de la PNAD pour simuler des configurations alternatives du programme d’allocations, voir l’annexe méthodologique.

80 À Belo Horizonte, la coupe de revenu a été définie en termes d’UFIR, mais le montant correspondait de très près à un demi-salaire minimum.

81 Le programme de Belém a encore augmenté la couverture en incluant dans la population à prendre en charge les familles avec des enfants en condition de risque social (Rocha 2000a).

a Rocha (2000b) a dérivé les indicateurs de pauvreté en distinguant le centre et la périphérie des neuf régions métropolitaines brésiliennes, en utilisant des seuils de pauvreté méthodologiquement comparables mais localement spécifiques. En 1996, le taux de pauvres à Belém était de 34,4 %, très inférieur au taux plus élevé de Recife (51,6 %), mais beaucoup plus élevé que celui de Curitiba (12,4 %).

b Comme on l’a vu, dans le District fédéral les critères étaient plus restrictifs : familles avec enfants de 7 à 14 ans et durée de résidence depuis au moins 5 ans.

c Le revenu par personne de Belém correspondait aux deux tiers de celui du District fédéral, et l’incidence de pauvreté était 40 % plus élevée à Belém (voir tableau 2.2).

d Il n’y a pas eu en réalité de processus de sélection. 2 484 familles se sont inscrites et les services sociaux ont choisi 16 familles en plus pour atteindre les 2 500 inscrites.

e La population de la région métropolitaine de Belo Horizonte était de 3,6 millions cette année-là.

f Loi municipale no 7135 du 5 juillet 1996, réglementée par le décret no 9140 du 12 mars 1997.

g À des fins de gouvernance locale, Belo Horizonte était divisée en neuf régions administratives.

h Population en 1996 conformément au comptage qui précède le recensement démographique : District Fédéral : 1 821 946 hab. ; Belo Horizonte : 2 091 448 hab.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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