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Les Amériques, des constitutions aux démocraties

 | 
Jean-René Garcia
, 
Denis Rolland
, 
Patrice Vermeren

Deuxième partie. De la modernité constitutionnelle renouvelée dans les Amériques

Les particularités du constitutionnalisme uruguayen et ses faiblesses institutionnelles

Oscar Sarlo

Abstract

Les Constitutions d’Amérique latine connaissent des faiblesses institutionnelles, notamment en raison de coups d’État et de réformes constitutionnelles répétés. En Uruguay, les choses furent différentes.
Très influencée par celles de ses voisins, la Constitution uruguayenne de 1830 n’était rien de plus qu’un « agenda politique ».
En fait, l’Uruguay a été le premier pays d’Amérique latine à intégrer, dans la Constitution de 1830, l’existence des partis politiques, qui ont joué un rôle clé dans l’histoire politique uruguayenne.
Concernant le contrôle de constitutionnalité, l’Uruguay est le dernier pays à institutionnaliser une Cour suprême. Cependant l’instance constitutionnelle, dont le consensus et l’impartialité devaient être les clés de base, est devenue une instance politique au service des partis politiques.

Testo integrale

1La façon de laquelle les Uruguayens vivent aujourd’hui la constitution est le fruit d’une lente construction qui s’est faite tout au long de leur histoire.

2On remarque souvent qu’en Amérique latine les constitutions n’ont pas la même valeur que dans d’autres pays plus avancés institutionnellement, car elles manquent de stabilité. Beaucoup de pays ont connu des dizaines de réformes constitutionnelles, et un nombre similaire de coups d’État.

3Ce n’est pas le cas en Uruguay, puisque depuis la fin de la dernière guerre civile (1904) il n’y a eu que deux coups d’État (je ne compte pas celui de Baldomir, puisqu’il eut un caractère restaurateur), et depuis son indépendance, que sept réformes constitutionnelles profondes. Malgré cela, le diagnostic est également décevant concernant la valeur de l’expérience constitutionnelle. Cela ne résulte pas de l’instabilité constitutionnelle, mais de l’inefficacité politique de la constitution. En tentant une explication de ce phénomène, je commenterai quatre caractéristiques de notre expérience constitutionnelle :

  1. la genèse de la première constitution ;
  2. la relation entre constitution et partis politiques ;
  3. la relation entre souveraineté parlementaire et contrôle de constitutionnalité des lois ;
  4. la façon de concevoir la réforme constitutionnelle.

1. Indépendance et révolution : le sens de la constitution

4Dans la plupart des Républiques américaines, y compris aux États-Unis, la constitution fut l’acte qui clôturait la période révolutionnaire de libération et esquissait les moyens nécessaires à la construction d’une République indépendante.

5Dans le cas uruguayen, les choses furent bien distinctes. L’indépendance ne fut pas le fruit de la révolution libératrice, ou pour le moins elle n’en fut pas le fruit voulu. Le leader de la révolution orientale, José Artigas, désirait conquérir l’indépendance des provinces contre le royaume d’Espagne, et l’autonomie de la province orientale (et du reste des provinces du Río de la Plata) dans le cadre d’une fédération des Provinces-Unies du Río de la Plata. Ses partisans qui, en 1825, étaient à l’origine de la libération de l’empire du Brésil, soutenaient la même idée, puisqu’avec la déclaration de l’indépendance, ils déclarèrent l’incorporation du Río de la Plata aux Provinces-Unies.

  • 1 Héctor Gros Espiell, Esquema de la Evolución Constitucional del Uruguay, Montevideo, Facultad de D (...)

6La Constitution uruguayenne s’élabora à travers un acte complexe dans lequel intervinrent (au même moment) l’Assemblée générale constituante et législative et les puissances signataires de la Convention préliminaire de paix (la République argentine et l’empire du Brésil)1. Il s’agissait alors d’un acte de type supranational ou plus directement international, car l’Uruguay ne put se donner une constitution qu’après que ses voisins eurent approuvé le texte, les deux puissances maintenant une subtile garantie de stabilité les cinq années suivantes.

7Dans ce contexte, la Constitution de 1830 avait valeur de programme politique. Mais de quels groupes d’intérêt ? Il s’agissait avant tout d’un pacte politique entre les classes authentiquement révolutionnaires et autonomistes et les classes urbaines engagées au côté de l’occupation brésilienne, la Convention préliminaire établissant une amnistie de toutes les offenses que les belligérants auraient pu se faire.

8Cela signifia que la constitution ne pouvait exprimer la volonté claire d’un groupe, mais plutôt le résultat d’un délicat compromis entre plusieurs entités : groupes belligérants à l’intérieur, et États belligérants à l’extérieur.

9Dans ce contexte, la Constitution de 1830 ne pouvait pas être un « programme politique », une expression de désirs. Cela n’est pas une nouveauté, car en général il s’agit de la caractéristique de tout le constitutionnalisme latino-américain. Produits des élites cultivées, liées au capitalisme de la métropole britannique, les constitutions reflétèrent plus les désirs de la pax britannica, que les aspirations et réalités caudillesques encore indomptées.

10Cette circonstance créa les conditions nécessaires en Uruguay pour qu’apparaisse une deuxième particularité sous-jacente : le rôle de la supralégalité rempli par les factions politiques et ses caudillos, et sa voie d’expression caractéristique, le pacte politique.

2. Constitution et partis politiques

  • 2 José Francisco Ruiz Massieu, Normación constitucional de los partidos políticos en América Latina, (...)

11Sous l’égide des idées libérales, qui ne concevaient aucune médiation entre le citoyen politique et le gouvernement, la démocratie représentative ne pouvait se réaliser que si l’individu élisait les membres du gouvernement, sans aucune intermédiation2. En conséquence, suivant le modèle français, l’État ignora ou fut directement hostile aux partis politiques, qui durent agir en marge de la reconnaissance officielle pendant une bonne partie du XXe siècle.

  • 3 Héctor Gros Espiell, La Corte Electoral del Uruguay, San José, Costa Rica, IIDH-CAPEL, 1990, p. 31 (...)

12En Uruguay, les choses furent différentes. Comme dans les autres Républiques américaines, les partis politiques, ignorés dans la Constitution de 1830, furent des acteurs primordiaux dans l’histoire politique du pays dès le début du processus politique postérieur à l’indépendance. Ils furent reconnus par la législation électorale dès 1891, puis par la Constitution de 1918. Après une période de forte institutionnalisation de l’État (1934 à 1942), on revint à un régime de régulation minimale, qui se maintiendra jusqu’en 1967. La réforme prévue aujourd’hui ira plus loin, en donnant une directive claire (art. 77 ord. n° 11) destinée à établir les bases du statut juridique des partis politiques, mais dans le cadre de leur gestion interne. Ce sujet fut l’objet de nouveaux développements dans la réforme du système électoral approuvée en 19963.

  • 4 Ruiz Massieu, op. cit., p. 34.

13L’Uruguay fut ainsi le premier pays à constitutionnaliser l’existence des partis politiques4. Cette reconnaissance constitutionnelle n’est pas causale mais répond au rôle central que les partis politiques uruguayens ont joué dans la construction du système constitutionnel.

14Il ne s’agit pas seulement de la réalisation de l’hypothèse politique défendue par Kelsen :

  • 5 Hans Kelsen, « Essenza e valore della democrazia », in Kelsen, H., La democrazia, Il Mulino, Bolon (...)

La démocratie ne peut exister que si les individus se regroupent selon leurs affinités politiques, en vue d’orienter la volonté générale vers leurs finalités politiques, de façon à ce qu’entre l’individu et l’État s’insèrent ces formations collectives qui, en tant que partis politiques, réassument les volontés égales des individus particuliers. Seules l’illusion ou l’hypocrisie peuvent faire croire que la démocratie est possible sans partis politiques5.

15En Uruguay, le système de partis a agi comme une véritable norme fondamentale, comme le véritable fondement de la validité constitutionnelle. L’histoire institutionnelle de l’Uruguay se confond avec ses pactes politicopartisans.

16En ce sens, en proposant une République néocorporatiste sans partis politiques, le dictateur Juan M. Bordaberry fit montre en 1976 d’une grande naïveté politique, puisqu’il n’avait pas perçu qu’éliminer les partis politiques traditionnels de l’Uruguay était quelque chose d’impensable par les militaires eux-mêmes, de non viable, car cela n’impliquait rien de moins que de changer l’identité nationale.

  • 6 Le livre sur Pivel Devoto concernant le rôle de l’amnistie dans l’histoire nationale déjà mentionn (...)
  • 7 Exécutif réuni en collège.
  • 8 L’Uruguay testa deux modèles d’exécutif réuni en collège : l’un dans la réforme constitutionnelle (...)
  • 9 Le régime du « 3 et 2 » fait allusion au fait que les directoires de toutes les entreprises et age (...)
  • 10 Cette « inamovibilité » concerne les fonctionnaires publics pris en compte sur le budget, et impli (...)
  • 11 Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Madrid, Trotta, 1998, p. 235.
  • 12 Ibid., p. 584.

17En tant que société, les Uruguayens ont été façonnés par l’idée du pacte politique et de l’accord comme vertu nationale6. Cela nous est transmis depuis l’école primaire, à travers le message de l’histoire. Notre histoire commence comme un pacte entre « compères », qui se poursuit avec un pacte international permettant d’éviter une guerre. Elle se poursuit avec une somme de pactes. L’imagination du pays a été destinée à institutionnaliser l’idée de pacte comme valeur suprême. C’est à cela que nous devons toutes les réformes constitutionnelles et les formules originales telles que « réuni en collège7-8 », le régime du « 3 et 2 » dans l’administration des entreprises de l’État9, l’inamovibilité des fonctionnaires publics10, etc. Évidemment, quand l’esprit de pacte et celui d’accord des intérêts règnent, l’idée d’une constitution qui nous contraint indépendamment des hommes n’a pas de sens. Comme le dit Habermas : « La formation de compromis ne peut pas remplacer les discours moraux, c’est précisément pour cette raison que la volonté politique ne peut se réduire à la formation de compromis11 ». La valeur de l’accord trouvé en argumentant est très différente de celle du compromis négocié12.

3. Souveraineté parlementaire et contrôle de constitutionnalité

18Le constitutionnalisme européen postérieur à la Seconde Guerre mondiale (1945) adopta résolument la solution que Kelsen avait créée pour la Constitution autrichienne de 1920, recueillie aussi dans celle de Weimar de 1919, celle de Tchécoslovaquie de 1919 et la Constitution espagnole de 1931 : un tribunal spécial ayant pour mission de contrôler l’adéquation de la législation ordinaire à la constitution. Cela suppose trois choses :

  1. D’un côté, le dépassement du dogme de la souveraineté parlementaire : à partir de là, et suivant le modèle nord-américain, les parlements ne peuvent plus décider de tout.
  2. Mais au-delà de tout, cela suppose que la souveraineté ne réside pas dans un organe concret mais dans un idéal : la constitution.
  3. Finalement, cela suppose que les droits individuels sont en effet garantis face à un éventuel asservissement de la part des majorités ; le sens le plus important du contrôle de constitutionnalité consiste à agir comme un pouvoir contre-majoritaire.

19L’Uruguay, quant à lui, a été un des derniers pays à institutionnaliser une Cour suprême de justice, seulement en 1907, et en raison de ses caractéristiques, il n’a jamais eu un contrôle de constitutionnalité efficace.

20Il est vrai que les premières pratiques embryonnaires de contrôle de constitutionnalité étaient apparues dès la fin du XIXe siècle sous l’action de juges ordinaires, inspirés par la doctrine nord-américaine. Mais ces pratiques furent très contestées, et ne concernaient que quelques cas isolés.

21Déjà dans la Convention constituante de 1917, plusieurs projets qui proposaient le contrôle de constitutionnalité avaient été proposés. Leurs promoteurs étaient dans tous les cas des partisans du libéralisme individualiste qui voyaient dans ce contrôle une barrière de sécurité contre l’interventionnisme étatique croissant. Mais aucune de ces propositions ne trouva d’écho devant la forte méfiance du batllisme et du socialisme.

  • 13 Oscar Sarlo, « Derechos, deberes y garantías implícitos en la Constitución uruguaya. Un análisis d (...)

22Dans mon article Derechos, deberes y garantías implícitos en la Constitución uruguaya. Un análisis de filosofía política y epistemología del derecho13, je montre que dans la Constituante de 1917, il existait une tension essentielle entre les courants républicains « solidaristes » (batllisme et socialisme) et les courants libéraux individualistes (surtout au Parti National et autres colorados « riversitas »). Pendant que les premiers promouvaient le développement de l’interventionnisme étatique et les droits ouvriers, les deuxièmes militaient pour des garanties électorales, une déclaration des droits individuels « inhérents à la personnalité humaine » (spécialement : propriété et liberté) et le contrôle de constitutionnalité. La rédaction finale de l’actuel art. 72, est la preuve éloquente de la transaction entre partis qui rendit possible cette réforme.

  • 14 Quand il s’agit de juger des actes législatifs départementaux, la Cour adopte des critères plus au (...)

23Finalement, c’est dans la réforme constitutionnelle de la dictature Gabriel Terra (1934) que le contrôle concentré de constitutionnalité dans les mains de la Cour suprême de justice fut consacré. Mais sa conception institutionnelle montre clairement qu’au lieu d’une avancée ce fut un recul, puisque sa marge d’action était extrêmement restreinte : la légitimation active est restrictive, elle a un effet pour le cas particulier, et est traitée par un tribunal ordinaire. À part cela, la propre jurisprudence de la Cour a adopté des critères extrêmement conservateurs, qui font penser qu’elle est quasi inexistante quand il s’agit de contrôler les décisions du parlement14.

24De plus, si les citoyens ne voient pas qu’il existe une réelle possibilité que la constitution prévale sur la législation, notamment losque celle-ci enfreint la Charte suprême, cela a tendance à décourager la foi dans la constitution.

4. La constitution et sa réforme

25La forme par laquelle une constitution est élaborée et consacrée joue un rôle clé dans son appréciation et son sens.

26En termes généraux, toutes les Républiques, par leur processus de création (instauration ou réforme) constitutionnelle, essaient de renforcer l’idée qu’il s’agit d’une instance de consensus, de convergence, de transaction politique, en somme, de concrétisation du contrat social. Mais il faut de plus que le processus garantisse la plus grande impartialité, en cherchant une séparation entre ceux qui mettent en route la procédure et ceux qui l’approuvent définitivement.

27Consensus et impartialité sont les termes clés qui vont suggérer une instance fondatrice, supérieure, durable, stabilisatrice. En conséquence, l’hypothèse d’Habermas, selon laquelle la constitution peut jouer un rôle légitimant du système si elle constitue une instance en dehors de la portée des gouvernants ordinaires, peut être vraie.

28Nous avons vu plus haut que les débuts de notre expérience constitutionnelle n’ont pas favorisé sa reconnaissance en tant qu’idéal souverain, puisqu’elle ne provenait pas d’un acte de réaffirmation de la volonté de personnes autogouvernées. Néanmoins, il faut signaler que, malgré le fait que les restrictions internationales aient affaibli la confiance dans la constitution, les constituants eurent la volonté d’accorder un pacte fondateur. Cet esprit paraît être encore présent dans la réforme de 1918, bien que le jeu de chantages politiques, impossible à dissimuler, qui l’accompagnait laisse beaucoup de doutes sur l’étendue du consensus obtenu.

29À partir de 1934, les constitutions ont commencé à être conçues comme des instances de stratégie politique, c’est-à-dire comme des moyens de suivre des fins propres, contre des « ennemis » politiques ou des personnes bénéficiant de la vague d’une opinion conjoncturelle.

30Ainsi la réforme de 1934 fut-elle faite contre les opposants au putchisme terriste-herresite ; celle de 1942, conçue contre l’axe terriste-herreriste ; celle de 1952, faite pour freiner Luis Batlle ; celle de 1967, faite en pensant au général Gestido, qui l’utilisa seulement pendant neuf mois ; les cinquante et un mois restants, elle fut utilisée par Pacheco, à qui personne n’avait pensé pendant la réforme. Quant à la tentative réformiste de 1971, elle fut pensée pour le président Jorge Pacheco Areco pour freiner Wilson Ferreira Aldunate ; la Constitution de 1980 fut pensée par les militaires pour préserver le bloc civico-militaire contre le Frente et le wilsonisme ; la réforme de 1987 fut faite pour assurer la couverture budgétaire des retraités ; celle de 1996 enfin introduisit le ballottage pour empêcher le triomphe du Frente Amplio (de gauche).

  • 15 Oscar Sarlo, « Sobre una tara nacional. A propósito de reforma constitucional », Semanario Voces d (...)

31Dans Sobre una tara nacional. À propósito de reforma constitucional15, j’ai signalé qu’il s’agissait d’une véritable « tare » institutionnelle uruguayenne de supposer, comme la chose la plus naturelle au monde, que les décisions constitutionnelles sont des instances pour décider entre différents projets institutionnels, au lieu de refléter le consensus politique sur les normes basiques nécessaires à la coexistence de différentes classes et de différents intérêts.

32Mais l’indicateur le plus éloquent de cette particularité uruguayenne provient du fait que nos constitutions, depuis la réforme de 1934, permettent la présentation illimitée de projets qui doivent être tous soumis à consultation populaire. Dès lors, il n’est pas étrange que dans les instances de 1951 et 1966, par exemple, on ait eu recours au plébiscite pour la ratification de divers projets de réforme qui divisaient les volontés du corps citoyen. C’est un procédé inhabituel dans le droit comparé. L’instance constitutionnelle rend une décision prise par majorités et minorités, comme dans n’importe quelle autre assemblée et ce qui devait être une instance fondatrice et de consensus est transformée en une instance de confrontation et de décision politique.

33Par ailleurs, récemment, le mécanisme d’initiatives constitutionnelles aux mains de corporations d’intérêts paraît par moments une instance de modification constitutionnelle plus prometteuse que la législation même.

34Une constitution devrait inscrire le plus ample consensus autour de deux points : l’ensemble de droits de base intangibles qui ne seront à la portée d’aucun législateur occasionnel ; les règles de base du jeu politique, qui garantissent le débat nécessaire, la rotation des partis politiques et la participation de la société civile. Ces contenus minimaux (droits de l’Homme) et garanties procédurales de base (État de droit démocratique) devraient inciter à la sincère adhésion des grandes majorités, de façon à ce que personne ne se voie « soumis » à la constitution.

5. Conclusions

35De la même façon que dans le reste de l’Amérique latine, le constitutionnalisme uruguayen est vécu de façon très différente par rapport aux États-Unis ou à l’Europe, qui sont les modèles que nous avons supposément suivis.

36Néanmoins, dans notre cas, il ne s’agit pas du même processus que dans le reste de l’Amérique latine, celui suivi en Uruguay correspondant à des conditions historico-politiques particulières, en relation avec quatre points importants :

  1. La façon dont fut conçue la première constitution ne fut pas le point culminant d’une guerre d’indépendance, mais une frustration. Il s’agit d’une constitution fondée sur un accord d’intérêts internationaux.
  2. Indépendamment de la conception institutionnelle qui, comme en Amérique latine, flotta dans la mer des désirs institutionnels civilisateurs, la véritable normativité fondamentale a été entre les mains des partis politiques, à travers leurs pactes d’intérêts.
  3. De façon concomitante, l’Uruguay n’a pas pu dépasser le paradigme le plus orthodoxe de la souveraineté parlementaire de style « rousseauiste », et en conséquence, ne connaît pas les pratiques d’un authentique et efficace contrôle de constitutionnalité, comme garantie de l’effectivité de la constitution et des droits individuels.
  4. La régulation et la pratique des réformes constitutionnelles montrent une particularité étonnante : les instances constitutionnelles ne se différencient pas des instances législatives, les deux étant compétentes et décisionnaires sur la base d’un critère majoritaire. L’élaboration de décisions constitutionnelles n’est pas guidée par la recherche de consensus et d’impartialité : elle ressort du champ du jeu stratégique le plus cru.

37De cette façon, il est très difficile de créer chez les citoyens – et chez les fonctionnaires eux-mêmes – la conscience d’une constitution dépositaire du pouvoir suprême et qui fonctionne comme un frein aux volontés velléitaires des hommes, comme l’appelait de ses vœux l’éminent José Artigas.

Note

1 Héctor Gros Espiell, Esquema de la Evolución Constitucional del Uruguay, Montevideo, Facultad de Derecho, 1966, p. 45-46.

2 José Francisco Ruiz Massieu, Normación constitucional de los partidos políticos en América Latina, México, UNAM, 1974, p. 33-34.

3 Héctor Gros Espiell, La Corte Electoral del Uruguay, San José, Costa Rica, IIDH-CAPEL, 1990, p. 312, Aníbal L. Barbagelata, « Estatuto de los Partidos Políticos », in AA. VV., Alcances y aplicaciones de la nueva constitución uruguaya, Montevideo, IEPAL, 1967, p. 44 ; Maurice Duverger, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1957, p. 13.

4 Ruiz Massieu, op. cit., p. 34.

5 Hans Kelsen, « Essenza e valore della democrazia », in Kelsen, H., La democrazia, Il Mulino, Bolonia, 1981, p. 56-57.

6 Le livre sur Pivel Devoto concernant le rôle de l’amnistie dans l’histoire nationale déjà mentionné est en ce sens paradigmatique.

7 Exécutif réuni en collège.

8 L’Uruguay testa deux modèles d’exécutif réuni en collège : l’un dans la réforme constitutionnelle de 1918 (qui dura jusqu’en 1934) de façon partielle, parce que l’exécutif se segmenta en deux, et l’autre dans la réforme de 1951 (jusqu’en 1966), où le « collège intégral » composé de neuf membres fut consacré.

9 Le régime du « 3 et 2 » fait allusion au fait que les directoires de toutes les entreprises et agences de gouvernement devaient être intégrées par trois membres provenant du parti majoritaire et deux de la deuxième majorité.

10 Cette « inamovibilité » concerne les fonctionnaires publics pris en compte sur le budget, et implique qu’ils ne peuvent être destitués que pour cause d’inaptitude, d’omission ou de délit, prouvé au cours d’un procès dans lequel les garanties maximales sont respectées, et avec l’autorisation du Sénat. Ce processus n’aboutit que très peu de fois.

11 Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Madrid, Trotta, 1998, p. 235.

12 Ibid., p. 584.

13 Oscar Sarlo, « Derechos, deberes y garantías implícitos en la Constitución uruguaya. Un análisis de filosofía política y epistemología del derecho », in María Cristina Vázquez (coord.), Estudios Jurídicos en Homenaje al prof. Juan Pablo Cajarville Peluffo, Montevideo, FCU, 2011, p. 1069-1099.

14 Quand il s’agit de juger des actes législatifs départementaux, la Cour adopte des critères plus audacieux.

15 Oscar Sarlo, « Sobre una tara nacional. A propósito de reforma constitucional », Semanario Voces del Frente, n° 136 del 30/08/2007, p. 11. Accessible sur http://www.vocesfa.com.uy/No136/136%2011%20Sarlo.pdf.

Autore

Professeur à la faculté de droit de l’université de la République d’Uruguay, Oscar Sarlo est spécialiste en philosophie du droit et en épistémologie et théorie du droit ainsi qu’en critique de la dogmatique du droit en Uruguay. Parmi ses nombreuses publications, figurent Técnica legislativa. Teoría, métodos y aspectos político-institucionales (et al., 2010), et La constitución uruguaya ¿ rígida o flexible ? Un estudio de teoría constitucional contemporánea aplicado al caso uruguayo (2010).

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