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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Chapitre premier. Le programme pionnier des années 1970

Texte intégral

1.1 Une approche novatrice

  • 14 Il est utile de rappeler que les pays développés – en particulier européens – ont établi des systèm (...)

1Le programme Bourse-Famille et les programmes créés à partir de 1995 qu’il incorpore ont été jugés novateurs parce qu’ils rompaient avec la tradition gouvernementale d’aider les pauvres par des mesures d’urgence, la plupart du temps sous forme de donation irrégulière d’aliments. Pourtant, un programme d’allocations sociales ciblé sur les plus pauvres et utilisant le revenu comme critère de pauvreté existait déjà au Brésil dès les années 1970. Dans le contexte international de l’assistance publique de l’époque, ces allocations représentaient une initiative exceptionnelle, en particulier pour un pays en voie de développement14. Mais ce programme pionnier d’allocations sociales est resté dans l’ombre jusqu’aux années 1990 car il s’adressait à une population cible relativement limitée de personnes âgées et de personnes handicapées vivant dans la pauvreté. C’est seulement à partir de la Constitution de 1988, et notamment de la réglementation de la loi organique sur l’assistance sociale (LOAS) de 1993, que la configuration institutionnelle de ce programme d’allocations a subi des modifications et acquis une importance croissante. La raison ? Une augmentation progressive du nombre d’allocataires et du montant de l’allocation, qui est devenu égal à un salaire minimum. Aujourd’hui encore, ce programme se différencie clairement des nouveaux programmes créés à partir de la moitié des années 1990 – qui seront traités dans les prochains chapitres. Le programme élaboré dans les années 1970 possède à l’heure actuelle une assise constitutionnelle et des règles bien définies de fixation et de réajustement de la valeur de l’aide versée.

  • 15 Littéralement : « Revenu mensuel à vie » (NdT).
  • 16 Loi no 6179 du 11 décembre 1974. Le RMV était une allocation sociale différente des allocations d’o (...)
  • 17 Littéralement : « Prestation continue d’assistance » (NdT).

2Ce chapitre se penche dans un premier temps sur le RMV (Renda Mensal Vitalícia)15, une allocation non contributive destinée aux pauvres et instaurée dans les années 1970 dans le cadre de la sécurité sociale16. Il aborde également sa transformation en une prestation sociale universelle pour les personnes âgées et les personnes handicapées à faible revenu, la BPC (Beneficio de Prestação Continuada)17, suite aux modifications légales introduites par la Constitution de 1988.

1.2 Allocations sociales et inégalités de revenu au Brésil

3L’allocation RMV a été créée en 1974 pour assurer le versement d’un montant équivalant à la moitié du salaire minimum aux personnes âgées et aux personnes handicapées issues de familles à faible revenu. Cependant, il s’agissait d’un public cible très spécifique : des personnes âgées et des personnes handicapées qui, lorsqu’elles travaillaient encore, n’avaient pas cotisé assez longtemps à la Sécurité sociale pour avoir droit à la prestation stricto sensu . En ce sens, l’allocation RMV était un outil d’assistance sociale défini dans le cadre général de la sécurité sociale contributive (voir annexe 1. 1.).

4La loi à l’origine de l’allocation RMV a été sanctionnée par Ernesto Geisel, le quatrième des cinq généraux qui ont gouverné le pays pendant la dictature militaire de 1964-1984. Au moment de la création de la loi, le pays vivait une période communément appelée miracle brésilien, caractérisée par des taux exceptionnellement élevés de croissance économique. Entre 1968 et 1974, le taux moyen annuel de croissance du PIB était de 10,73 %. En 1974, il a atteint 13,97 %, un record historique jamais dépassé.

5En dépit de cette croissance économique vertigineuse qui se traduisait en bénéfices pour les individus de toutes les tranches de revenu, les résultats du recensement démographique de 1970 ont montré en parallèle une forte augmentation des inégalités de revenu à partir de niveaux historiquement élevés. Le coefficient de Gini, déjà élevé en 1960 – 0,504 –, avait fortement augmenté tout au long des années 1960 pour atteindre 0,561 en 1970. Ces résultats montraient de manière évidente l’appropriation très inégale des fruits de l’extraordinaire croissance économique vécue par le pays. Leur diffusion a servi de munitions aux critiques du régime et terni l’image de progrès et de prospérité que le gouvernement voulait afficher, aussi bien dans le pays qu’à l’étranger.

  • 18 McNamara a basé ses déclarations sur une étude d’Albert Fishlow, qui utilisait les microdonnées du (...)

6Le prestige des taux élevés de croissance du PIB obtenus au cours du miracle économique était donc entaché par les évidences d’augmentation des inégalités de revenu. Au début, il s’agissait de questions techniques qui circulaient seulement dans les milieux spécialisés. Mais le sujet a été mis au jour par le président de la Banque mondiale de l’époque, Robert McNamara. McNamara a souligné la question brésilienne de l’inégalité croissante de revenu qui se produisait en même temps que la croissance économique fantastique du pays, ce qui a provoqué commotion et malaise politique au sein du gouvernement brésilien18.

La forte inégalité de revenu : controverse et faits

  • 19 Hoffmann & Duarte (1972), Langoni (1973).

La controverse autour du thème croissance versus inégalité, et plus généralement autour des raisons de l’augmentation des inégalités de revenu pendant les années 1960, a été déclenchée par les études de Fishlow, Hoffmann et Duarte, suivis par Langoni19. En travaillant indépendamment sur les microdonnées du recensement démographique de 1970, ils ont démontré l’aggravation irréfutable des inégalités. Selon Langoni, l’augmentation des inégalités était due au manque de main-d’œuvre qualifiée pour répondre aux besoins de la croissance du PIB survenue dans la deuxième moitié des années 1960. Hoffmann s’opposait à cette explication, attribuant au contrôle exercé par le gouvernement militaire sur le mouvement syndical la cause de l’inégalité en hausse. Bien que les bénéfices associés à la croissance exceptionnelle du produit aient profité de façon générale aux travailleurs à tous les niveaux, ceux situés en haut de l’échelle des revenus – en général les plus instruits – en auraient plus profité que les autres.

  • 20 Voir Hoffmann (2001) pour les coefficients de Gini estimés à partir des recensements démographiques (...)

Cette célèbre controverse n’a pas été l’occasion de trouver des solutions pour la question de l’inégalité de revenu brésilienne. Le Brésil est jusqu’aujourd’hui connu pour le caractère persistant de cette inégalité, qui tendait il y a peu encore à la hausse dans tous les contextes macroéconomiques. Ainsi, le coefficient de Gini a fortement augmenté pendant la période de croissance économique accélérée, située entre la fin des années 1960 et 1980 : de 0,561 en 1970 à 0,592 en 1980. Idem des années 1980 jusqu’au Plan Real de 1994, quand le pays a été marqué par un contexte macroéconomique turbulent, avec une forte inflation et une faible croissance économique : l’inégalité a atteint un sommet en 1989 – 0,647 – et est restée très élevée jusqu’à la veille du plan de stabilisation monétaire de 1993 – 0,60320. Que ce soit pendant la période de forte croissance économique ou celle de stagnation, la question critique de l’inégalité de revenu n’a pas seulement été laissée de côté : elle s’est aussi aggravée.

En 1997 débute un processus soutenu de baisse des inégalités de revenu. Divers facteurs y contribuent, dont l’augmentation de la portée et du montant des allocations sociales versées aux pauvres. Beaucoup associent à tort l’amélioration de la répartition des revenus aux programmes d’allocations sociales. Comme on le verra dans le chapitre 7, c’est le fonctionnement du marché du travail qui constitue le déterminant principal de la baisse des inégalités au Brésil depuis 1997.

  • 21 Sur l’origine et la controverse relatives à la question de la distribution des revenus au début des (...)

7Comme les statistiques officielles mettaient en échec la propagande chauviniste de la dictature, on pourrait penser que la création de l’allocation RMV sous le gouvernement Geisel a été une réponse aux données empiriques irréfutables sur la gravité de la question de la distribution des revenus, devenues disponibles au début des années 1970. Alors que le défi de la croissance économique paraissait résolu, le programme d’allocations sociales mis en place aurait pu être conçu pour faire directement et immédiatement face au syndrome pervers de l’inégalité. Le constat de la gravité de l’inégalité faisait l’unanimité chez les spécialistes et était visible à l’œil nu pour toute personne, pourtant il est resté un objet de polémiques pendant de nombreuses années21. Néanmoins, il est possible d’affirmer que la création de l’allocation RMV n’était pas associée à une politique d’État ou à une stratégie planifiée du gouvernement militaire. Sa création est le fruit de l’initiative individuelle d’un actuaire du ministère du Travail, préoccupé par le fonctionnement inique du système brésilien de sécurité sociale.

  • 22 C’est ainsi que Celso Barbosa Leite décrit – lors d’une conversation avec l’auteur de cet ouvrage – (...)
  • 23 En 1977, sur les 25,8 millions de salariés, 14,8 millions (soit 58 %) étaient en règle du point de (...)

8L’allocation RMV a été en réalité conçue pour corriger une injustice 22, mais de manière restreinte et spécifique : elle visait à aider un groupe d’individus particulièrement vulnérables en utilisant comme source de financement les ressources des cotisations sociales, payées en partie par eux-mêmes. Cependant, ces cotisations ne conduisaient pas nécessairement aux avantages de la Sécurité sociale : une grande partie des travailleurs (surtout les moins qualifiés) cotisaient de façon intermittente et discontinue – à cause d’allers et retours plus ou moins longs entre les marchés formel et informel23. Dans la pratique, ces contributions étaient perdues pour les travailleurs : seul un petit nombre atteignait sa fin de vie productive en ayant rempli les prérequis pour bénéficier de la retraite et laisser une pension à ses dépendants.

  

9Certains aspects à la base de la loi à l’origine de l’allocation R MV permettent de comprendre sa portée et ses limites.

a) Quant à la population cible

  • 24 Loi no 6179 du 11 décembre 1974 (en annexe de ce chapitre).

10L’allocation RMV avait pour objectif de protéger « les personnes de plus de 70 ans et les personnes handicapées qui […] n’étaient pas soutenues financièrement par ceux de qui ils dépendaient obligatoirement et qui n’étaient pas en mesure de subvenir personnellement à leurs besoins »24. Bien que la loi n’ait pas établi de paramètres en la matière, le critère adopté fut celui d’un revenu familial par personne égal ou inférieur à un quart du salaire minimum en vigueur. Pour calculer le revenu familial par personne, le concept de famille utilisé prenait en compte les règles légales de dépendance entre les membres (conjoints, enfants mineurs, géniteurs sans revenus, etc.). En outre, pour avoir droit à l’allocation, les individus devaient avoir contribué au régime de la Sécurité sociale pendant au moins douze mois et avoir eu une activité rémunérée pendant au moins cinq ans. Ces conditions font clairement du RMV une prestation de la Sécurité sociale, puisqu’en plus du critère de revenu il y avait l’exigence de cotisation sociale. En fin de compte, l’allocation RMV n’avait pas la prétention de protéger l’ensemble des personnes âgées et des personnes handicapées vivant dans la pauvreté.

b) Quant à l’allocation

11Les personnes âgées et les personnes handicapées qui répondaient à ces critères étaient assurées de recevoir l’allocation RMV à un montant équivalant à un demi-salaire minimum. Elles avaient également droit à la même assistance médicale que celle octroyée aux autres bénéficiaires de la Sécurité sociale. Il convient ici de rappeler que l’accès à la santé n’était pas un droit universel des citoyens brésiliens dans les années 1970, et qu’il a été conquis avec la Constitution de 1988. Ainsi, l’accès au système de santé réservé aux travailleurs du secteur formel et à leurs dépendants était un avantage parallèle à l’allocation très important.

c) Quant à la source de financement

  • 25 FUNRURAL est le système de protection sociale pour la population de la zone rurale, comme on le ver (...)

12L’allocation RMV était totalement financée par l’Institut national de la sécurité sociale (Instituto Nacional de Previdencia Social, INPS). Néanmoins, la loi comportait une clause de sauvegarde visant à maintenir le RMV à un niveau de dépense marginal, de manière à garantir la protection actuarielle du système. Ainsi, les dépenses pour le RMV ne pouvaient dépasser un montant équivalant à 0,4 % de la feuille de cotisation de l’INPS pour les allocations versées en zone urbaine et à 0,4 % de la feuille de cotisation du Fonds d’assistance et de prévoyance du travailleur rural (FUNRURAL)25 pour les allocations versées en zone rurale.

  • 26 Estimation de la proportion de pauvres de l’auteur à partir des microdonnées de la PNAD 1983.

13Même si la base de données administratives sur la période d’implantation de l’allocation RMV est très précaire, les quelques informations disponibles montrent que le système a très vite été mis en place. Les premiers versements ont débuté en 1975, mais le nombre d’inscrits atteignait déjà un million l’année suivante et plus de 1,2 million au tournant de la décennie (cf. tableau 1. 1.). Les allocataires étaient beaucoup plus nombreux dans les villes que dans les campagnes. D’autre part, la différence entre le nombre d’allocataires âgés et handicapés (au départ, les personnes âgées étaient majoritaires) a graduellement baissé jusqu’en 1983. Il convient encore de signaler qu’en 1983 la répartition des allocations entre les zones urbaines (68 %) et rurales (32 %) était peu éloignée de la répartition de la population brésilienne de cette année-là (74 % en ville et 26 % à la campagne). Le léger déséquilibre du nombre d’allocations en faveur de la zone rurale paraît bien fondé dans la mesure où, à l’époque, la pauvreté à la campagne était beaucoup plus élevée que la pauvreté en ville : en 1983, le nombre de pauvres a été estimé à 48 % en zone rurale et à 37 % en zone urbaine26.

Tableau 1.1 – Nombre total d’allocations (en milliers), 1975-1983

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Total 380 957 1 120 1 204 1 235 1 245 1 304 1 306 1 364
Zone urbaine 266 746 880 926 920 921 934 916 939
Personnes handicapées 100 332 400 427 439 452 468 473 498
Personnes âgées 166 414 480 499 481 469 466 443 442
Zone rurale 114 211 239 277 314 324 370 390 425
Personnes handicapées * * * * 99 114 146 162 187
Personnes âgées * * * * 215 210 224 227 237

Source : Oliveira et al. (1985), d’après des données de l’INPS.
* Information inconnue.

  • 27 Les informations disponibles se réfèrent au nombre total d’allocations, c’est-à-dire celles effecti (...)
  • 28 La loi no 8742 du 7 décembre 1993, communément appelée LOAS, réglemente l’article 203 de la Constit (...)

14Si le coût total estimé de ces allocations est forcément indirect et imprécis, son montant semble avoir dépassé, dès la mise en place du programme en 1975, la limite établie par la loi, c’est-à-dire 0,4 % des recettes de la Sécurité sociale. Et la situation s’est aggravée au fur et à mesure que croissait le nombre d’allocataires au cours des premières années, donnant lieu à une charge imprévue sur le budget de la Sécurité sociale. Tout indique qu’en 1980 les dépenses liées au paiement des RMV représentaient déjà un peu plus de 5 % des recettes de la Sécurité sociale27. Cette question relative au financement n’a été résolue que lorsque le coût des allocations sociales est devenu de la responsabilité directe du Trésor public, à partir de la Constitution de 1988 et de l’application de la loi organique sur l’assistance sociale de 199328.

  • 29 De même que ceux présentés dans le graphique 1. 1., ces nombres incluent la Pension mensuelle à vie (...)
  • 30 En langue portugaise : Amparo Assistencial, littéralement « protection assistancielle ». Pour facil (...)

15Les données sur l’évolution annuelle de l’attribution de nouveaux RMV (cf. graphique 1. 1.) montrent qu’en 1980 leur nombre était de près de 90 000, quasiment répartis à égalité entre les zones urbaines et rurales. Après un pic en 1984 de 126 000, le nombre de nouvelles allocations attribuées va décliner de manière quasi continue jusqu’en 1995 (55 000 allocations)29. Après la ratification en 1993 de la LOAS, qui réglemente le dispositif constitutionnel des allocations sociales versées aux personnes âgées et aux personnes handicapées vivant dans la pauvreté, le nombre d’allocations RMV se réduit drastiquement en 1995, et l’année suivante commencent à être attribuées les Amparos Assistenciais (AS)30, des allocations sociales conformes aux nouvelles règles légales et institutionnelles. Ainsi, en 1996, seuls 19 000 RMV sont attribués contre 385 000 allocations AS. Les allocations RMV seront donc progressivement remplacées par les allocations AS : en 2000, les premières représentent déjà moins de la moitié (43,6 %) des allocations sociales versées aux personnes âgées et aux personnes handicapées vivant dans la pauvreté.

Graphique 1.1 – Nombre de nouvelles allocations sociales attribuées, 1980-2000

Graphique 1.1 – Nombre de nouvelles allocations sociales attribuées, 1980-2000

Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).

Éclaircissement de la nomenclature : prestations d’assistance et BPC

L’initiative pionnière des années 1970 (loi no 6179 du 11 décembre 1974) a donné lieu à la création des allocations RMV pour les personnes âgées et les personnes handicapées. Aujourd’hui, les prestations sociales englobent : les RMV, les Pensions mensuelles à vie (PMV) – qui correspondent à des droits légaux résultant d’accidentalités spécifiques – et les allocations AS, définies par la loi organique sur l’assistance sociale (LOAS) de 1993. L’expression « prestations d’assistance » a été adoptée par la Sécurité sociale en opposition aux « prestations du régime général de sécurité sociale (RGPS) », qui incluent aussi bien les prestations urbaines qui résultent des cotisations que les prestations rurales, la plupart indépendantes des cotisations. En vérité, l’appellation BPC (Prestation continue d’assistance) se réfère à toutes les prestations versées chaque mois et de manière continue dans le temps – aussi bien les retraites que les prestations d’assistance. Cependant, l’expression BPC est souvent utilisée de façon plus restreinte, en référence seulement aux prestations d’assistance qui englobent les RMV restants, les pensions PMV et les allocations AS. C’est cet usage consensuel plus restreint du sigle BPC qui sera désormais adopté dans ce texte comme synonyme de l’expression correcte, mais néanmoins peu ordinaire, de « prestations d’assistance ».

16À propos de l’évolution de l’allocation R MV présentée dans le graphique 1. 1., il est important d’observer deux autres phénomènes : le premier concerne la tendance à la chute de l’attribution de nouvelles allocations par la Sécurité sociale à partir de la moitié des années 1980. Bien que la couverture totale de la population cible n’ait probablement pas été atteinte, de sérieuses restrictions financières touchaient le système. Cela explique le peu d’efforts réalisés par l’INSS pour faire connaître la politique d’éligibilité du RMV auprès de la population en général et des bénéficiaires potentiels en particulier. Les allocations ont été accordées « à vie », sans contrôle de l’évolution du revenu familial dans le temps ni révision de la liste des bénéficiaires. Seule une vérification périodique était réalisée pour garantir que les bénéficiaires étaient encore en vie, au même titre que celle effectuée par le système de la Sécurité sociale.

17Le second phénomène est la participation croissante du RMV en zone urbaine jusqu’à la moitié des années 1990, date à laquelle il est remplacé par l’allocation AS de la LOAS. Cet état de fait est en partie lié au processus d’urbanisation du pays. Mais il y a aussi une raison institutionnelle fondamentale à la baisse de bénéficiaires en zone rurale : l’existence d’un mécanisme hybride de sécurité sociale et d’assistance sociale responsable d’une garantie universelle des revenus pour les personnes âgées vivant à la campagne.

1.3 Le système de retraites rurales : sécurité sociale ou assistance sociale ?

  • 31 Loi no 4214 du 2 mars 1963, sous le gouvernement João Goulart.

18Au début des années 1960, un mécanisme pour le financement de la protection du travailleur rural a été créé dans le cadre du Statut du travailleur rural31, configuré d’une telle manière qu’il peut être considéré comme un hybride de sécurité sociale et d’assistance sociale. Le Fonds d’assistance et de prévoyance du travailleur rural (FUNRURAL) visait à garantir le financement des pensions de retraite aux travailleurs ruraux de plus de 60 ans (pour les hommes) et 55 ans (pour les femmes) n’ayant pas droit – pour l’écrasante majorité – à la retraite de la Sécurité sociale brésilienne.

  • 32 L’apport initial du Trésor public prévu par la loi fut de 100 millions de cruzeiros (ancienne monna (...)

19Pour avoir droit à une pension de retraite, qui correspondait au départ à la moitié d’un salaire minimum mensuel, le chef de famille devait attester de l’exercice d’une activité rurale, même discontinue. Par conséquent, l’attribution de la pension n’était liée à aucun type de cotisation préalable. Le Fonds a été constitué au départ grâce à un apport du Trésor public32 et devait être financé sur des bases permanentes par des ressources provenant de l’application d’un impôt de 1 % sur le montant de la première commercialisation de toute la production rurale du pays.

  • 33 L’impôt sur la première commercialisation, objet de questionnements judiciaires interminables, n’a (...)

20L’absence de lien entre cotisation et droit à la prestation a finalement conduit, au cours des années, à une généralisation de cette pension du FUNRURAL pour les personnes âgées des zones rurales et, dans la pratique, au remplacement de l’allocation RMV puis de l’allocation AS. Certes, la pension de retraite du FUNRURAL n’est pas une allocation sociale stricto sensu, car, pour la toucher, aucun critère de revenu n’est appliqué. Puisque le mécanisme ne dépend pas des cotisations et dispose de sa propre source de financement garantie en dehors du régime de la Sécurité sociale33, il a permis d’atteindre progressivement une couverture exceptionnelle des personnes âgées des zones rurales.

21Au Brésil, il existe bien un système de sécurité sociale rurale contributive, mais il est extrêmement restreint. En 2010, la recette des cotisations de sécurité sociale de la zone rurale n’était que de 4,9 milliards de reais, contre 57 milliards de reais versés en prestations. Étant donné qu’elles ne dépendent pas des cotisations, les pensions de retraite rurales ont rapidement augmenté après la promulgation de la Constitution de 1988, qui a donné de nouvelles garanties de droits au travailleur rural et établi la valeur d’un salaire minimum comme plancher universel pour les allocations sociales et minima sociaux. Ces mesures ont amélioré l’accès au droit à la pension et augmenté son attractivité grâce à sa valeur doublée. Résultat, le nombre de pensions de retraite rurales a fortement augmenté entre 1988 et 1994 (3,9 millions cette année-là), pour ensuite trouver son rythme de croisière.

  • 34 Les pensions de retraite rurales attribuées sont passées de 978 400 en 2003 à 1 074 400 en 2010. So (...)
  • 35 À noter que la population rurale décline de manière régulière : de 35,9 millions en 1991, elle est (...)

22Aujourd’hui, plus de vingt ans après les changements constitutionnels de 1988, le nombre de nouvelles pensions de retraite rurales croît plus modérément – près d’un million par an depuis 200334 –, et, comme il fallait s’y attendre, il évolue plus lentement que les pensions de retraite des citadins. Deux raisons en sont la cause : premièrement, l’élévation progressive de la durée exigée d’activité rurale, qui est passée de 60 mois en 1991 à 180 mois en 2011. Deuxièmement, la stabilité relative de la main-d’œuvre dans les activités agricoles : 14,2 millions en 1990 et 15,7 millions en 200935. Néanmoins, au long des années le système a augmenté sa couverture d’une manière telle qu’actuellement aucune personne y ayant droit ne reste en dehors du système (cf. graphique 1. 2.).

  • 36 En 1996, 479 780 allocations sociales (RMV + AS) ont été versées en zone rurale, sur un total de 1  (...)

23Les conditions d’attribution et l’augmentation soutenue de la pension de retraite rurale non contributive expliquent donc pourquoi le nombre de prestations d’assistance stricto sensu a progressivement baissé en milieu rural. Représentant environ un tiers du total des prestations d’assistance versées au Brésil en 1996 (année où les allocations AS de la LOAS ont commencé à remplacer les RMV), ces aides versées en zone rurale sont finalement passées à 3,5 % du total en 201036. En vérité, la majorité des personnes ayant normalement droit à une prestation en zone rurale ont également droit à la pension du FUNRUR AL, qui ne dépend pas du critère de revenu ; c’est le cas des travailleurs de l’agriculture familiale. Ainsi, la prestation d’assistance rurale finit par ne répondre qu’aux situations non couvertes par la Sécurité sociale rurale, à l’exemple des travailleurs migrants. Comme on le verra par la suite, l’attribution des allocations AS qui remplacent le RMV en raison des dispositions de la Constitution de 1988 est quasiment limitée aux zones urbaines.

Graphique 1.2 – Nombre total de pensions de retraite rurales (en millions), 1993-2011

Graphique 1.2 – Nombre total de pensions de retraite rurales (en millions), 1993-2011

Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).

  • 37 Des éléments de cette réforme seront traités dans le chapitre 7.
  • 38 Pour une excellente analyse du système brésilien de sécurité sociale, du système d’assistance const (...)

24Enfin, quelques chiffres sont utiles pour donner la mesure de l’impact potentiel des pensions de retraite rurales sur le revenu de la population, et en particulier l’impact de ces prestations « de quasi-assistance » comparativement aux allocations sociales stricto sensu. En 2011, le coût annuel du FUNRURAL a été de 38,6 milliards de reais, ce qui correspond à 2,3 fois le coût de la Bourse-Famille (16,9 milliards de reais) et à 1,6 fois le coût de la BPC (24,8 milliards). Une réforme intégrant le système des allocations sociales constitutionnel et la Bourse-Famille37 devra nécessairement tenir compte du rôle assistanciel du FUNRURAL38.

1.4 Les prestations d’assistance depuis la Constitution de 1988

25La situation des programmes de prestations d’assistance créés au cours des années 1970 dans le cadre de la Sécurité sociale a changé radicalement à partir de 1996, lorsque commença à être appliquée la loi organique sur l’assistance sociale (LOAS).

  • 39 Voir dans la section 1.2 les critères donnant droit au RMV, conditionnés aux cotisations sociales e (...)
  • 40 Le processus d’intégration du registre de l’allocation RMV/BPC à la base de données unifiée du mini (...)

26La Constitution de 1988 a augmenté significativement l’accès aux droits sociaux et surtout l’accès aux services de santé, qui est devenu universel et indépendant de cotisations spécifiques, de prévoyance ou autres. En ce qui concerne les prestations d’assistance, la Constitution de 1988 les généralise à toutes les personnes âgées et handicapées définies comme pauvres ; autrement dit, ces prestations sont désormais dissociées de la composante contributive de la législation qui leur a donné naissance dans les années 197039. D’autre part, le montant de la prestation double : sa valeur correspond à un salaire minimum, qui devient le plancher de tous les types de prestations – allocations ou pensions. En contrepartie, les prestations d’assistance pour les personnes âgées cessent d’être un droit à vie puisque la condition de revenu qui y donne droit doit être, du moins en théorie, réévaluée tous les deux ans. Dans la pratique, le réexamen périodique des conditions de revenu familial n’a pas été institué, entraînant d’une certaine manière le maintien, pour l’allocation AS, du caractère viager de l’ancien RMV40.

27Par rapport au fonctionnement des programmes d’allocations sociales, la LOAS marque un changement institutionnel dans le sens d’un accès aux droits facilité, qui, avec l’augmentation du montant, a élargi considérablement le nombre de bénéficiaires et le coût total des prestations. En 1996, première année d’application de la nouvelle loi, le nombre d’allocations attribuées a connu une hausse importante comparativement au nombre de RMV attribués l’année d’avant. En réalité, les allocations attribuées dans le cadre de la Sécurité sociale avaient présenté une baisse systématique dès la moitié des années 1980 et drastiquement diminué à partir de 1993 (cf. graphique 1. 1).

28À partir de 1996, le nombre de prestations d’assistance pour les personnes âgées et les personnes handicapées augmente de façon soutenue et participe chaque fois plus aux revenus des familles brésiliennes. Cela est dû à l’augmentation du nombre de bénéficiaires, mais aussi à l’augmentation de la valeur réelle de l’aide, qui équivaut depuis cette date à un salaire minimum. La valorisation de l’allocation correspond donc à la valorisation du salaire minimum, adoptée comme politique d’État depuis la moitié des années 1990.

Expansion de la couverture des BPC et bénéficiaires potentiels. Comment comprendre ?

  • 41 Les limites d’âge adoptées par le RMV puis par la BPC ont été les suivantes : à partir de 70 ans ju (...)

Prendre comme base de comparaison l’augmentation de la population concernée permet de mieux saisir l’expansion de la couverture des BPC (allocations RMV et AS réunies). Dans le cas des personnes âgées, nous avons comparé le nombre de nouvelles allocations attribuées à la taille de la population qui entre chaque année dans la tranche d’âge des ayants droit. Cette tranche d’âge s’est modifiée au cours du temps : la limite d’âge de 70 ans adoptée au départ a progressivement baissé pour atteindre le niveau actuel de 65 ans41. La condition de revenu des personnes âgées n’a pas été considérée. Dans le cas des personnes handicapées, le nombre de nouvelles allocations attribuées a été comparé à l’augmentation de la population totale du pays puisque les ayants droit ne sont pas soumis au critère de l’âge.

Signification des courbes apparaissant sur les graphiques ci-après : en 2009, les nouvelles allocations attribuées aux personnes âgées étaient au nombre de 195 000 tandis que la population âgée de 65 ans et plus a augmenté de 555 000 individus, atteignant ainsi 15 088 000. Cela signifie qu’environ 35 % de ceux qui ont rejoint la tranche d’âge concernée (résultat illustré dans le graphique) ont bénéficié de l’allocation sociale – qui utilise comme critère de revenu les montants du revenu familial par personne inférieurs à un quart du salaire minimum en vigueur.

Comparaison entre le nombre d’allocations attribuées et la croissance du contingent démographique concerné (%), 1981-2011
Sources : MPS/DATAPREV (AEPS) ; PNAD.
Graphique de gauche : rapport entre le nombre de nouvelles allocations accordées aux personnes âgées et le nombre total de personnes situées dans la tranche d’âge concernée.
Graphique de droite : rapport entre le nombre de nouvelles allocations accordées aux personnes handicapées et l’augmentation de la population brésilienne.

Les oscillations présentes sur ces graphiques indiquent que l’attribution d’allocations a répondu à d’autres facteurs que la démographie, dont le comportement change lentement sur le long terme. En effet, des facteurs administratifs, des restrictions budgétaires et les priorités politiques ont très certainement joué un rôle dans l’attribution de nouvelles allocations, étant donné que les allocations déjà accordées sont rigoureusement payées par la Sécurité sociale avec des ressources du Trésor public.

Cette vaste couverture des personnes âgées renvoie à la question du ciblage de l’allocation – autrement dit, aux conditions d’éligibilité. Des estimations ont montré que près de 40 % des bénéficiaires de ces allocations sociales avaient un revenu familial par personne supérieur à la limite d’un quart du salaire minimum avant de recevoir l’allocation (Soares 2006). Comme on le verra plus loin, cette erreur de ciblage par inclusion est similaire à celle observée pour la Bourse-Famille, mais les conséquences sur la distribution des revenus sont très différentes dans les deux programmes, en raison des critères d’éligibilité et du montant des allocations spécifiques à chaque programme.

Pour les allocations versées aux personnes handicapées, même si des pics apparaissent sur la courbe qui montre le rapport annuel entre le nombre d’allocations attribuées et l’augmentation de la population, comme en 1996, la période récente est marquée par une croissance soutenue. Il convient de rappeler que le rapport entre le nombre de bénéficiaires (1,6 million) et la population totale (191,8 millions) n’est que de 0,8 % en 2009, alors que l’OMS estime à 5 % le nombre moyen de personnes handicapées sur le total de la population. Même si l’attribution de ces allocations est conditionnée à un critère de revenu, il est probable que leur nombre augmente avant que soit atteint un pourcentage stable par rapport à la taille de la population brésilienne.

29Le rythme d’expansion très accéléré du nombre d’allocations pour les personnes âgées au cours de la dernière décennie a entraîné une modification drastique de la composition des aides constitutionnelles versées. Ainsi, en 2001, les allocations pour les personnes âgées représentaient 35 % des BPC. En 2011, elles représentaient déjà 45 %. Naturellement, la répartition du coût entre les deux catégories d’allocataires est similaire puisque toutes les allocations ont la même valeur d’un salaire minimum. Il faut cependant noter l’augmentation de la valeur du coût total, liée à l’accroissement du nombre d’allocations versées et à l’augmentation réelle de sa valeur unitaire dans le sillage de la politique de valorisation du salaire minimum : entre 2001 et 2011, le salaire minimum a connu une augmentation réelle de 58,4 %.

  • 42 Valeurs de décembre 2010. Source : MPS/DATAPREV (AEPS, 2011).

30Enfin, il est important de souligner l’importance croissante des BPC par rapport aux retraites payées par le régime général de sécurité sociale (Regime Geral de Previdência Social, RGPS). Le nombre de ces allocations sociales a augmenté plus vite que les retraites du RGPS : en 1996, année d’entrée en vigueur de la LOAS, les allocations représentaient 15,7 % des prestations payées dans le cadre de la Sécurité sociale, 19,2 % en 2003 et 23,9 % en 2011. En valeur, ces allocations sociales correspondaient à 16,5 % du montant des retraites payées par le RGPS en 201142.

  • 43 Au Brésil, il faut distinguer les emplois informels des emplois formels, ces derniers étant des emp (...)

31Il faut cependant tenir compte de l’impact probable des changements macroéconomiques qui se produisent depuis 2004, caractérisés par une croissance économique plus forte, davantage de créations de postes de travail et une part croissante du travail formel. La plupart des postes de travail créés depuis sont des emplois en bonne et due forme, avec des cotisations au régime de la Sécurité sociale43. Si cette tendance se maintient, il sera possible de diminuer dans le futur l’importance relative des allocations sociales, contrairement à ce qui était observé depuis les années 1990.

Graphique 1.3 – Évolution des BPC. Nombre d’allocations pour les personnes âgées et les personnes handicapées, 2001-2011 (mois de décembre)

Graphique 1.3 – Évolution des BPC. Nombre d’allocations pour les personnes âgées et les personnes handicapées, 2001-2011 (mois de décembre)

Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).

1.5 Les allocations sociales comme instrument de la politique anti-pauvreté

32Il faut bien reconnaître qu’à l’heure actuelle les programmes d’allocations sociales ciblés sur les pauvres sont déjà devenus un mécanisme répandu de politique sociale, y compris dans les pays en voie de développement. En vérité, des programmes similaires à celui de la Bourse-Famille brésilienne – qui sera analysée dans les chapitres 5 et 6 – existent déjà dans divers pays latino-américains. Néanmoins, dans les années 1970, la création d’allocations sociales pour les pauvres a été totalement novatrice au Brésil, à contre-courant des pratiques assistancialistes et paternalistes menées par l’État auprès des populations pauvres et très pauvres. L’aspect novateur se traduisait par le versement régulier de l’allocation à un bénéficiaire reconnu institutionnellement, contrairement aux aides ponctuelles et sporadiques, généralement en nature, pour une clientèle définie de manière ad hoc et, souvent, opportuniste.

  • 44 Philanthropique, dont le poste de direction, plus ou moins honorifique, était traditionnellement oc (...)

33Le programme d’allocations sociales ciblé pris en charge par la Sécurité sociale est passé par plusieurs phases. Au départ, l’allocation RMV a fait figure d’étrangère dans l’univers de l’assistance sociale déjà existant au Brésil. L’axe principal de l’action gouvernementale de protection sociale des pauvres était de fait la Légion brésilienne d’assistance (Legião Brasileira de Assistência, LBA)44, l’un des héritages du gouvernement Vargas. La deuxième phase s’est produite en raison des changements introduits par la Constitution de 1988, qui ont radicalement modifié les caractéristiques du mécanisme d’allocations sociales en le séparant financièrement de la Sécurité sociale et en universalisant son droit aux personnes âgées et aux personnes handicapées vivant dans la pauvreté. Pendant cette période, les allocations sociales sont devenues le mécanisme central de l’assistance sociale au Brésil – les autres actions menées n’ayant qu’un caractère nettement marginal. La troisième phase a eu lieu avec la création de ce que l’on peut appeler les nouveaux programmes d’allocations dans les années 1990 – nouveaux en opposition à la BPC. Tout a commencé avec le projet d’un programme qui associait une nouvelle allocation sociale à la composante éducative : la Bourse-École, qui fera l’objet du chapitre suivant. Ce programme rompait radicalement avec la tradition de versements d’allocations sociales dans la mesure où son objectif principal était la protection des enfants pauvres.

34La création de la Bourse-École et des autres nouveaux programmes, qui se sont consolidés plus tard sous la Bourse-Famille, a amélioré le degré d’équilibre du traitement des différents sous-ensembles de pauvres – d’un côté, les personnes âgées et les personnes handicapées, de l’autre, les autres pauvres – et rendu ainsi plus cohérent le système brésilien d’allocations sociales ciblées. Mais il reste encore du chemin à parcourir pour supprimer la dichotomie encore présente à l’heure actuelle. De petits réglages ont été réalisés pour garantir un caractère plus organique à ce système qui regroupe deux types d’allocations sociales aux logiques diverses, mais ils restent insuffisants. Les défis à relever pour l’intégration des deux types d’allocations sociales ciblées sur les pauvres seront discutés dans le chapitre 7.

Annexes

Annexe 1. Création de l’allocation RMV
(Extrait de la loi no 6179 du 11 décembre 1974a)

Instaure une protection sociale pour les personnes de plus de soixante-dix ans et pour les personnes handicapées, et d’autres mesures.

Art. 1 : Les personnes de plus de soixante-dix (70) ans et les personnes en invalidité définitive, qui n’exercent pas d’activité rémunérée, ne reçoivent pas de revenu, quel qu’il soit, supérieur à la valeur du revenu mensuel fixé dans l’article 2, ne sont pas soutenues financièrement par une personne de qui elles dépendent obligatoirement et ne possèdent aucun autre moyen de pourvoir à leurs besoins, sont désormais prises en charge par la Sécurité sociale, urbaine ou rurale suivant le cas, si :

  1. elles ont été affiliées au régime de l’INPS, à quelque époque que ce soit, pour une période minimale de douze (12) mois, consécutifs ou non, et perdu la qualité d’assurés ; ou
  2. elles ont exercé une activité rémunérée actuellement incluse dans le régime de l’INPS ou du FUNRURAL, y compris sans affiliation à la Sécurité sociale, sur une période minimum de cinq (5) ans, consécutifs ou non ; ou encore
  3. elles ont rejoint le régime de l’INPS après avoir complété soixante (60) ans d’âge sans droit aux bénéfices réglementaires.

Art. 2 :Les personnes s’inscrivant dans l’une des situations prévues dans les items 1 à 3 de l’article 1 auront droit à :

  1. un revenu mensuel à vie, à charge de l’INPS ou du FUNRURAL, suivant le cas, dû à partir de la date de présentation de la demande et égal à la moitié du plus haut salaire minimum en vigueur dans le pays, arrondi à l’unité du cruzeiro immédiatement supérieur et ne pouvant dépasser soixante pour cent (60 %) de la valeur du salaire minimum du lieu du paiement ;
  2. une assistance médicale conforme à celle offerte aux autres bénéficiaires de la Sécurité sociale, urbaine ou rurale suivant le cas.

Annexe 2. Évolution des allocations sociales constitutionnelles

Nombre d’allocations pour les personnes âgées et les personnes handicapées, 2001-2011 (mois de décembre, en milliers)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Personnes handicapées 1 346 1 413 1 440 1 498 1 552 1 604 1 669 1 772 1 863 1 994 2 102
Personnes âgées 741 822 873 1 114 1 223 1 319 1 412 1 525 1 626 1 695 1 747

Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).

Notes

14 Il est utile de rappeler que les pays développés – en particulier européens – ont établi des systèmes de protection sociale qui incluent des mécanismes compensatoires d’allocations sociales, mais à caractère universel. Les États-Unis, qui n’ont pas évolué dans le sens de la création d’un État-providence, ont été l’exception en établissant sous le gouvernement Johnson, dans les années 1960, un programme d’aide sociale ciblé sur les pauvres : Aid to Families with Dependent Children (AFDC). À cette époque, les pays sous-développés faisaient face à d’énormes obstacles pour pouvoir établir au moins un système de sécurité sociale de base. Sur les difficultés à établir des systèmes de sécurité sociale en Amérique latine, voir Gill, Packard & Yermo (2005).

15 Littéralement : « Revenu mensuel à vie » (NdT).

16 Loi no 6179 du 11 décembre 1974. Le RMV était une allocation sociale différente des allocations d’origine contributive du régime général de la Sécurité sociale.

En plus d’une aide financière, ce mécanisme d’assistance sociale incluait l’accès à la santé dans le cadre de la sécurité sociale contributive.

17 Littéralement : « Prestation continue d’assistance » (NdT).

18 McNamara a basé ses déclarations sur une étude d’Albert Fishlow, qui utilisait les microdonnées du recensement démographique. L’article présentant les découvertes de l’étude a été publié sous le titre « Brazilian Size Distribution of Income », dans American Economic Review, vol. 62, no 2, 1972, p. 391-402.

19 Hoffmann & Duarte (1972), Langoni (1973).

20 Voir Hoffmann (2001) pour les coefficients de Gini estimés à partir des recensements démographiques de 1960, 1970 et 1980. Pour les autres années, les coefficients ont été calculés à partir des données de la PNAD, qui ne sont pas rigoureusement comparables à celles du recensement. Dans tous les cas, le Gini a comme base le revenu positif des personnes de 10 ans ou plus.

21 Sur l’origine et la controverse relatives à la question de la distribution des revenus au début des années 1970, voir Mantega (1997).

22 C’est ainsi que Celso Barbosa Leite décrit – lors d’une conversation avec l’auteur de cet ouvrage – la motivation qui a conduit Silvio Pinto Lopes, alors actuaire du ministère de l’Emploi, à concevoir le mécanisme créé par la loi de 1974. Sur ce point, voir MPAS (1987).

23 En 1977, sur les 25,8 millions de salariés, 14,8 millions (soit 58 %) étaient en règle du point de vue de la législation, selon la PNAD. En 2009, ce pourcentage était de 66 %. En zone rurale, peu de travailleurs étaient salariés et seuls 12 % étaient en règle. Source : IBGE/PNAD, dont le relevé effectué en 1977 n’incluait pas la région rurale du Nord du Brésil.

24 Loi no 6179 du 11 décembre 1974 (en annexe de ce chapitre).

25 FUNRURAL est le système de protection sociale pour la population de la zone rurale, comme on le verra dans la section suivante.

26 Estimation de la proportion de pauvres de l’auteur à partir des microdonnées de la PNAD 1983.

27 Les informations disponibles se réfèrent au nombre total d’allocations, c’est-à-dire celles effectivement versées et celles dont le paiement a été temporairement suspendu. Ainsi, les inférences sur les coûts sont nécessairement approximatives. Si toutes les allocations de décembre 1975 avaient été effectivement versées, le coût aurait représenté ce mois-là 2,3 % des recettes de la Sécurité sociale, et 5,15 % en décembre 1980.

28 La loi no 8742 du 7 décembre 1993, communément appelée LOAS, réglemente l’article 203 de la Constitution de 1998 qui traite de l’assistance sociale. Article 203 : « L’assistance sociale sera garantie à ceux qui en ont besoin, indépendamment des cotisations à la Sécurité sociale, et a pour objectif : […] V. La garantie d’un salaire minimum mensuel à la personne handicapée et à la personne âgée capables de prouver qu’elles n’ont pas les moyens de subvenir à leurs besoins ou ne sont pas prises en charge par leur famille, comme l’indique la loi. »

29 De même que ceux présentés dans le graphique 1. 1., ces nombres incluent la Pension mensuelle à vie (PMV), un mécanisme particulier pour des situations ponctuelles et avec des valeurs définies selon des règles spécifiques. À titre d’exemple, les indemnisations mensuelles des victimes du thalidomide (loi no 7070/82), de l’hépatite toxique (loi no 9422/96), de l’accident nucléaire de Goiânia (loi no 9425/96). Ces pensions ont commencé à être accordées en 1984 et représentaient un peu moins d’une centaine jusqu’en 1992. En fonction de la nature même du fait générateur de la pension, le nombre de bénéficiaires est relativement bas (14 284 en décembre 2009, ce qui correspondait à 0,4 % des allocations sociales versées ce mois-là). Source : AEPS (2010).

30 En langue portugaise : Amparo Assistencial, littéralement « protection assistancielle ». Pour faciliter la distinction entre cette allocation et les autres déjà existantes, elle apparaît dans le texte sous le sigle « AS » (NdT).

31 Loi no 4214 du 2 mars 1963, sous le gouvernement João Goulart.

32 L’apport initial du Trésor public prévu par la loi fut de 100 millions de cruzeiros (ancienne monnaie du Brésil).

33 L’impôt sur la première commercialisation, objet de questionnements judiciaires interminables, n’a pas suffi pour couvrir le montant du coût des allocations. Le déficit chronique de la Sécurité sociale, essentiellement dû au versement des allocations dites rurales, est couvert par le Trésor public.

34 Les pensions de retraite rurales attribuées sont passées de 978 400 en 2003 à 1 074 400 en 2010. Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).

35 À noter que la population rurale décline de manière régulière : de 35,9 millions en 1991, elle est passée à 29,8 millions en 2010. Source : IBGE, recensements démographiques.

36 En 1996, 479 780 allocations sociales (RMV + AS) ont été versées en zone rurale, sur un total de 1 489 002 allocations pour l’ensemble du pays. En 2011, les chiffres étaient respectivement de 116 359 et 3 863 503. Source : MPS/DATAPREV (AEPS, mois de décembre).

37 Des éléments de cette réforme seront traités dans le chapitre 7.

38 Pour une excellente analyse du système brésilien de sécurité sociale, du système d’assistance constitutionnel géré par l’INSS et des défis à relever, voir Tafner & Giambiagi (2011).

39 Voir dans la section 1.2 les critères donnant droit au RMV, conditionnés aux cotisations sociales et à la durée de travail préalable.

40 Le processus d’intégration du registre de l’allocation RMV/BPC à la base de données unifiée du ministère du Développement social et de la Lutte contre la faim, encore en cours en 2013, peut modifier cet aspect en introduisant le réexamen des allocataires enregistrés à la BPC, conformément aux procédures systématiques de la Bourse-Famille. Sur les conditions opérationnelles actuelles des deux systèmes fédéraux d’allocations sociales en vigueur, voir le chapitre 7.

41 Les limites d’âge adoptées par le RMV puis par la BPC ont été les suivantes : à partir de 70 ans jusqu’en 1997 ; à partir de 67 ans en 1998 et 1999 ; à partir de 70 ans de 1999 à 2006 ; à partir de 65 ans depuis 2006. À noter que la limite d’âge donnant droit à l’allocation se réduit tandis que l’espérance de vie augmente au Brésil. Lorsque l’allocation RMV a été créée dans les années 1970, l’espérance de vie au Brésil était d’environ 58,6 ans. En 2010, elle était passée à 73,7 ans. Source : IBGE, recensement démographique 2010.

42 Valeurs de décembre 2010. Source : MPS/DATAPREV (AEPS, 2011).

43 Au Brésil, il faut distinguer les emplois informels des emplois formels, ces derniers étant des emplois déclarés, avec un livret de travail rempli par l’employeur.

44 Philanthropique, dont le poste de direction, plus ou moins honorifique, était traditionnellement occupé par l’épouse du président de la République, la LBA a toujours été une structure artisanale et éloignée de la modernisation des processus administratifs, d’où un fonctionnement qui est devenu de plus en plus inefficace et anachronique. De surcroît, marquée par des scandales de corruption, la LBA a été supprimée en 1995, le premier jour du gouvernement Cardoso.

a Article 1 et article 2, le second sans les paragraphes.

Table des illustrations

Titre Graphique 1.1 – Nombre de nouvelles allocations sociales attribuées, 1980-2000
Crédits Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).
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Titre Graphique 1.2 – Nombre total de pensions de retraite rurales (en millions), 1993-2011
Crédits Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).
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Fichier image/jpeg, 126k
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/10459/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 126k
Titre Graphique 1.3 – Évolution des BPC. Nombre d’allocations pour les personnes âgées et les personnes handicapées, 2001-2011 (mois de décembre)
Crédits Source : MPS/DATAPREV (AEPS, plusieurs années).
URL http://books.openedition.org/editionsmsh/docannexe/image/10459/img-4.jpg
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© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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