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Allocations sociales et pauvreté au Brésil

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Sonia Rocha

Introduction

Texte intégral

  • 2 De 2004 à 2011. Depuis, la croissance du PIB a bien décliné, 0,9 % en 2012 et autour de 2,3 % prévu (...)

1Depuis quelques années, le Brésil ne cesse d’accroître sa visibilité internationale et de susciter l’intérêt des observateurs du monde socioéconomique. La raison en est une conjonction favorable de facteurs, parmi lesquels la reprise de la croissance économique après 2004. L’expansion de l’économie à des taux moyens de 4,4 % par an2 a donné lieu à un cycle vertueux d’augmentation des revenus et de la consommation interne qui a changé radicalement la physionomie du pays. Certes, ces améliorations récentes sont loin de résoudre les questions de pauvreté et d’inégalités qui placent le Brésil dans une position défavorable quand il est comparé à d’autres pays où le revenu par personne est similaire. Néanmoins, les progrès réalisés sont incontestables.

  • 3 Il est important de noter que ces prestations sont non contributives, c’est-à-dire qu’elles sont ve (...)

2En dépit de la perte de dynamisme de la croissance depuis 2011 et des difficultés économiques évidentes sur plusieurs fronts, la situation actuelle du Brésil est totalement différente de celle qui caractérisait le début des années 1990, quand la croissance économique était faible et que l’inflation ne s’accordait pas de trêve. À l’époque, une grande mobilisation nationale s’est mise en place pour tenter de faire face à cette situation économique chroniquement défavorable, marquée par des taux élevés de pauvreté absolue et d’inégalités de revenu. L’idée d’attendre la reprise de la croissance économique pour affronter la question sociale n’étant plus tolérable, le gouvernement et la société se sont vus dans l’obligation de la traiter désormais comme une priorité. Et c’est ainsi que des programmes d’allocations sociales3 destinées aux plus vulnérables – les familles pauvres avec enfants – ont commencé à être créés à partir de la stabilisation monétaire de 1994.

3Pour la plupart des observateurs étrangers et même pour le public brésilien, ces programmes semblaient novateurs parce qu’ils versaient des aides financières aux pauvres de manière régulière – chaque mois – et continue, sur une durée minimale de temps, généralement deux ans. Ils paraissaient se distinguer des mécanismes traditionnels d’assistanat, surtout fondés sur la donation de biens (en particulier des aliments de base) et fortement caractérisés par un héritage philanthropique/paternaliste.

  • 4 Le nombre d’allocations sociales versées entre 1991 et 1994 s’est maintenu à 1,4 million. Source : (...)
  • 5 Dénomination générique de programmes créés initialement par les gouvernements locaux pour garantir (...)
  • 6 Le Brésil est une République fédérative, composée d’un district fédéral (Brasília) et de 26 États f (...)

4Toutefois, l’aspect novateur des nouveaux programmes était ailleurs. Les allocations sociales pour les pauvres existaient déjà au Brésil depuis les années 1970, mais elles ne concernaient que les personnes âgées et les handicapés pauvres. Au début des années 1990, près de 1,4 million de prestations étaient versées mensuellement, mais la majorité de la population brésilienne n’en avait pas connaissance4. Lorsque des programmes tels que la Bourse-École (Bolsa Escola)5 ont été mis en place, deux systèmes fédéraux d’allocations sociales ont commencé à fonctionner en parallèle : d’un côté, le système constitutionnel tourné vers les personnes âgées et les personnes handicapées pauvres ; de l’autre, les nouveaux programmes ciblés sur les familles pauvres avec enfants. Au départ, cette dichotomie fut ignorée en raison de la différence essentielle entre les deux systèmes : d’un point de vue institutionnel, le programme constitutionnel fédéral était une obligation de l’État, tandis que les nouveaux programmes résultaient d’initiatives des gouvernements locaux (États fédérés et communes)6, sans aucune garantie ou caractère obligatoire de leur maintien au cours du temps. Cette situation changea totalement quand le gouvernement fédéral institua sa propre Bourse-École en 1997, qui s’est consolidée en 2003 avec la création de la Bourse-Famille (Bolsa Família) au début du gouvernement Lula.

5L’expansion des deux systèmes fédéraux parallèles d’allocations sociales dès la moitié des années 1990 est due à l’augmentation du nombre de bénéficiaires et du montant de l’aide allouée. L’effet prix est particulièrement déterminant dans le cas des allocations du programme constitutionnel – les Prestations continues d’assistance (BPC) –, dont le montant est selon la loi égal à celui du SMIC. Ainsi, la politique de valorisation qui a permis d’augmenter de plus de 120 % le salaire minimum réel au cours des quinze dernières années a eu un impact direct sur le montant des allocations constitutionnelles.

  • 7 La part des allocations sociales dans le revenu total des familles est passée de 0,83 % en 1999 à 1 (...)
  • 8 Cf. Rocha (2010). En plus des allocations, le revenu des familles était composé à 71 % de revenus d (...)

6Conséquence de ce processus d’expansion, la part des allocations sociales dans le revenu des familles brésiliennes a plus que doublé en une décennie. Mais, en dépit du taux d’expansion élevé, elle ne dépassait pas 2 % des revenus de l’ensemble des familles en 20127. Ce taux moyen de participation reste finalement illusoire dans la mesure où l’inégalité extrême de la distribution des revenus masque sa véritable importance : les allocations reçues par les familles pauvres correspondaient à 18 % de leurs revenus8. Naturellement, ce résultat doit également être entendu comme une illustration du bon ciblage des programmes brésiliens d’allocations sociales.

  • 9 En décembre 2013, 18,2 millions de prestations ont été versées par les deux systèmes, dont 14,1 mil (...)

7Ce bon ciblage des programmes et, par conséquent, leur impact significatif sur la pauvreté et les inégalités de revenu constituent la base de leur évaluation positive dans les milieux spécialisés étrangers – sans compter l’échelle de l’opération. Verser plus de 18 millions de prestations par mois de manière régulière et contrôlée est déjà en soi digne de mérite, et montre que la complexité et les exigences organisationnelles de gestion de ces programmes ont été dépassées avec succès9.

  • 10 L’engagement international vis-à-vis des minima sociaux (OIT 2011), définis pour chaque pays en fon (...)

8Si le bon ciblage est un mérite indiscutable du programme, le fait même que la Bourse-Famille soit une politique ciblée continue d’être vu comme un passif par nombre de théoriciens et d’analystes. Les débats qui opposent les politiques ciblées aux politiques universelles sont encore fréquents, comme si elles étaient mutuellement exclusives10.

9C’est notamment pour cette raison que la politique d’allocations sociales fait encore l’objet de controverses à l’heure actuelle. Cependant, la tendance est à l’amélioration de son fonctionnement et à la consolidation de sa base institutionnelle. Mais il faut distinguer la réalité du mythe : les allocations sociales ont par définition un but d’assistance, elles sont incapables de résoudre le problème de la pauvreté à la base. Elles ne peuvent qu’amenuiser les effets actuels de la pauvreté et des inégalités qui dépendent du revenu. Elles contribuent à rendre moins critiques les conditions de vie des pauvres en attendant que des politiques capables de changements structurels donnent des résultats. Une fois admis leur caractère d’assistance, il est possible d’affirmer que les programmes brésiliens d’allocations sociales sont indéniablement une réussite.

10Cette réussite découle en grande partie de la création de la Bourse-École en 1995 et de ses modifications successives, notamment lorsque la Bourse-Famille incorpora et amplifia la portée des programmes préexistants. Plus de quinze années d’apprentissage continu et de modernisation radicale des méthodes et des procédures se sont déjà écoulées depuis le début des nouveaux programmes. La continuité représente l’une des racines du succès de la Bourse-Famille. En outre, les nouveaux programmes d’allocations sociales en général et la Bourse-Famille en particulier continuent d’influencer favorablement le programme d’allocations constitutionnelles créé dans les années 1970. Le changement du concept de famille adopté par la BPC et l’inscription en cours de ses bénéficiaires dans une base de données unifiée (Cadastro Único) sont des faits révélateurs de cette tendance.

      

11À ce stade, il convient de souligner que le système des nouvelles allocations sociales – qui a débuté avec la Bourse-École et correspond aujourd’hui à la Bourse-Famille – a su tirer profit d’un ensemble exceptionnel de préconditions favorables au développement du programme.

  • 11 Intitulé original : Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD (menée par l’Institut brésili (...)
  • 12 À l’exception des années du recensement démographique. En réalité, la couverture nationale n’a effe (...)

12Premièrement, la connaissance de la réalité brésilienne et la compréhension largement répandue du profil de la pauvreté et de ses spécificités locales, et ce malgré les dimensions continentales du pays et son énorme hétérogénéité socioéconomique. Cette connaissance de la réalité a été possible grâce à l’existence d’une base statistique extrêmement riche, issue de l’enquête nationale par échantillonnage auprès des ménages (PNAD11), menée chaque année depuis le début des années 197012. D’autre part, l’accès libre aux microdonnées de l’enquête a très fortement facilité les exercices de simulation des schémas des allocations sociales, ainsi que les études d’évaluation à partir d’informations indépendantes de celles des organismes responsables des programmes. Les données empiriques fiables ont fondé la respectabilité du programme.

13Deuxièmement, le niveau de revenu du pays. Avec un PIB par personne supérieur à 8 000 dollars US, le Brésil n’est assurément pas un pays pauvre et ne l’était déjà plus au milieu des années 1990. En réalité, la pauvreté au Brésil est liée à la question de la distribution des revenus. Même si les allocations sociales font la différence pour les familles les plus pauvres, financièrement elles pèsent peu pour le pays : seulement 1,5 % du PIB en 2012.

14Troisièmement, le niveau raisonnable de développement des infrastructures sociales. Le système scolaire reçoit la totalité des enfants d’âge scolaire et le réseau de santé est vaste. Il existe bien sûr un certain nombre de difficultés importantes, cependant le pays est loin de présenter un cadre de carences typique des pays pauvres. Le fait qu’il y ait des services sociaux accessibles aux pauvres constitue un élément facilitateur dans la mesure où cela aide à répandre le réseau d’allocations, contrôler et évaluer les conséquences des versements.

15Quatrièmement, le pays dispose d’un système bancaire moderne et hautement capillarisé, de sorte qu’il est possible de l’utiliser en tant qu’instrument clé de versement des allocations. Avec une carte bancaire, le bénéficiaire peut retirer la prestation de manière impersonnelle. Le programme se présente ainsi comme une politique d’État, à l’abri des pratiques clientélistes. De plus, l’accès au guichet automatique permet de l’utiliser pour diffuser des informations et des alertes opérationnelles aux allocataires.

  • 13 Bourse-École mais aussi Bourse-Alimentation, Programme d’éradication du travail infantile et Alloca (...)

16Cinquièmement, la Bourse-Famille n’a pas seulement tiré profit de l’apprentissage des nouveaux programmes qui l’ont précédée13. Elle a également été insérée dans une structure administrative moderne, qui utilise les ressources disponibles pour perfectionner en continu le programme. La transparence des méthodes de prise de décision et d’opération – dont l’accès public à la liste des bénéficiaires sur Internet constitue un exemple emblématique – a augmenté le soutien du programme parmi les spécialistes, qui finissent par apporter leur contribution en identifiant les problèmes et en suggérant des solutions.

17Cet ensemble de préconditions montre que le succès de la Bourse-Famille et, plus généralement, de la politique d’allocations sociales au Brésil, n’est pas dû au hasard. Après de multiples essais, qui d’ailleurs se poursuivent encore aujourd’hui, elle est le résultat du perfectionnement progressif de l’idée de revenu minimum adapté à la réalité du pays. À la continuité s’ajoute une quête incessante du schéma opérationnel le plus approprié, qui a su tirer profit des préconditions favorables. En ce sens, l’histoire de l’évolution de la Bourse-Famille est instructive sous de nombreux aspects. Néanmoins, si la formule brésilienne de ce programme est bien adaptée au pays, elle ne peut pas pour autant être considérée comme un produit exportable.

18Actuellement, les allocations sociales occupent le cœur de la politique anti-pauvreté au Brésil. Comme on le sait, lutter contre la pauvreté dépend d’une multiplicité d’actions en matière de santé, d’éducation et d’autres aspects relatifs aux conditions de vie, qui doivent opérer de manière complémentaire. Les programmes d’allocations sociales ne sont qu’une des actions possibles, et c’est leur succès qui les a placés au centre de la politique anti-pauvreté au Brésil.

   

19Cet ouvrage possède une nature hybride. D’un côté, il raconte une histoire : l’histoire de l’évolution des programmes d’allocations sociales au Brésil des années 1970 à aujourd’hui, avec la coexistence de deux systèmes d’allocations ciblées sur les pauvres. D’un autre côté, il présente une facette empirique dont l’objectif est de fournir des mesures sur la taille, le coût et l’impact de ces programmes au Brésil. D’une certaine manière, l’objectif est de fonder et d’apporter une concrétude au récit. Ces deux approches s’entrelacent et ont comme toile de fond les transformations socioéconomiques vécues par le pays au cours des quarante dernières années ainsi que les changements de la politique sociale – qui s’est plus particulièrement penchée sur les questions distributives à partir des années 1990. En guise d’organisation du texte, nous avons choisi de détailler chaque fois plus le récit à mesure qu’il se rapproche du moment présent.

   

20Le texte suit l’évolution chronologique des programmes brésiliens d’allocations sociales, présentée sur huit chapitres.

21Le premier chapitre se penche sur le contexte et les motivations qui ont donné lieu, dans les années 1970, à la création d’un programme d’allocations sociales dans le cadre de la Sécurité sociale brésilienne. Il montre également comment ce programme, totalement novateur à l’époque et ciblé sur les personnes âgées et handicapées pauvres, ne cesse, depuis sa modification par la Constitution de 1988, de voir augmenter de manière soutenue le nombre de ses bénéficiaires.

22Le chapitre 2 traite de la proposition de création de la Bourse-École par le Parti des travailleurs, soucieux d’ajuster l’idée de revenu minimum aux conditions de vie dominantes au début des années 1990. À la description des expériences réussies de l’application de la Bourse-École dans les villes de Campinas (État de São Paulo) et Brasília (District fédéral) s’ajoute, en contrepoint, une discussion sur les causes de l’échec très fréquent de l’implantation du programme dans de nombreuses communes.

23La résiliation par le gouvernement Cardoso d’un programme devenu un instrument politique important est l’objet du chapitre 3. Y sont abordés les essais et erreurs de fonctionnement de la Bourse-École fédérale dans sa première et sa deuxième étape, ainsi que d’autres programmes d’allocations sociales ciblés sur des sous-populations spécifiques et créés entre 1995 et 2001 : la Bourse-Alimentation, le Programme d’éradication du travail infantile et l’Allocation-Gaz.

24Les chapitres 4, 5 et 6 portent sur le changement des programmes d’allocations sociales lorsque le président Lula succède à Cardoso en 2003. Le chapitre 4 reprend l’initiative désastreuse de la Carte-Alimentation, suivie de son abandon et du lancement réussi de la Bourse-Famille sur de nouvelles bases institutionnelles et avec de nouveaux principes opérationnels. La première étape de la Bourse-Famille – de sa création jusqu’en 2006 – est traitée dans le chapitre 5. Cette étape est caractérisée par l’unification des programmes préexistants et la refonte de la liste des bénéficiaires. Le chapitre 6 présente les modifications par lesquelles passe la Bourse-Famille pour augmenter ses effets et réfléchit sur son fonctionnement au cours de cette période, qui s’étend jusqu’à aujourd’hui.

25La réduction soutenue de la pauvreté et des inégalités de revenu, observable au Brésil depuis 2004, est analysée dans le chapitre 7 à la lumière de l’expansion des deux systèmes fédéraux d’allocations sociales. D’autre part, le parallélisme entre ces deux systèmes entraîne des considérations sur les ajustements nécessaires pour les rendre compatibles et pour adapter les allocations aux règles de fonctionnement de la Sécurité sociale brésilienne.

26Enfin, la conclusion met l’accent sur les propositions et défis du gouvernement en place depuis janvier 2011, en particulier en ce qui concerne la politique anti-pauvreté et les programmes d’allocations sociales. En outre, il opère une synthèse des principales conclusions sur le rôle actuel de ces programmes ciblés sur les pauvres dans un pays qui s’enrichit.

Notes

2 De 2004 à 2011. Depuis, la croissance du PIB a bien décliné, 0,9 % en 2012 et autour de 2,3 % prévus pour 2013.

3 Il est important de noter que ces prestations sont non contributives, c’est-à-dire qu’elles sont versées sans contrepartie de cotisations préalables.

4 Le nombre d’allocations sociales versées entre 1991 et 1994 s’est maintenu à 1,4 million. Source : MPS (1994).

5 Dénomination générique de programmes créés initialement par les gouvernements locaux pour garantir une aide financière aux familles pauvres en échange d’une fréquentation régulière de l’école par leurs enfants âgés de 7 à 14 ans.

6 Le Brésil est une République fédérative, composée d’un district fédéral (Brasília) et de 26 États fédérés, eux-mêmes divisés en communes (municípios).

7 La part des allocations sociales dans le revenu total des familles est passée de 0,83 % en 1999 à 1,6 % en 2004 et à 1,8 % en 2008. Source : estimations de l’auteur à partir des données de la PNAD.

8 Cf. Rocha (2010). En plus des allocations, le revenu des familles était composé à 71 % de revenus du travail et à 9 % de retraites et pensions, le reste étant constitué de donations, loyers et autres.

9 En décembre 2013, 18,2 millions de prestations ont été versées par les deux systèmes, dont 14,1 millions dans le cadre de la Bourse-Famille. Ce chiffre exclut le Programme d’éradication du travail infantile (PETI). Source : MDS.

10 L’engagement international vis-à-vis des minima sociaux (OIT 2011), définis pour chaque pays en fonction de leurs besoins et possibilités tant financières qu’opérationnelles, résout d’une certaine manière la fausse contradiction des deux approches de politique sociale.

11 Intitulé original : Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD (menée par l’Institut brésilien de géographie et de statistique, IBGE).

12 À l’exception des années du recensement démographique. En réalité, la couverture nationale n’a effectivement été atteinte qu’en 2004 avec l’incorporation de la région rurale du Nord brésilien dans l’échantillon. Toutefois, sa part dans la population brésilienne était infime : pas plus de 0,2 % cette année-là.

13 Bourse-École mais aussi Bourse-Alimentation, Programme d’éradication du travail infantile et Allocation-Gaz, comme on le verra dans les chapitres suivants.

© Éditions de la Maison des sciences de l’homme, 2014

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