L’État et la structuration de l’espace politique dans l’Inde coloniale1
The State and the construction of the political space in colonial India
p. 25-53
Résumés
L’État moderne en Inde a été institué pour asseoir la domination britannique sur une société qui ignorait la conception libérale moderne de l’organisation du pouvoir. Mais il s’est lui-même transformé dans ce processus. Au Bihar (district de Champaran), on voit l’État colonial, une fois la conquête militaire achevée, s’attribuer le monopole des pouvoirs de contrainte légitime, tenter de transformer les chefs locaux en simples propriétaires, centraliser le prélèvement fiscal, assumer comme « services publics » certaines tâches d’intérêt collectif (éducation, santé, communications, protection contre les risques naturels, secours d’urgence). Ce processus d’institution d’une sphère publique délimite symétriquement un espace du privé, qui englobe le marché, la famille, la religion. Ainsi l’État colonial s’efforce de subordonner les droits sur la terre et les redevances foncières aux règles objectives de l’échange marchand. Mais s’il croît et se diversifie sous forme de textes de lois et d’institutions imposées du dehors à la société locale, il n’a que peu de prise sur le fonctionnement réel de la vie sociale. Et s’il parvient à percevoir l’impôt, à faire régner l’ordre intérieur, à lever certains obstacles à l’expansion du marché, il échoue largement à moderniser les mentalités et à « moraliser » les comportements selon ses propres critères. Son objectif prioritaire était en fait d’entretenir la stabilité du régime impérial, et non pas de prendre des risques économiques et politiques en intervenant dans la société au-delà d’un simple aménagement des structures existantes. Cette histoire explique pour une part un fait massif qu’on observe dans l’Inde démocratique d’aujourd’hui, à savoir la reconquête de l’État et de la sphère publique par les forces sociales, qui tend à relativiser de nouveau, dans la pratique institutionnelle, la distinction entre public et privé.
The modern State in India was instituted as a device to strengthen the hold of the British power over the local society, to which the liberal conception of the polity was entirely foreign. But the State itself underwent serious transformations in the process. In Bihar (Champaran district), the colonial State, by virtue of conquest, seized the monopoly of the legitimate use of force, struggled to reduce the local chiefs to the rank of proprietors, imposed a centralized system of land revenue collection, and, in course of time, assumed various tasks of public utility in the fields of education, communications and welfare. A public sphere being thus defined, a private sphere became symmetrically delineated, which encompassed the domains of market exchange, family and religion, in which the colonial State professed not to intervene. The official effort to create the conditions of a free land and land-lease market was a case in point. But while the State grew in the shape of legislation, rules and institutions imposed from above upon the local society, it had but little hold on the actual functioning of social life. Though it succeeded on the whole in collecting the taxes, in maintaining law and order, and in removing major obstacles to the expansion of the market, it largely failed in modernizing mentalities and in « moralizing » behaviour in accordance with its own criteria. Its main objective remained all along to insure the stability of the imperial system, and it had no incentive to take economic and political risks by doing more than merely adapt the existing structures to this limited end. This goes some way to explain why, in the democratic set-up of contemporary India, the State and the public sphere are being gradually reconquered by the social forces, and the distinction between public and private is again becoming blurred in the actual functioning of the institutions.
Texte intégral
1Tout historien doit se déprendre, lorsqu’il traite de l’Inde, de l’idée répandue mais trop simple qui fait de l’État moderne dans le subcontinent un pur produit d’importation d’époque coloniale. Le colonisateur britannique n’a pas longtemps entretenu l’illusion, s’il l’a jamais eue, qu’il pourrait reconstituer de toutes pièces dans ce pays le modèle libéral de l’État constitutionnel bourgeois qui prévalait chez lui. On est bien revenu aujourd’hui de l’idée, un moment créée par le maître livre d’Eric Stokes, The English Utilitarians and India1, selon laquelle l’Inde aurait passivement servi de terrain d’expérimentation en grandeur nature aux conceptions politiques de l’utilitarisme anglais. Le pouvoir colonial, en Inde, n’avait tout simplement pas les moyens financiers de mettre en pratique l’idéal utilitarien de l’État moderne, agent privilégié du progrès social. Certes, le discours colonial officiel était profondément imprégné de l’idéologie utilitarienne du progrès jusqu’aux échelons subalternes de l’administration. Mais la pratique gouvernementale et administrative était en fait très pragmatique, et souvent plus soucieuse de continuité que de réforme2. Eric Stokes lui-même s’est expliqué par la suite sur le danger qu’il y a « à considérer les attitudes idéologiques comme un indice exact du changement historique, et à leur attribuer un rôle causal »3. Par ailleurs, les accents de la doctrine coloniale britannique en Inde ont varié considérablement selon les époques, et de façon assez sensible aussi selon les provinces de l’Empire des Indes, chacune de celles-ci ayant sa « tradition » propre du rapport entre gouvernants et gouvernés4. Il y a certes une cohérence idéologique fondamentale du discours colonial, du début à la fin de la période britannique et d’une extrémité à l’autre de l’Inde, jusque dans les positions défendues par la tendance conservatrice dite « paternaliste » du personnel de gouvernement. Cette cohérence est celle du credo de base du libéralisme moderne, c’est-à-dire la foi dans l’individu et dans les vertus du droit naturel. Mais on ne peut passer de là à l’idée que l’État colonial en Inde dans sa forme empirique est un pur produit d’exportation de l’Occident libéral. Il est un pur produit d’un compromis de tous les instants entre les normes abstraites auxquelles les gouvernants adhéraient, et les exigences concrètes de la perpétuation de la domination britannique dans la colonie, qui impliquaient un travail continuel d’adaptation aux réalités locales.

L’Inde politique en 1920
2La difficulté centrale que rencontrèrent dirigeants et législateurs de l’Inde coloniale était évidemment d’édifier des institutions de gouvernement à la fois efficaces et conformes à leurs conceptions pour une société dont le rapport au politique excluait ce type de médiation institutionnelle. L’État avait pris corps en Occident au fil d’un processus social pluri-séculaire marqué par l’objectivation des relations de pouvoir (progressivement dissociées des personnes impliquées dans ces relations) et par l’émancipation de l’économique comme distinct du politique ; processus inséparable du développement de la société bourgeoise. Cette évolution s’était traduite par une polarisation progressive entre public et privé, ou plus précisément par l’affirmation, face à l’État naissant, de son corrélat nécessaire, la société civile, domaine de l’autonomie privée qui englobe la religion, la famille, l’économie de marché5.

Le Bihar colonial : les districts
3En Inde, le colonisateur britannique se trouvait, si l’on peut dire, en situation de edevoir construire l’État sur l’absence de société civile. Il croyait constater empiriquement que la caste, au niveau local, rendait tout appareil de gouvernement centralisé à peu près superflu, et que les structures étatiques existantes (mogoles ou marathes) étaient plus des instruments de prédation organisée imposés de l’extérieur que des agents nécessaires de cohésion sociale6. En fait, il avait affaire à un univers où le politique et le social s’interpénétraient totalement, dans le cadre de l’interdépendance des castes, au lieu d’être objectivement et institutionnellement séparés7. Au Bengale, au cours du dernier tiers du xviiie siècle, les gouvernants britanniques tentèrent d’abord simplement d’adapter à leurs besoins le système de gouvernement mogol, en intervenant le moins possible dans la gestion des affaires locales. Mais lorsqu’ils durent chercher à contrôler plus efficacement le pays pour en mieux percevoir les revenus, ils commencèrent à s’engager sur la voie d’une tout autre logique. A l’arrière-plan de leurs débats figuraient naturellement des idées modernes. Ils entretenaient notamment la conception libérale de l’État comme organe institutionnel distinct de la société, principe de cohésion de la collectivité des individus citoyens, détenteur du monopole de la force et de l’impôt, et relié à la société par un système de règles impersonnelles et universellement applicables, c’est-à-dire par la loi. L’œuvre institutionnelle fondatrice des gouverneurs généraux Cornwallis et Wellesley (1786-1793 et 1798-1805) a répondu à une volonté d’adapter ces principes directeurs aux conditions du Bengale8.
4Dès le début du siècle suivant, toutefois, des esprits pragmatiques dénonçaient déjà le caractère irréaliste d’une telle entreprise. Thomas Munro, gouverneur de la Présidence de Madras dans les années 1820, écrivait au gouvernement de Londres :
« Je n’ai jamais nourri une très haute opinion de nos archives ; mais ce n’est que depuis mon dernier retour ici que j’ai découvert la masse irrécupérable de sottises qu’elles contiennent. Chacun noircit autant de papier qu’il peut, et cite Montesquieu, et Hume, et Adam Smith, et parle comme si nous nous trouvions dans un pays où les gens sont libres et où chaque homme est son propre maître. La plupart de ces textes auraient pu être écrits par des gens qui n’ont jamais mis le pied hors d’Angleterre. »9
5Le même Munro déclare encore dans une note officielle l’année suivante :
« Les institutions que nous avons créées ici, ne reposant pas sur les mêmes fondements que celles d’un pays libre, ne peuvent pas opérer de la même façon. Nous ne pouvons pas faire que le cadavre inanimé accomplisse les fonctions du corps vivant. »10
6On ne saurait mieux dire que c’est l’individu libre et raisonnable qui doit être au principe des institutions et leur donner vie, et que cet individu, en Inde, n’existe pas. Dans sa brutalité, cette métaphore de la tête vivante sur un corps inerte exprime tout de même une réalité, à savoir que l’État colonial britannique, dans sa phase initiale, n’était en fait qu’une sorte de contrepartie institutionnelle excentrée de la société civile anglaise. Ce qui nous intéresse ici, c’est que cet État, au cours de son développement bi-séculaire, a été progressivement amené à tenter d’instaurer par décret cette distinction entre public et privé qui était inscrite dans sa propre logique, tout en bornant son domaine d’intervention au minimum indispensable. En se réservant le monopole de la contrainte physique et de l’impôt, en s’efforçant de soumettre la vie économique aux règles objectives de l’échange marchand, en voulant introduire dans l’administration locale le principe de l’impersonnalité de la fonction, en assumant dans divers secteurs la gestion de la vie collective, il a tendu à délimiter en quelque sorte négativement l’espace d’une société civile. Toute la question est de savoir comment la société indienne, dans la situation coloniale, était susceptible de réagir à ce travail de création institutionnelle d’inspiration moderne, et à quel degré d’ancrage dans cette société l’État colonial ainsi édifié pouvait aboutir. C’est dans l’Inde orientale, la première région conquise, que la volonté d’innovation politique fut la plus radicale, et c’est dans cette zone qu’on va tenter d’analyser en détail ce processus de construction d’un espace public, et le type de fonctionnement politique qui en a résulté. La plupart des exemples concrets seront pris dans un district particulier de la région, le Champaran, qui s’étend au pied de l’Himalaya, à l’extrémité nord-ouest du Bihar.
1. L’affirmation de la puissance publique
7Pour assurer solidement à l’East India Company la maîtrise du Bengale, il fallait lui réserver le monopole de la force militaire, et lui garantir les ressources fiscales nécessaires pour l’entretenir. On devait donc arriver à reproduire en raccourci dans la colonie le long processus par lequel l’État en Occident, comme l’écrit Tocqueville, avait « attiré et englouti dans son unité toutes les parcelles d’autorité et d’influence qui étaient auparavant dispersées dans une foule de pouvoirs secondaires, d’ordres, de classes, de professions, de familles et d’individus, et comme éparpillées dans tout le corps social »11. Le but à atteindre, selon Cornwallis, était d’édifier « un système qui tienne par la force de ses principes, et non par celle de ses maîtres occasionnels »12, c’est-à-dire un État dégagé de l’univers de la concurrence féodale, et possesseur exclusif des attributs de la souveraineté. Il importait d’abord, pour y aboutir, de réduire et de démilitariser les grands zamindars (chefs locaux).
A. La monopolisation des pouvoirs de contrainte
8Avant la conquête coloniale, le sarkār (district) mogol de Champaran correspond à la mouvance des rajahs de Betthiah. Cette lignée princière de caste Bhumihar se réclame d’un ancêtre originaire de la région de Lucknow, qui aurait été contraint d’émigrer au Bihar du Nord-Ouest par l’invasion turque au milieu du xiiie siècle. Elle est mentionnée au xive siècle dans l’Akbar Nāma, histoire officielle du règne d’Akbar. Le premier document authentique qui subsiste à son sujet est un firman de l’empereur Shah Jahan (1628-1658) qui reconnaît au chef local de Bettiah le titre de rajah et lui décerne un khilāt (robe d’honneur). Mais les rajahs frontaliers de la bordure himalayenne, à l’époque mogole, ne sont jamais durablement intégrés au système impérial. Ils règnent sur des régions difficilement accessibles et peu productives, qu’il ne serait ni facile ni rentable d’assujettir étroitement. Ils jouent d’ailleurs, en tant que pouvoirs semi-autonomes, un rôle militaire utile en faisant obstacle aux incursions népalaises dans la plaine du Gange. Au début du xviiie siècle, les rajahs de Bettiah apparaissent libres de toute allégeance. Les pouvoirs régionaux successifs qui s’installent au Bihar à la faveur du déclin mogol lancent périodiquement contre lui des expéditions militaires, sans jamais obtenir de soumission durable. Le dernier en date de ces pouvoirs régionaux est l’East India Company, qui acquiert la maîtrise du Bihar en 1765. Le rajah de Bettiah est définitivement subjugué en 1771, et s’engage à verser ponctuellement le tribut annuel au gouvernement de Calcutta.
9L’East India Company, en pacifiant ses possessions de l’Inde orientale, ne vise pas à dépouiller l’aristocratie qu’elle réduit à l’obéissance, mais elle fixe et délimite autoritairement son assise territoriale. La longue résistance du rajah du Champaran lui coûte tout de même une partie de sa zone d’influence. Il conserve les parganā (circonscriptions administratives et fiscales de l’Inde musulmane) de Majhowa et Semraon, soit les 4/5e du sarkār d’alors. Mais le reste est partagé entre deux de ses cousins germains, qui prétendaient depuis longtemps à la succession du rāj (royaume) tout entier (sous prétexte que leur rival descendait d’une fille de son grand-père, lequel n’avait pas eu de fils), et qui s’étaient montrés « loyaux » envers l’East India Company. Ainsi se constituent les zamīndārī (domaines) de Madhuban et de Sheohar. Ce découpage territorial est confirmé en 1790 par le Decennial Seulement, et trois ans plus tard par le Permanent Seuttlement, qui établit le montant du land revenue (impôt foncier) annuel dont chacun de ces zamindars sera redevable. Il y a par ailleurs un zamindar de moindre envergure dans le teraï, le rajah de Ramnagar, qui est allié à la famille régnante du Népal, et un petit nombre de zamindars mineurs.
10Le Permanent Seuttlement (assiette perpétuelle de l’impôt foncier), première ordonnance du « code Cornwallis » de 1793, reconnaît les zamindars comme propriétaires, non point au sens d’exploitants directs de leurs domaines (ce qu’ils n’ont jamais été), mais comme détenteurs exclusifs du droit d’y percevoir la redevance foncière versée par les exploitants. En ce sens ils restent, tout au moins au départ, maîtres du territoire plutôt que maîtres du sol, le contrôle effectif de la terre étant exercé par l’élite paysanne dominante de chaque village13. Ces chefs locaux militairement assujettis sont désormais confinés sur des domaines aux limites définies, qu’ils ne peuvent plus accroître, selon la loi nouvelle, que par le recours au marché de la terre ou aux procédures des tribunaux. Moyennant le versement ponctuel du land revenue, ils sont libres d’administrer leur bien à leur guise, l’État s’abstenant de toute intervention. On espère que la fixité de l’impôt, associé à cette liberté d’entreprise, les incitera à une gestion spéculative dynamique comparable à celle des landlords anglais de l’époque, et contribuera puissamment au progrès économique du Bengale14.
11La norme de l’ordre politique qui sous-tend le code Cornwallis est celle de la « civilisation » au sens que N. Élias donne à ce terme. Il s’agit d’une situation où l’État est suffisamment développé pour détenir le monopole du pouvoir physique et contrôler efficacement la violence des citoyens les uns contre les autres, et où la concurrence libre de l’âge féodal a cédé le pas à une concurrence dirigée et soumise à des règles codifiées15. Un tel état des mœurs, dans le Bihar de la fin du xviiie siècle, représente naturellement un objectif à atteindre plus qu’une réalité effective. Beaucoup de zamindars de la région, écrit en 1782 le juge britannique du Tirhut, district voisin du Champaran,
« et en particulier ceux qui résident sur la frontière des territoires de l’Honorable Compagnie et au voisinage du Népal, ne tiennent bien souvent aucun compte des ordres qui leur sont adressés […]. Tous sans exception, je crois pouvoir le dire, sont des bandits et des tyrans, et nombre d’entre eux sont depuis longtemps en état de guérilla avec le gouvernement ».
12« Beaucoup parmi eux », écrit un peu plus tard le collecteur (administrateur) du même district, « sont de quasi-sauvages, qui n’ont aucune activité en dehors de la chasse »16. Ceci en 1790, trois ans avant la promulgation du Permanent SeuttlementPermanent Seulement. La situation dans le Champaran, quoique moins désordonnée parce que le territoire est pour l’essentiel dans la mouvance d’une famille unique, n’en est pas moins difficile à cette époque. « Ici », rapporte un siècle plus tard le Seulement Officer (Directeur du Cadastre), « l’impôt a été établi sur des rajahs et des chefs locaux dont les ancêtres avaient exercé l’autorité souveraine sur la région depuis des générations, et dont le statut était aussi élevé, sinon plus, que celui des barons féodaux d’Angleterre »17. Tels sont les hommes dont il fallait faire des contribuables obéissants et des gestionnaires avisés.
13Aux stades ultérieurs de la conquête coloniale, notamment dans les régions dépourvues d’intérêt économique ou stratégique, des centaines de chefs locaux de ce type seront gratifiés d’un statut autonome de princes protégés. Si dans l’Inde orientale, pour des raisons d’opportunité politique immédiate, ils sont pour la plupart réduits au statut de landlords assujettis à l’impôt, ils ne se trouvent pas pour autant dépouillés d’emblée de leur stature politique. On trouve encore aujourd’hui, dans les archives du grand domaine de Bettiah, le sanad (charte) du 17 janvier 1791 octroyé au rajah de Bettiah à l’occasion du Decennial Settlement. C’est une proclamation adressée aux kānūngo (administrateurs de parganā), chefs de villages et raiyat (cultivateurs) des parganā de Majhowa et Semraon, qui les informe que la propriété de ces parganā est reconnue à Bir Kishore Singh, chef de la maison de Bettiah, lequel s’engage à payer l’impôt stipulé, et qu’ils doivent considérer ce dernier comme leur maître (mālik) et zamindar légitime. Le sanad porte le sceau de l’empereur mogol Shah Alam II et celui de l’East India Company, qui est formellement sa sujette18. Ce document est plus qu’un titre de propriété. Il scelle l’intégration au système politique en forme de réseau hiérarchisé dont l’East India Company a saisi le contrôle d’un chef local qui continue d’exercer, à son échelon, un réel pouvoir de fait.
14Le système politique qui se met en place présente néanmoins un trait nouveau. La particularité qui distingue un rāj d’une zamindari ordinaire, c’est que le rāj, à chaque succession, est transmis dans son intégralité à l’aîné des héritiers, alors que la zamindari est partagée également entre tous les ayants droit, conformément à la coutume successorale hindoue en vigueur au Bihar. Les cadets de l’héritier d’un rāj reçoivent, pour leur subsistance, des villages ou des tappā (subsivision du parganā) en apanage leur vie durant19. Si l’on en croit R.G. Fox, une telle pratique successorale ne s’impose dans un lignage que lorsque son chef est devenu suffisamment fort, et les institutions qu’il commande suffisamment centralisées, pour faire échec aux prétentions concurrentes. Un tel état de fait n’est pas immuable : il n’est que l’expression d’un rapport de force, lequel est toujours susceptible de modification20. Sous le régime de l’East India Company, ces agencements relativement fluides sont stabilisés. L’autorité toute puissante du pouvoir suzerain, lorsqu’elle entérine les rapports de force existants au moment de la conquête, les fossilise, les fige de façon définitive. D’une certaine façon, elle garantit de ce fait aux chefs qu’elle reconnaît une sécurité sans précédent, et consolide leur position locale21. Mais le principe du pouvoir qu’ils exercent, désormais ne leur appartient plus : il y a monopolisation du pouvoir légitime au sommet. La meilleure preuve de cette dépossession, c’est que l’indivisibilité conquise du rāj, qui consacrait le pouvoir de fait d’un rajah et disparaissait avec ce pouvoir, ne relève plus désormais que du verdict des tribunaux. C’est en se référant à l’histoire connue des rāj que les juristes décident, lorsqu’une succession est contestée, si le domaine est partageable ou non (le Sheohar Raj est ainsi déclaré divisible au xixe siècle, l’immense Darbhanga Raj échappe de peu au même sort). L’espace du conflit, c’est désormais le prétoire, et le tribunal britannique devient l’instance légitimante.
15Il n’en reste pas moins que les grands zamindars demeurent longtemps, dans la pratique, seigneurs et maîtres chez eux. Cet état de choses, au Bihar, n’est pas sérieusement ébranlé avant les années 1860.
« Les tenanciers du domaine de Bettiah », écrit le collecteur du Champaran en 1869, « se considèrent presque comme les sujets d’un État indigène indépendant : ils témoignent beaucoup plus de considération pour les désirs de leur rajah et de sympathie pour les coutumes du rāj que pour les lois du gouvernement. Nul ne saurait imaginer sans avoir vécu dans leur district jusqu’à quel point ils poussent ce sentiment. Des exploitants renoncent à leur tenure sur ordre de leur rajah ; des gens de haute caste prostituent leurs filles pour le plaisir de leur rajah ; des créanciers renoncent à obtenir réparation en justice pour l’honneur de siéger dans la même salle que lui ; des hommes de caste élevée mangent de sa main bien qu’il soit de caste plus basse, tant ils prisent l’honneur qui leur est fait. Les tenanciers savent que l’argent qu’on leur extorque est dilapidé au profit de favoris et en extravagances, mais qu’importe, tel est le bon plaisir de leur rajah. Le rajah lui-même, dans les demandes en langue vernaculaire qu’il adresse à nos tribunaux, se refuse à employer les tournures habituelles, et utilise une phraséologie conforme au rang de chef indépendant où il se place. »22
16Il n’y a pas là que les clichés victoriens sur la déliquescence des monarchies indigènes. Bien que le système des subdivisions de districts soit mis en place au Bengale en 1845, le gouvernement n’arrive pas à implanter un Subdivisional Officer de façon stable à Bettiah avant 1865 : le peuple n’obéit qu’au rajah, ses amlā (agents) font la loi partout, et les Subdivisional Officers successifs se heurtent de tous côtés à un mur de résistance passive. Le zamindar n’entretient qu’une force armée dérisoire (600 hommes), mais ces soldats qui interviennent à l’occasion dans les villages (par exemple en cas d’émeute, ou contre les tenanciers récalcitrants), ont une importance symbolique, car ils sont aux yeux du peuple un des attributs manifestes du pouvoir, et chacun sait que le rajah, s’il le veut, peut en mobiliser beaucoup plus. L’imposant palais du rajah, avec les murs fortifiés qui l’entourent, sa porte monumentale sous laquelle peuvent passer les éléphants, ses trois étages coiffés de dômes et de minarets qui dominent la ville, et qu’on voit de loin sur l’horizon quand on approche de Bettiah, le grand temple de Siva élevé à proximité avec son śikhara (tour-sanctuaire) entièrement doré, écrasent par leur importance, et par l’évidence de légitimité historique et religieuse qu’ils imposent au regard de tous, les modestes bâtiments récents qui abritent le Subdivisional Officer et ses services, installés dans un espace libre à l’écart du cœur vivant de la cité. C’est au rajah que les paysans des plantations d’indigo britanniques du district adressent leurs suppliques pour qu’il intervienne auprès des planteurs (auxquels il loue des villages) et fasse cesser les abus dont ils se plaignent. Tous les sujets font appel aux fonctions traditionnelles de juge et d’arbitre de leur prince. En 1917, le rāj, selon le Seulement Officer, exerce toujours dans le district une « énorme influence », qui souvent contrecarre les intentions de l’administration coloniale. Il continue d’entretenir une « maison » dont les membres se comptent par centaines (prêtres, clercs, domestiques, artisans, spécialistes de toutes sortes, gardes, coolies, etc.). Les principaux de ces gens se comportent souvent, à l’égard de la population locale, avec toute l’arrogance que donnent la fréquentation habituelle du pouvoir, et le sentiment d’impunité qui en découle23.
17Ainsi l’ordre colonial, dès la fin du xviiie siècle, fonctionne dans l’Inde orientale de façon effective, avec des zamindars durablement « pacifiés », et transformés de par la loi en propriétaires et en contribuables, dans le cadre d’une configuration politique nouvelle qu’ils sont contraints de reconnaître. Mais cette adéquation formelle à un modèle de centralité d’esprit moderne a été imposée d’en haut sans toucher aux valeurs sociales, et l’État colonial, tout en se donnant ainsi les moyens de durer, reste sans assise réelle dans la société. Les difficultés que rencontre l’effort de réforme du système des impôts et redevances en sont un premier signe.
B. La centralisation fiscale
18Si la soumission politique des zamindars est à peu près acquise en 1793, la régularité du versement du land revenue laisse beaucoup à désirer. Le montant de cet impôt représente en théorie 90 % du revenu des domaines, tel qu’il est évalué par les collecteurs de districts sur la base des rôles de redevances qu’ils trouvent dans les villages. Ce pourcentage est très élevé, mais il représente la contrepartie de l’énorme avantage que doit constituer à terme pour les propriétaires la fixité du prélèvement fiscal. L’incidence de ce prélèvement par hectare de surface cultivée est d’ailleurs bien moindre que celle du tribut exigé à l’époque mogole. Dans le Champaran, la surface cultivée en 1793 est sept fois plus étendue qu’au temps d’Akbar, alors que la ponction fiscale n’a fait que tripler24. La charge n’en est pas moins trop lourde pour des régions où la terrible famine de 1769-1770, qui a tué le tiers de la population et réduit d’autant la surface cultivée, fait encore ses effets, aggravés par les désordres politiques récents. La zamīndārī de Sheohar, la plus grande du Champaran après celle de Bettiah, est rapidement démembrée par les ventes judiciaires qui sanctionnent implacablement les défaillances fiscales. Le rajah perd en six ans les trois quarts de son territoire, qui sont mis en vente par le collecteur morceau par morceau25. Cette décadence rapide n’est qu’un exemple des embarras financiers qui font culbuter nombre de zamindars dans la faillite à travers toute l’Inde orientale au tournant du siècle. Dans le Champaran, les zamīndārī de Bettiah, Ramnagar et Madhuban survivent à la tourmente. Mais du fait de l’émiettement du domaine de Sheohar et de quelques autres, qu’accentuent au fil du temps les partages successoraux, le district, qui se composait de six zamīndārī en 1793, n’en compte pas moins près de 800 vers 1860.
19Au début du xixe siècle, néanmoins, le bénéfice de la fixité de l’imposition ne tarde pas à se faire sentir. Avec le regain démographique et la progression de la surface cultivée, la part du prélèvement fiscal dans le revenu des zamindars ne cesse de se réduire. La hausse séculaire des loyers fonciers, qui découle du cours ascendant des prix agricoles et de la valeur de la terre, entretient cette tendance jusqu’à la fin de l’époque coloniale. Dans le Champaran au début du xxe siècle, le montant du land revenue ne représente plus que le 1/8e du revenu foncier des propriétaires. Cet impôt, pourtant, ne rentre pas sans difficultés à la caisse du collectorat. Il semble en effet que les difficultés de trésorerie soient un mal chronique des zamindars, petits et grands. L’impôt est payable en plusieurs échéances qui sont échelonnées au cours de l’année en fonction du calendrier agricole (les loyers fonciers des tenanciers étant eux-mêmes payés par tranches, dont la date de versement coïncide avec l’achèvement des principales récoltes). Cette répartition est généralement présentée par l’administration comme une facilité de paiement indispensable accordée à des contribuables naturellement imprévoyants, qui courraient à la banqueroute s’ils devaient faire face chaque année à une échéance unique mais trop lourde. Il est de fait que les arriérés, qui sont pourtant affectés d’un intérêt, restent extrêmement fréquents. Mais il ne s’agit pas à proprement parler de résistance devant l’impôt. C’est en réalité la difficulté permanente qu’éprouvent les zamindars à collecter le revenu de leurs villages qui est en cause, fait qui traduit pour une part l’indiscipline habituelle de la couche supérieure des tenanciers, mais surtout la fragilité d’ensemble de l’économie paysanne, et la faiblesse des marges qu’elle assure à l’exploitant ordinaire26.
20En matière de fiscalité, cependant, les gouvernants britanniques du Bengale n’ont pas pour seul objet d’obtenir des zamindars le versement ponctuel du land revenue. Ils entendent aussi, dès l’époque du Permanent Seuttlement, réglementer la multitude des droits seigneuriaux coutumiers dont ceux-ci bénéficient, et notamment leur enlever tous ceux qui, dans le cadre d’une conception moderne de la puissance publique, doivent revenir à l’État, ne leur laissant que les redevances auxquelles l’exercice du droit de propriété au sens strict leur permet légitimement de prétendre.
21Ces droits coutumiers sont innombrables, et les pratiques varient d’un village à l’autre à l’intérieur d’une même zamīndārī. En ce qui concerne le Champaran, les fonctionnaires du service colonial du Cadastre (Seulement Department) en ont trouvé des nomenclatures dans les vieilles jamābandῑ (rôles nominatifs de redevances villageoises) du Bettiah Raj, auxquelles ils se référaient lors des opérations de cadastrage et d’enregistrement des droits fonciers (survey and seulement) conduites dans le district à la fin du xixe siècle. On peut classer ces droits de bien des façons. Il est classique de distinguer, conformément à la terminologie persane de l’administration mogole, que la bureaucratie coloniale a reprise à son compte, entre les sāyar (littéralement « le reste » des taxes, celles qui sont perçues en sus de la redevance foncière) et les abvāb (pluriel du persan bāb, « chapitre », « rubrique », autrement dit « chefs de taxation »)27. Les sāyar sont des redevances normalement perçues par le pouvoir souverain, mais dont beaucoup, au xviiie siècle, à l’époque du déclin de l’Empire mogol, ont été concédées aux chefs locaux, ou annexées par eux, ou même créées par eux de toutes pièces. Il s’agit de taxes ou monopoles de type seigneurial : taxes professionnelles, taxes sur les instruments de la vie rurale (moulins, pressoirs, fours), droits sur la circulation et la vente des produits, droits de pêche, droits sur la forêt et les terrains de parcours. La nomenclature de ces droits est longue et complexe, car chaque type de spécialiste, ou de pressoir, ou de produit forestier, chaque étape du processus marchand, etc., est affecté d’une taxe dont les modalités sont diverses et variables (ainsi le partage du bois et des fruits des arbres varie selon les arbres, les types de tenure où ils poussent, les circonstances de la plantation). Un inventaire n’est jamais exhaustif, et n’est pas très important du moment qu’il est clair que l’exercice d’une activité productive ou marchande, quelle qu’elle soit, entraîne ipso facto le versement d’une redevance. Il place en effet le producteur ou le marchand en position d’obligé à l’égard du détenteur du pouvoir qui lui permet (au double sens de ce mot) de remplir sa vocation. La taxe sur les pèlerins, qui relève aussi des sāyar, s’inscrit dans la même logique, bien que le bénéfice que procure le pélerinage soit d’un ordre particulier. Le zamindar sous-traite couramment, d’année en année, la collecte des sāyar à des thīkedār et autres intermédiaires, qui peuvent être différents de ceux à qui les villages où se déroulent les activités en cause sont loués. La comptabilité, multiple et enchevêtrée, en est tenue par le patvārī.
22Les abvāb sont des dons de monnaie, de produits ou de travail, dont le contenu symbolique est plus évident encore, et qui sont perçus dans les circonstances les plus diverses, les uns étant réguliers, les autres occasionnels. Parmi les abvāb réguliers ou systématiques figurent les droits de mutation (sur les ventes et héritages de tenures) et d’investiture (pour les tenanciers entrants), ces versements (salāmī) représentant le prix de l’accord du détenteur du droit éminent sur la terre concernée ; les redevances annuelles levées sur la collectivité (kharc ou behrī) pour l’entretien des digues, des canaux d’irrigation, des bâtiments publics, du système postal, etc. ; les cadeaux (nazarānā) offerts au zamindar lors de certaines fêtes (daśaharā notamment) et lors des cérémonies domestiques célébrées dans sa famille ; la mobilisation gratuite des corps de métiers pour le service de l’employé du zamindar quand il séjourne au village. A quoi s’ajoutent les différentes formes de corvée (labour des terres privées du zamindar, bûcheronnage, charroi, coupe d’herbe, prestations gratuites des castes servantes, services de main-d’œuvre divers), et toutes les exactions ponctuelles (farmāis) exigées sous les prétextes les plus variés. Beaucoup de ces abvāb sont levés, ou même créés, non pas par le zamindar, mais par les intermédiaires qui le représentent. Beaucoup continuent d’être perçus quand leur raison d’être a disparu, ou quand la contrepartie qui les justifie est mal assurée ou inexistante (travaux publics), et certains sont payés par tous quand le service rétribué n’intéresse que quelques-uns. Ils sont aussi nombreux et divers que les sāyar, et leur liste varie d’un village à l’autre. Dans le district de Champaran dans son ensemble, leur montant global peut représenter, pour chaque cultivateur, entre 30 % et 120 % du montant de la redevance foncière qui est payée par ailleurs (celle-ci étant, il est vrai, particulièrement basse dans ce district)28.
23Les gouvernements britanniques du Bengale à la fin du xviiie siècle, s’ils voient dans la propriété un droit naturel, fondement de l’ordre social et base de toute prospérité, sont en revanche infiniment plus réservés à l’égard de ces droits coutumiers, qu’ils jugent incompatibles avec un progrès ordonné de l’économie, et avec les prérogatives d’un État moderne29. La première attaque d’envergure contre la collecte de ces redevances est lancée à l’époque du Permanent Settlement. Le législateur européen opère alors un tri parmi les sāyar. Il en maintient certains, mais au profit de l’État, au titre des contributions indirectes (la taxe sur les alcools notamment). D’autres sont considérés comme oppressifs, ou contraires à l’intérêt public, et sont simplement abolis (octrois, droits de marché, taxe sur les pèlerins). D’autres enfin, qui sont jugés légitimes, sont confirmés (droits d’usage forestiers, droits sur les arbres, droits de pêche, taxe sur les boutiques de marchands et d’artisans). Les zamindars sont dédommagés pour les revenus ainsi supprimés. Quant aux abvāb, ils sont globalement condamnés comme abus féodaux, et consolidés une fois pour toutes avec la redevance foncière. Défense est faite aux zamindars d’en créer de nouveaux. Toutes ces interdictions restent lettre morte, à quelques exceptions près30. Le gouvernement du Bengale se préoccupe régulièrement du problème sans jamais parvenir à faire respecter la loi. Il recule non moins régulièrement jusqu’à la fin du xixe siècle devant le risque et la difficulté d’une politique répressive rigoureuse en la matière. Il lui faudrait en effet s’attaquer de front à l’aristocratie terrienne, qu’il entend par ailleurs ménager, et sans garantie de succès, étant donné la relative faiblesse des moyens de contrôle dont il dispose au niveau local. Ainsi vers 1870, la question de l’abolition des octrois et autres droits illégaux sur la circulation des produits au Bengale est de nouveau à l’ordre du jour, et il n’y a pratiquement pas un marché dans toute la province où le zamindar propriétaire du village ne perçoive une taxe sur toutes les marchandises vendues, alors que les redevances levées sur les marchés sont illicites depuis 1797. Il en va de même avec les abvāb. Leur interdiction est réitérée dans les lois agraires de 1859, puis de 1885, et une nouvelle législation est discutée en 1937 pour y mettre fin. Leur persistance est une des causes de la grande poussée d’agitation paysanne qui éclate dans le Champaran en 1917-1918, et des troubles agraires étendus se développent encore dans le district entre les deux guerres mondiales autour des droits sur les arbres et des droits de pacage. L’État anglo-indien, néanmoins, à mesure que l’encadrement administratif du pays se resserre, parvient à imposer pour l’essentiel son monopole des principales contributions indirectes : régie des alcools, régie du sel, péages, taxes de voirie et de travaux publics.
C. La prise en charge de l’intérêt collectif
24Si l’État colonial, comme avant lui l’État mogol, entend d’emblée contrôler aussi complètement que possible les services publics indispensables à l’exercice durable et ordonné du pouvoir (armée, police et impôts notamment, ainsi que les instances supérieures du système judiciaire), il ne se soucie que modérément, avant la deuxième moitié du xixe siècle, d’assumer la gestion de tâches d’intérêt général comme l’enseignement, l’assistance, la voirie, les transports ou la poste. Un tel constat est évidemment banal lorsqu’on traite d’une situation coloniale. Il l’est plus encore dans une colonie britannique. Dans l’optique de la tradition libérale, en effet, toute création de service public est vue comme une limitation des libertés individuelles, et l’idée même de service public n’a jamais eu dans les pays anglo-saxons la même vigueur que dans les pays d’Europe de l’Ouest continentale.
25Dans le Bengale colonial, la responsabilité des tâches d’intérêt collectif est laissée pour l’essentiel, pendant le siècle qui suit la conquête, à la charge des zamindars. Les Britanniques n’ignorent pas qu’il existe dans la conscience collective une image du bon roi, qui protège ses sujets, assure les conditions de leur subsistance, fait régner parmi eux l’ordre et la justice, en échange de quoi il reçoit redevances et prestations. Dans cette optique, le bon zamindar (en qui se perpétue, aux yeux du peuple paysan, l’image de la royauté) est celui qui traite ses tenanciers avec équité, qui les secourt dans la détresse, et qui subvient aux tâches d’intérêt général qu’il a seul les moyens d’entreprendre31. Prodiguer ses richesses sous la forme du don, des travaux d’intérêt collectif, de l’hospitalité, est un devoir du puissant pour deux raisons. La libéralité est une question d’honneur (izzat), c’est une façon de tenir son rang. Elle constitue par ailleurs un devoir de piété : le don, et particulièrement le don aux Brahmanes, est un substitut du sacrifice32. Ainsi le creusement de puits en dur et de réservoirs dans les villages (qui sont un acte de piété pour tout hindou)33, la création et l’entretien de systèmes d’irrigation, l’édification de digues et de ponts, sont autant de réalisations méritoires conformes à l’idéal royal que tout zamindar doit viser. Les auteurs du Permanent Seuttlement, en installant les zamindars dans leurs nouvelles prérogatives, entendaient bien qu’ils se conformassent à cette norme (qui coïncidait avec celle de l’« improving landlord » dont ils avaient eux-mêmes en tête le modèle), en contrepartie des avantages qui leur étaient concédés. Les zamindars devaient en somme servir de substitut ou d’appoint à l’État colonial naissant, dont les ressources budgétaires étaient faibles, pour assurer, dans les limites de leurs domaines, les prestations d’utilité publique nécessaires. Munificence de suppléance peu gratifiante de toute façon, car si l’on appelait ces grands propriétaires à persévérer, sur ce mode particulièrement onéreux, dans un comportement de type royal, on s’employait par ailleurs à leur ôter toute prétention à la souveraineté.
26Le système donne tout de même certains résultats quand les zamindars y trouvent avantage. Ainsi dans le Bihar méridional, où prédomine au xixe siècle le régime du bail à mi-fruits (bhaolī), les zamindars édifient et entretiennent efficacement digues, canaux d’irrigation, puits et réservoirs34. Le régime de tenure alors en vigueur dans le Champaran comme dans presque tout le Bihar du Nord, qui est celui de la redevance monétaire fixe, incite au contraire les propriétaires à la passivité. D’un point de vue plus général, la situation politique figée que le Permanent SeuttlementPermanent Seulement a instaurée, en garantissant aux zamindars la possession tranquille de leur territoire aussi longtemps qu’ils paient l’impôt, leur a enlevé toute raison politique de se comporter en bienfaiteurs actifs de leurs dépendants. Restent les motivations idéologiques : souci du prestige, devoir de piété. Les largesses à destination des Brahmanes et des institutions religieuses, par lesquelles le zamindar se gagne des mérites et progresse sur la voie du salut individuel, restent chose courante. La simple bienfaisance, en revanche, est un fait d’exception.
« Il y a eu quelques cas notables de libéralité de la part de zamindars particuliers qui ont contribué au financement d’écoles, fondé des dispensaires et construit des ponts, mais ces cas sont très exceptionnels et, en règle générale, les zamindars de cette division sont indifférents et apathiques en ce qui concerne ce genre d’entreprises, et sont très difficiles à convaincre d’y apporter leur soutien, alors même qu’ils en tirent bénéfice, ainsi que ceux qui les entourent. »35
27Ainsi s’exprime en 1873 l’administrateur de la division de Patna, qui englobe sept districts du Bihar, dont le Champaran. Quand les zamindars se résolvent à créer des écoles ou des dispensaires, à effectuer des travaux d’irrigation ou de voirie, à participer activement à l’organisation des secours en période de famine ou d’inondation, c’est le plus souvent sous la pression du gouvernement colonial, ou pour ne pas démériter à ses yeux, ou pour obtenir de lui les récompenses honorifiques (titres, décorations et droits de préséance) qu’il a habilement créées à leur intention, et qu’il sait leur faire désirer. N’ayant plus de comptes à rendre qu’à l’État, ils ne se sentent guère responsables à l’égard de leurs tenanciers, d’autant plus qu’ils afferment leurs domaines par morceaux à des intermédiaires (thīkedār) qui les libèrent de tout souci de gestion directe. Ils ont d’ailleurs sous les yeux l’exemple de l’administration coloniale elle-même, version moderne du pouvoir, neutre et impersonnel, et la notion même de la relation d’interdépendance qui, selon l’image idéale du bon zamindar, lie le maître du sol et ceux qui le cultivent, s’en trouve nécessairement quelque peu relativisée.
28En matière d’éducation, de santé publique, de communications, de protection contre les risques naturels, de secours d’urgence, l’État colonial, dans la seconde moitié du xixe siècle, assume en conséquence des charges croissantes. Il supplante plus ou moins complètement les zamindars dans la responsabilité des travaux ou services publics au titre desquels ceux-ci levaient, à l’époque du Permanent Settlement, les contributions appelées kharc ou behrī (qu’on a mentionnées plus haut) : bāndhbehrī (de bāndh, « digue »), d ākbehrī (de d āk, « poste »), pain-kharc (de pain, « canal »), ganvkharc (de ganv, « village », taxe levée pour financer le séjour des fonctionnaires du gouvernement lorsqu’ils viennent au village), imārat (« bâtiment », taxe pour la construction d’édifices publics). Ces abvāb, à l’époque, ayant été consolidés avec la rente foncière et non pas purement et simplement supprimés, les zamindars restaient redevables des services d’intérêt public concernés. Mais quand ces services étaient effectivement rendus, leur mise en œuvre laissait à désirer, l’entretien des ouvrages était irrégulier, la continuité dans le temps faisait défaut, du fait des variations des fortunes et des dispositions personnelles des titulaires successifs des domaines. Enfin, toute conception d’ensemble à l’échelle de la région ou du district était absente, ce qui rendait impossible par exemple une protection efficace contre les inondations. L’État colonial, à mesure qu’il se substitue à eux à la fin du xixe siècle, organise au contraire la gestion des conditions d’existence de la collectivité à la manière méthodique, uniforme et impersonnelle qui lui est propre. Il répartit la charge financière correspondante sur les contribuables bénéficiaires sous la forme de taxes locales (cesses), dont une partie pèse sur les zamindars eux-mêmes, et dont le reste est levé par ces derniers sur leurs tenanciers, puis reversé au Trésor public : taxe postale (Zamindari Dak Cess), taxe de voirie et de travaux publics (Road and Public Works Cess), taxe pour la construction et l’entretien des digues (Embankment Cess). Les taxes d’irrigation (water rates) sont perçues directement par l’administration sur les cultivateurs. Le zamindar, sous ce régime, n’est plus en somme qu’un collecteur de taxes locales, un rouage d’administration. Le prestige des grandes réalisations d’intérêt public va désormais entièrement au sarkār (gouvernement) tout-puissant. Tout zamindar a conscience des progrès irremplaçables de cette logique nouvelle qui amoindrit la substance de son pouvoir et l’aura qui l’accompagne. Mais il voit aussi sans déplaisir le gouvernement prendre en main des tâches dont il ne pouvait s’acquitter sans effort, et dont l’accomplissement efficace valorise souvent son domaine.
2. L’institution légale de l’espace du marché
29La mise en place des monopoles de la puissance publique, les responsabilités propres que l’État colonial est amené à prendre dans la gestion de la vie collective, définissent implicitement une sphère de l’autonomie privée. Selon le credo libéral de base sur lequel, par delà les tendances politiques affichées, les gouvernants de l’Inde britannique s’accordent pour la plupart tout au long de l’époque coloniale, ce domaine privé est celui de l’échange marchand, de la religion, de la famille. En Occident, l’État moderne a pris forme dans le mouvement même de cette polarisation entre public et privé, dont l’origine remonte au cœur de l’histoire sociale et intellectuelle du Moyen Age. En Inde, c’est l’État lui-même qui, en réponse aux exigences particulières de la situation coloniale, s’est employé à l’instaurer par la législation dans certains domaines où elle est visiblement absente. Quand on examine rétrospectivement cette législation, il apparaît bien qu’une de ses tendances dominantes a été de favoriser la désinsertion de l’économique, l’émancipation des relations de production et des circuits de l’échange, l’élargissement de l’espace de la concurrence et du marché. Orientation certes plus empirique et pragmatique que globalement concertée. La législation agraire du Bengale, au moins au début du xixe siècle, reconnaît encore officiellement aux zamindars des pouvoirs de contrainte peu compatibles avec un fonctionnement libéral de l’économie. Le gouvernement lui-même, à la fin du siècle, mettra un frein légal au développement du marché de la terre par crainte de voir l’usurier de village mettre partout la main sur les terres des cultivateurs endettés. Néanmoins, en dehors de ces cas où les exigences de la paix publique s’opposent au progrès incontrôlé de la libre concurrence et du marché autorégulé, c’est bien ce progrès qui constitue la visée implicite la plus constante de la législation coloniale36. Il serait aisé de mettre en lumière le lien permanent qui rattache cette législation à la représentation moderne, formulée pour la première fois dans sa plénitude par Adam Smith, selon laquelle la société elle-même à l’instar du marché obéit à des lois objectives de fonctionnement interne, celles de la concurrence et de l’intérêt individuel, indépendamment de toute forme de subordination ou d’adhésion à une volonté supérieure ordonnatrice du lien social (que présuppose au contraire toute représentation holiste de la société). La cohérence foncière qui unit les notions modernes de l’État, de l’individu et de la société de marché, toutes enracinées dans le libéralisme bourgeois des Lumières, apparaît là clairement. L’intéressant pour nous est d’apprécier jusqu’à quel point l’État colonial, en légiférant ainsi, a effectivement modifié les pratiques, et dans quelle mesure la société indienne visée par ce travail de réglementation a pu en assimiler les dispositions sans renier ses valeurs propres. On peut ainsi poser, en raisonnant sur des cas précis, la question de savoir quel degré de réalité la distinction entre public et privé a fini par assumer, et donc quelle forme d’adéquation a pu s’instaurer entre l’État colonial et la société concernée.
30Le principe constant des législateurs britanniques en Inde a été d’éviter toute interférence dans le droit des personnes, et de laisser les tribunaux, en matière de successions, de mariage, de cultes et d’institutions religieuses, administrer purement et simplement la loi hindoue et musulmane, celle-ci n’étant codifiée et retouchée qu’autant que l’évolution des mentalités ou les exigences de l’administration du pays le rendaient strictement nécessaire. Le principal massif de cette législation, à côté du droit procédural et pénal, et des textes du xxe siècle relatifs au droit des sociétés, du travail industriel et des transports, concerne le régime juridique de la terre et des transactions qui s’y rapportent37. C’est dans ce domaine, secteur d’emploi des trois quarts de la population active, que l’orientation d’ensemble vers l’institution des conditions du marché généralisé est la plus apparente.
A. Le régime local de la dépendance
31Dans le champaran à l’époque du Permanent Settlement, la seule distinction uniformément reconnue parmi les cultivateurs est celle qui oppose cultivateurs « résidents » et cultivateurs « non résidents ». Cette distinction locale est entérinée telle quelle par les textes de loi que promulgue le gouvernement du Bengale. Les premiers sont les cultivateurs chapparband (de chappar, toit de chaume, allusion au droit d’établir sa maison dans le village) ou d īhī (de d īh, village). Ils se réclament d’ascendants conquérants, ou défricheurs, ou qui ont reçu le village en bénéfice. Il s’agit également des exploitants qui tiennent leur terre d’une concession consentie par la communauté en contrepartie des services artisanaux ou autres qu’ils rendent dans leur spécialité. Dans tous les cas, leur droit d’occupation est indépendant de tout contrat passé avec le zamindar local. Ils exploitent leur terre directement, soit eux-mêmes soit avec des ouvriers agricoles. La redevance qu’ils doivent au zamindar est fixe, et ils ne peuvent pas être expulsés. Les cultivateurs « non résidents » (pāhīkaśt) sont des exploitants étrangers à la communauté qui cultivent des terres dans le finage (et pratiquement y résident souvent aussi), mais que leur origine extérieure et leur installation comparativement récente prive des garanties statutaires propres aux « résidents ». Le même statut précaire caractérise les cultivateurs établis par les zamindars sur leurs terres privées.
32La redevance foncière n’est pas fixée champ par champ, mais globalement pour chaque exploitant. Il n’existe pas de tarif déterminé pour chaque catégorie de sol ou de culture38. La redevance varie en revanche selon que le cultivateur est « résident » ou « non résident » : les « non résidents », surtout les plus récents, bénéficient en général d’un tarif de faveur, parce qu’on leur a consenti des conditions particulières pour les attirer. Le tarif varie aussi très souvent avec la caste de l’occupant : les Brahmanes, Bhumihar, Rajput et Kayastha paient des redevances inférieures à la moyenne, et de surcroît occupent gratuitement le terrain sur lequel ils résident, sont exemptés de corvées, etc. La redevance est ordinairement augmentée chaque fois que la terre change de mains (après abandon, déshérence, rachat par le zamindar, etc.). En bref, elle matérialise autant la relation d’interdépendance (à la fois rapport de statut et rapport de pouvoir) entre l’occupant et le détenteur du droit supérieur sur la terre que la valeur ou la productivité de la surface foncière considérée.
33Les terres exemptes de redevance sont de trois sortes : tenures-salaire affectées aux employés du zamindar ; fondations pieuses destinées à l’entretien des Brahmanes et des institutions religieuses ; bénéfices octroyés par le zamindar aux membres de sa parentèle. La catégorie des tenures-salaire, dans le Bettiah Raj, se résume aux petits jāgīr des gardiens de village (goṛait), les autres employés locaux (chefs de village, patvārī) étant rétribués par des appointements en monnaie et par les contributions qu’ils lèvent sur la population. Les fondations pieuses (birit) octroyées aux Brahmanes, aux temples, aux sanyāsī, aux math, souvent affectées à l’entretien d’un culte précis, sont autrement importantes, puisqu’elles représentent encore en 1888 environ 5 % de la surface du Bettiah Raj. Les prébendes données aux parents sont un corrélat nécessaire de la non-partageabilité du rāj, mais aussi un témoignage de munificence, lorsqu’elles servent à doter les filles de la famille, ou à pensionner des parents éloignés et nécessiteux. Elles peuvent être affectées d’une petite redevance, souvent payée de façon très irrégulière. Nécessité pratique, ou devoir de piété, ou exigence politique, ou façon de tenir son rang, ces terres franches sont libéralement concédées, mais non moins âprement contestées et récupérées quand elles cessent de répondre à leur objet, ou sont occupées de façon frauduleuse.
34Il n’y a pas, à proprement parler, de propriété individuelle de la terre. Le zamindar n’est qu’un des ayants droit (quoique le plus éminent) auxquels revient légitimement une part du produit du sol. Ces droits fragmentaires et complémentaires sont l’expression de l’interdépendance des castes. Aucun des ayants droit n’est habilité à aliéner la terre de sa propre initiative. Le Permanent Settlement, en déclarant les zamindars propriétaires de leurs domaines, introduit donc une norme juridique radicalement nouvelle.
B. La réglementation des relations foncières comme domaine privé marchand
35Cette réforme de 1793 produit indirectement des effets pervers dans les relations agraires, parce qu’elle n’en modernise le cadre institutionnel que de façon partielle. Le législateur se borne en effet à conférer aux zamindars un droit de propriété permanent, héréditaire et librement aliénable, sans chercher à réglementer leurs relations avec les cultivateurs qui, ipso facto, deviennent leurs tenanciers. La terre, jusqu’alors, n’appartenait réellement à personne, et tout exploitant reconnu pouvait prétendre occuper sa terre aussi longtemps qu’il la mettait en valeur (comme il en avait le devoir), et qu’il versait à chacun selon son statut, et notamment au détenteur local du pouvoir, une part de son produit. A partir de 1793, il n’est plus, aux termes de la loi, qu’un tenancier précaire, lié à son propriétaire par une simple convention économique, et désormais totalement vulnérable. Le texte prévoit bien que le gouvernement pourra protéger par la loi ses droits subordonnés, mais il s’en tient à cette déclaration d’intentions39. Toute la législation agraire ultérieure jusqu’au xxe siècle aura pour objet de restaurer les droits des tenanciers face aux pouvoirs excessifs dont les zamindars se trouvent légalement investis, en créant des garde-fous qui se révéleront toujours insuffisants.
36Le Permanent Settlement, que sous-tend une visée modernisatrice, produit donc un résultat inattendu. En assimilant les zamindars au statut de propriétaires, il leur interdit définitivement en droit toute prétention à exercer un pouvoir de nature politique. Il les ramène au rang de sujets soumis à l’obligation fiscale, sous la tutelle omnipotente de l’État moderne centralisé, seul détenteur de la force légitime. Mais en rassemblant dans leurs mains les attributs de la propriété, il leur donne tous les droits face à leurs tenanciers, sans spécifier de la même façon à quels devoirs ils sont tenus envers eux. Ce silence de la loi écrite, désormais instituée comme référence, confère une sorte de légitimité paradoxale à leurs comportements oppressifs (alors même que ceux-ci restent réprouvés par le sens commun). L’État, par cette réforme, se condamne en fait à légiférer sans fin. Il devra en effet, pour enrayer la logique d’oppression qu’il a lui-même mise en place, réglementer de part en part les relations agraires conformément aux normes de la moralité et au code libéral du marché. La tâche sera nécessairement longue et difficile, car un zamindar est tout-puissant dans ses villages, et tourne sans peine les restrictions légales. Or l’État ne dispose pas au départ des moyens d’action et de pression indispensables pour contrôler efficacement la vie quotidienne des populations à la base. Travail législatif d’une part, travail de création institutionnelle d’autre part : on voit comment l’institution de la propriété finit par devenir un moteur de l’expansion de l’État.
37La première loi agraire d’envergure dans l’Inde orientale, après beaucoup de textes partiels et circonstanciels, est le Bengal Rent Act de 1859, dont l’inefficacité conduit à la mise en chantier du grand Bengal Tenancy Act promulgué en 188540. Cette législation introduit une conception contractuelle et marchande des droits sur la terre. L’innovation capitale est la création de l’occupancy right. A partir de 1885, toute personne qui occupe de la terre dans un village donné pendant douze années consécutives, en vertu d’un contrat de location ou sous tout autre régime, se trouve investie de ce droit d’occupation, et devient un settled raiyat de ce village, même si les parcelles qu’elle a cultivées dans le finage ont changé au cours de la période considérée. Elle jouit désormais de ce droit d’occupation sur toutes les terres qu’elle détient dans le village, même sur celles qu’elle exploite depuis moins de douze ans. Elle peut transmettre ce droit à ses héritiers, et le vendre. Elle ne peut pas être expulsée par son propriétaire, sauf si elle utilise la terre d’une façon susceptible d’en amoindrir la valeur, ou de la rendre impropre aux usages pour lesquels elle a été louée. Elle doit payer un loyer, fixé à un tarif équitable (« fair and equitable »). Ce loyer ne peut être augmenté que de 8 % tous les 15 ans au maximum, sauf dans trois cas particuliers : en cas de hausse plus rapide des prix moyens des principales cultures alimentaires ; si le rendement de la terre a été augmenté par des améliorations effectuées aux frais du propriétaire ; et s’il a été accru par le travail des eaux fluviales (alluvionnement, changement de cours d’une rivière qui crée une possibilité d’irrigation jusque-là inexistante).
38Avant d’avoir franchi le cap des douze ans, le tenancier ne jouit pas du droit d’occupation : c’est un non-occupancy-raiyat. Il peut être expulsé lorsque son bail vient à expiration, ou pour non-paiement d’un arriéré de loyer, ou pour refus d’une augmentation de loyer. L’expulsion, néanmoins, doit être prononcée par un tribunal. Aucune limite n’est imposée au propriétaire pour la fixation du montant initial du loyer : il suffit que le tenancier accepte de le payer. Mais toute augmentation ultérieure doit faire l’objet d’un accord régulièrement enregistré, ce qui limite les abus possibles. S’il y a procès pour refus d’une augmentation de loyer, le tribunal établit d’abord le montant « fair and équitable » exigible pour la tenure concernée. Si le raiyat n’accepte pas ce montant, la procédure d’expulsion est engagée. Un cultivateur peut sous-louer à un raiyat tout ou partie de sa tenure. Ce dernier devient alors under-raiyat. Il peut être expulsé dans les mêmes conditions qu’un non-occupancy-raiyat, mais aussi, quand il n’existe pas de bail écrit (cas le plus fréquent) sur simple notification orale, avec toutefois une année agricole complète de préavis41.
39Ce cadre juridique simple et clair n’est au départ qu’une déclaration d’intentions. Il n’a pas grand-chose de commun avec la multitude des droits fonciers réels, véritable dédale de relations coutumières et d’arrangements informels dont la logique profonde échappe au colonisateur. Par le biais du texte de loi, celui-ci projette sur l’écheveau des pratiques réelles une grille d’intelligibilité nourrie de l’idéologie moderne, adaptée aux normes du marché et de l’État de droit et aux besoins de la fiscalité. Au départ, la loi n’est appliquée que dans le cadre judiciaire : les conflits agraires qui viennent devant les tribunaux sont tranchés conformément à ses dispositions, mais les relations agraires dans leur généralité n’en sont pas affectées. Les vrais problèmes ne surgissent qu’à l’occasion des opérations de survey and settlement. Il s’agit alors d’enregistrer officiellement tous les droits fonciers existants, et les fonctionnaires responsables doivent arriver à faire entrer chaque tenure rencontrée dans un des compartiments préfabriqués par le législateur, alors même que les intéressés ne s’y reconnaissent nullement. On voit alors éclore dans les registres fonciers une prodigieuse floraison de variantes, de sous-catégories et d’annexes. Pendant ces opérations, le monde paysan est en effervescence, des tensions se manifestent, des troubles éclatent. Puis la vie reprend son cours, et les relations entre « propriétaires » et « tenanciers », entre zamindars (ou intermédiaires) et raiyats réintègrent les cadres traditionnels. Mais il existe désormais, chez les plus avertis et les plus aisés, la conscience que la loi offre un moyen légitime de combattre les faits de pouvoir qui interfèrent avec les relations économiques, et ceux-là apprennent très vite le chemin des tribunaux.
40Néanmoins, pour la majorité des paysans, la loi reste lettre morte. Pour parler schématiquement, celle-ci réduit à leur contenu économique objectif des relations dont l’aspect symbolique est essentiel ou même prépondérant. Elle ramène l’interdépendance fondée sur la hiérarchie des statuts, laquelle renvoie à l’ensemble social, à un rapport marchand de type contractuel, qui ne met plus en jeu que des individus réduits à eux-mêmes. La difficulté, pour les paysans concernés, de concevoir les relations foncières sous cette forme impersonnelle, apparaît bien dans une étrangeté relevée par le Settlement Officer dans le district de Saran (contigu du Champaran) lors de la première campagne de survey and settlement, qui s’y déroule entre 1893 et 1901.
« Lorsqu’une terre a fait l’objet d’une vente judiciaire pour non-paiement de l’impôt foncier », écrit-il, « son acquéreur y augmente invariablement les loyers, et les raiyats cherchent rarement à s’y opposer. Pour une raison qui m’échappe entièrement tout le monde est persuadé qu’un nouveau propriétaire repart à zéro, et qu’il peut exiger en toute liberté le loyer qui lui plaît. Dans nombre de villages, on croit que les droits d’occupation eux aussi sont détruits par la vente, et l’acquéreur n’a généralement aucun mal à expulser un raiyat de basse caste s’il veut prendre une parcelle particulière en exploitation directe. Il faut espérer que notre campagne aura quelque peu contribué à dissiper ces nuisibles superstitions. »42
41Ainsi dix ou quinze ans après l’entrée en vigueur du Bengal Tenancy Act, ce fonctionnaire s’étonne naïvement que pour beaucoup de paysans du Saran, et notamment pour les plus humbles d’entre eux, la relation foncière reste sociale avant d’être économique : le rapport du tenancier à la terre qu’il cultive n’a pas à proprement parler d’existence autonome, il n’est que l’expression du rapport avec l’ayant droit supérieur dont il dépend (l’économique, autrement dit, n’est pas pensé comme distinct du politique). Lorsque ce dominant change, la relation est à reconstruire, et cette relation est affaire à la fois de statut et de pouvoir. On est donc bien loin encore de la notion du contrat libre entre agents économiques indépendants qui sous-tend le Bengal Tenancy Act. La relation foncière continue à mettre en jeu indissociablement un rapport d’autorité (de dominant à dépendant), une certaine conception du devoir (devoir d’employer, d’entretenir et de protéger le dépendant, devoir de servir le dominant), une dimension rituelle (comme on le voit à l’occasion des fêtes et lors des cérémonies familiales), etc.
42Ceci étant, il est manifeste que l’équilibre entre l’aspect économique et l’aspect symbolique des relations foncières n’est déjà plus identique, à la fin du xixe siècle, à tous les niveaux de la hiérarchie des droits sur la terre. Les relations de zamindar à thīkedār, telles qu’on les voit fonctionner alors dans le Champaran, avec la place qu’y tiennent les plantations européennes à côté des intermédiaires indiens, ressortissent de toute évidence à l’ordre concurrentiel du marché pour une bonne part. Il en va différemment dans le cadre de la société d’interconnaissance villageoise, où les relations entre les hommes continuent de se définir d’abord par référence à l’englobant religieux. Néanmoins, même à ce niveau, on ne saurait prétendre que les relations foncières fonctionnent exclusivement hors marché, selon le mode de la réciprocité codifiée par la hiérarchie des statuts. On dispose sur ce point d’un indice, qui est le progrès de l’utilisation de la monnaie dans le règlement des redevances foncières. Il ne s’agit pas de retomber dans le faux débat « économie-nature ou économie-argent » : la monnaie n’est pas par essence subversive de l’économie « naturelle », pas plus que les rétributions en nature ne sont nécessairement inaccessibles aux fluctuations du marché. Mais il est clair qu’au Bihar au xixe siècle, la conversion massive des loyers fonciers en monnaie contribue tout de même puissamment à faire évoluer la relation foncière dans le sens d’un rapport contractuel réglé par le marché. La transition est lente et imparfaite. Aspects marchands et aspects non marchands coexistent durablement dans l’exercice des droits fonciers, particulièrement aux échelons les plus bas de la structure agraire. Mais la tendance existe, dès avant 1885, et le Bengal Tenancy Act la renforce considérablement en inscrivant dans le droit une interprétation purement économique de la hiérarchie foncière, et en mettant au service des ayants droit ainsi définis toute la machine judiciaire. La majorité des 196 articles de la loi traite de la question du loyer de la terre, et des conditions dans lesquelles il peut être évalué, exigé, augmenté et contesté par référence aux règles de 1’« équité » ou au cours du marché. L’expression du loyer en monnaie facilite évidemment le passage à la conception marchande des droits fonciers, en limitant la notion du droit statutaire à une part fixe du produit qui reste attachée aux redevances en nature. A telle enseigne que les tenanciers (under-raiyats pour la plupart) qui paient leur loyer en nature mettent très longtemps à prendre conscience que les stipulations de la loi leur sont applicables43...
3. L’État colonial et le changement social
43Il est essentiel d’apercevoir comment cette visée émancipatrice de l’économique comme domaine privé marchand va de pair avec l’expansion de la sphère publique étatique. Dans l’optique libérale, tout exercice d’un pouvoir individuel sur les personnes qui interfère avec le libre jeu des intérêts économiques particuliers apparaît comme une survivance féodale, et comme une usurpation du monopole de souveraineté de la puissance publique. L’État légal, en tant qu’expression du consensus rationnel des citoyens, a notamment pour rôle de codifier le fonctionnement de la société de telle sorte que celui-ci n’obéisse plus qu’à des lois objectives, celles du marché, qui proscrivent toute forme de distinction ou de discrimination entre les individus, et toute intervention de la force ou de l’influence dans leurs transactions. La contrainte légale, étant universelle, constitue le seul garant possible de la liberté de chacun. Légalité, impersonnalité, universalité sont donc des principes directeurs de ce travail d’élaboration de normes nouvelles par lequel l’État et la société s’autonomisent réciproquement. Le problème, au Bengale et au Bihar, c’est que la rationalité que cette législation met en œuvre n’est pas l’expression d’un consensus social, mais émane de l’État lui-même. Avant les réformes constitutionnelles de 1919 et surtout de 1935, elles expriment tout au plus le consensus interne de l’administration coloniale, dont tous les échelons concernés sont méthodiquement consultés au sujet des projets de loi en gestation (ainsi que, à l’occasion, certaines associations ou personnalités représentatives des « grands intérêts »). La loi, dans ces conditions, n’est pas un prolongement de l’opinion publique, c’est un projet modernisateur élaboré pour la société mais sans elle, voire malgré elle, et destiné à faire à long terme le bonheur des citoyens, qui en assimileront l’esprit avec le temps. C’est souvent dans ces termes qu’elle est présentée dans les instances officielles où elle est discutée. Dans la pratique, elle constitue en fait avant tout une nouvelle règle du jeu pour la résolution de certaines catégories de conflits d’intérêts, et c’est bien ainsi qu’elle est perçue par les intéressés, après une phase d’apprentissage. En définissant officiellement et dans le détail les droits et obligations respectifs des propriétaires et des tenanciers, la loi écrite coloniale les invite ainsi à utiliser le recours judiciaire pour régler leurs litiges. Mais l’État, pour éviter de s’aliéner les couches dominantes du monde rural, s’interdit d’intervenir vigoureusement pour mettre fin aux exactions qu’il a lui-même prohibées. D’une certaine façon, il crée ainsi les conditions de nouveaux antagonismes entre zamindars et raiyats, sans se donner les moyens exécutifs d’y porter remède, et de faire véritablement respecter la loi dans le quotidien. Le Bengal Tenancy Act sera continuellement complété et amendé par des textes nouveaux, sans résultat manifeste du point de vue de la condition du peuple des dépendants.
44Si donc l’État moderne croît et se diversifie sous la forme de textes de lois et d’institutions imposés du dehors à la société locale, il n’a que peu de prise sur le fonctionnement réel de la vie sociale. Il n’y intervient qu’avec circonspection, car il redoute les conséquences politiques d’un réformisme trop directif. Les ressources qu’il est en mesure de consacrer aux tâches de modernisation sont par ailleurs limitées. Il ne peut être question de multiplier indéfiniment les fonctionnaires, de les former à grande échelle, ou de relever suffisamment les salaires à la base de la hiérarchie pour faire reculer la corruption. L’État crée donc des superstructures, et passe des lois où s’incarne une orientation réformatrice prudente. Mais les intentions affichées ne produisent que des effets limités, et pas toujours ceux qu’on attendait.
45L’État utilise nécessairement, pour faire appliquer la loi, les structures administratives dont il dispose, c’est-à-dire l’appareil judiciaire, la police, le cadastre (incarné à l’échelon villageois par le patvārī, comptable et archiviste villageois). Ces structures, à la base, fonctionnent avec un personnel et des normes qui restent ceux de la société locale. L’issue de tout procès entre propriétaires et tenanciers reste ainsi fortement conditionnée par le rapport de pouvoir qu’entretiennent les parties en présence sur le terrain. Le juge, en effet, ne peut trancher que sur la foi des témoignages et des documents qu’il réunit. Or ceux-ci jouent en général à l’avantage du plus fort, qui a su en susciter certains et en exclure d’autres. La police locale, et particulièrement les caukīdār (gardes villageois), tout comme les patvārī, sont semblablement impliqués dans l’agencement hiérarchique et les réseaux de pouvoir de la société rurale. Ces déviations témoignent en fait de la capacité d’adaptation de la société locale au changement. L’État veut annexer en les réglementant les structures existantes de la vie rurale afin d’étendre son emprise sur la société sans déployer de grands moyens, et sans risquer d’éveiller des conflits directs de légitimité entre ses propres principes et l’idéologie sociale de ses administrés. Il tente donc d’émanciper et de soumettre à ses propres normes bureaucratiques certaines fonctions qui étaient naguère organiquement intégrées, comme toutes les autres, au système des relations sociales. Mais une interpénétration subsiste évidemment, qui limite considérablement l’effet modernisant recherché sur la société, et qui détourne le changement obtenu des objectifs poursuivis. Ainsi les autorités éprouvent les plus grandes difficultés à pourchasser les exactions des maîtres du sol telles que le législateur les a définies. On écrète tout au plus leurs manifestations les plus voyantes en intervenant en force lorsqu’elles suscitent des désordres. Mais elles n’en restent pas moins le lot quotidien du plus grand nombre. Ainsi encore, le bénéfice des progrès encouragés par l’État profite à certaines catégories de la population rurale plus qu’aux autres, et la répartition s’opère selon des lignes de partage (statut, pouvoir) qui accusent les inégalités préexistantes de la société paysanne.
46Indiscutablement, l’État colonial est parvenu à ses fins dans plusieurs directions essentielles : collecter l’impôt, faire régner l’ordre intérieur, lever certains obstacles à l’expansion du marché. Il échoue en revanche largement à moderniser les mentalités et à « moraliser » les comportements selon ses propres critères, et notamment à démanteler les réseaux de pouvoir domaniaux et villageois qui fonctionnent en contradiction avec eux. Il est permis de se demander toutefois si ses responsables ont jamais réellement nourri un objectif aussi ambitieux. D’un côté, la culture capitaliste et chrétienne du colonisateur, sa conception de l’efficacité et de l’équité, transpirent à toutes les pages de la correspondance et des rapports qu’il rédige. Qu’il s’agisse de l’impôt, de l’autorité de l’État, des pratiques « féodales » à détruire, des devoirs du patvārī ou du caukīdār, le code de référence sous-jacent à toutes les remarques est aisé à identifier. Mais l’effectif européen de l’administration coloniale est très faible, et les ressources budgétaires très limitées. L’impératif prioritaire entre tous est l’entretien de la stabilité du régime impérial. Il ne serait rentable ni économiquement ni politiquement d’aller plus loin, du point de vue du contrôle du pays rural, qu’un simple aménagement des structures existantes.
47La nécessité pour l’État colonial de se donner des instruments exécutifs solides à l’échelon local a pourtant été ressentie par les Britanniques tout au long de l’époque coloniale. Munro écrivait ainsi en 1817 :
« Notre gouvernement repose presque entièrement sur la puissance militaire : aucun gouvernement indigène ne dépend aussi exclusivement de celle-ci. Là où nous n’avons pas de personnel d’administration villageoise, nous sommes sans prise sur la population, sans moyens d’agir sur elle, sans aucune possibilité d’instaurer la confiance. Notre situation d’étrangers rend l’existence d’un personnel permanent d’administration villageoise plus importante pour nous que pour un gouvernement indigène : notre inexpérience, et notre ignorance des conditions de vie de la population, nous rendent plus nécessaire l’aide de personnels spécialisés pour diriger les affaires internes du pays, »44
48Fonctionnariser les employés du village, dissocier dans leur cas la fonction du statut social, c’était une façon d’étendre l’espace public (et donc d’instituer une séparation entre public et privé) jusqu’au cœur de la vie sociale villageoise. Démarche évidemment cohérente avec la conception moderne qui fait de l’État le principe organisateur de la cohésion de la société. Mais l’État colonial s’avère impuissant à prendre ainsi racine à l’échelon local. Dans l’Inde orientale, à la fin du siècle, après divers essais infructueux pour tenter d’arracher les patvārī à leur condition de simples domestiques des zamindars et des dominants locaux, et pour en faire de véritables employés de l’État neutres et impartiaux, le lieutenant-gouverneur du Bengale propose purement et simplement de les supprimer : leur action, selon lui, est plus nocive qu’utile, et serait avantageusement remplacée par une simple révision des registres fonciers villageois effectuée sous contrôle gouvernemental tous les vingt ou trente ans. Il s’attire la réponse suivante du gouvernement central :
« Dans une province où la seule autre structure d’administration locale dont dispose le gouvernement est la police [elle-même inféodée à l’élite rurale – J.P.] […] le gouvernement de l’Inde se refuse absolument à abandonner, en l’absence d’équivalent, toute forme d’organisation, si imparfaite soit-elle, qui constitue un lien entre l’Etat et le cultivateur » (je souligne – J.P.)45.
49Il y a là une manière de constat d’échec. Le sentiment de la distance irrémédiable qui sépare l’État colonial de la base de la société indigène est d’ailleurs courant dans les témoignages d’observateurs et d’administrateurs jusqu’au xxe siècle46.
50Non seulement l’État colonial n’a pas réussi à prendre pied solidement dans le monde des villages, et notamment à enlever aux zamindars et autres gens d’influence le pouvoir de fait qu’ils exerçaient sur le peuple paysan, mais on peut se demander jusqu’à quel point l’autonomie des structures étatiques par rapport à la société locale, sauf aux échelons supérieurs, était réelle. On sait depuis longtemps à quel point l’administration des districts était soumise, de façon d’ailleurs plus ou moins perceptible pour les responsables britanniques, aux rivalités de castes et de factions des populations locales47. D’un point de vue plus particulier, on sait aussi comment, pour les mêmes raisons, les réseaux d’irrigation publics opéraient en pratique selon des normes parfaitement inégalitaires48. Une vaste littérature de mémoires d’époque coloniale indique clairement que le fonctionnement du système judiciaire était lui-même largement manipulé par le monde indigène à ses propres fins49, la simple utilisation de la barrière linguistique offrant à elle seule d’importantes possibilités de manœuvre50. La rapidité avec laquelle les municipalités et les District Boards (conseils généraux de districts) sont devenus des enjeux de pouvoir pour les élites locales a été mise en lumière par un groupe d’historiens britanniques des années 1970 (qui en tirait d’ailleurs alors des implications excessives quant à la nature purement « machiavélique » de la contestation nationaliste). L’un des représentants les plus notables de ce groupe écrivait :
« ... sous les pinacles du Raj s’étendait un niveau de base de la réalité où des Indiens bataillaient avec d’autres Indiens, tantôt pour se disputer les faveurs de l’administrateur de district, tantôt pour se damer le pion mutuellement sans se soucier de lui ni de son manuel de règlements. A ce niveau, c’étaient peut-être les Britanniques qui gouvernaient, mais c’étaient les Indiens qui régnaient. »51
51Sans doute faut-il voir là l’annonce d’un fait massif qu’on observe dans l’Inde démocratique d’aujourd’hui, à savoir la reconquête de l’État dans toutes ses dimensions par les forces sociales, qui tend à abolir de nouveau la distinction entre public et privé. Un excellent analyste a montré récemment que dans l’Inde contemporaine, malgré l’importance du secteur public de l’économie, l’État a complètement cessé d’être ce qu’il appelle un « acteur autonome » en matière de développement. Dans le climat ambiant de clientélisme et de corruption généralisés, et submergé qu’il est par les pressions concurrentes des couches sociales dominantes, il se trouve confiné de fait dans une simple fonction d’arbitrage et de régulation52. Il y a là quelques analogies avec les phénomènes de « reféodalisation » de la société que Habermas considère comme manifestes dans les démocraties de masse de l’Occident post-libéral contemporain, où les intérêts privés (représentés par des organisations) réinvestissent la sphère publique et se concurrencent dans son sein53. L’État constitutionnel bourgeois, caractérisé par une différenciation nette entre espace public et espace privé, n’aura constitué, dans cette hypothèse, qu’un moment dans l’histoire de l’Occident. Il n’aura alors été, à plus forte raison, que brièvement esquissé en Inde à l’époque coloniale. Et le retour en force de la société dans les deux cas tend bien à indiquer que l’idée fonctionnaliste de l’évolution convergente des sociétés vers un modèle étatique universel est à tout le moins improbable : mondialisation de l’État peut-être, mais non pas pour autant uniformisation politique.
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Notes de bas de page
1 Stokes 1959.
2 Voir par exemple Rosselli 1971.
3 Stokes 1978 : 29-30.
4 Voir par exemple, sur le Punjab : Van Den Dungen 1972 ; sur le « Deccan System », Ballhatchet 1957 ; sur la présidence de Madras, Beaglehole 1966 ; Sir Harcourt Butler, Oudh Policy : the Policy of Sympathy, Allahabad, 1906.
5 Ce n’est point qu’il n’existe pas, avant l’État moderne, dans l’Inde mogole par exemple, d’institutions ou d’activités qui relèvent du domaine public : l’armée du souverain, ses représentants officiels, sa bureaucratie ressortissent à l’évidence à ce que les Romains déjà appelaient la res publica. Mais Habermas explique fort bien comment la catégorie de « public » qualifie alors une représentation du pouvoir, l’aura et le statut personnel du détenteur du pouvoir, et non pas à proprement parler un domaine social. Sphère privée et sphère publique ne se scindent en Occident en un sens spécifiquement moderne qu’au xviiie siècle ; Habermas 1978 : 16-22 (trad. de Strukturwandel der Öffentlichkeit, 1962).
6 Jugement réitéré naguère par Barrington Moore 1969, chap. VI, § 1 et 3 (trad. de The Social Origins of Dictatorship and democracy, 1966). Pour la critique universaliste militante et malheureusement sommaire que ce type d’observation suscite couramment aujourd’hui, cf. par exemple Inden 1986 : 436-440. Le véritable universalisme, celui qui constitue l’horizon nécessaire de la démarche comparative, ne consiste pas à nier superficiellement les différences, mais à tenter de les comprendre comme des formes culturelles particulières d’accès à l’universel.
7 Cf. Heesterman 1986.
8 Stokes 1959 : 2-8.
9 « I have never had a very high opinion of our records ; but it was not until my last return that 1 knew that they contained such a mass of useless trash. Every man writes as much as he can, and quotes Montesquieu, and Hume, and Adam Smith, and speaks as if we were living in a country where people were free and governed themselves. Most of their papers might have been written by men who were never out of England » (Lettre du 1 -05-1823 au president du Board of Control, organe gouvememental institué en 1784 pour contrôler à Londres les activités de l’East India Company, citée dans Beaglehole 1966 : 131-132).
10 « Our institutions here not resting on the same foundations as those of a free country, cannot be made to act in the same way. We cannot make the inanimate corpse perform the functions of the living body » (« Minute » de Munro datée du 31-12-1824, citee ibid. : 132).
11 Tocqueville 1952 : 85, cite in Badie & Birnbaum 1979 : 35.
12 « A system upheld by its inherent principles, and not by the men who are to have the occasional conduct of it », cité par stokes 1959 : 7.
13 Ray 1979 : 1-9.
14 Guha 1963.
15 Élias 1975 : 29-41 ; voir aussi l’entretien donne par Élias (1981).
16 « Many of [them], and particularly those who reside on the boundaries of the Honourable Company’s territories and in the vicinity of Nepal, very frequently pay no regard to any orders sent to them […]. They are all, I believe I may say, to a man villains and tyrants, and many of them have long been in a state of petty warfare with Government », cite in C. J. Stevenson-Moore, Final Report on the Survey and Settlement Operations in the District of Muzaffarpur (1892-1899), Calcutta, 1901, § 103. « Many were almost savages, who never occupied themselves except in hunting » (cité ibid., § 141).
17 « Here the settlement was made with Rajas or local chiefs whose ancestors for generations had exercised sovereign authority in the tract and had as high, if not a higher, status as the feudal barons of England » (Stevenson-Moore, ibid., § 131).
18 Q. Ahmed, « Some Historical Records Series in the Bettiah Raj Archives », Indian Historical Records Commission Proceedings, XXXVII, 1961.
19 Grierson, Bihar Peasant Life, Calcutta, 1885, § 1207 ; Baden-Powell, 1892,1 : 224-225.
20 Fox 1971 : 84.
21 Metcalf, in Frykenberg, ed., 1969 : 129, 134.
22 « I should say that the tenants of the Bettiah Estate regard themselves almost as living under an independent native state : they have far more respect for the wishes of their rajah and sympathy with the customs of his raj than for the legislation of the sircar [gouvernement]. No one, without experience in their district can conceive the extent to which this feeling is carried. Men yield up their tenures at their rajah’s bidding ; men of high caste prostitute their daughters for their rajah’s pleasure ; men forego money decrees in Court for the honour of sitting in the same room with him ; men of high caste partake of food from his hand who is of a lower caste ; so great is the honour. The tenants know that the money screwed from them is squandered on favorites and extravagancies, but of what consequence, it is the pleasure of their rajah. The rajah himself, in his vernacular applications to our Courts, declines to use the common style of address, but employs phraseology suited to his ideal position of independent chief » (India Office Records, Londres, India, Home (Public) Department, 3 juillet 1869, A, n° 132, « Memorandum from Officiating Collector of Champaran », 31/03/1869).
23 Bihar State Archives, Patna (Bihar), Champaran District Records vol. 53, Letters Issued, lettres du District Magistrate, Champaran, au Commissioner, Patna, n° 97, 2/05/1860, n° 136, 14/08/ 1860 ; ibid., Patna Commissioner’s Records, Monthly Bundles from the Commissioner, Patna, to the Secretary to the Government of Bengal, basta 1, n° 192, 18/06/1860 ; ibid., Board of Revenue Records, Wards Department, 1900, collection 17, file 145, Collector, Champaran, to Commissioner, Patna, n° 1929W, 6/03/1900, et 1901, collection 17, file 779, Commissioner, Patna, to Secretary to the Board of Revenue, Lower Provinces of Bengal, n° 1383W, 14/08/1901 ; ibid.. Records relating to Mahatma Gandhi in Champaran, Settlement Officer, North Bihar, to District Officer, Champaran, n° 2499S, 2/07/ 1917. Voir aussi Q. Ahmed, « Some Historical Records... », art. cit.
24 Stevenson-Moore 1900 : § 124, 128.
25 Ibid., § 134-137.
26 Sur l’irregularite du revenu foncier des zamindars au Bihar, voir Chaudhuri, in Kumar, ed., vol. 2, 1983 : 128-131,136, 141 ; Robb 1979 : 102-103.
27 Field, The Regulations of the Bengal Code, Calcutta, 1875 : 60, 208 ; Baden-Powell, 1892, vol. I : 419-420, qui synthétise une vaste littérature de rapports d’administration coloniaux.
28 Étude détaillée des droits coutumiers dans le Champaran à l’époque coloniale dans Pouchepadass 1989 : 299-314.
29 Embree, « Landholding in India and British Institutions », in Frykenberg, ed., 1969.
30 Voir par exemple Report on the Administration of Bengal, 1871-1872, Calcutta, 1872 : 170, et Report on the Administration of Bengal, 1872-1873, Calcutta, 1873 : 23, cités in Holingbery, The Zemindary Settlement of Bengal, Calcutta, 1879, vol. I : 290-293.
31 Raychaudhuri, in Frykenberg, ed., 1969 ; intéeressante discussion de ce thème à travers un roman de Premchand dans Thomas 1979 : 11-13.
32 Voir entre autres Price 1979 ; Dirks 1986 : notamment 312. Pour comparer avec l’éthique seigneuriale du don dans l’Occident médiéval, voir Duby 1973 : 60-68. Comparer aussi avec Guéry 1984.
33 Stevenson-Moore, Muzaffarpur Settlement Report, op. cit., § 724, 727.
34 Notes on the Bengal Rent Bill 1881, Calcutta, 1881 : 32-33, 101-103.
35 « There have been some conspicuous cases of liberality on the part of individual zamindars in subscribing to schools, in starting dispensaries, and in building bridges, but these are quite exceptional, and, as a rule, the zamindars of this division are indifferent and apathetic on all such subjects, and can with great difficulty be made to contribute anything for their support, though they themselves and those around them are benefitted » (General Administration Report of the Patna Division, 1872-1873, Patna, 1873, § 185).
36 La politique économique suivie dans la pratique par le gouvernement colonial est nécessairement, quant à elle, le domaine du compromis, et apparaît occasionnellement, surtout à partir de la fin du xixe siècle, plus interventionniste : ainsi en matière de protection douanière, de lutte contre la famine, de développement agricole, etc. Mais comme le fait remarquer Habermas (1978 : 149-150), l’interventionnisme étatique de type néo-mercantiliste de cette époque ne brise pas la séparation entre public et privé. Il restreint l’autonomie des personnes privées sans porter atteinte au caractère privé de leurs échanges. Voir aussi Polanyi 1983 (trad. de The Great Transformation. The Political and Economic Origins of our Time, 1944), chap. 12, notamment : 190-191, qui soutient que l’interventionnisme étatique a constitué de fait la condition de possibilité du marché libre.
37 Lindsay, « Law », in O’Malley, ed., 1941.
38 Stevenson-Moore, Final Report on the Survey and Settlement Operations in the District of Champaran, 1892-1899, Calcutta, 1900, § 295.
39 Lindsay, « Law », op. cit. : 115-126.
40 Chaudhary 1980.
41 Bengal Tenancy Act, 1885, chap. V à VII.
42 Kerr, Final Report on the Survey and Settlement Operations in the District of Saran (1893- 1901), Calcutta, 1903, § 508.
43 Cf. Stevenson-Moore, Champaran Settlement Report, op. cit., § 622 ; et encore quinze ans plus tard Annual Report on the Survey and Settlement Operations in Bihar-and-Orissa, 1914-1915, Patna, 1915, § 54.
44 « Our Government rests almost entirely upon the single point of military power : there is no native one which rests so exclusively upon it. Where there is no village establishment, we have no hold upon the people, no means of acting upon them, none of establishing confidence. Our situation as foreigners renders a village establishment more important to us than to a native Government : our inexpérience, and our ignorance of the circumstances of the people, make it more necessary for us to seek the aid of regular establishments to direct the internai affairs of the country » (Lettre au gouvernement du 4/07/1817, citée in Beaglehole 1966 : 116-117).
45 « In a province where the only other local machinery available to the Government is that of the police [...] the Government of India are most unwilling to relinquish, without an équivalent, any form of organization, however imperfect, which forms a link between the State and the cultivator » (Lettre citée in Stevenson-Moore, Muzaffarpur Settlement Report, op. cit., § 217).
46 Par exemple Blunt, Ideas about India, London, 1885 : 58-59 ; Lawrence, The India we Served, London, 1928 : 113, 178 ; Hill, India-stepmother, London, 1929, passim ; etc.
47 Frykenberg 1965.
48 Stone 1984, chap. 6. Comparer avec D. Thorner, « The Weak and the Strong on the Sarda Canal », in Thorner 1962.
49 L’enseignement sociologique de cette littérature reste à tirer. Voir par exemple Crawfurd, ed., Letters from British Settlers in the Interior of India, Descriptive of their Own Condition, and That of the Native Inhabitants under the Government of the East India Company, London, Ridgway, 1831 ; Pratt, Articles and Letters on Indian Questions, London, 1857 ; Khan [Wyatt], The Revelations of an Orderly, Benares, 1866 ; [An ex-civilian], Life in the Mofussil ; or the Civilian in Lower Bengal, Londres, 1878, vol. I : passim ; Whish, A District Office in Northern India, Calcutta, Thacker, Spink and Co., 1890, etc.
50 Cf. Cohn, in Guha, ed., 1985.
51 « Under the pinnacles of the Raj lay a ground-floor reality where Indians battled with Indians, sometimes for the favours of the district officer, sometimes to do each other down without reference to him and his book of rules. At these levels, it might be the British who govemed, but it was Indians who ruled » (Seal, « Imperialism and Nationalism in India », in Gallagher, Johnson & Seal, eds., 1973 : 8-9).
52 Bardhan 1984. Noter tout de même que, selon Norbert Élias, ce type de configuration socio-politique, caractérisé par un état de tension entre groupes antagonistes qui se tiennent mutuellement en échec, constituerait le point de départ du processus qu’il désigne comme le « mécanisme absolutiste », et formerait la base habituelle des États autocratiques : Élias 1975, notamment : 115-116.
53 Habermas 1978 : 149-188.
Notes de fin
1 Une partie du matériau de cet article est reprise de J. Pouchepadass (1989), Paysans de la plaine du Gange : le district de Champaran (Bihar), 1860-/950, Paris, École Française d’Extrême-Orient, pp. xl-658.
Auteur
-
Jacques Pouchepadass
CEIAS/CNRS
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