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La ville en Asie du Sud

 | 
Véronique Dupont
, 
Djallal Heuzé

La ville et le développement économique local et mondial

Libéralisation économique et disparités régionales.

Des évolutions contrastées entre l’Inde et le Brésil ?

Christian Azaïs

Texte intégral

1Comprendre la façon dont l’espace est organisé suppose une volonté d’agir sur lui, de le modeler, de l’adapter pour faire face à l’évolution du monde. La contribution de Loraine Kennedy à cet ouvrage n’échappe pas à cette interrogation lorsqu’elle examine l’impact de l’ouverture économique sur la structuration de l’espace dans deux états indiens, l’Andhra Pradesh et le Tamil Nadu, ainsi que sur les villes de Chennai et de Hyderabad. Soulignant l’approfondissement des inégalités régionales dans la période post-réforme, la libéralisation n’est pour elle ni synonyme d’une croissance qui reposerait sur les seules forces du marché, ni non plus de retrait de l’état. Les deux exemples choisis reflètent les différences de stratégie quant à la manière de conduire la politique de développement à un niveau local ou régional. Ils intègrent un ensemble de contributions sur les spécificités de la ville en Asie du Sud ou dans les pays du Sud.

  • 1 L’organisation du 3e Forum Social Mondial à Bombay alors que les deux premiers se sont dér (...)

2Le propos de cette contribution n’est pas de commenter le texte de L.K. mais plutôt d’y recourir pour comprendre la nature des changements en cours à diverses échelles – nationale et régionale – et la mettre en perspective avec un pays comme le Brésil. Souvent comparé à l’Inde : pays émergent, grande démocratie fédérale, soumis aux politiques d’ajustement structurel, porte-parole des altermondialistes1, foyer de disparités tout aussi criantes, le Brésil et les métropoles brésiliennes présentent un intérêt en tant que contrepoint à la réalité indienne.

3Les questions relatives au développement régional y occupent encore une place importante dans le débat national, qui ne se résume pas simplement à expliquer comment s’opère le transfert de compétences de l’État central aux différents états fédérés, ni non plus à décrire les changements dans la nature des investissements, autrefois majoritairement publics, plutôt privés aujourd’hui. Son caractère est plus complexe et l’on ne saurait négliger le poids des choix politiques et des interventions directes des leaders régionaux – les gouverneurs des états fédérés, en l’occurrence. Comme l’indique à juste titre L.K., ces décideurs politiques jouent un rôle dans la localisation des activités économiques, qui vont parfois à l’encontre des décisions du « marché ».

4Les arguments avancés par L.K. conduisent à une double réflexion quant aux effets de la libéralisation. Tout d’abord, d’un point de vue économique, pour en contrecarrer les effets et rester compétitifs, nombre de pays se sont lancés dans l’implantation d’ensembles industriels (districts industriels, districts ou pôles technologiques, pépinières d’entreprises, systèmes productifs locaux...). À ce stade, la concurrence se décline à plusieurs échelles : entre pays, entre régions et entre villes. Elle prend la forme de « guerre fiscale », de « partenariat public-privé » et a des répercussions sur la forme politique de l’état.

5Par ailleurs, la libéralisation a connu, dans nombre de pays, un double effet sur l’État. Tout d’abord, elle n’a pas conduit à sa disparition, mais a déplacé les fonctions qui jusqu’alors lui revenaient. Les débats sur la décentralisation, le fédéralisme, les transformations dans les rapports entre instances politiques et publiques ou les politiques sociales l’attestent. De plus, les défenseurs de la libéralisation ont essayé de faire accréditer l’idée qu’elle était la seule issue possible, si bien que de nos jours un quasi-consensus s’est établi, dont les effets sociaux sont indéniables.

LIBÉRALISATION ÉCONOMIQUE ET DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL

  • 2 D’aucuns ont considéré le Brésil comme un pays à mi-chemin entre la Belgique et l’Inde, ce (...)

6Dans les pays développés mais aussi dans les pays en développement, l’État a souvent joué un rôle central dans la construction d’infrastructures lourdes devant assurer les bases d’un complexe industriel intégré. Parallèlement, des systèmes de protection sociale ont été érigés. En Amérique latine, les politiques de substitution des importations, dès les années 1930, ont joué dans ce sens et, dans le cas plus spécifique du Brésil, l’État a été l’instigateur de grands projets nationaux de construction d’infrastructures censées attirer les grandes entreprises, multinationales pour la plupart, dans le secteur des biens d’équipement. Le cadre politique devait être le plus sûr possible, faisant en sorte que les élites nationales et internationales s’accommodent aisément de régimes militaires, autoritaires ou dictatoriaux, d’un musellement des syndicats, le tout se déroulant dans des pays où la main-d’œuvre non qualifiée était abondante. Néanmoins, pour pallier le caractère fort restreint du marché interne, en raison d’une distribution inégalitaire des revenus2, les exportations et les couches moyennes devaient assurer le succès de la politique économique appliquée, grâce à des mesures fiscales avantageuses à leur égard.

7La libéralisation économique que nombre de contrées ont suivie dans le courant des années 1980 a eu des effets différenciés selon les pays, les régions ou même les villes. Certain(e) s s’en sortent mieux que d’autres. Les remèdes trouvés divergent, comme en témoignent les diverses tentatives de sortie de crise, provoquée ou amplifiée par l’ouverture économique. D’aucuns ont choisi la voie des pôles industriels ou technologiques, censés insuffler une dynamique économique au territoire ; d’autres encore, se situant dans des territoires en déshérence, ont mis sur pied, avec l’aide des autorités locales, des structures d’insertion par l’économie, chargées de mettre à l’étrier des individus au parcours de travail chaotique. De telles mesures s’accompagnent souvent de l’arrivée sur le territoire d’activités industrielles ou tertiaires nouvelles qui font suite à une reconversion économique d’espaces industriels construits sur des productions en déclin.

  • 3 Qu’il définit comme « des ensembles de relations qui répondent à des questions sans rappor (...)

8Le texte de L.K. suscite plusieurs interrogations quant aux voies de sortie de crise. Même si son propos ne peut être rangé parmi les analyses en termes d’aménagement du territoire, il s’en rapproche dans la mesure où son intérêt se porte sur l’adoption par les autorités publiques de mesures visant à contrecarrer les effets nocifs d’une ouverture économique par trop brutale. Une telle interprétation n’est pas sans faire penser aux débats sur la polarisation, concept central en géographie, récupéré par les économistes grâce aux contributions de François Perroux, dans les années 1950, et de Jacques R. Boudeville quelques années plus tard. À l’espace purement abstrait de Perroux3, Boudeville oppose un espace concret à la fois matériel et humain (Boudeville 1972 : 15). L’espace n’est pas qu’un aimant qui « capture » des activités économiques, lesquelles à leur tour lui confèrent un pouvoir d’attraction. François Perroux, à travers le concept de « pôle de croissance » – « unité motrice dans un milieu déterminé » (Perroux 1991 : 268-269) –, montre que le choix des investissements est primordial pour créer des mécanismes multiplicateurs de croissance et avoir un effet d’entraînement. Celui-ci n’est pas donné a priori et, comme l’affirme l’auteur, « la croissance n’apparaît pas partout à la fois ; elle se manifeste en des points ou pôles de croissance, avec des intensités variables ; elle se répand par divers canaux et avec des effets terminaux variables pour l’ensemble de l’économie » (ibid. : 178).

9Les extemalités « provoquant des investissements additionnels ne se diffusent donc pas de façon uniforme dans l’économie, mais suivent des canaux privilégiés qui conduisent à l’augmentation de l’activité d’unités situées en amont ou en aval de l’unité motrice » (Girard 1999). Parmi ces canaux privilégiés, la ville – et plus encore la métropole – sont des lieux de prédilection de par la circulation des informations, la présence d’infrastructures développées (voirie, transports, ...), de centres de recherche, autant d’éléments répertoriés par les économistes dans les extemalités positives, qu’elles soient pécuniaires (celles qui transitent par le marché) ou techniques (celles générées entre autres par l’innovation). Le caractère de l’innovation pèse différemment selon qu’il s’agit d’une innovation « incrémentale » – entre l’unité motrice et les unités subordonnées – ou de « ressources innovatrices rares », permettant l’agglomération des activités de recherche-développement (Girard 1999). Dans ce cadre-là se situe le « couloir de la connaissance » créé à Hyderabad. Subsiste aussi la sempiternelle question de l’ancrage territorial de ces initiatives. L’hypothèse d’une pérennité plus importante dans les grandes villes, et plus encore les métropoles, demeure. Elle est confortée par L.K. pour qui, loin de gommer les disparités, l’émergence de « pôles de développement » peut renforcer la concentration des activités économiques, industrielles et tertiaires.

10De nos jours, laisser agir les forces du marché revient à abandonner une partie de sa souveraineté économique et politique, et à renforcer des tendances visibles à peu près partout dans le monde : donner un rôle accru aux aires métropolitaines. Les lieux de production peuvent être délocalisés, les centres de décision n’en demeurent pas moins concentrés dans quelques métropoles « globales », qui accueillent des activités tertiaires (« tertiaire supérieur »), source de taux élevés de valeur ajoutée.

11Afin d’accompagner les forces du marché, le rôle économique des aires métropolitaines se voit conforté. À l’externalisation de la production correspond une centralisation de la coordination, facilitée par l’usage des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication. Les métropoles et les grandes villes tirent leur épingle du jeu mieux que les petites, ce qui renforce la hiérarchie globale urbaine, malgré les tentatives de déconcentration ou de décentralisation opérées par les gouvernements.

12Quasiment tous les pays du monde ont connu cet engouement. Par exemple, dans un pays comme la France, on a tour à tour lutté contre la polarisation de Paris et de sa région métropolitaine que l’on a opposées au « désert français ». La concentration à tous les niveaux en Île-de-France et dans l’agglomération parisienne est l’objet de préoccupations de la plupart des gouvernements. Les missions interministérielles comme la MILAT-BP (Mission interministérielle et interrégionale d’aménagement du territoire du Bassin parisien ; Girard & Palloix 2002), dont l’un des objectifs est de comprendre l’évolution des territoires, sont censées alerter les pouvoirs publics sur les méfaits de la polarisation, à partir de l’examen de la dynamique des qualifications sur les plans quantitatif et qualitatif à l’échelle du territoire national.

13Pour sa part, la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) ressuscite dans son dernier rapport (DATAR 2004) la création de districts industriels, dont l’efficacité n’est pas à toute épreuve. En effet, une ample littérature dépeint les districts industriels comme un mode de développement sui generis, devant supplanter l’organisation territoriale défaillante qu’est le fordisme. Très vite on s’est aperçu que l’on était allé peut-être un peu vite en besogne et que ce « modèle » de développement, à la small is beautiful, n’était pas près de s’étendre urbi et orbi. L’heure de gloire des districts industriels avait sonné, mais son extension s’était limitée aux confins de l’Italie et de quelques régions de la péninsule uniquement. Cependant, comme les modèles ont la vie dure, d’aucuns ont ignoré la musique de Chico Buarque et ont clamé haut et fort que « ce qui est bon pour la Hollande est bon pour Luanda », et le modèle des districts industriels s’est propagé aussi bien en Inde qu’au Brésil. Si l’intention des législateurs ou des décideurs était bonne au départ, très vite on s’est rendu compte que, loin de réduire les disparités régionales, les politiques volontaristes visant à promouvoir un développement local les augmentaient dans la plupart des cas. Les récits de « développement en zébrure », qui ne sont pas éloignés de ce que relate L.K., rappellent étrangement l’histoire de nombreuses régions brésiliennes.

14La lecture du texte de L.K. suscite des commentaires sur deux grands thèmes : celui de la disparité interrégionale et celui du partenariat public-privé.

DISPARITÉ INTERRÉGIONALE

15Diverses politiques volontaristes ont été menées pour lutter contre la disparité interrégionale ; elles n’ont pas toujours eu les effets escomptés. Ce sujet ressurgit aujourd’hui avec une certaine acuité. Pour schématiser, le développement du Sudeste (SE) a comme corollaire le sous-développement du Nordeste (NE) ainsi que d’autres régions. Actuellement, au plan politique et financier ce phénomène se traduit par une « guerre fiscale » entre les états, entre les villes désireuses d’attirer les activités économiques, à l’instar de ce qu’affirme l’auteur, lorsqu’elle fait état de « l’externalisation de la production » qu’accompagne une « centralisation de la coordination, facilitée par les télécommunications ». Ce phénomène que l’on rencontre au Brésil est repérable en Inde ; il est tout particulièrement manifeste dans le poids de la ville de São Paulo par rapport à celui des villes de son aire métropolitaine. Ce thème récurrent dans la littérature ces dernières années souligne, entre autres, l’impact spatial d’un tel processus et son incidence sur la hiérarchie globale urbaine.

16La question de la disparité interrégionale est un thème récurrent chez les économistes régionaux brésiliens, qui se sont penchés sur les différences de développement entre les unités de la Fédération. Les écrits de Affonso, de Silva (1995), de Araújo (1999), ou de Oliveira (1981), pour n’en citer que quelques-uns constituent, en ce qui concerne le Brésil et le Nordeste plus particulièrement, des travaux incontournables. Ils insistent tous à leur manière sur la profonde différenciation régionale existante. La formation du Brésil aurait eu à son origine toutes les caractéristiques d’un « archipel » de régions sans grand lien entre elles car reliées prioritairement au marché externe. Cette tendance s’est estompée au cours du XXe siècle lorsque le pays s’est industrialisé. Un mouvement de concentration s’est alors produit, faisant de la région une véritable « question ». Avec seulement 11 % du territoire national, le Sudeste représentait, à la fin des années 1990, 81 % de l’activité industrielle du pays, et l’état de São Paulo à lui tout seul générait 58 % de la richesse industrielle du pays (Araújo 1999).

  • 4 Le Nordeste est la région qui possède un faible niveau de revenu moyen au Brésil, soit 14  (...)

17La disparité entre les régions s’exprime dans le rapport entre, d’un côté, le poids de la production de richesse dans les macrorégions et, d’un autre côté, la population. Seuls le Sud et le Sudeste ont une structure où le poids de la population n’est pas supérieur à celui de la production ; ce qui n’est pas le cas pour les autres régions4.

18Le gouvernement brésilien installé en janvier 2003 s’est donné comme tâche, à travers son ministère de l’Intégration Nationale, de mettre en place une politique de développement régional fondée sur le développement durable, c’est-à-dire qui prenne en compte les dimensions économique, sociale, politique, culturelle et environnementale. Le facteur humain est placé au centre des intérêts. Cette politique repose sur l’idée d’en finir avec les remises d’impôts accordées aux entreprises (grandes voire multinationales, le plus souvent), qui font, par exemple, que l’état de Bahia dépense l’équivalent de 40 % de sa recette, le Ceará près de 30 % et le Pemambuco 20 % avec le système d’exonérations fiscales (Araújo 2003 : 4).

19Les maîtres-mots de cette politique, « une planification régionale guidée par les objectifs d’inclusion sociale, de développement durable et de compétitivité » (ibid.), illustrent la volonté d’intégrer le Nordeste brésilien aux marchés national et international, de façon moins dépendante qu’auparavant.

  • 5 Elle avait été fermée en mai 2001 (MP 2145 du 2/5/01) pour cause de corruption. À la même (...)

20Pour ce faire, une agence de développement local, la SUDENE (Surintendance de Développement du Nordeste), dotée d’autonomie financière, administrative et de direction est re-née de ses cendres5. Elle devra répondre aux choix stratégiques comme la promotion de l’innovation et de la compétitivité régionale, le soutien aux filières productives, aux systèmes productifs locaux et aux initiatives visant au développement et à la coopération locale, la régionalisation, l’articulation et l’intégration des politiques publiques. Cette instance gouvernementale n’est pas la seule à être créée au sein de la Fédération, d’autres institutions semblables dans les autres macrorégions doivent lui emboîter le pas.

  • 6 Je tiens à remercier Tânia Bacelar de Araùjo, Secrétaire des Politiques du développement r (...)

21La recréation de cette agence régionale de développement est le signe du nouvel environnement institutionnel brésilien qui peut mener les gouverneurs des états à œuvrer de manière plus coopérative et à utiliser le Conseil délibératif de la SUDENE comme lieu de concertation régionale. L’idée est d’en finir avec la possibilité qu’ont les gouverneurs des états fédérés d’utiliser l’impôt local – ICMS (Impôt sur la circulation des marchandises et des services) –, comme instrument de captation de nouvelles ressources. On ne peut ignorer que les gouverneurs du Nordeste ont pris l’habitude, avant et depuis l’extinction de la SUDENE version ancienne, de négocier directement avec Brasilia, ils vont devoir composer à nouveau avec un échelon intermédiaire, chargé de recevoir leurs demandes mais celles aussi des entreprises ou d’autres organisations. La source des conflits n’en sera que plus élargie. À moins que l’État ne recouvre son rôle de régulateur et d’impulsion d’une planification « intégrée » et que les conflits, qui dépassent le cadre local et les priorités dans l’allocation des ressources fédérales dans la région, ne puissent trouver dans ce forum une instance de régulation. Tout ceci dépendra de la façon dont la nouvelle SUDENE se comportera6.

22Les disparités régionales ne concernent pas que les macrorégions, elles sont aussi visibles au sein des régions les plus développées du pays qui possèdent leurs poches de pauvreté, qu’il s’agisse d’une pauvreté endémique (Vale da Ribeira, dans l’état de São Paulo) ou alors plus récente (l’extrême sud de l’état du Rio Grande do Sul), ou bien encore d’un appauvrissement causé par une restructuration industrielle telle que celle qu’a connue récemment la région métropolitaine de São Paulo.

  • 7 Données de l’IBGE (Institut brésilien de géographie etsStatistiques), Censo Demogrâfico, 2 (...)
  • 8 On entend par ABC pauliste (de São Paulo), les trois communes de Santo André (A), São Bema (...)

23Le Brésil et l’aire métropolitaine de São Paulo n’ont pas été épargnés par la dissémination des centres de production et par la concentration des flux d’information dans la métropole pauliste (environ 10,4 millions d’habitants)7. Cette caractéristique est centrale dans l’évolution du capitalisme ces dernières années, comme l’indique L.K. Ce phénomène ne concerne pas uniquement les pays développés mais aussi les grandes métropoles de pays comme le Brésil qui ont tendance à concentrer et contrôler les flux générateurs de valeur ajoutée (design, finances, etc.). Une ville comme São Paulo se taille la part du lion dans l’accueil et l’attrait des activités du tertiaire supérieur et les municipalités voisines (du Grand ABC)8 ont du mal à trouver leur place après la restructuration industrielle qu’elles ont connue. La vision de villes qui auraient réussi leur conversion tertiaire – vers un tertiaire supérieur –, qu’aiment à faire accroire certains responsables locaux, fait davantage partie de l’imaginaire que de la réalité ; la richesse ne se mesurant plus tellement à la capacité d’une région ou d’un pays à maîtriser les fonctions matérielles de la production mais aux fonctions immatérielles, porteuses d’une valeur ajoutée plus importante.

  • 9 Depuis la Constitution de 1988, les états peuvent fixer légalement leurs taux internes. Da (...)

24L’exemple de Santo André, dans la banlieue de São Paulo, met en relief la lutte qui s’instaure entre des pouvoirs différents ainsi que les divers niveaux d’interaction entre le pouvoir de la municipalité, celui du Grande ABC et, à une échelle plus vaste, celui de l’aire métropolitaine et plus encore de l’état de São Paulo. Plusieurs stratégies de développement économique ont été mises en place, en partie pour faire face à l’adoption de politiques néolibérales. Elles ont eu un double effet : elles ont renforcé la résistance des pouvoirs locaux, qui se sont mis à adopter des stratégies de développement différenciées, ce qui revenait à réfléchir à une politique régionale, ou bien, parfois, ont pris la forme d’une « guerre fiscale », plus ou moins orchestrée par l’état fédéré, qui y voyait un moyen de lutter contre la prépondérance de la métropole et de son aire métropolitaine. On a assisté à une nouvelle répartition des pouvoirs, dont l’impact sur le pacte fédératif ne s’est pas fait attendre. En effet, la guerre fiscale ressortit à la vision libérale qui veut que le marché résolve tout. Or, si dans un premier temps, la guerre fiscale a fonctionné comme mécanisme de réduction des inégalités régionales, provoquant une décentralisation industrielle et créant des emplois, une demande et une offre de main-d’œuvre spécialisée, tout en accroissant la richesse des états récepteurs, dans un second temps, loin de gommer les disparités, cette guerre fiscale n’a fait que les renforcer, car les états les plus riches ont adopté, eux aussi, des politiques agressives visant à retenir les établissements industriels déjà présents9. Ainsi, l’examen de la structure indique que la part de la région Sudeste dans le PIB brésilien a diminué de 6,5 points en pourcentage entre 1970 et 1985 et a gagné 0,4 point entre 1985 et 1998. La part du Nordeste qui, dans le même temps, avait crû de 1,8 point de pourcentage a chuté entre 1985 et 1998 ( – 0,8 point).

Structure du PIB aux coûts des facteurs par région (en %)

Structure du PIB aux coûts des facteurs par région (en %)

Source : BNDES, « Guerra fiscal : competiçâo tributâria ou corrida ao fundo do tacho ? », Informe-se (Secretariapara Assuntos Fiscais), n° 4, janvier 2000, p. 5.

25La concentration industrielle qui s’est opérée a vu la part de la région Sudeste passer de 66,3 % à 68,9 % entre 1985 et 1998, alors qu’au cours de la même période, le Nordeste a vu sa participation décroître de 11,2 % à 7,9 %.

26Il semblerait que les états qui ont pratiqué de façon plus soutenue les subventions fiscales soient justement ceux qui ont connu une désindustrialisation relative plus accrue.

27La tendance actuelle des investissements est de se diriger vers les lieux les mieux dotés, où la qualité des infrastructures est meilleure, la formation des individus mieux assurée et où les connaissances circulent de façon intense (hypothèse du « capitalisme cognitif » (Azaïs, Corsani & Dieuaide 2001). À cet exercice, les grandes métropoles sont mieux rompues que les villes moyennes.

28De tels changements sont perceptibles dans le rôle joué dorénavant par le secteur public. Il n’est plus simplement perçu comme « exécuteur, mais articulateur inséré dans des réseaux horizontaux et verticaux de différents types d’acteurs, syndicats, entreprises » (Klink 2002 : 15). Dès le début des années 1990, en raison des changements macroéconomiques, certaines régions ou villes brésiliennes se sont dotées d’instruments et d’institutions leur permettant de faire face à la nouvelle donne locale et internationale. L’exemple de l’ABC pauliste l’atteste. Face au départ de nombreuses industries de la région à partir de la fin des années 1980, les pouvoirs publics ont jugé impératif de se munir d’instruments de promotion d’un développement économique et de renverser les « extemalités négatives » (ibid. : 16), fort présentes dans la région – pollutions extrêmes, intense trafic routier, habitat insalubre (très nombreuses favelas), paysage urbain dégradé.

  • 10 Il ne s’agit pas dans sa conception d’une opération comme celle de l’Association « Vive le (...)

29Peu à peu les rapports entre les sphères publique et privée évoluent, tout d’abord sous la forme d’un partenariat et d’une demande d’engagement du secteur privé. Ainsi, lorsqu’une entreprise décide de s’implanter dans une ville, les pouvoirs publics exigent qu’elle contribue à son amélioration – construction d’une place, plantation d’arbres, rénovation de la voirie, facilité d’accès routier, financement de logements sociaux, etc. Cette philosophie inspire le projet Tamanduatehy (en cours), à Santo André. Le long de cet axe routier et ferroviaire et du fleuve du même nom (autrefois véritable égout à ciel ouvert) se sont installées au cours du XXe siècle d’importantes industries (General Electric, Rhodia – filiale brésilienne de l’ex-Rhône-Poulenc –, Pirelli, Firestone, Black & Decker, pour n’en citer que quelques-unes). Fleurons de la ville, elles en ont fait l’une des plus industrielles – et des plus polluées – du Brésil, et ont contribué à sa richesse. Le départ récent de nombre de ces industries a enjoint à la mairie de Santo André de repenser l’espace urbain10. Quelques opérations-phare ont été menées sous l’égide de la Caixa – Banque fédérale, à la fois commerciale et à vocation sociale –, qui a financé des projets de recomposition de favelas leur permettant de remporter des prix internationaux... et dès lors d’améliorer les conditions de vie des habitants.

30L’origine de la restructuration industrielle qu’a connue l’ABC tient en partie aux choix stratégiques définis par le gouvernement dans le IIe PND (Plan national de développement, 1974-1979), à savoir « a) augmenter la base du système industriel et b) accroître le degré d’insertion de l’économie nationale dans la division internationale du travail » (Furtado 1983 : 46). Des mesures ont été prises pour favoriser la décentralisation des investissements industriels, qui peu à peu se sont installés hors de l’ABC, lui préférant l’intérieur de l’état ou d’autres états. Depuis les années 1980 et tout au long de la décennie 1990, les usines ont fermé leurs portes ou réduit sensiblement leurs activités ; d’autres ont modifié leurs lignes de production, laissant en friche des terrains, des immeubles industriels, donnant un air de désolation au paysage urbain. Elles ont été remplacées en partie par des shopping centers, des hypermarchés (Carrefour, Pão de Açúcar, Walmart, toutes multinationales de la distribution), une université privée ou des hangars qui misent encore sur un futur industriel de la ville de Santo André. L’activité tertiaire dans le Grand ABC s’en est trouvée renforcée. L’occupation dans les services est passée de près de 33 % de l’occupation totale en 1988-1989, à 49 % en 1999 (Pamplona & Miadaira 2002 : 7). 11 s’agit majoritairement d’emplois peu qualifiés, qui exercent, toutefois, un effet d’attraction sur une population jeune, désireuse de rester sur place et d’obtenir un salaire, pas forcément inférieur à celui qu’elle aurait touché à l’usine.

Gratte-ciels modernes des alentours de l’Avenida Paulista, l’un des centres économiques de la mégapole, São Paulo, 2004.

Gratte-ciels modernes des alentours de l’Avenida Paulista, l’un des centres économiques de la mégapole, São Paulo, 2004.

(Clichés Christian Azaïs)

Immeubles de bric et de broc au cœur de la ville, près du centre historique, en rénovation, à côté de la Praça da República, São Paulo, 2004.

Immeubles de bric et de broc au cœur de la ville, près du centre historique, en rénovation, à côté de la Praça da República, São Paulo, 2004.

(Clichés Ch. Azaïs)

  • 11 Le thème de la « guerre fiscale », fort présent dans les années 1960, est à nouveau d’actu (...)
  • 12 Le choix par la Ford de s’installer dans l’état de Bahia s’est fait après que le gouverneu (...)

31La relative désindustrialisation de l’ABC n’est pas tout à fait étrangère à la politique industrielle et à la « guerre fiscale » que se livrent les états pour attirer les investissements productifs11. « La politique industrielle se limitait à la manipulation de tarifs et d’indices de nationalisation de la production, sans qu’il y ait de véritables impacts dynamiques sur la performance de l’entrepreneuriat national » (Klink 2001 : 198). Ainsi, la production industrielle de l’aire métropolitaine de São Paulo perd de son importance relative au profit de l’intérieur de l’état ou de régions périphériques du territoire national (états du Nord, du Nordeste et du Centre-Ouest) (ibid. : 102), sans toutefois provoquer une déconcentration massive dont serait victime le Grand ABC (ibid. : 105). Le cas le plus emblématique reste celui des constructeurs automobiles. Véritable bannière de l’économie locale, l’industrie automobile s’est délocalisée et a quitté les communes de l’ABC pour s’installer dans l’état de Rio de Janeiro, le Paraná, le Rio Grande do Sul et dernièrement dans l’état de Bahia12, dans le Nordeste du pays. La FIAT avait donné le ton dans les années 1970 en s’installant dans l’état de Minas Gérais.

  • 13 Les responsables de l’Agence locale se sont inspirés de l’expérience de Sesto San Giovanni (...)
  • 14 Plutôt que de désindustrialisation, l’auteur préfère, dans ce même article, parler de « tr (...)

32Pour lutter contre cette désertion, dès le début des années 1990, l’ABC pauliste s’est doté d’un embryon de système de « gouvernance » régionale avec la création du Consortium des maires (1990), du Forum de la citoyenneté (1994), de la Chambre régionale du Grand ABC (1996) et de l’Agence régionale de développement (1998)13. Ces organismes représentent l’émergence d’une nouvelle gestion urbaine publique non uniquement étatique, caractérisée par la construction de réseaux horizontaux entre acteurs publics et privés (entreprises, gouvernement local, syndicats de travailleurs, universités, centres de recherche, ONG et médias régionaux). Ces institutions visent à freiner la restructuration industrielle dont est victime la région ou tout du moins à en édulcorer l’impact. En effet, on estime que l’industrie du Grand ABC a perdu 120 000 postes de travail dans les années 1990. La part du secteur industriel a décliné de 45 % en 1988-1989 à 26 % en 1999, avec un taux de chômage s’élevant, cette année-là, à 23,1 % (Pamplona 2001)14.

  • 15 Chiffre qui bien évidemment ne compense pas les 120 000 pertes du secteur secondaire (qual (...)

33Même s’il n’y a pas eu éclosion d’un tertiaire supérieur, un nouveau complexe de services d’aide aux entreprises industrielles est apparu, employant plus de 110 000 personnes15 (Pamplona & Miadaira 2002 : 9) et reposant pour partie sur les sous-traitants locaux des grandes entreprises.

34Ce système fait partie de ce qu’il est convenu désormais d’appeler le partenariat public-privé.

LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ

35Méthode de plus en plus utilisée par les pouvoirs publics et privés, destinée, entre autres, à mettre en œuvre une politique de développement local ou méso-régional, le partenariat public-privé interroge la place de l’État dans les politiques de libéralisation des activités économiques. Il renvoie à la notion de gouvernance, souvent utilisée par les institutions internationales pour différencier les « bonnes » pratiques de gestion des « mauvaises » et rappelle des questions centrales en science politique, la décentralisation et le fédéralisme, que je n’aborderai pas ici.

36Le partenariat public-privé permet :

  • d’associer les biens collectifs locaux, tout comme les collectivités locales dans la fourniture de biens nationaux collectifs,
  • d’assurer le transfert de charges (raison rarement avouée), ou
  • de retrouver les vertus du marché dans une production publique (associer partenaires publics et privés pour rendre compatibles et rentables certaines motivations reconnues à la sphère publique).

37La « subsidiarité » chère à Tocqueville prévaut dans une telle approche ; on peut la résumer par l’expression « personne ne s’occupe mieux de ses affaires que ceux qui y sont directement intéressés ». Une telle assertion est supposée justifier à elle seule le désengagement de l’État ou, dans le cas d’états fédéraux ou de processus de décentralisation, un transfert de compétences de l’échelon central à l’échelon inférieur (état fédéré ou municipalité). S’ensuit un discours sur l’inefficacité de l’État central, comme si celui-ci s’était à tort engagé dans des opérations qui ne le concernaient pas. La raison invoquée, du moins officiellement, est toujours celle de la recherche d’une plus grande efficience, assimilée à la démocratie.

  • 16 Cf. site Internet <www.caixa.gov.br et www.bestpractices.org >.

38Les partenariats public-privé sont présentés comme la forme d’avenir de la mixité et de la coopération (Herzog 2003 : 28). Ils traduisent une relation stable d’intérêt général entre autorités publiques et agents privés, les deux parties ayant tout à gagner de cette coopération. Le but recherché est l’augmentation de l’efficacité sociale tout comme la possibilité de développer des liens transnationaux, rôle joué en grande partie, ces dernières années, par les ONG. Par exemple, à Santo André, la mise en place de ces partenariats a permis un assainissement de quelques favelas et à la municipalité de gagner des concours promus par la Caixa et la Banque Interaméricaine de Développement (ex. de la favela Sacadura)16. En fait, il semble qu’il s’agisse davantage de propositions faites par les pouvoirs publics que d’impositions, la négociation étant à la base de la prise de décision. L’installation d’hypermarchés en lieu et place des établissements industriels qui se sont délocalisés à l’intérieur de l’état de São Paulo ou dans d’autres états, a été associée à l’obligation pour les arrivants d’urbaniser les alentours de – et l’accès à – leur entreprise, ce qui somme toute représente peu eu égard aux facilités généralement offertes lors de leur implantation (exemptions fiscales, suppression temporaire de l’impôt sur le revenu, aides à la création d’emplois, ...). Lorsque les attentes émises par les pouvoirs locaux ne correspondent pas aux exigences de l’entrepreneur désireux de s’implanter, il n’est pas rare qu’il fasse machine arrière et refuse de s’installer, comme cela s’est produit pour un hypermarché mondialement connu.

39Trois grands enjeux peuvent être distingués lors de l’établissement du partenariat :

  • l’élaboration du projet et du contrat. On relève de grands déséquilibres entre les maîtres d’ouvrage : les métropoles ont une capacité de négociation plus importante que les grandes villes ; elles peuvent dialoguer avec les grandes firmes et leur offrent des externalités positives comme la circulation des flux d’information, la présence de circuits financiers ;
  • la répartition des risques : pouvoirs public et privé se partagent les risques dus à des financements hasardeux ;
  • le financement : la pratique de l’hybridation accompagne le partage des risques (Herzog 2003 : 29). Les sources de financement sont multiples, ce qui entraîne une répartition des pouvoirs.

40Nombre de ces mesures ont pris effet dans la foulée de l’ouverture économique au tournant des années 1990. Toutefois, la ratification, en 1988, d’une nouvelle Constitution a modifié les rapports entre l’État fédéral et les états fédérés et les communes. Nombre de compétences, jusqu’alors du ressort de l’Union, ont été transférées aux états fédérés, ce qui a entraîné l’instauration de nouveaux rapports de force entre les parties en présence.

LIBÉRALISATION ÉCONOMIQUE, IMPACT SOCIAL ET FORME DE L’ÉTAT

41Ce tableau serait incomplet s’il ne comprenait les effets sociaux des politiques de développement mises en place. Si L.K. insiste à juste titre sur l’impact différencié de l’adoption de politiques néolibérales sur l’évolution économique et sociale de deux états indiens et suggère bien que les mêmes causes ne produisent pas forcément les mêmes effets, l’exemple du Brésil illustre le fait que, loin d’aider à rattraper le retard, le choix de politiques de développement économique local peut avoir un effet inverse de celui escompté.

42Ainsi, de la même façon que la démocratisation d’un régime n’est pas forcément synonyme de redistribution des revenus – le Brésil continue d’en faire les frais –, l’ouverture économique ne s’accompagne pas obligatoirement d’une démocratisation du régime (le cas de la Chine est patent). Tout dépend de la manière dont s’opère le partage des pouvoirs entre les états fédérés et l’État fédéral. L’évolution du fédéralisme et de la décentralisation promue par la Constitution brésilienne de 1988 et son implication spatiale se trouvent alors au cœur du questionnement.

43L’ouverture économique des années 1990 a bouleversé le panorama et les fonctions étatiques jusque-là considérées inaliénables se sont déplacées. À l’État n’incombent plus en priorité que des fonctions institutionnelles – sérieusement imputées par l’action des lobbies –, sa participation dans l’économie se réduit à une peau de chagrin, après que la majeure partie des grandes entreprises publiques a été privatisée. Il n’est plus que prestataire, les politiques sociales lui échappent en partie, quand ce n’est pas totalement, et des fonctions qui faisaient sa spécificité telle l’émission monétaire, comme ce fut le cas ces dernières années en Argentine ou en Équateur, ne lui reviennent plus ou sont sérieusement escamotées.

  • 17 Et pas entièrement, étant donné la privatisation de certaines prisons.

44En fait, par une marche arrière sensible dans l’histoire des idées, tenant aux coups de boutoir des politiques néolibérales en vigueur, l’État voit ses prérogatives limitées à la police, l’armée, la justice17 et l’administration, le marché devant tout régler. En quelques années, les fondements de l’État-providence ont été dramatiquement sapés au profit d’un recul social qui relègue l’État au rang d’État-gendarme.

45Paradoxalement, même si cela s’observait déjà auparavant, mais sous une forme moins accentuée, la répartition des rôles ne se fait plus entre, d’un côté, un État chargé de résoudre les problèmes sociaux et, de l’autre, les entreprises dévouées à leur tâche productive ; de plus en plus, la question sociale incombe aux entreprises, parées de toutes les vertus. Ainsi sont-elles amendées par des subventions sous prétexte qu’elles sont des gisements potentiels d’emplois, ce qui reste encore à prouver dans la plupart des cas. Les ONG ou les associations caritatives leur emboîtent le pas et se chargent de fonctions qui auparavant appartenaient à l’État, comme la défense des plus démunis pour lesquels des programmes spécifiques sont proposés, fréquemment sous l’égide d’institutions internationales. On en arrive alors à une situation où la résolution de la « question sociale » revient à la fois aux grandes entreprises et aux organisations, fussent-elles ONG, associations de la société civile ou autres formes émergentes de solidarité. Les grandes entreprises, principalement les multinationales au Brésil, ont toujours eu des « plans de santé » avantageux pour leurs employés et, si elles n’ont pas leur propre système, elles financent une bonne partie des mutuelles privées auxquelles ils cotisent, ce qui leur permet de bénéficier d’une couverture sociale convenable, palliant ainsi le déficit d’un État-providence « incomplet ». Le cas échéant, cette tâche revenait, jusque dans les années 1980, aux syndicats.

46En fait, depuis l’ouverture économique, les politiques sociales dites « ciblées » sont de moins en moins le fait de l’État mais celui de programmes internationaux (Banque Mondiale, BIRD/Bureau d’investigation sur le recyclage et la durabilité) ou de programmes locaux ou régionaux, correspondant à la décentralisation des décisions administratives, telle que la décrit L.K. ou comme cela s’est passé au Brésil ces dernières années.

47Ainsi, assiste-t-on non pas à la disparition de l’État, mais plutôt à un affadissement de ses fonctions qui permet à ses détracteurs de dénoncer son manque d’efficience et de prôner que seul le marché peut régler une situation pour le moins complexe. Dans le meilleur des cas, il est affirmé qu’un partenariat public-privé peut sortir l’État de l’ornière dans laquelle il s’est engagé.

CONSIDÉRATIONS FINALES

48La manière dont est appréhendée la question politique du partage des pouvoirs entre les états fédérés et l’État fédéral constitue un élément central dans toute approche du développement local. À ce titre l’évolution du fédéralisme et de la décentralisation promue par la Constitution brésilienne de 1988 – vue ici uniquement sous l’angle de la décentralisation économique – et son implication spatiale se trouvent au cœur du questionnement.

  • 18 Je tiens à remercier tout particulièrement Bruno Lautier pour son aide.

49Si le défi des métropoles indiennes est de parvenir à combiner croissance économique et emploi à destination des différents groupes sociaux, ainsi que l’expose L.K., il est indéniable qu’à une époque où l’État a moins de moyens pour proposer des mesures compensatoires, les inégalités interrégionales et intrarégionales entre les villes et les métropoles présentent un risque politique majeur pour les élites en place, en raison des conséquences sociales qu’elles engendrent. Les politiques compensatoires n’ont qu’un impact limité sur le développement ; tout au plus évitent-elles que le tissu social ne se délite à court terme, mais elles ne sont pas porteuses d’un projet intégré dans lequel l’homme serait au cœur des préoccupations. La recréation de la SUDENE, au Brésil, fruit d’une volonté politique, ne pourra atteindre l’objectif que le gouvernement s’est fixé que si les élites économiques et politiques locales, souvent plus soucieuses de leurs propres intérêts que de l’intérêt général, se rendent à l’évidence que la richesse d’une ville, d’une région ou d’un pays, est irréalisable sans une redistribution des revenus et sans un sérieux investissement dans la formation de la main-d’œuvre. De cela dépendra l’insertion de pays comme l’Inde ou le Brésil dans l’économie-monde.18

50C.A.

Bibliographie

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Notes

1 L’organisation du 3e Forum Social Mondial à Bombay alors que les deux premiers se sont déroulés à Porto Alegre tout comme celui prévu en 2005 l’atteste.

2 D’aucuns ont considéré le Brésil comme un pays à mi-chemin entre la Belgique et l’Inde, ce qui lui a valu le surnom de Belindia. Cette dénomination quelque peu humoristique illustre la différenciation spatiale et économique que connaît le pays. Champion des disparités économiques, la mauvaise distribution des revenus n’y figure pas qu’entre les couches sociales, elle est aussi spatiale et se traduit par des disparités croissantes entre la région la plus pauvre du Brésil, le Nordeste et la plus riche, le Sudeste.

3 Qu’il définit comme « des ensembles de relations qui répondent à des questions sans rapport direct avec la localisation d’un point ou d’un objet par deux ou trois coordonnées » (Perroux 1968 : 7).

4 Le Nordeste est la région qui possède un faible niveau de revenu moyen au Brésil, soit 14 %, alors qu’il abrite 28 % de la population. Les chiffres relatifs au Nord font état respectivement de 7 % (population) et 4,5 % (production), alors que ceux du Centre-Ouest sont de 7 % (population et production).

5 Elle avait été fermée en mai 2001 (MP 2145 du 2/5/01) pour cause de corruption. À la même date, la DUDAM (Surintendance de développement de l’Amazonie) a connu un sort identique. En juillet 2003, à Fortaleza, la SUDENE a été recréée.

6 Je tiens à remercier Tânia Bacelar de Araùjo, Secrétaire des Politiques du développement régional au ministère de l’Intégration nationale, pour tous ces éclaircissements concernant la recréation de la SUDENE.

7 Données de l’IBGE (Institut brésilien de géographie etsStatistiques), Censo Demogrâfico, 2000. Trente-sept millions de personnes vivent dans l’état de São Paulo sur un total de 170 millions de Brésiliens, soit près de 22 %.

8 On entend par ABC pauliste (de São Paulo), les trois communes de Santo André (A), São Bemardo do Campo (B) et São Caetano do Sul, limitrophes de la ville de São Paulo. Le Grande ABC (2,35 millions d’habitants en 2000) regroupe, outre ces trois communes, celles voisines de Diadema, Mauá, Ribeirão Pires et Rio Grande da Serra. Région éminemment industrielle, elle héberge des pans entiers des secteurs de l’automobile, de la chimie, des machines et équipements, des plastiques et caoutchouc. Le PIB industriel du Grand ABC, de près de US$ 10 milliards, représente en 2000 environ 14 % du PIB industriel de l’état de São Paulo et 7 % du PIB industriel brésilien (Pamplona & Miadaira 2002 : 7 n. 1).

9 Depuis la Constitution de 1988, les états peuvent fixer légalement leurs taux internes. Dans la Constitution de 1967, la compétence pour fixer les tranches d’impôts revenait au Sénat Fédéral, comme forme de prévention de la guerre fiscale.

10 Il ne s’agit pas dans sa conception d’une opération comme celle de l’Association « Vive le Centre » de São Paulo, dont le coût financier pour « revitaliser » deux districts du centre-ville s’élève à US$ 150 millions (100 en provenance de l’étranger et 50 de capitaux privés et publics brésiliens), somme dont peu de villes peuvent disposer et dont l’effet redistributif laisse à désirer, même s’il s’agit d’une stratégie de la part de la Municipalité pour faire revivre le centre et attirer toute une classe d’employés et fonctionnaires aux salaires moyens, voire bas, et éviter ainsi que les immeubles du Centre ne soient livrés totalement à une population de squatters.

11 Le thème de la « guerre fiscale », fort présent dans les années 1960, est à nouveau d’actualité trente ans plus tard. Il met en évidence la fragilité du gouvernement fédéral pour réguler la concurrence entre les états. À cela s’ajoute la reprise des investissements étrangers et nationaux, à partir de 1993/94. Sur le sujet, on consultera FAPESP 1999.

12 Le choix par la Ford de s’installer dans l’état de Bahia s’est fait après que le gouverneur du Rio Grande do Sul (du PT, parti du Président Lula) a refusé de céder aux demandes de subventions fiscales de la multinationale nord-américaine, ce qui n’a pas été le cas de l’état du Nordeste ni – autre cas de figure – du Paraná, qui a accueilli la Renault.

13 Les responsables de l’Agence locale se sont inspirés de l’expérience de Sesto San Giovanni, dans la banlieue de Milan, pour sa mise sur pied. Un représentant de la Chambre de Commerce italo-brésilienne travaille dans les locaux de l’Agence à Santo André.

14 Plutôt que de désindustrialisation, l’auteur préfère, dans ce même article, parler de « transformation du tissu industriel », pour signifier qu’il y a eu déplacement intense des phases du processus productif ou de lignes de production, mais que la part des recettes fiscales provenant de l’industrie dans le Grand ABC est restée stable (15 %) par rapport à celle de l’état de São Paulo. Le changement est donc qualitatif et illustre un déplacement des centres de décision.

15 Chiffre qui bien évidemment ne compense pas les 120 000 pertes du secteur secondaire (qualifications autres, tranches d’âges différentes, population comparativement moindre dans les années 1990 qu’au début de ce siècle).

16 Cf. site Internet <www.caixa.gov.br et www.bestpractices.org >.

17 Et pas entièrement, étant donné la privatisation de certaines prisons.

18 Je tiens à remercier tout particulièrement Bruno Lautier pour son aide.

Table des illustrations

Titre Structure du PIB aux coûts des facteurs par région (en %)
Crédits Source : BNDES, « Guerra fiscal : competiçâo tributâria ou corrida ao fundo do tacho ? », Informe-se (Secretariapara Assuntos Fiscais), n° 4, janvier 2000, p. 5.
URL http://books.openedition.org/editionsehess/docannexe/image/23816/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 24k
Titre Gratte-ciels modernes des alentours de l’Avenida Paulista, l’un des centres économiques de la mégapole, São Paulo, 2004.
Crédits (Clichés Christian Azaïs)
URL http://books.openedition.org/editionsehess/docannexe/image/23816/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 58k
URL http://books.openedition.org/editionsehess/docannexe/image/23816/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Immeubles de bric et de broc au cœur de la ville, près du centre historique, en rénovation, à côté de la Praça da República, São Paulo, 2004.
Crédits (Clichés Ch. Azaïs)
URL http://books.openedition.org/editionsehess/docannexe/image/23816/img-4.jpg
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URL http://books.openedition.org/editionsehess/docannexe/image/23816/img-5.jpg
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Auteur

Christian Azaïs est maître de conférences HDR en économie à l’Université de Picardie Jules Verne (Amiens), il est rattaché en tant que chercheur à l’Institut de recherche interdisciplinaire en sociologie (IRISES), UMR 7170 CNRS, Université de Paris-Dauphine. Ses thèmes sont les mutations du travail (nouvelles formes de mise au travail), la société salariale, et les dynamiques territoriales. Ses travaux en cours concernent la réflexion méthodologique sur les comparaisons internationales, l’articulation « économique/politique », et la comparaison Brésil/France en particulier.

Publications

– 2001 C.A., A. Corsani, P. Dieuaide, eds., Vers un capitalisme cognitif – entre mutations du travail et territoires, Paris, L’Harmattan.
– 2006 C.A. & J.-P. Girard, eds., Espaces et Sociétés, 127 : « Pratiques solidaires en ville. La dynamique territoriale à l’aune des formes de mise au travail.» 
– 2006 « Travail et régulations territoriales : une lecture à partir d’expériences française, italienne et brésilienne », Innovations, Cahiers d’économie de l’innovation. 24 (2), pp. 115-130.

© Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 2007

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