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La ville en Asie du Sud

 | 
Véronique Dupont
, 
Djallal Heuzé

Structure de la ville et recompositions sosciospatiales

Une autre politique de centre-ville en Amérique latine

La place réservée aux pauvres dans les « vieux » quartiers de São Paulo

Hélène Rivière d’Arc

Texte intégral

INTRODUCTION

1Il est des termes et des expressions qui circulent dans le monde et en plusieurs langues, et qui permettent aux professionnels de l’urbain et aux observateurs des changements dans la ville de se retrouver et de se comprendre. Avant de parler de l’usage de ces mots dans quelques villes d’Amérique latine, un continent où nous prétendons qu’il existe, envers et contre tout, une sorte de modèle urbain qui lui aussi circule, citons-en quelques-uns en vrac : embellir/embellissement, nettoyer, stratégie, bonne gouvernance et développement durable, « faire ville », pauvreté urbaine, taudis, etc. Le mot « squatt » n’est pas très employé ; chaque pays a pour en parler son expression qui renvoie le plus souvent à une relation spécifique avec le statut du sol et de la propriété et avec la justice.

2Chacune de ces expressions, chacun de ces mots sont plus ou moins présents dans le langage des professionnels et/ou du monde politique local. Il est possible de les hiérarchiser selon les priorités en termes de politiques urbaines qu’ils sous-entendent.

3Si « embellir », « stratégie », « bonne gouvernance », et même « nettoyer », renvoient au désir de tenir une place dans la liste des villes globales, développement durable, « faire ville », pauvreté urbaine... renvoient à l’approfondissement des responsabilités locales que la décentralisation a imposé aux municipalités presque partout, au cours des années 1980. Cela est dû aussi aux processus de démocratisation, souvent concrètement relayés par des édiles issus des partis qui s’étaient appuyés sur les luttes urbaines populaires (appelées « mouvement social urbain ») depuis la fin des années 1970 (Gauche Unie à Lima, Parti des Travailleurs/PT dans plusieurs villes du Brésil, pour ne citer que quelques-unes parmi les plus emblématiques).

4Dans cette note, nous associerons l’usage de ces mots au déroulement des politiques urbaines, plus particulièrement dans des villes brésiliennes. Ces dernières ont connu les taux de croissance les plus forts et les plus rapides du monde (jusqu’en 1985) – autrement dit beaucoup plus forts que ceux de l’Inde –, et depuis plus d’un siècle, elles ont aspiré à une extrême modernité tout en ne parvenant pas à dominer la prégnance et la présence de la pauvreté urbaine et de la violence.

5On verra que cette liste de mots est calquée sur celle qu’utilisent Véronique Dupont et Usha Ramanathan dans leur article. On peut donc penser qu’il s’agit de notions (ou recettes) qui circulent très largement sur la planète et dont les experts internationaux contribuent à rendre l’usage incontournable. On verra aussi que l’ambiguïté qui surgit de l’« interface » entre le discours reflétant la fibre sociale des pouvoirs municipaux et le recours omniprésent à l’action judiciaire peut devenir, à São Paulo comme à Delhi, un élément clé des politiques d’urbanisme ; cependant les processus qui s’enclenchent dans le contexte de cet « interface » sont différents. Pourquoi ?

EMBELLIR LA VILLE

  • 1 L’expression « hacer ciudad » est employée à deux reprises au cours des années 1990, par Antanas Mo (...)

6Le net ralentissement de la croissance démographique et spatiale des grandes villes, depuis 1985 en Amérique latine, semble avoir donné un répit aux pouvoirs locaux et à leurs instigateurs : alors qu’on ne parlait qu’en termes de crise urbaine il y a vingt ans (soit dans les années 1980) et que les juristes et les magistrats étaient devenus les personnages clés de la « régularisation » des terres occupées spontanément dans les périphéries des villes, on parle aussi aujourd’hui d’embellissement, et de « faire ville »1 et de réhabiliter et réhabiter le bâti ancien.

7Certes, chaque ville a son histoire et sa structure ; mais au cours des années 1970, l’UNESCO, classant trente-deux centres-ville en Amérique latine, dont la plupart au Mexique d’ailleurs, et en particulier Mexico, donnait l’impulsion d’un retour à la mémoire urbaine. La traduction de cette impulsion prenait deux voies : l’une était la contribution de l’UNESCO à la restauration de centres historiques « patrimoines de l’humanité » (Quito, La Havane...), l’autre explorait les ressources des quartiers anciens, comme « régénérateurs » d’identité, de citoyenneté, bref de valeurs sociales et politiques. Parmi celles-ci, l’embellissement a sa place, même à São Paulo, la plus grande ville du monde, dont on s’était résigné à constater la « laideur », présentée comme le prix de son extraordinaire dynamisme et de son audace. Ce répit que permet le ralentissement de la croissance urbaine associée à la décentralisation contrôlée (par l’État central) sur le plan des engagements financiers, mais aussi au désir de tenir un rang de ville mondiale, a conduit les gouvernements urbains dans les années 1990 à tenter de ralentir la fuite en avant d’une modernité de type nord-américain. Une modernité que l’on pourrait résumer ainsi et qui avait été rendue possible par l’ampleur des espaces constructibles environnants : démolir ce qui n’est plus considéré comme fonctionnel et reconstruire de l’« intelligent ».

  • 2 « Il faut embellir São Paulo », écrivait la maire Marta Supplicy (Supplicy 2001).

8Dorénavant donc, on parle d’embellir2. Mais l’embellissement vu par ces mairies dont la fibre sociale est forte, se veut et se prétend pour tous les citoyens et pas seulement pour les touristes et les hommes d’affaires. Il ne devait pas être dit au début des années 2000, dans les mairies censées être de gauche, que les marques de la pauvreté souilleraient cet embellissement et qu’éloigner géographiquement cette pauvreté était la seule façon de la rendre invisible à celui que l’on veut attirer dans la ville embellie. « Ni gentrification, ni taudification », cette formule est apparue comme une sorte de mot d’ordre dans la bouche ou les écrits de nombre de professionnels de la ville, pas seulement brésiliens, mais latino-américains.

Immeuble dessiné par Oscar Niemeyer dans les années 1940, « gentrifié », São Paulo, 2004.

Immeuble dessiné par Oscar Niemeyer dans les années 1940, « gentrifié », São Paulo, 2004.

(Cliché Hélène Rivière d’Arc)

NI TAUDIFICATION, NI GENTRFICATION...3

  • 3 Ce mot d’ordre apparaît explicitement en ces termes, dans un texte de l’architecte argentin Miguel (...)

9Dans l’ensemble cependant, et pressées par le « mouvement social », surtout au Brésil, nombre de grandes villes latino-américaines mettaient l’accent sur le volet social du développement durable urbain et de la bonne gouvernance au cours de la dernière décennie. Cela supposait de faire œuvre d’innovation dans une double direction : comment améliorer l’habitat et l’accès aux services dans les favelas et autres ciudades miserias ou colonias irregtdares, situées surtout dans les périphéries. Mais aussi, comment transformer les taudis et les squatts de centres-ville en logements décents, assurant en même temps une certaine sécurité à leurs habitants. On pourrait d’ailleurs situer ce deuxième volet dans le contexte du Millenium Project Task Force on Improving the Lives of Sium Dwellers, élaboré en 2001, qui avait retenu deux villes brésiliennes au rang d’études de cas, Fortaleza et São Paulo.

10Ce rapprochement est vraisemblable. Rappelons que ces programmes, pensés et promus par le bureau U.N.-Habitat et qui furent discutés à deux reprises au Brésil, à São Paulo et à Brasilia, proposaient une méthodologie dans laquelle la consultation et la participation occupent des places clés. Leur mise en pratique supposait, cependant, le repérage d’un certain nombre de conditions :

  • Une définition du slum en Amérique latine. Chaque pays possède un terme pour désigner un mode de logement insalubre et semi-collectif mais dont l’existence et les localisations dépendent de l’histoire de la ville (tugurios au Pérou, conventillos en Argentine, vecindades au Mexique, etc.). Au Brésil, il s’agit du cortiço, un type de logement présent dans le bâti ancien, en particulier dans les centres, dont les habitants partagent les points d’eau intérieurs à l’immeuble. Les immeubles en cortiços sont parfois surpeuplés et mal recensés. Localisés dans de vieux quartiers, ils partagent le parc résidentiel avec les domiciles de catégories de population aux revenus moyens qui n’apprécient pas toujours leur présence. Ce sont cependant des espaces « mixtes ».

  • Le montage de partenariats qui sont censés permettre d’agir. Ces derniers peuvent impliquer les institutions des États, des municipalités, les propriétaires, les habitants, quelques professionnels comme des maçons et des peintres, des ONG et surtout des banques. Celles-ci sont en général les institutions internationales : Banque Mondiale et BID (Banque Interaméricaine de Développement) ; car les mairies des grandes villes, trop endettées, ne peuvent avoir recours, selon certaines lois, et au Brésil en particulier selon la Lei de Responsabilidade fiscal, à l’emprunt sur le marché international des capitaux, ni même auprès du BNDS (Banco Nacional de Desenvolvimento). Au niveau national, la Caixa Económica Federal impose donc sa vision de l’accès au logement, et par là même ses conditions, aux mairies. Dans d’autres pays que le Brésil, la question des partenariats et des montages financiers est aussi complexe. On citera l’exemple du Mexique où l’endettement, contracté directement par les municipalités auprès du marché des capitaux, est encore beaucoup plus difficile qu’au Brésil. Quant au secteur privé de l’immobilier, il n’est pas vraiment intéressé par le secteur du logement social, sauf si le projet n’inclut pas la condition du maintien de l’habitant dans le cortiço.

11Pour continuer avec l’exemple brésilien, on rappellera que la constitution de 1988, qui a mis fin à la dictature, avait consacré le droit à un logement digne ; en 2001, le Gouvernement fédéral créait un Estatuto da Cidade, approuvé par le Parlement et qui a force de loi, puis un ministère de la Ville. La notion de participation est au cœur de ce dispositif. Et dans ce contexte, si l’on observe le déroulement des politiques sociales de logement dans les grandes villes au cours des dix dernières années (nous sommes en 2006), on constate que la BID a été extrêmement impliquée – et s’est beaucoup impliquée. Nettement plus que la Banque Mondiale pourtant présentée comme le bras droit du programme Habitat des Nations Unies. Elle a d’ailleurs manifesté à plusieurs reprises et dans plusieurs pays son intérêt pour les projets de réhabilitation des centres à des fins résidentielles. Ce fut le cas à Mexico, à Rio, à São Paulo... À São Paulo, par exemple, un prêt de 100 000 dollars a été signé en 2003 avec la Mairie, pour l’exécution d’un projet que cette dernière avait intitulé « Morar no Centra », qui prônait, dans ce dernier, plusieurs voies d’accès au logement ouvertes à des demandeurs aux ressources faibles et aux profils sociaux divers.

  • 4 L’application à la lettre du programme « Morar no Centro », lancé par la Mairie PT qui a gouverné S (...)

12Les formules d’accès au logement en centre-ville, dans cet espace destiné à être « embelli », concernaient treize districts contigus qui composent ce que l’on appelle les quartiers centraux, en gros ceux qui furent construits avant les années 1950. Certains de ces districts comptent un grand nombre de domiciles considérés comme des cortiços, ainsi que des immeubles inoccupés et dégradés (on évalue à 45 000 les domiciles inoccupés dans ces quartiers). Une nombreuse population très mal quantifiée de squatters qui se sont installés de façon précaire dans les gratte-ciel construits dans les années 1950, mais aussi d’habitants de la rue, complète ce tableau assez sombre de la question du logement à São Paulo. Quatre grands programmes d’action en faveur du logement se déroulent depuis le début des années 1990. Chacun comprend des conditions d’application spécifique ainsi que des sous-programmes. L’orientation politique des mairies qui se sont succédé et du gouvernement de l’État de São Paulo donnent des connotations idéologiques différentes aux contraintes qu’impose la structure sociospatiale du centre-ville. Nous ne les développerons pas ici ; nous insisterons plutôt sur le débat que pose aujourd’hui le maintien des plus pauvres en centre-ville, ce que beaucoup parmi eux souhaitent vivement4, et qui constitue un thème de mobilisation populaire très actif.

UN NOUVEL HYGIÉNISME

13La fibre sociale de la mairie du Parti des Travailleurs, qui a gouverné la ville de 2001 à 2004, l’avait conduite à construire un discours dans lequel était associé « embellissement » (un mot de la maire, comme on l’a dit) et requalification, à l’idée de renouveau des valeurs de l’urbain. Le principe de « mixité » sociale et spatiale, en dépit du fait que ce terme dit en portugais et appliqué à la ville soit critiqué par des chercheurs qui font remarquer qu’il n’existe pas (ils suggèrent diversidade et/ou convivencia), « conférerait aux couches populaires non seulement le droit de résider en centre-ville, mais ferait d’elles des acteurs de cette histoire et de cette urbanité » (Rivière d’Arc 2003).

14Seulement, l’idée de mixité – et les programmes qui vont avec – a fait découvrir la diversité surtout économique de la pauvreté. Il y a les insolvables, les précaires, les classes moyennes appauvries, etc. Mais il y a aussi ceux pour qui la centralité représente un espace de ressources : ramasseurs et trieurs de poubelles, employés intermittents du commerce ambulant, vigiles divers et bien d’autres. En termes de politiques publiques du logement, ces catégories sont très simplifiées ; elles deviennent : « de zéro à trois salaires minimum ; de trois à six... » et ainsi de suite.

  • 5 Plusieurs comptes rendus journalistiques traitant du nouveau projet de réhabilitation (nous sommes (...)

15La mise en relation du besoin de logement et de stratégie de vie des habitants pauvres et/ou très pauvres est un pas difficile à franchir pour les concepteurs de projets de logement. Il fut tenté cependant, mais les applications se font attendre. Quelques expériences « vitrine » mais réussies sont aujourd’hui mises en avant. Des échecs, et surtout une incapacité ou un refus de les poursuivre, font suite à une utopie – pour employer un terme familier aux architectes – à laquelle nombre d’urbanistes, d’élus et de techniciens locaux avaient adhéré avec enthousiasme. Un nouveau discours est alors construit, faisant appel à un vocabulaire relevant de l’hygiénisme, dont le mot limpar (nettoyer) n’est pas absent. Par l’usage de ce mot, il ne s’agit pas seulement de faire écho à ce qui serait ressenti comme un amalgame entre pauvreté et saleté, et de leurs manifestations matérielles dans l’espace de vie, il faut aussi exprimer un nouveau fonctionnalisme et une nouvelle dynamique. Ainsi le centre de Sào Paulo devient-il downtown et devrait-il, comme c’était sa vocation et comme à New York, redevenir un pôle international d’activités bancaires. Les rues adjacentes où se multiplieront les activités culturelles et de haute technologie devront, pour leur part, contribuer à livrer au visiteur (ainsi qu’à un nouvel habitant dont le profil social n’est pas encore très bien dessiné) une image « glamour », sinon belle5. En bref, la requalification d’un quartier central ne concerne pas les plus pauvres, et l’autogestion que revendiquent leurs organisations, qu’elles soient associatives, communautaires ou le résultat d’une mobilisation sociale, semble mise en question par les leaders militants eux-mêmes du fait de sa difficulté d’adaptation à la morphologie et à la structure urbaines du centre-ville d’aujourd’hui. Cela suppose que toute une série de projets de réhabilitation, notamment dans les districts les plus centraux où se sont multipliés les squatts, appelés maintenant favelas verticais, devrait être abandonnée. De ce fait, les financements internationaux, en particulier ceux de la BID, devraient être réaffectés à d’autres montages financiers destinés à des opérations différentes.

16Quels sont alors les moyens mis en train pour interrompre ou même bloquer le difficile déroulement des programmes qui avaient été imaginés et retenus ? Ils relèvent de plusieurs registres parmi lesquels le recours à la justice qui permet au gouvernement local (municipal, mais aussi fédéré) de s’en laver les mains ou de retarder les opérations jusqu’à rendre impossibles les conditions et les échéances souvent acrobatiques et/ou fragiles des montages financiers. Nous ne donnerons qu’un exemple : celui d’un ensemble immobilier construit dans les années 1950 par un riche homme d’affaires de São Paulo, pour abriter des ateliers de confection et les espaces de bureaux adjacents. Vingt-sept étages, deux immeubles mitoyens, une faillite dans les années 1970 ; les propriétaires laissent leur bien se dégrader et ne paient plus d’impôts. Squatté depuis sept ans (nous sommes en 2006, rappelons-le), il abrite aujourd’hui 2500 personnes au moins, dit-on. La réhabilitation et le logement des squatters a fait partie du projet de logement dans le centre, élaboré par la municipalité qui proposait – conformément à certains articles du Statut de la Ville (Estatuto da Cidade) – le transfert de l’immeuble à la municipalité en échange de l’abrogation de sa dette accumulée. Lors du changement municipal, le propriétaire, qui s’exprimait peu et attendait, porte l’affaire en justice et gagne. Il demande donc l’expulsion des habitants. Celle-ci n’a pas encore eu lieu, mais le programme de réhabilitation est au point mort. Une menace d’expulsion violente pèse encore aujourd’hui sur l’immeuble, malgré la forte mobilisation internationale à laquelle les habitants ont eu recours.

CONCLUSION

  • 6 En entretenant le discours sur la sécurité/insécurité et en diffusant une publicité à thèmes écolog (...)

17Les villes d’Amérique latine et particulièrement São Paulo, « ville mondiale », connaissent une activité de construction extrêmement vigoureuse. « Entreprises » financières (ce peut être des fonds de pension, parfois américains dit-on ; mais aussi des sortes de holdings de portée locale ou nationale), promoteurs et constructeurs qui connaissent bien le marché et la demande solvable et savent y répondre6, profitent d’un coût très bas de la construction (salaires indigents et flexibilité du marché du travail) et d’un retour sur investissement rapide. Cette dernière condition rend ces acteurs indifférents aux sollicitations des pouvoirs publics en faveur d’une réhabilitation à l’endroit des classes moyennes (moyennes et « moyennes basses », selon les désignations d’usage en Amérique latine) et à plus forte raison des couches populaires (assez pauvres et très pauvres). L’innovation dans ce domaine est donc du ressort d’un partenariat au moins social entre le pouvoir public et le Movimento, soutenu par des ONG. Mais l’association avec le secteur privé auquel tous les modèles de développement durable diffusés par les organisations internationales font appel a tout de même lieu dans une branche d’activité où ce dernier parie sur le centre-ville : celui de la requalification, modèle downtown, mécénat ou marchandisation pure et simple de la culture.

18Formes de spéculation, création de conditions d’étemisation de conflits provisoires (car aucune position gouvernementale ne préconise la répression pure et simple), jusqu’à l’affirmation d’impuissance face à des décisions de justice, demeurent des traits structurels des politiques du logement ballotées par des tensions contradictoires entre les logiques sociales et économiques qui fondent l’urbanisme d’aujourd’hui. Même le Movimento hésite parfois, comme on l’a dit, devant ses propres modalités d’action traditionnelles, mais ce serait le sujet d’un autre article.

19H.R. d’A.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

Arango, A. (2005), « Le Rôle de l’espace public dans la transformation urbaine de Bogota, 1995-2003 », mémoire de DEA. Paris, Université Paris III, octobre.

Carlos, A, Fani, A., Umbelino de Oliveira, A., org. (2004), Geografias de São Paulo. São Paulo, Ed. Contexto.

Coullomb, R. (1999), El Centro histôrico de la ciudad de México, del rescate territorial al desarrollo intégral, [s.l.].

Millenium Project (2002) : Task Force on Improving the Lives of Sium Dwellers, Background paper. New York, United Nations.

Rivière d’Arc, H. (2003), « Requalifier le XXe siècle, le cas de São Paulo », in C. Bidou-Zachariasen, dir., Retours en ville. Des processus de « gentrification » urbaine aux politiques de « revitalisation » des centres. Paris, Descartes et Cie, pp. 241-268.

Rivière d’Arc, H. (2005), « Nouvelle idéologie de la réhabilitation des centres-villes dans quelques pays d’Amérique latine : une variable du développement durable urbain et de la bonne gouvernance », in N-AERUS, Urban Governance, Diversity and Social Action in Cities of the South. Venise, IUAV, pp. 112-118.

Rivière d’Arc, H. & Memoli, M., eds. (2006), Le Pari urbain en Amérique latine, vivre dans le centre des villes. Paris, Armand Colin.

Senado FÉDÉRAL, Estatuto da Cidade, Texto final sancionado corn vetos em 10 de julho de 2001.

Supplicy, M. (2001), « Reconstruction du centre et soutien aux habitants : les défis de la mairie de São Paulo », Villes en développement, 82, juin, pp. 2-3.

Notes

1 L’expression « hacer ciudad » est employée à deux reprises au cours des années 1990, par Antanas Mokus, le dynamique maire de Bogota promoteur de la revalorisation de l’espace public. Cité par Alexandra Arango in Arango 2005.

2 « Il faut embellir São Paulo », écrivait la maire Marta Supplicy (Supplicy 2001).

3 Ce mot d’ordre apparaît explicitement en ces termes, dans un texte de l’architecte argentin Miguel Baudizzone, « Une zone d’expérimentation urbaine à Buenos Aires », in Rivière d’Arc & Memoli, eds., 2006. Mais René Coullomb l’avait dit à propos de Mexico, lorsqu’il était responsable du Fideicomiso chargé de la réhabilitation du centre historique ; voir Coullomb 1999.

4 L’application à la lettre du programme « Morar no Centro », lancé par la Mairie PT qui a gouverné São Paulo de 2001 à 2004, est revendiquée par les militants du Movimento, qui regroupe cinq mouvements engagés sur le problème du logement.

5 Plusieurs comptes rendus journalistiques traitant du nouveau projet de réhabilitation (nous sommes en 2006) utilisent ce mot, ce qui signifie que c’est bien de cela qu’il s’agit.

6 En entretenant le discours sur la sécurité/insécurité et en diffusant une publicité à thèmes écologiques.

Table des illustrations

Titre Immeuble dessiné par Oscar Niemeyer dans les années 1940, « gentrifié », São Paulo, 2004.
Crédits (Cliché Hélène Rivière d’Arc)
URL http://books.openedition.org/editionsehess/docannexe/image/23726/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 31k

Auteur

Géographe et urbaniste, directrice de recherche au CNRS et membre du Centre de recherche et de documentation sur l’Amérique latine (CREDAL, UMR 7169), ses principaux thèmes d’étude sont les suivants :
– Quel usage est fait du territoire par les acteurs sociaux et les agents du développement local dans différentes « success stories » au Mexique et au Brésil ?
– La décentralisation et la compétitivité des territoires, instrumentalisation et régionalisme.
– Un langage (« les mots de la ville »), une participation auto-dénommée communautaire, des pratiques sociales dans des villes mexicaines et brésiliennes.
Publications
– 2001 ed., Nommer les nouveaux territoires urbains, Paris, Éditions UNESCO-Maison des sciences de l’homme.
– 2001 H.R. d’A. & M.-F. Prévôt-Schapira, eds., Les Territoires de l’État-nation en Amérique latine, Paris, Institut des hautes études de l’Amérique latine.
– 2006 H.R. d’A. & M. Memoli, eds., Le Pari urbain en Amérique latine : vivre dans le centre des villes, Paris, Armand Colin (coll. « U » Géographie).

© Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 2007

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