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L’expérience des problèmes publics

 | 
Daniel Cefaï
, 
Cédric Terzi

L’héritage nord-américain

Significations disputées1

Contester la propriété et l’autorité des problèmes sociaux

Joseph Gusfield
Traduction de Daniel Cefaï et Cédric Terzi

Texte intégral

  • 1 [Ce texte est la traduction du chapitre 2 de l’ouvrage Contested Meanings. Il s’agit d’une version (...)
  • 1 [NdT. : La notion de « standard » ne renvoie pas ici à un système de normes qui serait donné à l’av (...)

1Que se passe-t-il quand on qualifie une condition ou une situation donnée de « problème social » ? Lui donner le nom de « problème social » revient à la cadrer comme porteuse de conduites pathologiques ou problématiques. Cela revient à minimiser le caractère « naturel » ou « normal » de ces activités et à les définir comme opposées à l’intérêt public, c’est-à-dire comme une situation qui devrait être éradiquée ou atténuée par une action publique. Les « problèmes sociaux » se distinguent du cadre d’un conflit moral ou politique. Ils présupposent un standard1 à partir duquel la situation peut être étiquetée en tant que problématique et, donc, en quête de remède. En tant que tel, l’acte de donner le nom de « problème » à une situation est partie prenante du processus qui vise à créer un consensus autour de ce standard. C’est en ce sens qu’une autorité culturelle y est impliquée.

2En tant que dispositif rhétorique (Best, 1987), le concept de « problème social » est associé à la revendication selon laquelle un ensemble d’événements ou un groupe de personnes constitue une situation problématique, qui doit être modifiée ou améliorée. Ceux qui définissent le problème le font à partir d’un standard ou dans un cadre qui leur attribue le rôle de porte-parole légitime de l’intérêt public. La définition d’un « problème social » fournit le fondement légitime pour attribuer des ressources publiques permettant de mieux le connaître et le maîtriser. Au cours du processus, de telles revendications peuvent être aussi bien rejetées que ratifiées, mais cela ne réduit en rien leur caractère rhétorique, pas plus que leur ambition de mobiliser des ressources publiques. Par exemple, parler de « maltraitance infantile » impose de fixer un corpus de descriptions et de principes, explicites ou implicites, à partir desquels la « maltraitance infantile » peut être identifiée. Ces définitions ainsi que les standards à partir desquels elles sont jugées doivent également être perçues comme partagées par la société dans son ensemble, comme parties prenantes de sa culture. Le processus par lequel l’idée de « problème social » émerge et acquiert une signification distinctive participe du processus de création et de découverte de ces standards. Les faits se chargent d’une signification au cours des processus par lesquels ils sont portés à l’attention, sélectionnés, nommés, classés et mis en relation les uns avec les autres. « Problème social » est un terme qui, comme d’autres, est situé historiquement et qui revêt une fonction terminologique en tant qu’outil linguistique. Il nous permet d’ordonner notre compréhension et d’imaginer des actions. En tant que tel, il est lui-même partie prenante du processus qu’il décrit. « Maltraitance infantile », « développement des enfants » et « droit des enfants » : ce n’est pas une action neutre que de dire que la première catégorie concerne un « problème social », la deuxième un processus biologique et la troisième une question juridique. Chacune de ces dénominations a des implications et porte à conséquences.

La culture des problèmes sociaux et l’État providence

3Les sociologues et leurs étudiants ne sont pas seuls à vivre à l’ombre et à la lumière des « problèmes sociaux » : ceux-ci sont au cœur des sociétés modernes en tant qu’objet d’attention. Ce n’est pas que, contrairement aux sociétés primitives et préindustrielles, notre monde engendrerait des situations lourdes de problèmes à atténuer et à réformer. Cela tient au fait qu’une culture des problèmes publics se manifeste dans les sociétés modernes, y compris aux États-Unis. Celle-ci participe de la manière dont nous interprétons le monde qui nous entoure, dont nous percevons de nombreuses situations, non seulement comme regrettables, mais comme requérant des actions publiques, dans la plupart des cas menées par l’État, pour y remédier. « Problème social » est une catégorie de pensée. C’est une manière de voir des conditions/situations particulières comme porteuses de revendications de changement par l’intermédiaire d’actions publiques. Le concept de problème social fait partie du langage moderne ; l’idée de problème social fait partie de la culture moderne.

4Pour cette raison, tous les problèmes humains ne deviennent pas des problèmes publics. L’amour non réciproque, les amitiés déçues, les ambitions frustrées, les disputes entre parents et enfants et le vieillissement biologique font partie des expériences de la vie les plus fortes, mais elles n’ont pas été constituées, jusqu’à présent, en affaires requérant une politique publique. Elles ne sont pas même perçues comme pouvant être corrigées par des actions publiques. Dans les sociétés primitives et non-industrielles, il y avait bien des situations, y compris l’alcoolisme, qui étaient acceptées avec résignation ou avec lesquelles on se débrouillait dans le cadre de la famille. Désormais, nombre d’entre elles relèvent de la responsabilité des institutions publiques.

5Dans son excellent livre, Total Justice, l’historien du droit Lawrence Friedman a décrit les nouveaux droits légaux qui ont émergé dans la justice américaine au cours des cinquante dernières années. Ces droits ont habilité des personnes à formuler des plaintes et des réclamations qui, dans le passé, recevaient pour seule réponse : « Il faut t’y faire ! » (Friedman, 1985). Un exemple mineur, mais instructif, illustre bien la nouvelle situation : les rampes et les places de stationnement spéciales auxquelles les personnes porteuses de handicap physique ont désormais droit aux États-Unis. Si l’on ajoutait aux droits civiques des handicapés ceux des femmes, des détenus ou des enfants, des homosexuels et d’autres encore, l’énumération prendrait trop de place. Il y a, dans les sociétés modernes, une tendance inflationniste à la multiplication des « problèmes sociaux ».

  • 2 [NdT. : Dans La culture des problèmes publics (1981), Gusfield adopte, comme critère principal de d (...)

6Le concept culturel de « problèmes sociaux » n’est pas quelque chose d’abstrait ni de séparé des institutions sociales. Le regretté Ian Weinberg (1974) utilisait le terme d’« agences de référence » (referral agencies) pour décrire les institutions et les professions vers lesquelles les gens se tournent quand il s’agit de prendre en charge les « problèmes publics » – un terme que je préfère à celui de « problèmes sociaux2 ». Donner un nom à un problème, c’est reconnaître ou proposer une structure organisée pour le prendre en charge. La maltraitance infantile, la délinquance juvénile, la maladie mentale ont, comme l’alcoolisme, conduit au développement de professions et d’équipements spécialisés dans le traitement, la prévention ou la rééducation. La plupart des communautés mettent à disposition des foyers pour adolescents fugueurs ou pour femmes battues, des centres de désintoxication pour alcooliques et toxicodépendants, des services d’aide pour les personnes âgées, des assistances légales pour les indigents et des équipes de soin en santé mentale. De nouvelles professions, de nouveaux droits et équipements émergent constamment. On pourrait imaginer que la satisfaction sexuelle relève de la responsabilité publique : l’hypothèse n’est plus saugrenue, maintenant que la thérapie sexuelle est prise en charge par les assurances maladie, elle est devenue un domaine reconnu, dont l’exercice exige une formation.

7La conceptualisation de situations en tant que « problèmes sociaux » est enracinée dans le développement de l’État providence : c’est à la fois un trait de la culture publique et un défi à la structure sociale. Quand je parle d’« État providence », j’ai à l’esprit la tendance dans le long terme des sociétés modernes à engager des moyens publics toujours plus importants pour tenter d’améliorer le bien-être des citoyens, au nom du droit, et non pas de la charité (Ehrenreich, 1985 ; Wilensky, 1975). Cette disposition à convertir de nombreux problèmes privés et familiaux en problèmes publics est partagée par la plupart des sociétés modernes. Elle est le reflet, à la fois d’une augmentation du produit national brut et d’un processus de démocratisation politique qui fixe une limite aux injustices les plus criantes et aux perversions du libre marché (Briggs, 1961 ; Heilbroner, 1989). Ces deux tendances sont soutenues par une attitude optimiste à l’égard du progrès et par la croyance que la plupart des difficultés de la vie peuvent être résolues. La culture de l’État providence requiert que des fonctions de bien-être soient assurées jusqu’à un certain degré par des agences publiques. Elle mobilise également une part importante de la structure sociale sous la forme de force de travail, employée pour atténuer ou résoudre les problèmes sociaux.

8Le développement de l’État providence a été marqué par deux processus d’action. D’une part, il a donné lieu à une attitude de bienfaisance à l’égard des personnes définies comme pathologiques, anormales ou déviantes. Cette disposition à agir en faveur des personnes qui posent problème (problem people) vaut même pour les criminels. La punition et l’incarcération incluent des programmes de réinsertion des criminels et ne vont pas sans une attention particulière portée aux mineurs (Platt, 1969). D’autre part, l’État providence a posé des limites aux principes du marché libre. Comme Briggs le suggère (1961), il a établi un seuil minimum en deçà duquel le marché ne peut plus être le principe qui commande l’action ou l’inaction de l’État ou d’autres agences publiques.

9L’existence de professions dédiées à l’assistance, celles que l’on appelle les « professions d’aide », dépend de la conversion des populations à problème en populations « malades » (sick), et donc en objets d’une attention médicale ou quasi médicale (Conrad & Schneider, 1980). Les industries pour « personnes à problème » sont constituées par les professions d’aide, qui prennent en charge les personnes définies comme étant dans le besoin. Ces métiers incluent les conseillers, les travailleurs sociaux, les psychologues cliniques, les administrateurs de fondations caritatives, les opérateurs d’asiles ou de refuges, les spécialistes en cures de désintoxication, et tous ceux dont la tâche est de ramener les personnes considérées comme problématiques pour elles-mêmes ou pour d’autres dans le giron des citoyens « adaptés » (adjusted).

  • 3 [NdT. : Au nom des « lois sur les pauvres » (poor laws), les paroisses civiles (civil parish) du Ro (...)

10Bien sûr, tout ce qui a l’aspect de l’assistance publique ne trouve pas sa source dans l’État providence. Le pauvre, l’orphelin, le fou et autres personnes porteuses de handicap ou de déficience ont été une préoccupation publique bien avant l’apparition des politiques modernes de welfare. Cependant, l’étendue de l’engagement public en termes de ressources et d’intérêts, ainsi que le nombre de problèmes qui tombent dans le domaine public se sont considérablement accrus depuis l’époque des « lois sur les pauvres3 ». Plus encore, la reconnaissance de ces problèmes, en tant qu’ils sont soumis à l’application de la loi (c’est en particulier le cas de la criminalité), n’a pas tant engagé la prise en considération des personnes à problème (troubled) que des personnes qui posent problème (troublesome). Ici encore, il est possible d’agir sur un problème par des voies légales ou en recourant à l’aide sanitaire ou sociale.

11Le terme clé est celui de « traitement » ou de « réhabilitation ». Il peut être mis en regard de deux formes de compréhension alternatives : celle du péché et celle de l’institution. Selon la doctrine du péché, la charge du problème incombe au libre arbitre de la « personne à problème ». Selon la thèse de l’institution, la responsabilité du problème réside dans les arrangements institutionnels auxquels cette personne est soumise. Le recours à un concept de péché ou de choix conduit à privilégier des politiques de criminalisation des responsables et de résolution par le droit. L’imputation de la faute à l’institution sert de fondement aux efforts entrepris pour transformer ou réformer les arrangements institutionnels qui encadrent l’action des individus. Les politiques qui ont pour objectif d’augmenter le nombre d’offres d’emploi en vue de diminuer la criminalité en sont un exemple.

12Le traitement s’appuie sur une conception largement médicale du problème et appelle une politique de thérapie des individus. Prenons l’exemple de l’alcoolisme, qui a été défini comme une « maladie ». « Voir » les problèmes d’alcool comme ceux de personnes souffrant d’une condition analogue à celle de n’importe quelle autre maladie a rendu possible une double opération. Premièrement, elle a allégé la charge qui pesait sur les alcooliques chroniques, hommes et femmes, jusqu’alors tenus pour responsables de leur condition. En ce sens, elle a engendré des attitudes de commisération et de bienfaisance. L’alcoolique est devenu quelqu’un qu’il faut aider plutôt que condamner. Deuxièmement, cette opération a montré l’intérêt de développer un corpus de connaissances et un corps de personnes formés aux savoirs et aux savoir-faire requis pour aider les alcooliques. (Jusqu’à un certain point, cela a également fourni des emplois aux alcooliques en convalescence, qui pouvaient désormais faire valoir la résolution de leurs anciens problèmes comme un capital. Ils pouvaient à leur tour servir de conseillers et de thérapeutes pour d’autres alcooliques.) Une logique similaire est à l’œuvre avec les entreprises de suivi et de réinsertion des mineurs délinquants ou des criminels.

13La réinsertion de déviants et de personnes à problème dans la société requiert un groupe spécialisé de travailleurs, qui ont suivi une formation pour accomplir cette tâche et gérer les institutions qui s’en chargent. Par contre, si les difficultés sont comprises comme étant de l’ordre des significations disputées et relevant d’une pluralité morale, alors le problème devient, totalement ou partiellement, un enjeu politique. Ce conflit moral et politique, aucun système de formation ne peut l’éradiquer. Si la situation est perçue comme relevant d’une déficience ou d’une maladie des individus, il peut alors exister une technologie sociale qui engage des compétences médicales ou institutionnelles, des savoirs et des savoir-faire susceptibles d’être effectivement appris. Cette formation constitue le mandat par lequel une profession est autorisée à être « propriétaire » d’un problème social. Aussi longtemps que cette situation est acceptée, elle fonde la propriété d’un problème.

14« Être propriétaire » d’un problème (Gusfield, 1981), c’est se voir investi de la reconnaissance et des obligations associées à la charge de s’assurer qu’un degré élevé d’attention et de crédibilité est conféré à l’existence d’un problème ainsi qu’aux informations et idées qui le concernent. « Être propriétaire » d’un problème social, c’est détenir l’autorité d’énoncer qu’une situation est « problématique » et de proposer ce qui pourrait être fait pour y remédier. C’est avoir le pouvoir d’orienter et de diriger l’organisation des ressources – les lois, les opinions, les moyens d’application, les biens et les services – pour contribuer à la résolution du problème. Dénier (disown) la propriété d’un problème, c’est affirmer que personne n’est responsable. Au xixe siècle et au début du xxe siècle, les églises protestantes étaient les principales « propriétaires » du problème de l’alcool. Elles ont perdu ce statut ou ont dû le partager avec des institutions médicales, gouvernementales et universitaires. Les industries de la bière, du vin et des spiritueux ont généralement tenté de faire disparaître la propriété du problème avec des slogans comme « La faute est dans l’homme, pas dans la bouteille ».

Consensus et conflit : le statut public des problèmes sociaux

  • 4 [NdT. : L’Alcoholism Movement a émergé dans les années 1940 à l’instigation de l’association des Al (...)

15L’interprétation d’un problème social comme relevant de déficiences individuelles et l’émergence de professions fondées sur de telles suppositions restreignent la perception des dimensions institutionnelles qui sont en jeu. Morgan (1980) a avancé que la définition des problèmes sociaux comme étant ceux de « personnes à problème » était une façon de dépolitiser les problèmes. Ce point de vue est important. La psychologisation et la médicalisation des phénomènes, en tant que manières de voir, détournent l’attention de leurs aspects institutionnels ou structurels. Comme Morgan l’affirme, de 1955 à 1975, les industries californiennes de la bière, du vin et des spiritueux ont activement promu la redéfinition des problèmes d’alcool tels qu’ils étaient décrits dans les termes de l’Alcoholism Movement4. Roizen (1991) a soutenu que ce mouvement avait eu pour conséquence de réhabiliter l’alcool et de concentrer l’attention sur le buveur plutôt que sur la nature et la disponibilité de la boisson. Un travers du buveur prenait ainsi la place de l’accessibilité de l’alcool en tant que foyer d’attention sur le problème.

16Selon Morgan et d’autres, les industries de l’alcool entendaient faire obstacle à une perspective alternative, résumée par la formule « substance abusive », composée par opposition à celle d’« abus de substance ». Une telle perspective aurait fait des institutions qui soutiennent la vente et la distribution de l’alcool des cibles d’une politique publique. L’Alcoholism Movement a dépolitisé le problème de l’alcool en ceci qu’il a empêché l’émergence d’une alternative : celle de la reconnaissance des conflits fondamentaux au sujet de l’admission ou du rejet de l’alcool au rang des denrées alimentaires.

  • 5 [NdT. : Miss Peach est une bande dessinée consacrée à l’univers scolaire, créée par le dessinateur (...)

17Dans les processus d’appropriation d’un problème, ou tout au moins les tentatives d’en devenir le propriétaire, ceux qui sont dans l’arène publique prétendent parler au nom de la société et en représenter une vue consensuelle. La définition d’une situation comme problématique et appelant une action publique semble être au-delà de tout argument. La rhétorique des « problèmes sociaux » engage un langage qui à la fois présuppose et s’oriente vers un consensus fondamental au sujet du caractère problématique de la situation condamnée. De la même façon, un médecin tient pour acquis que son patient ou sa patiente veut être soigné. La maltraitance infantile, l’alcoolisme, la maladie mentale, la prostitution, la discrimination sexuelle et raciale, la criminalité et la toxicomanie ne sont que quelques-uns des nombreux problèmes sociaux, nimbés d’une aura de consensus quant à leur statut problématique. Il est impensable, dans les arènes publiques d’aujourd’hui, de défier leur statut de conditions sociales à éradiquer ou tout au moins à contrôler. Ce point est illustré par l’une de mes bandes dessinées préférées, Miss Peach5. L’institutrice de première année prévient les enfants de sa classe que, la semaine suivante, ils accueilleraient un intervenant sur le thème de la délinquance juvénile. « Chouette !, s’exclame l’un de ses jeunes élèves, est-ce qu’il sera pour ou contre ? »

18L’élève de Miss Peach dit quelque chose de profond concernant la plupart des situations que les sociologues étudient sous la rubrique « problème social ». Ces situations impliquent un consensus public qui va de soi et selon les standards duquel le comportement visé comme devant être réformé est perçu comme hors de la norme, contraire aux valeurs socialement partagées. Il n’est pas publiquement acceptable, pour quiconque, d’être « pour » la maladie mentale, le sexisme ou le racisme, la pauvreté, l’alcool au volant, la pollution de l’air, le sans-abrisme, et à peu près tout ce qui fait les têtes de chapitres des manuels de ce champ de recherche. Voir une situation comme un problème social revient à mobiliser une forme particulière de discours et à canaliser les politiques dans la direction qui en découle. Parler de « maltraitance infantile », c’est focaliser l’attention sur le rôle activement abusif des parents ou des tuteurs à l’égard de l’enfant. Parler de « négligence infantile » c’est focaliser l’attention sur les institutions, la pauvreté et l’indifférence et non sur des actes singuliers de la famille. Le premier cas renvoie à l’image de parents qui battent ou agressent sexuellement un enfant, le second celle d’enfants sans abri, qui vivent à la rue.

19De temps à autre, des conditions entrent dans le domaine des « problèmes sociaux », ou en sortent. Le mouvement pour les droits des homosexuels est parvenu à transformer le statut de l’homosexuel : de problème social, il est devenu une affaire de conflit social et politique (Greenberg, 1988). La maltraitance infantile est devenue un problème social dans les années 1970, lorsqu’elle a été « découverte » grâce aux efforts de radiologues et de pédiatres, bien que les actes en question aient existé bien avant d’avoir été « découverts » (Nelson, 1984 ; Pfohl, 1977).

20Les revendications pour la mobilisation de ressources publiques en vue de la réforme mettent en scène une « société » qui serait homogène, et sur fond de laquelle la situation problématique fait contraste. En cela, la nature des « problèmes sociaux » n’a pas changé depuis que C. Wright Mills a publié son article, devenu à juste titre un classique, « The Professional Ideology of Social Pathologists » (1943). Dans son examen critique, Mills décrivait la méthode par laquelle les sociologues définissaient les problèmes sociaux « en termes de déviation par rapport aux normes ». Ces « normes » sont d’ordinaire tenues pour les standards de la société (ibid., p. 531-532), ce qui revient à dénier tout pluralisme des valeurs ou des pouvoirs politiques.

  • 6 [NdT. : « Corporate welfare » désigne l’ensemble des soutiens financiers, crédits bancaires, achats (...)

21À ce titre, Edelman (1977) fait une observation instructive dans ses analyses du langage des problèmes sociaux. Il fait remarquer qu’en anglais, l’aide aux agriculteurs est appelée « parity » (parité), celle prodiguée au monde des affaires sous la forme d’allègements fiscaux est qualifiée d’« aide à l’économie générale », et celle destinée aux personnes vivant sous le seuil de pauvreté a pour nom l’« assistance sociale ». La différence entre ces cadrages discursifs signifie une différence de jugement et d’évaluation. Ceci est désormais de notoriété publique, si l’on considère le terme « corporate welfare6 ».

  • 7 [NdT. : Il convient de relever ici une différence de « culture publique » entre la France et les Ét (...)

22La discussion menée par Edelman est pertinente. Nous utilisons des termes tels qu’« assistance sociale » et « problème social » pour souligner le caractère temporaire et facultatif de l’assistance ou du contrôle, plutôt que le langage des droits, qui est porteur d’une signification différente7. Utiliser le langage des « problèmes sociaux » revient à dépeindre leurs sujets comme « malades » ou « désajustés ». Nous ne recourons pas au langage de la « déficience individuelle » pour parler des sujets économiques, nous ne décrivons pas la récession comme le problème d’entrepreneurs « malades », et nous ne voyons pas les conseillers en investissements comme les « thérapeutes du marché ». Les subsides alloués à l’industrie automobile ne sont pas des « aides aux usines dépendantes ».

23Ce consensus, illustré par Miss Peach, ne tient pas non plus aux objets pris en charge. Le consentement (agreement) est une construction sociale fondée sur un accord supposé qui n’est pas remis en cause. Il est possible de distinguer les enjeux qui font l’objet d’un tel consensus de ceux qui concernent le contrôle des armes à feu, l’avortement ou la vivisection, au sujet desquels la pluralité et la conflictualité des perspectives sont tellement évidentes que toute prétention de représenter un consensus public, ne serait-ce que celui d’une élite, est vouée à l’échec. Dans ces domaines, toute revendication de parler au nom de la « société » est manifestement inacceptable. Nous reconnaissons que, sans l’intervention d’un compromis, la mise en place de politiques sociales implique que certains y perdent et d’autres y gagnent. Le conflit y est reconnu comme un état de fait, notamment dans le cas des droits des homosexuels. Il en va autrement lorsqu’on suppose l’existence d’un consensus. Même le terme d’enjeu (issue) est moins utilisé dans le langage des problèmes sociaux. Le déviant ne peut faire comme si son vice était en réalité une vertu. S’il le faisait sérieusement, il en viendrait à modifier la définition de la situation.

24En 1989, la Cour suprême de l’État de Californie a confirmé la décision d’une instance de niveau inférieur interdisant au personnel des hôpitaux psychiatriques d’administrer de force des neuroleptiques à des patients internés pour des périodes de trois à quatorze jours. En commentant cette affaire, l’avocat d’un des hôpitaux concernés s’est opposé à cette décision en affirmant : « Cette décision peut être satisfaisante du point de vue d’un principe abstrait, mais les patients qui pourraient potentiellement bénéficier d’un traitement efficace vont en être privés. » (Los Angeles Times, 1989). Cet avocat avance une revendication qu’il prétend faire entendre aux « propriétaires » du problème des troubles mentaux. Il fait plus qu’émettre une opinion personnelle, il affirme parler pour les intérêts du public et pour les intérêts de ceux en faveur desquels le personnel des hôpitaux psychiatriques travaille. Il affirme que la condition des patients doit être considérée comme un problème, même si d’autres – les patients eux-mêmes – peuvent ne pas la voir ainsi. Il se représente, au-delà de sa propre position, comme porteur d’un consensus : au nom de la « société », il exprime le « véritable intérêt public ». La situation, telle qu’il la présente, n’est pas un enjeu politique entre des intérêts divergents ou des perspectives différentes. C’est un problème social, supposé faire consensus. Il n’y a pas de place pour une diversité de vues, pour une dispute de significations. Pour le dire avec les mots de la critique littéraire, la « voix » de l’auteur est celle d’une « société » abstraite et autoritaire (Gusfield, 1976).

25Dans son étude sur la constitution des mauvais traitements subis par les enfants en problème social et leur inscription sur l’agenda public, la politiste Nelson a établi une distinction entre les « enjeux qui suscitent un accord » et les « enjeux qui clivent des positions ». « Un enjeu consensuel comme la maltraitance infantile appelle une réaction émotionnelle simple, forte, constante et ne suscite pas d’opposition. Un enjeu conflictuel, au contraire, n’appelle pas une seule réponse, mais engendre plutôt des alternatives et quelquefois des réactions extrêmement polémiques. » (1984, p. 27). Cette distinction ressemble à celle qui a été faite dans la littérature sur les mouvements sociaux entre les mouvements « conflictuels » et « consensuels » (Lofland, 1989 ; McCarthy, 1988) ou en science politique entre enjeux « conflictuels » et « consensuels » (Hayes, 1981 ; Crenson, 1971). L’avortement est un enjeu conflictuel, à l’origine des mouvements et contre-mouvements des pro-life et des pro-choice. La maltraitance infantile est un enjeu consensuel (Nelson, 1984). L’absence de controverse a rendu possible le développement rapide d’une législation en vue de la contrôler ou de la réprimer.

26Les politiques publiques qui recourent à des ressources publiques pour traiter les « problèmes sociaux » sont donc présentées comme l’expression d’un consensus social, ce qui les porte à nier ou à éluder le pluralisme des normes et des valeurs. La mise en œuvre d’actions vise à profiter au plus grand nombre ou à changer le comportement des fauteurs de troubles, aux yeux de leurs accusateurs et de la « société » tout entière. Ces fauteurs de troubles sont désignés comme anormaux ou moralement indéfendables. De telles affirmations sont parties prenantes du processus par lequel est créé l’« autrui généralisé » nébuleux que nous appelons « société ». Le caractère consensuel n’est pas une caractéristique de la situation ou du problème. C’est le résultat d’actions ou de processus qui aboutissent ou qui échouent : la façon dont une situation est définie et dont elle parvient ou non à dominer des arènes publiques n’est pas fixée à l’avance. Pendant de nombreuses années, l’acte d’avorter était tenu pour criminel et constituait un « problème social ». Avec l’émergence du mouvement féministe, et sa revendication de légalisation de l’avortement soutenue par des médecins, le consensus qui existait auparavant a perdu de son pouvoir. Et si les décisions de la Cour suprême ont été si importantes au cours des conflits publics qui ont suivi, c’est en partie parce que la Cour suprême affirme parler « au nom de la société ».

Les significations disputées et non disputées et leurs transformations

27Le fait que les politiques publiques adviennent dans un contexte de consensus ou de conflit ne dépend ni de l’enjeu de la confrontation, ni de la politique à l’œuvre. Les définitions de la situation sont elles-mêmes ouvertes à la dispute et au changement. Le mouvement gay est un exemple marquant de la façon dont les significations d’un « problème social » peuvent se transformer. La capacité de mobilisation d’un groupe social confère à ce problème la capacité de transformer son statut. Tout au long du xxe siècle, les homosexuels ont été perçus comme des malades ou comme des pécheurs – objets de traitement médical ou de condamnation morale. Le mouvement pour les droits des homosexuels a réussi à résister à ces désignations publiques de déviance ou d’anormalité, et, en attaquant des normes tenues pour acquises, à dénier que l’homosexualité soit considérée comme un problème social. Ce faisant, il lui a fait perdre son statut de « problème social » pour en faire un enjeu de conflit culturel et politique, celui de la reconnaissance de styles alternatifs de sexualité. Une signification non contestée et non disputée a fait place à une dispute (contest) morale et politique sur la signification de l’homosexualité. L’Association américaine de psychiatrie l’a symboliquement retirée de la liste des désordres psychiques et, ainsi, l’a démédicalisée (Bayer, 1981). La définition d’une situation comme « problème social » est elle-même soit la source d’un conflit social et politique, soit le résultat de tels processus.

28Le cas de l’enfance maltraitée illustre la transformation d’un problème social en un autre. L’analyse par Nelson de la maltraitance infantile comme un enjeu consensuel présuppose que son caractère résulte de son contenu. Mais ceci devrait être démontré et non accepté tacitement. La description par Pfohl du premier mouvement contre les violences faites aux enfants, à la fin du xixe siècle, atteste la possibilité que les enfants soient perçus comme les sujets d’un cadrage bien plus politisé. La conception de la « négligence infantile » de Pfohl mettait l’accent sur la condition des enfants mal nourris et mal logés, en situation de pauvreté, faisant ainsi porter la charge de la « négligence » sur la structure sociale ou sur les institutions publiques. Cela revenait à considérer la « pauvreté » comme une forme de « négligence infantile ». Cette définition du problème était bien plus conflictuelle que celle de la « maltraitance infantile » qui prévaut actuellement. Elle mettait en cause les arrangements institutionnels de l’organisation sociale et politique. Elle ne pouvait pas être « prise en charge » (handled) par une action de rééducation ou par l’application de la loi. En dépit d’efforts engagés pour contrecarrer la conception actuelle du problème des violences infligées par des parents et pour promouvoir des conceptions alternatives privilégiant les droits des parents à l’intervention de l’État, ces tentatives ne sont pas parvenues à politiser la définition dominante de la « maltraitance infantile ». L’expérience qui continue de prévaloir est celle qui oppose les « bons » aux « méchants », les « scélérats » aux « victimes ». Un processus similaire s’est produit autour du statut des fumeurs aux États-Unis. Ce discours, éminemment moral au début du xxe siècle a réémergé dans les années 1960 sous couvert de santé, privée et publique, tout en masquant les éléments de moralité qui continuent de le travailler (Gusfield, 1993).

29Le passage du statut de « problème social » à celui d’« enjeu politique » est important pour la construction d’un thème dans la sphère publique. À l’occasion de son discours présidentiel au congrès de la Society for the Study of Social Problems, intitulé « The Politics of Speaking in the Name of the Society », Bernard Beck a relevé que de nombreux intérêts peuvent être satisfaits sous le couvert des problèmes sociaux. « Les politiciens ont découvert l’utilité de mener leurs politiques en prétendant traiter des problèmes sociaux. » (Beck, 1978, p. 357). Il recourt à l’exemple de la désinstitutionnalisation des hôpitaux psychiatriques. Mais on peut aussi décriminaliser l’ivresse publique, tout en gardant un œil rivé sur l’objectif de réduire les déficits publics, tout en justifiant cette mesure par une forme de bienveillance vis-à-vis de personnes à problème. Les politiciens évitent les conflits qui irritent et divisent leurs électeurs. Ils sont contents quand ils peuvent se défausser de ces problèmes conflictuels sur les techniciens ou sur les juristes. Cette opération revient à dépolitiser un enjeu en en faisant l’expression d’un consensus social.

30L’effort de définir des situations comme « problèmes sociaux » ne réussit pas à tous les coups, loin s’en faut. Certains groupes sont capables de se mobiliser pour résister ou pour apporter des changements à des définitions qui visent à les contrôler. Le mouvement gay a réussi à transformer le statut problématique de l’homosexualité en enjeu de lutte politique. En revanche, la tentative des organisations de prostituées ou ex-prostituées d’échapper à l’inculpation pour vice n’est pas parvenue à modifier leur statut (Jenness, 1993).

Connaissance, politique et autorité culturelle

31Le politiste Schattschneider (1960, p. 71) rejoint mon point de vue quand il écrit que « toutes les formes d’organisation politique tendent à exploiter certains types de conflits et à en supprimer d’autres, étant donné que toute organisation est la mise en œuvre d’un parti pris. Certains problèmes sont organisés dans la politique, d’autres sont organisés en dehors. »

32Bien souvent, la connaissance dans le domaine des sciences sociales sert à extraire certains problèmes de la sphère politique en posant comme incontestées les définitions de la situation, des événements qui la composent et de l’arène dont elle relève. Tel est le cas de l’alcool au volant (Gusfield, 1981). La difficulté de l’analyse n’est pas de nier le consensus social, mais d’examiner ce qui est impliqué par les significations du problème social telles qu’elles sont reprises par les recherches en sciences sociales.

33La discussion par Max Weber de la science et de la politique comme vocations est un bon point de départ pour entamer la discussion des différentes formes de connaissance et des relations qu’elles entretiennent, d’une part aux problèmes sociaux en tant que domaine sociologique et d’autre part à l’autorité culturelle comme objet d’analyse (Weber, 1946 ; 1949, p. 77-159 ; Schluchter, 1979). Sont particulièrement pertinentes pour notre propos la distinction entre fait et valeur ou entre une éthique de la conviction (ethic of absolute ends) et une éthique de la responsabilité.

34La distinction entre fait et valeur a été la pierre de touche pour nombre de débats en sciences sociales. Les valeurs influencent les modes de sélection et les procédures d’enquête dans les processus de recherche. Pourtant, les valeurs sont perçues comme un obstacle à la bonne recherche, un défaut plutôt qu’un modèle. La distinction entre fait et valeur comporte à la fois des mérites et des limites. Sans doute qu’à la différence des chefs religieux, les sociologues ne se présentent pas comme des prophètes qui proclament le sens ultime des choses de la vie. Ils ne font qu’annoncer quelles sont les conditions, « là-dehors », qu’il convient de prendre en considération pour entreprendre une action.

35Pour Weber comme pour d’autres, la science n’était pas simplement un moyen pour réaliser des faits et des valeurs mises à disposition par d’autres institutions ou élites. Il s’agissait également d’une valeur en soi – une façon de rechercher du savoir qui donne sens à l’existence. Une telle perspective excluait de définir aisément ce qu’il convient de trouver et dans quelle direction orienter les recherches.

  • 8 [NdT. : Ce qui a pour sens : « C’est moi qui assume l’ultime responsabilité. »]

36La politique n’était pas seulement l’art du possible. À la différence de la science, la politique était le royaume des valeurs, des objectifs et des visions du Bien. Le politicien doit prendre position, il doit porter des jugements de valeur. Il ne peut agir « objectivement ». Selon le fameux aphorisme de Harry Truman : « The buck stops here8. »

37Mais cette distinction entre connaissance et action est encore trop simple. La discussion de Weber sur l’éthique de la conviction et l’éthique de la responsabilité est centrale à la fois pour notre analyse et pour ses commentaires sur la politique en tant que vocation. Une éthique qui se fonde sur des valeurs ultimes et absolues (Wertrationalität) est mise en regard d’une éthique qui se donne une multiplicité de finalités (Zweckrationalität). Le politicien attaché à une éthique de la conviction (absolutist ethics) n’est pas tenu de calculer coûts et profits, ni d’évaluer les conséquences du choix d’une fin ou d’une valeur au détriment des autres. Dans cette optique absolutiste, il n’y a aucune nécessité de choisir entre principes, d’arbitrer et de trouver des compromis, de prédire et de mesurer des conséquences. Celui qui s’attache à une éthique de la responsabilité est en revanche confronté à l’exigence cruciale d’évaluer une valeur par rapport aux autres, de reconnaître les coûts de réalisation d’une fin et de juger de ce que l’on y gagne et l’on y perd. Les actions éthique et politique ne sont jamais clairement données. Pour Weber, l’action rationnelle dans une société pluraliste requiert une éthique de la responsabilité, fondée sur une pluralité de valeurs, qui se donne donc une compréhension rationnelle de l’intégralité des possibles.

38Pour une éthique de la conviction, la science se fait administration. Elle fournit les moyens d’atteindre la valeur unique envers laquelle le politicien est engagé. Du point de vue d’une politique de la responsabilité éthique, la science devient pertinente en relation à des valeurs. Elle rend disponible aux décideurs politiques et aux publics la diversité des valeurs qui composent le paysage politique. Comme Schluchter l’écrit (1979, p. 91), « Dans une société où il est impossible d’avoir une connaissance objective des relations de causalité et des relations de valeur, il est impossible, au sens strict, d’agir de manière “responsable”. Une connaissance relative à des valeurs (value-relational), quoique libre de valeurs (value-free), crée les faits qui peuvent être évalués. La science moderne entretient une relation qui n’est pas seulement nécessaire, mais également critique avec l’action responsable. » Il faut insister ici sur le mot critique, en lui donnant un sens moins ambigu, à savoir celui de l’explicitation et du commentaire des valeurs auxquels doit faire face une éthique de la responsabilité.

39Cette discussion conduit à une nouvelle distinction entre trois formes de connaissance : scientifique, administrative et politique. La connaissance politique réside dans la sagesse et le jugement impliqués par l’acte de choisir entre des fins et des valeurs. La connaissance administrative et technique est l’« art du possible », qui dit comment atteindre des objectifs politiques : c’est la dimension bureaucratique de l’action politique, illustrée par les nombreuses discussions sur les relations entre civils et militaires. Une bonne part des craintes de Weber à l’égard de la politique démocratique concernait une administration sans tête, dépourvue des orientations et des standards édictés par les décideurs politiques. La connaissance scientifique, enfin, se tient hors du processus politique. Elle a une fonction d’expertise, de contrôle et de critique de l’action politique. Elle doit prendre en considération l’existence des valeurs ainsi que le processus de leur formation. C’est cette vue de la science sociale qui sous-tend mes travaux, qu’il s’agisse de The Culture of Public Problems ou de Contested Meanings.

40Tant que l’étude des problèmes sociaux esquivera la question du consensus et de la dissension, elle dissimulera les conflits qui existent dans la société. Un tel escamotage entrave l’effort de clarification nécessaire pour la compréhension et pour l’action rationnelles. Cette mauvaise recherche accouche d’une mauvaise politique.

41En analysant ce que nous appelons communément des « problèmes sociaux », nous devons garder à l’esprit leurs possibilités de transformation. Derrière la façade sereine du consensus, nous devons découvrir le maelström des groupes en conflit. La capacité dont dispose un groupe propriétaire d’un problème de faire de sa version de la réalité la seule acceptable est le signe de son autorité culturelle. Là où le conflit fait rage, cette autorité a l’occasion d’affirmer l’hégémonie culturelle qu’elle prétend exercer sur son domaine. Quand les significations commencent à être disputées, cela indique qu’au moins dans ce domaine aucun groupe n’est en mesure d’articuler, de définir et de contrôler des situations d’une façon qui soit acceptable pour l’ensemble de la société. Le choix politique ne peut être évité.

42D’une certaine façon, cet article est un sermon. La morale n’est formulée dans aucune maxime récapitulative. Mais le sens du plaidoyer est clair : il faut rapprocher la recherche sur les problèmes sociaux de celles qui analysent comment les institutions et les mouvements sociaux affectent, et sont affectés par, les interprétations, les discours et les symboles qui font voir une situation comme un « problème social ». C’est un appel à voir les « problèmes sociaux » comme un processus de désignation et pas seulement comme la reconnaissance d’une situation donnée. Dans le même temps, nous devons veiller à ne pas séparer l’analyse des significations de l’étude de leurs contextes institutionnels et historiques.

  • 9 [NdT. : En anglais, Gusfield fait un jeu de mots : « One person’s poison is another’s mead (not Geo (...)

43En tant que sociologues, nous vivons de l’interprétation des problèmes des autres. Le poison des uns est le nectar des autres9. Ce que nous pouvons faire de mieux, pour apaiser notre sentiment de culpabilité, est de jeter un regard ironique sur la scène afin de nous rendre plus conscients des possibilités et des opportunités qui nous sont dissimulées par le voile des significations culturelles et des arrangements institutionnels. C’est dans l’exercice de cette conscience de soi, réflexive et humaniste, que les sociétés pourraient encore acquérir quelque contrôle sur leur propre destin.

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Notes

1 [NdT. : La notion de « standard » ne renvoie pas ici à un système de normes qui serait donné à l’avance et à l’épreuve duquel un problème pourrait être conçu et mesuré. En rupture avec la logique fonctionnaliste qui envisage les normes comme un ordre établi qui préexiste au problème, Gusfield affirme que les standards adviennent et sont découverts dans la dynamique d’identification et de désignation d’un problème.]

2 [NdT. : Dans La culture des problèmes publics (1981), Gusfield adopte, comme critère principal de définition des problèmes publics, l’intervention des pouvoirs publics. Mais on pourrait également prendre en considération leur dimension dramaturgique et rhétorique, leur orientation destinée à des publics et leur inscription dans une sphère publique, irréductible à la seule action de l’État.]

3 [NdT. : Au nom des « lois sur les pauvres » (poor laws), les paroisses civiles (civil parish) du Royaume-Uni ont alloué une aide financière aux plus démunis du xvie au xixe siècles (Polanyi, 1944).]

4 [NdT. : L’Alcoholism Movement a émergé dans les années 1940 à l’instigation de l’association des Alcooliques anonymes, du National Council of Alcoholism et du Yale Center for Alcool Studies. Le problème de la dépendance à l’alcool était à l’époque envisagé dans une perspective médicale et incriminait l’envie irrépressible de boire de l’alcool de certains malades. Cette manière de focaliser l’attention publique sur une pathologie individuelle, au lieu d’examiner l’ensemble des causes et des conséquences de l’alcoolisme, permettait de se concilier l’industrie de l’alcool et une bonne partie de la population, hostiles à une régulation prohibitionniste du problème.]

5 [NdT. : Miss Peach est une bande dessinée consacrée à l’univers scolaire, créée par le dessinateur américain Mell Lazaurus. Elle a été publiée pour la première fois par le New York Herald Tribune en 1963 et elle est parue régulièrement, à raison d’une blague par jour, jusqu’en 2002. Elle a été reprise par 300 journaux du monde entier.]

6 [NdT. : « Corporate welfare » désigne l’ensemble des soutiens financiers, crédits bancaires, achats préférentiels, mesures protectionnistes, avantages fiscaux, à travers lesquels un État mène une politique d’aide aux entreprises d’un secteur.]

7 [NdT. : Il convient de relever ici une différence de « culture publique » entre la France et les États-Unis : en France, l’aide sociale s’inscrit dans un langage des droits et ne répond pas à une problématisation de la pauvreté en termes caritatifs.]

8 [NdT. : Ce qui a pour sens : « C’est moi qui assume l’ultime responsabilité. »]

9 [NdT. : En anglais, Gusfield fait un jeu de mots : « One person’s poison is another’s mead (not George Herbert or Margaret). »]

Notes de fin

1 [Ce texte est la traduction du chapitre 2 de l’ouvrage Contested Meanings. Il s’agit d’une version remaniée de la conférence que Joseph Gusfield a donnée à Berkeley, en août 1989, en tant que président de la Society of the Study of Social Problems. Une première version en a été publiée sous le titre « Constructing the Ownership of Social Problems : Fun and Profit in the Welfare State », Social Problems, 1989, 36, p. 431-441. Nous remercions The University of California Press de nous avoir accordé l’autorisation de traduire et de publier ce texte en français.]

© Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 2012

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