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L’expérience des problèmes publics

 | 
Daniel Cefaï
, 
Cédric Terzi

L’héritage nord-américain

Sociologie des problèmes sociaux1

Un modèle d’histoire naturelle

Malcolm Spector et John I. Kitsuse
Traduction de Daniel Cefaï

Texte intégral

  • 1 Ce texte est la traduction de Malcolm Spector & John I. Kitsuse, « Social Problems : A Re-Formulati (...)

1Une sociologie des problèmes sociaux est-elle possible ? Ce concept de « problème social » se rapporte-t-il à un domaine ou à un objet de recherche spécifique ? Existe-t-il des ensembles de phénomènes et de processus que l’on puisse rassembler sous ce titre, si ce n’est pour nommer des cours et rédiger des manuels universitaires ? Après plus de quarante ans, les écrits sur les problèmes sociaux continuent de manquer de substance et pèchent par l’imprécision de leurs définitions. Un manuel récent (Rubington & Weinberg, 1971) soulignait cette dépendance de la recherche sur les problèmes sociaux à d’autres champs de recherche : pathologie sociale, désorganisation sociale, comportement déviant, conflit de valeurs ou théorie de l’étiquetage.

2Ailleurs, dans un autre article, « Toward a Sociology of Social Problems » (1973), nous avons passé en revue deux approches dominantes dans cette littérature afin de discerner les raisons de leur échec à produire une vision claire et nette des problèmes sociaux comme phénomène générique. La première de ces perspectives, le fonctionnalisme de Robert K. Merton et Robert A. Nisbet (1961, 1966, 1971), comporte deux lacunes. Premièrement, en fondant l’analyse des problèmes sociaux sur la recherche de « conditions objectives » – la distribution statistique de phénomènes comme le crime, le divorce, la folie, la toxicomanie, la pollution ou la violence –, cette sociologie se transforme en diagnostic pur et simple des dysfonctionnements du système social (1971, p. 819-820). Deuxièmement, la distinction qu’elle tient pour allant de soi entre problèmes latents et manifestes obscurcit la question méthodologique de l’identification des cas empiriques. Qui peut ou qui doit décider qu’il existe des « divergences consistantes » entre les conditions effectives de la vie sociale et des standards sociaux largement partagés (ibid., p. 799) ?

3La seconde de ces perspectives, l’école du conflit des valeurs, a pris son essor au milieu des années 1920 (Case, 1924 ; Frank, 1925 ; Bain, 1935 ; Fuller, 1937, 1938, 1939, 1942) pour culminer dans les articles de Richard Fuller et Richard Myers (1941a, 1941b). Plus récemment, Howard Becker (1966, p. 1-31) et Herbert Blumer (1971) ont repris et élargi ce point de vue, selon lequel

Les problèmes sociaux sont ce que les gens pensent qu’ils sont. Si une situation n’est pas définie comme un problème social par les personnes qui y sont impliquées, alors elle ne leur est pas problématique […] Les sociologues doivent donc étudier non seulement les conditions objectives d’un problème social, mais aussi les jugements de valeur des personnes concernées qui les amènent à définir les mêmes conditions et les mêmes moyens de manière différente. (Fuller & Myers, 1941b, p. 320-321)

4Fuller et Myers tentent alors d’expliquer les causes des conditions objectives et le processus qui conduit à leur définition comme problèmes sociaux. Jugements de valeur et conflits de valeur ont un rôle crucial dans la définition de conditions comme problématiques et dans l’empêchement de leur trouver des solutions. Nous croyons que cette tentative d’expliquer à la fois les aspects subjectifs et objectifs des problèmes sociaux dévie la portée et l’originalité de la perspective du conflit des valeurs. Fuller et Myers réalisent sans doute que les conditions objectives ne sont pas suffisantes en soi, mais ils s’arrêtent en chemin et ne vont pas jusqu’à affirmer que d’un point de vue théorique, les conditions objectives ne sont ni nécessaires ni suffisantes. Du coup, leur formulation en vient à ressembler à celle du fonctionnalisme, vis-à-vis duquel ils se montrent pourtant tellement critiques (Fuller, 1939).

Les idées de processus et d’histoire naturelle

  • 1 [NdT. : Putative condition : condition renvoie à un état de fait ou à un état de choses, à l’enviro (...)
  • 2 [NdT. : Assertions of grievances and claims : assertion recouvre déjà le sens d’affirmation (d’une (...)

5Notre analyse des deux principales approches des problèmes sociaux nous conduit à avancer que le compte rendu des « éléments subjectifs » des problèmes sociaux – le processus par lequel les membres de groupes ou de sociétés définissent une condition supposée1 comme un problème – est le thème distinctif de la sociologie des problèmes sociaux. Nous en donnons alors la définition suivante : les problèmes sociaux sont les activités de groupes qui adressent des dénonciations et des revendications à des organisations, des agences et des institutions à propos d’une condition supposée2.

6L’émergence d’un problème social est alors dépendante de l’organisation d’activités collectives, qui définissent une condition supposée comme problématique et qui affirment la nécessité de la changer, de l’améliorer ou de l’éradiquer. La difficulté centrale pour une théorie des problèmes sociaux, ainsi formulée, est de rendre compte de l’émergence, de l’entretien et de la genèse des activités de revendication, ainsi que des réponses qui leur sont faites. Une telle théorie devrait inclure les activités de tous les groupes qui adressent des revendications à d’autres groupes en vue d’une mesure de réforme, d’une rémunération matérielle, ou de quelque correction de désavantages économiques, sociaux, juridiques ou politiques.

7Les problèmes sociaux ainsi conçus ne sont pas des phénomènes statiques, mais des séquences d’événements. Ces séquences d’événements varient selon les cas : chaque problème social a sa propre histoire, unique. Une tâche pour la sociologie des problèmes sociaux est de rechercher des éléments, des phases ou des processus qui soient communs à leurs différentes histoires – de déterminer si les « problèmes sociaux » ont une « histoire naturelle » et si tel est le cas, de décrire les étapes et les facteurs de leur développement. Park (1970, xvii) avait ainsi conçu l’histoire naturelle :

Rien de plus ou de moins que le compte rendu d’un processus d’évolution – un processus selon lequel ce n’est pas l’individu, mais le type qui se transforme […] Tout changement social susceptible d’être décrit en termes conceptuels présentera ce cycle caractéristique […] La description de ce cycle semble être le premier pas de la description et de l’analyse du changement social, où que ce soit.

8L’idée d’une histoire naturelle, que l’on retrouve dans la conception de la « carrière » ou dans la théorie de la valeur ajoutée de Smelser (1963, p. 12-20), est qu’un phénomène donné se développe en passant par un certain nombre de phases distinctes, chacune étant caractérisée par des processus ou par des dynamiques, par des distributions de personnages, des types d’activités et des dilemmes qui lui sont propres. Un tel développement n’a cependant pas besoin d’être une progression linéaire, mais doit plutôt être conçu comme un processus où le passage d’une phase à la suivante est facilité ou entravé par différents facteurs. L’utilité d’un modèle d’histoire naturelle pourra être évaluée par sa capacité à identifier des phases qui s’enchaînent et un ensemble de facteurs qui conditionnent le développement du problème social d’une phase à l’autre.

9Fuller et Myers ont invoqué l’idée d’une histoire naturelle dans leur analyse de l’extension des campements de roulottes à Detroit. Leur application de ce modèle, fondé sur l’histoire de cas d’un seul problème social, était trop précoce, donnant lieu à la critique de Lemert (1951), qui a répliqué l’enquête à Los Angeles. De plus, l’histoire naturelle de Fuller et Myers (1941b, p. 321) était trop rigide dans sa spécification d’un « ordre de développement commun à tous les problèmes sociaux, enchaînant des étapes d’émergence et de maturation de certaines séquences temporelles ». Il n’y a aucun fondement théorique, et encore moins empirique à l’hypothèse que tous les cas de problèmes sociaux émergent et croissent, selon un schéma en trois phases : « prise de conscience, constitution d’une politique publique, et réforme. »

10Nous proposons ici un modèle simple d’histoire naturelle en quatre phases. Ce modèle doit être vu comme une excursion exploratoire qui présente des hypothèses et des guides pour la recherche empirique. Il dérive d’une enquête extensive, quoique informelle, sur les histoires de nombreux problèmes sociaux, et en particulier, sur les histoires détaillées de six cas, rassemblées lors d’un séminaire par des étudiants d’université. Nous avons alors tenté de naviguer entre deux écueils : le Charybde d’une analyse sans fondement sur des faits et des exemples avérés et le Scylla d’une généralisation à partir d’une seule étude de cas (ce qu’ont fait Lemert, Fuller et Myers).

Première phase

11Un groupe (ou plusieurs) tente(nt) d’affirmer l’existence d’une condition qu’il(s) défini(ssen)t comme nuisible ou dommageable (harmful), outrageante ou choquante (offensive) ou de quelque autre façon, indésirable, et s’efforce(nt) de rendre publiques (publicize) des revendications, de provoquer l’avènement de controverses et de créer un conflit politique autour de la question.

Deuxième phase

12Une organisation, une agence ou une institution officielle reconnaît la légitimité des revendications de ce(s) groupe(s). Cela peut conduire à une enquête officielle, à des propositions de réforme et à l’établissement d’agences qui répondent à certaines de ces dénonciations et revendications.

Troisième phase

13Les revendications de ce(s) groupe(s) réémergent, exprimant une insatisfaction vis-à-vis des procédures établies pour régler le problème. Il(s) critique(nt) la bureaucratisation de la prise en charge des réclamations, et l’échec des procédures de réponse aux plaintes à établir un climat de confiance [au sens de trust and confidence].

Quatrième phase

14Un groupe (ou plusieurs) de plaignants rejette(nt) la réponse ou l’absence de réponse de l’agence en charge aux dénonciations et aux revendications et développe(nt) de nouvelles activités pour fonder, en réaction aux procédures établies, des institutions alternatives ou parallèles.

15Les présupposés d’une telle modélisation théorique sont que (1) les problèmes sociaux se transforment dans le temps et peuvent être caractérisés par différentes activités à différents moments de leur développement, et que (2) ces différentes activités ne sont pas sans relation les unes avec les autres, mais se constituent en prenant appui sur les étapes précédentes du développement du problème social. Ceci nous a conduits à cerner les différents types d’activités et à dessiner ce modèle idéal-typique des quatre phases de développement des problèmes sociaux. En tant que tel, il s’agit d’une version simplifiée destinée à mettre en relief différents aspects du modèle plutôt qu’à donner une description exacte, d’un point de vue empirique, d’un problème social singulier. Son parti pris est d’exagérer le caractère ordonné et linéaire du développement que l’on peut observer sur des cas concrets.

16Chaque phase porte sur un type distinct d’activités de problèmes sociaux. Le modèle d’histoire naturelle est une mise en ordre possible de ce qui peut se produire, peut-être la plus typique, peut-être une seule parmi beaucoup d’autres. Si les problèmes sociaux se développent selon des séquences différentes, cela peut indiquer que plusieurs types de processus sont à l’œuvre et peut-être plus qu’une carrière ou une histoire de problèmes sociaux.

Première phase : de l’émergence du problème à la controverse publique

17L’activité constitutive des problèmes sociaux s’engage avec les efforts collectifs pour remédier à une situation qu’un groupe perçoit et juge choquante et indésirable. Le groupe de plaignants ne coïncide pas forcément avec le groupe de victimes de la situation mise en cause : par exemple, l’accusation portée contre l’État providence de nuire à ses usagers peut être formulée par des travailleurs sociaux, des membres d’églises ou d’organisations humanitaires, qui ne sont pas directement concernés. On qualifiera ce premier type de mouvements « désintéressés » de croisades morales. Par ailleurs, les groupes qui sont directement affectés par cette situation peuvent également engager une action. Ils affirment avoir un intérêt réel et matériel dans l’affaire, quelque chose à gagner ou à perdre aux conséquences d’une certaine ligne d’activité. On attribuera à ce second type de mouvements « intéressés » le nom de groupes d’intérêt.

  • 3 Notre usage des expressions « troubles privés » et « problèmes publics » (public issues) diffère de (...)

18Les premières activités se concentrent sur la tentative de transformer des troubles privés en problèmes publics3. La première phase s’ordonne autour des épisodes de ce processus de transformation. Inutile de préciser que toutes ces tentatives ne sont pas couronnées de succès. Les activités de définition d’un problème peuvent rester sans réponse : le groupe peut perdre ses membres, être ignoré par les médias, finir déchiré par des conflits internes, échouer à mobiliser des ressources matérielles pour maintenir son activité ou renoncer à tout espoir.

19Nous avançons que les principales préoccupations des activistes, lors de cette phase de formation des problèmes sociaux, portent sur les stratégies de promotion des dénonciations et de soutien des revendications, et sur les façons d’accroître la publicité d’une cause et de donner de l’ampleur à la controverse. La « gravité » ou l’« étendue » « objectives » de la situation problématique ou son supposé dysfonctionnement peuvent être relativement indépendants du succès ou de l’échec de cette transformation. La relation entre les « conditions objectives » et le développement des problèmes sociaux est variable et ne va pas de soi. C’est une question empirique de savoir si certains types de conditions sont corrélés ou associés avec certains types de revendications. Les problèmes sociaux émergeant à travers les activités de revendication de certains groupes mécontents, nous devons examiner de plus près la nature de ces revendications et leurs stratégies d’expression.

Le processus de revendication

20La formulation de plaintes et de revendications est partie intégrante de la vie sociale et politique. Ces activités quotidiennes se retrouvent dans toutes les sphères de la société et à tous les niveaux de gouvernement. Quoique toutes sortes de demandes soient susceptibles d’être au fondement d’un problème social, la grande majorité d’entre elles ne connaît pas un tel destin. Beaucoup sont tout simplement ignorées ; d’autres se dissolvent dès que la réclamation est satisfaite ; d’autres encore peuvent être négociées, découragées ou achetées.

21Certaines revendications, cependant, ne se laissent pas détourner et neutraliser aussi facilement. Elles ont un prolongement dans des actions qui conduisent à l’établissement d’un problème social. Examinons si l’on peut établir un modèle qui rende compte du succès de ces revendications. La discussion peut être divisée autour de trois sujets : le pouvoir du groupe qui revendique, la nature des revendications qu’il défend, et les mécanismes et stratégies de cette activité revendicative.

a) Le pouvoir du groupe qui revendique

22Toutes choses égales par ailleurs, les groupes qui ont plus de membres et plus d’argent, qui sont plus disciplinés et mieux organisés, réussissent mieux à se faire entendre que les groupes auxquels manquent de tels attributs. Cependant, cela ne signifie pas que de telles caractéristiques « expliquent » le succès ou l’échec d’une revendication. Pour que le pouvoir devienne partie prenante du processus, il doit s’exprimer à travers les revendications des protagonistes.

  • 4 Insistons ici sur le fait que le succès d’un groupe à faire entendre ses revendications n’est pas i (...)

23Le pouvoir, conçu comme la capacité d’un groupe à réaliser les demandes qu’il adresse à d’autres groupes, agences ou institutions, doit être distingué des revendications de pouvoir de ce même groupe. Ces dernières prennent une forme explicite (menaces de grève ou de boycott, retrait des soutiens politiques) ou implicite (projets embarrassants de confrontation publique, harcèlement ou nuisance). Les groupes peuvent ou non être capables de mobiliser le pouvoir qu’ils prétendent avoir ; et s’ils le mobilisent, il se peut qu’ils échouent à produire les conséquences annoncées. Le groupe peut bluffer, et être incapable de mettre sa menace à exécution. Par exemple, l’annonce d’une manifestation sera ignorée par les pouvoirs publics et par des patrons d’entreprise, contraignant le groupe à faire l’aveu de son incapacité à rassembler la « masse » dont il se réclame. Un chef politique qui adopte une stratégie implacable pourra ainsi remettre en question la prétention de leaders ethniques à contrôler le « bloc de votes » de leur communauté. Et de même, à l’inverse, un groupe dont la puissance est réelle pourra s’abstenir de dépenser ses ressources sur un enjeu donné, en misant sur le fait que le bluff ou la menace suffiront à produire les résultats escomptés4.

b) La nature et la diversité des revendications

24Les groupes peuvent faire l’expérience d’une insatisfaction et l’exprimer de différentes manières. Ils peuvent ressentir une frustration vague, générale, indéfinie, sans forme ni objet, ou éprouver un mécontentement avec des griefs et des plaintes spécifiques. Ils peuvent ne pas avoir d’idée précise sur les responsables, sur les origines ou sur les causes de la situation incriminée ; ou au contraire désigner de façon très claire qui en est le coupable. Ces conceptions peuvent être ou ne pas être liées à une idéologie ou à une théorie englobante à propos du fonctionnement du monde. Elles peuvent aller de pair avec des programmes spécifiques de réforme et des propositions de changement ou n’être au contraire assorties d’aucune idée sur comment remédier à la situation perçue comme problématique.

25Toutes ces dimensions de l’expérience d’insatisfaction ont des conséquences sur le type de revendications que peut faire un groupe. Avançons quelques hypothèses :

  1. Plus un sentiment d’insatisfaction est vague, plus diffuse et imprécise est la revendication qui en découle. Et moins il est vraisemblable que cette revendication soit reconnue ou suscite des réactions et qu’une action de réparation soit engagée.

  2. Plus un sentiment d’insatisfaction est vague, moins il est vraisemblable que le groupe soit capable d’attribuer des responsabilités et de proposer des solutions à la situation problématique.

  3. Moins un groupe est capable d’attribuer des responsabilités pour rendre compte de son insatisfaction, moins il est capable de choisir une cible contre laquelle diriger ses dénonciations et ses revendications.

  4. Moins un groupe est capable d’attribuer des responsabilités pour rendre compte de son insatisfaction, moins il est capable de réagir contre ceux qui lui imputent la responsabilité de la situation problématique.

26Cet ensemble d’hypothèses montre que l’expérience de l’insatisfaction peut varier considérablement et avoir des effets variables sur le type de revendications d’un groupe et sur la façon dont il les exprime et les oriente. Souvent, un groupe peut être aidé à formuler ses revendications par des individus ou par des organisations qui se sont fait une spécialité de protester. Si un malaise vague et indéfini est éprouvé par un groupe qui s’en plaint sans effet, ce trouble peut être pris en charge et rendu visible comme un cas classique d’« exploitation », de « discrimination », de « corruption », et ainsi de suite, par des organisations comme des syndicats, des partis, des associations de services ou d’activistes professionnels. De tels groupes peuvent donner une cohérence et une justification à la réclamation et même aller jusqu’à offrir leur aide et leur alliance, en attente de la contrepartie d’un soutien en retour dans d’autres conflits.

27En entrant dans des coalitions, un groupe peut gagner en nombre, en prestige, en autorité institutionnelle et autres avantages. Mais il peut aussi réaliser que ces avantages sont acquis au prix d’une dilution de la cause qu’il défend et de son engagement dans d’autres batailles dans lesquelles il n’a pas d’intérêt. Ou encore, la cause qu’il s’efforce de faire valoir peut être considérée par ses alliés comme une partie d’un « plus vaste problème », et se voir assignée une plus faible priorité par rapport aux « buts plus généraux » poursuivis par la coalition dans son ensemble.

28L’importance des idéologies plus ou moins sophistiquées que ces organisations appliquent aux troubles provient de ce qu’elles fournissent une cohérence à leurs analyses, et donc, une justification à leurs revendications. Mais le recours à une idéologie comporte des inconvénients : il rend visible une action spécifique en l’inscrivant dans un cadre général. Si une demande est formulée dans l’horizon d’une restructuration générale de la société ou de la destruction du capitalisme, cela peut nuire à l’action. La netteté de cette demande sera brouillée, et les agents officiels trouveront là une bonne excuse pour ne pas la prendre en compte.

c) Les stratégies de promotion des revendications

29La nature des revendications est étroitement liée à la façon dont elles sont exprimées, diffusées ou publicisées. Leur destin peut dépendre fortement des canaux à travers lesquels elles touchent leurs publics, des stratégies mises en œuvre pour donner une visibilité à la situation problématique et des personnels auxiliaires qui jouent un rôle dans ce processus. Un élément important dans la mise en forme des revendications consiste à identifier le destinataire à qui elles doivent être adressées. Si le groupe se trompe de destinataire et vise le mauvais parti ou la mauvaise administration, il risque de n’obtenir aucun résultat. Il pourra même recevoir de mauvais conseils sur la manière de s’y prendre et, par inadvertance, révéler ses positions à un adversaire. Fréquemment, il n’y a même pas de bureau auquel s’adresser, la plainte portant précisément sur le fait que personne ne fait rien à propos de la situation incriminée et qu’une organisation ou une agence devrait en endosser la responsabilité. Dans de tels cas, on s’expose à de longues chaînes de renvois et de rejets de responsabilité, aucune organisation n’acceptant de prendre en charge le traitement de la demande.

30De même, la façon d’utiliser la presse et les médias est capitale pour l’histoire naturelle des problèmes sociaux. Des procédés élémentaires comme les communiqués ou les conférences de presse, destinées à informer les médias à l’avance d’un événement programmé, risquent d’altérer le cours des opérations. Le savoir-faire et l’expertise pour attirer et retenir l’attention des médias sont des ressources importantes pour des groupes qui veulent faire valoir des revendications. De même, le recours au journalisme d’investigation sur les scandales (muckraking) ou la mise en scène d’un « événement national » peuvent être décisifs pour transformer des troubles privés en problèmes publics.

31Il se trouve que certaines méthodes d’expression et de diffusion des revendications soient perçues comme inefficaces, et remplacées par des moyens de protestation plus radicaux. Les manifestations et les grèves de la faim laissent la place à la désobéissance civile, qui s’efface à son tour devant des méthodes d’insurrection et de guérilla. Les groupes de protestation peuvent être placés devant un dilemme : risquer la défaite en raison de méthodes inefficaces ou le désastre par le recours à la violence organisée.

Expression de revendications et controverse

32Les problèmes sociaux émergent de l’affirmation par certains groupes qu’une situation est intolérable et doit être transformée. Ces actions peuvent provoquer une réaction de la part des autres groupes qui préfèrent les arrangements existants et craignent de subir des pertes si quelque chose venait à changer. De tels groupes peuvent alors défier les revendications du groupe protestataire, monter leur propre campagne, et faire pression contre les propositions de réforme. Les jugements de valeur qui ont conduit le groupe protestataire à s’insurger l’entraînent dans un conflit avec des groupes qui ne partagent pas ses valeurs ou qui ont des intérêts contraires. Ces conflits, en intensifiant la visibilité de la controverse, facilitent l’émergence d’une conscience publique.

33Cette controverse marque l’acmé de la première phase. Un problème social donné peut rester indéfiniment bloqué à ce stade ; ou il peut rapidement se transformer et passer à la deuxième phase ; ou encore, il peut chanceler, vaciller et disparaître si de nouvelles activités ne s’imposent pas pour faire reconnaître les revendications du groupe protestataire.

Deuxième phase : la prise en charge par des institutions

34L’idée que l’histoire naturelle d’un problème social est divisée en phases laisse à penser que la carrière de ce phénomène se distribue sur plusieurs périodes, chacune caractérisée par un type distinctif d’activités, de participants et de dilemmes. Notre argument sera que lorsque les agences gouvernementales ou d’autres institutions officielles et influentes, à qui des revendications peuvent être adressées, réagissent aux plaintes d’un groupe, l’activité constitutive des problèmes sociaux connaît une transformation considérable. Cette transformation commence quand les agences auxquelles les revendications ont été adressées entreprennent de reconnaître le groupe et de répondre à ses demandes. Les fondements de cette reconnaissance sont divers. Le groupe peut exercer une pression énorme sur l’agence, par des tactiques de confrontation, des campagnes dans les médias, des manifestations dans la rue – ou par la menace de recourir à de telles actions. Il peut également user de menace économique en brandissant la perspective du boycott, ou recourir à ses influences politiques. À moins que l’agence ne se soit simplement rendu compte des profits qu’elle pouvait tirer de la prise en charge du problème et de son contrôle.

  • 5 Une agence peut également réagir en tentant d’éliminer la revendication par la répression, comme da (...)

35La reconnaissance formelle du groupe va de la simple prise en compte de ses revendications à des tentatives actives de maîtriser, de réguler ou d’éliminer la situation problématique5. Toutes ces réactions sont à même de donner au groupe protestataire un degré de reconnaissance ou de réputation dont il ne bénéficiait pas auparavant. Les activités de la première phase, destinées à attirer l’attention sur une situation et à la définir comme problématique, sont pratiquement « non officielles ». Elles sont menées sans le sceau ou la sanction de l’autorité politique. Une fois ses revendications reconnues, il est plausible que le groupe soit invité à participer aux procédures officielles de traitement du problème. Il peut être appelé à rencontrer le maire de la ville ou à témoigner à une audience devant une commission parlementaire.

36À ce point, le groupe quitte l’espace de la protestation pour devenir le « porte-parole » bona fide de représentés, dont le nombre peut être bien supérieur à celui de ses membres dans la première phase. D’autres groupes qui avaient précédemment dédaigné ces activistes de la première heure peuvent alors attendre d’eux qu’ils prennent en charge leurs revendications. On leur demande de mieux documenter leurs revendications qu’ils ne l’avaient fait jusque-là et, au-delà des plaintes qu’ils formulent, de proposer des solutions. La réaction la plus minime des pouvoirs publics aux revendications d’un groupe peut ainsi conduire celui-ci à se transformer et à traverser des crises organisationnelles.

  • 6 En français dans le texte.

37Cette réponse d’une agence officielle est parfois obtenue au terme d’une longue lutte du groupe de protestation pour gagner son rang. Dans certains cas, celui-ci tente de convaincre l’agence officielle de prendre des mesures juridiques à propos d’un problème et affirme défendre des intérêts réels, d’ordre matériel, et pas seulement théorique, dans ce processus. Dans d’autres cas, la croisade morale du groupe peut donner lieu à une cause célèbre6 et sa visibilité lui assurer son « heure de gloire ». À l’inverse, quand les mouvements « désintéressés » rencontrent des difficultés à s’imposer c’est qu’ils ne sont pas immédiatement affectés par la situation problématique contre laquelle ils se battent. On peut leur opposer de s’occuper de leurs propres affaires, à moins qu’ils ne s’attachent des personnes directement concernées pour faire avancer leur cause. L’Union américaine pour les libertés civiles (American Civil Liberties Union) doit, par exemple, trouver des sujets qui se constituent en parties lésées devant les tribunaux pour que certains points constitutionnels soient soulevés, parce que les tribunaux ne prennent pas de décision légale pour le principe.

38Tandis que les réponses d’une agence officielle peuvent donner à tel ou tel groupe son heure de gloire, elles peuvent aussi signer sa perte de contrôle sur les revendications qu’il a lancées. La réponse du gouvernement à ses demandes invalide la critique que « rien n’est fait ». La mise en place d’une commission spéciale chargée d’étudier le problème rend celui-ci moins visible dans les médias et « refroidit » la controverse publique. Quand ses membres sont appelés à faire des dépositions, ils réalisent qu’on leur assigne le rôle de fournir des informations plutôt que de définir et de négocier la nature du problème. La commission peut rechercher des voix alternatives ou opposées sur la question, réduisant le groupe originaire à une voix parmi d’autres. À la clôture des auditions, les membres de la commission seront les nouveaux experts et les nouvelles autorités sur la question. Même si le groupe originaire rend publics ses commentaires sur les conclusions de la commission, c’est cette dernière qui a désormais la mainmise sur la définition officielle des enjeux. Elle synthétise les faits pertinents, attribue des places aux différents groupes et met en perspective leurs positions respectives.

39Ainsi, du moment où les agences ou les institutions officielles prennent part à l’activité constitutive des problèmes sociaux, sans doute confèrent-elles du prestige au groupe de protestation mais, dans le même mouvement, elles l’éclipsent et minimisent l’importance de ses activités. Au bout du compte, ces agences ou ces institutions peuvent s’emparer du problème, se l’approprier, et finir par neutraliser ou éliminer le groupe protestataire.

40Les problèmes sociaux qui atteignent cette phase de développement risquent de disparaître. La commission et son rapport peuvent priver le groupe originaire de ses droits. Ses membres se démoralisent et se dispersent. La commission recommande ou non que des actions soient engagées afin de satisfaire leurs revendications. Mais ces recommandations, une fois énoncées, peuvent rester lettre morte. Les études sur les activités des commissions d’enquête en Grande-Bretagne et aux États-Unis et sur leur réception révèlent un large spectre de réponses. À propos des commissions royales britanniques, Hanser écrit (1965, p. 45-47) :

Je ne connais aucun chercheur sur la commission royale au xxe siècle qui n’en parle avec la plus haute estime […] On ne lui reproche pas d’être composée d’hommes « en vue » derrière qui des employés anonymes feraient tout le travail. Et elle n’est jamais accusée de malhonnêteté ou de violation des droits civiques, pas plus que de servilité à l’égard du gouvernement.

41Plus encore, les commissions royales ont la réputation de produire des recommandations importantes (même si, à l’occasion, elles sont impopulaires) et de réussir à faire adopter leurs propositions.

42Par contraste, les commissions d’enquête mises en place par la Présidence et le Congrès aux États-Unis sont réputées pour leur esprit partisan, leurs violations des droits civiques, leurs rapports verbeux et leur incapacité à faire adopter leurs recommandations ou à infléchir la politique du gouvernement (Marcy, 1945 ; Popper, 1970). Concernant les tentatives de mettre en place en 1965 des commissions analogues à celles du système britannique, Hanser écrit le commentaire suivant (1965, p. 234) :

Tout cela serait vain si les leaders nationaux, que ce soit par inertie, incompétence intellectuelle ou incapacité à se dresser contre les intérêts particuliers, continuaient d’ignorer leurs recommandations. Le bilan lamentable que l’on peut tirer de leur mépris pour les travaux publiés par les rares commissions consultatives qui avaient bien rempli leur office est de mauvais augure.

43La réaction du gouvernement américain aux rapports de commissions sur l’obscénité et la pornographie, la marijuana ou la violence, confirme cette tendance. Elle renforce le sentiment que les commissions ne sont jamais que de la « réforme par les relations publiques ». Occupant une place centrale, au cœur de la controverse, quand les différents groupes protestataires sont actifs, les commissions ne rendent en général leurs résultats publics que plusieurs années après, ceux-ci se heurtent à l’indifférence de l’État, quand les groupes protestataires ont disparu depuis longtemps. Il arrive aussi que ces derniers aient misé tous leurs espoirs dans le travail de la commission, et perdent la bataille quand celle-ci échoue. Les commissions sont des enterrements de première classe d’un grand nombre de problèmes sociaux.

44Pour qu’un problème social franchisse ce formidable obstacle, il faut qu’une institution soit créée, qui enregistre les plaintes et les revendications le concernant, à moins qu’une institution déjà existante soit mandatée, et que sa juridiction soit étendue pour inclure cette responsabilité. Quand ce type d’institutions est mis en place, le problème social ne peut plus aussi facilement disparaître.

45La création de telles agences requiert une législation spécifique, ainsi que l’allocation d’équipements matériels, d’argent et de personnel. Ces agences institutionnalisent, routinisent et légitiment la prise en charge des dénonciations et des revendications. Une fois créées, elles mènent leur propre vie. Leurs employés et leurs dirigeants développent des intérêts particuliers, liés à la gestion du problème social. Leurs opérations peuvent davantage tendre à satisfaire les plaintes à propos de la situation problématique qu’à son amélioration ou son éradication. Quand ces agences font du lobbying pour obtenir de plus gros budgets, elles insistent sur le fait que leur mission est de répondre aux plaintes des usagers, mais elles ne manquent pas de souligner que le problème ne cesse de croître en importance et qu’elles ont donc besoin de davantage d’argent pour le contrôler.

46La deuxième phase s’achève quand les revendications concernant une situation problématique ont été domestiquées par une agence qui s’investit dans le traitement des plaintes sans nécessairement traiter des conditions qui les ont suscitées.

Troisième phase : bureaucratisation et déplacement des termes du problème

47Une fois que les activités constitutives des problèmes sociaux ont abouti à la création et à l’instauration de procédures visant à prendre en charge des demandes, elles peuvent alors diminuer et même disparaître. Les intentions de ceux qui négocient avec le groupe protestataire couvrent un spectre qui va de l’authentique tentative de trouver une « solution » jusqu’à la manœuvre cynique et sournoise d’apaiser et de désamorcer l’activité de dénonciation ou de revendication sans pour autant réformer ou éradiquer le problème social. Indépendamment de l’intention qui les sous-tend, cependant, ces procédures peuvent être mal conçues et inappropriées aux demandes auxquelles elles sont supposées répondre. Elles peuvent se concentrer sur les remèdes à la situation problématique, mais échouer à satisfaire les réclamations des membres du groupe comme plaignants. Par exemple, elles mettent en place des procédures pour corriger les circonstances spécifiques dénoncées par le groupe protestataire, tout en affirmant que ces changements étaient de toute façon programmés et en feignant de ne pas les engager en réponse à la protestation. De la sorte, elles promeuvent l’idée que toute protestation est inefficace, alors même qu’elles agissent sous sa coupe. Dans ces conditions, les groupes protestataires peuvent persévérer, même si la réforme est engagée, jusqu’à ce que les agences mettent les choses au clair.

48À l’autre extrême, les procédures mises en place peuvent ne se révéler qu’une solution du type « relations publiques ». Les conditions supposées problématiques sont ignorées en tant que telles. L’objectif est de décourager les activités constitutives du problème social. On établit une commission, on crée un poste chargé d’« accroître la communication », on programme des meetings réguliers pour prendre des décisions, sans jamais rien résoudre. Edelman (1967, p. 39) a qualifié ce processus de « distribution de gratifications symboliques ». Il observe :

  • 7 [NdT. : souligné par Spector et Kitsuse.]

les espèces les plus évidentes […] sont à chercher dans les déclarations qui accompagnent les décisions administratives, dans les communiqués de presse ou les rapports annuels. Il n’est pas rare de donner les arguments rhétoriques d’un côté et de prendre les décisions de l’autre7.

49Par conséquent, les affirmations sur l’inadéquation, l’inefficacité et l’injustice des procédures peuvent elles-mêmes devenir les conditions autour desquelles de nouvelles activités de dénonciation et de revendication s’organisent. Les groupes engagés dans ces activités ne sont pas nécessairement les mêmes que ceux impliqués dans la première phase. Certains ont disparu après la tenue des négociations de la deuxième phase. D’autres estiment qu’ils n’ont pas la sophistication nécessaire pour se risquer aux manœuvres de personnels d’organisations. Mais quelques-uns créent des comités de surveillance afin de contrôler l’application des procédures négociées et se tiennent prêts à relancer de nouvelles activités de dénonciation et de revendication.

  • 8 Bernstein (1955, chap. 3) propose une analyse stimulante des problèmes bureaucratiques concomitants (...)

50Un trait important et distinctif de cette troisième phase de la genèse des problèmes sociaux est qu’elle n’est plus directement concernée par les conditions supposées problématiques dont il était question dans la première phase. Les dénonciations et les revendications portent plutôt sur les organisations chargées d’améliorer ou d’éradiquer ces conditions supposées, ou d’intervenir, de quelque manière que ce soit. Elles visent les méthodes et les procédures mises en œuvre par ces organisations pour prendre en charge leurs clients et leurs demandes. Ce point peut être illustré par la différence entre les revendications initiales à propos du manque d’hygiène dans les abattoirs et les revendications ultérieures concernant l’accessibilité et la disponibilité des inspecteurs, leur manque de réceptivité aux plaintes des consommateurs, les pratiques de corruption pendant leurs tournées d’inspection, et ainsi de suite. Même animée des meilleures intentions, la dynamique bureaucratique engendre de nouvelles sources de plaintes8. Les agences qui prennent en considération les revendications sur un pied d’égalité et d’universalité peuvent être accusées d’insensibilité ou de ritualisme. Les clients peuvent se plaindre de ce qu’elles sont indifférentes aux particularités de leurs cas : elles les transforment en un « simple numéro ».

51Notre conception de l’histoire naturelle du problème social fait donc une distinction entre les revendications sur les conditions supposées, formulées au cours de la première phase et celles sur les procédures bureaucratiques, qui émergent lors de la deuxième phase. Ces dernières favorisent la routinisation du traitement des réclamations : les plaintes concernant la pollution sont adressées à des agences de contrôle de l’environnement, les dénonciations de pratiques déloyales dans le monde des affaires sont traitées par le bureau de la concurrence, les dépositions de soupçons d’écoutes téléphoniques se font devant des services de police. Mais les revendications de la troisième phase apparaissent quand une agence de contrôle de l’environnement est accusée de délivrer des permis à des industries polluantes, quand le bureau de la concurrence est suspecté de collusion d’intérêt avec les entrepreneurs locaux contre les consommateurs ou quand les écoutes téléphoniques s’avèrent être le fait des services de police eux-mêmes. Les plaintes portent désormais contre les agences mêmes qui avaient été créées pour les prendre en charge. Ces activités de revendication de la troisième phase peuvent encore s’intensifier quand les responsabilités du traitement des plaintes sont distribuées entre plusieurs agences. Une espèce de jeu de l’oie se met en place, où les plaignants sont renvoyés de bureau en bureau, chacun rejetant sur les autres la responsabilité de « ce type de problème ».

52Le résultat de cette dynamique de la troisième phase de l’histoire du problème social peut être une renégociation des procédures, une réforme des pratiques existantes, la démission d’un administrateur de haut niveau, éventuellement, l’instauration d’une nouvelle agence plus spécialisée. Une routinisation plus complète des activités de la troisième phase peut être atteinte, assortie de mesures explicites de surveillance de l’efficacité des procédures de traitement des plaintes. Si ce n’est pas le cas, un climat de méfiance accrue envers ces procédures bureaucratiques peut s’installer. Il peut même engendrer une attitude de cynisme, de résignation ou de désespoir, voire une crise de légitimité des institutions en général. Cette défiance vis-à-vis des différentes tentatives institutionnelles de prendre en charge des dénonciations et des revendications est peut-être caractéristique, aujourd’hui, des activités de définition et de résolution des problèmes sociaux. Un sentiment de doute règne parmi les groupes protestataires quant aux intentions de ces agences de régulation et aux conséquences de leurs actions. Les accusations d’inefficacité et de non-réceptivité, associées de façon classique aux procédures bureaucratiques, ont donné naissance à une espèce d’activisme dans le monde des problèmes sociaux, qui pose explicitement la question de la bonne foi de ces agences.

53Si ce manque de confiance dans les processus institutionnels est une tendance historique, les problèmes sociaux de la troisième phase pourraient bien conduire, irrésistiblement, aux activités de la quatrième phase.

Quatrième phase : l’invention de solutions alternatives

54Une dernière phase de développement des problèmes sociaux advient quand des groupes organisent leurs activités sur la conviction qu’il n’est plus possible de « travailler à l’intérieur du système ». Ils se détournent alors des réclamations et des protestations contre les procédures bureaucratiques et s’attachent à créer et à développer des solutions alternatives. De telles tentatives se caractérisent par exemple par un recentrage sur la communauté locale et sur ses problèmes, dans tous les domaines de la vie quotidienne. Les groupes minoritaires qui se plaignent du manque de protection de la police forment des patrouilles d’autodéfense citoyenne. Des journaux alternatifs diffusent des nouvelles sur des groupes et à des groupes ignorés par la presse officielle ou conformiste. Des coopératives se constituent pour fournir des biens de consommation à des prix raisonnable. Des partis indépendants se créent pour exprimer des opinions court-circuitées par les principales formations politiques.

55Ces activités défient la légitimité des institutions officielles et les procédures de traitement des réclamations. La révolte peut être le fait de membres de groupes qui ont eu l’expérience d’être « baladés » par des agents de relations publiques mielleux. Leur sentiment est que leurs demandes ont été purement et simplement ignorées par les agences de contrôle. Mais leur colère peut aussi être l’expression directe d’un manque généralisé de confiance envers les « solutions » choisies et mises en œuvre par les institutions.

56Notre thèse est que la quatrième phase se déploie dans deux directions : (1) la création d’institutions alternatives comme base sociale et politique d’un changement radical des procédures existantes, ou (2) la désaffection du système institutionnel et la création d’institutions alternatives, réservées aux membres du groupe. Ces deux lignes d’action découlent de la perception que le recours aux institutions officielles est « sans espoir », de leur rejet pur et simple et de la décision de se tenir en dehors.

57Elles sont cependant associées à deux types d’orientations différentes. La redéfinition des problèmes sociaux est « orientée en valeur », pour la première, « orientée par l’intérêt », pour la seconde. Les institutions alternatives destinées à apporter une solution « au nom des valeurs » ne sont pas réservées aux membres d’un groupe particulier, mais ouvertes à la société tout entière. Celles qui sont par contre créées « au nom de l’intérêt » ne font que rechercher une solution viable pour les membres du groupe : elles se contentent d’entretenir une relation négative à l’égard des institutions officielles et de poursuivre, sans tracas ni harcèlement, la réalisation de leur propre projet.

58Le mouvement de l’école libre fournit un bon exemple de ces deux types d’orientation. Un courant est engagé dans la critique radicale du système éducatif à travers des publications, des manifestes, des articles et des livres, et met en pratique des méthodes pédagogiques qui visent à transformer de fond en comble l’école conventionnelle. L’autre courant s’efforce d’expérimenter des écoles libres dans des zones rurales autant qu’urbaines, et se donne pour première tâche de pourvoir un enseignement alternatif à ses membres (Kozol, 1972). Le destin de ce mouvement illustre également l’un des principaux risques de la quatrième phase : la cooptation. Les tentatives de création d’institutions alternatives hors du système font émerger un nouveau corps d’experts dans un domaine donné. Ils sont les initiateurs d’expérimentations en matière de création et de direction de nouvelles institutions. Leur expérience leur assure des qualifications transférables à la mise en place d’institutions hors de leur juridiction. Les institutions alternatives qui connaissent le succès retiennent ainsi l’attention des institutions officielles, soucieuses de riposter à leurs critiques. Ces dernières peuvent tenter de prendre le pouvoir dans ces organisations ou de s’approprier les dispositifs qu’elles inventent. Elles peuvent faire des offres attrayantes aux leaders et aux experts des groupes protestataires.

59Le gouvernement peut inviter les représentants du mouvement de l’école libre à participer à des congrès, à compiler des bibliographies, à accepter des bourses d’évaluation de méthodes d’éducation alternative. Ces invitations servent les institutions officielles d’un certain nombre de façons : elles drainent le leadership des concurrentes qui menacent leur dominance institutionnelle ; elles cooptent leurs leaders dans leur propre structure, s’arrogeant la possibilité de s’auto-attribuer les innovations tout comme de contrôler leurs effets dans le système ; elles isolent ces leaders des membres de leurs groupes, discréditant ainsi leur pouvoir et réduisant leur capacité à organiser des activités protestataires.

60Les deux types d’orientation de la quatrième phase sont donc diamétralement opposés, du point de vue de leurs relations avec le système établi. Pour autant qu’elles connaissent le « succès », ces stratégies auront des conséquences très différentes. Une alternative « orientée en valeur » fera pression pour devenir à son tour la forme institutionnelle, et travaillera donc à une transformation radicale du monde existant. Par contre, une alternative « orientée par l’intérêt » restera une alternative, toujours vulnérable, exposée au risque de la fin du régime de tolérance ou d’indifférence dont elle bénéficie et qui est la condition de sa perpétuation.

Conclusion

61En nous appuyant sur une critique de théories antérieures, nous avons essayé de fonder la catégorie de « problème social », comme phénomène générique, indépendamment des concepts dont elle a historiquement dépendu. Notre effort s’est traduit par la proposition d’un modèle d’histoire naturelle des problèmes sociaux. Il nous a permis d’identifier les « matériaux bruts » d’une sociologie des problèmes sociaux. Nous nous sommes de la sorte démarqués des approches centrées sur la recherche étiologique des causes et sur l’étude de la distribution des taux de criminalité, de divorce, de pauvreté ou de toxicomanie. Dans notre perspective, ce qui fait le problème social du crime n’est pas le constat d’un taux élevé ou d’une augmentation du taux mesuré précédemment de meurtres ou d’agressions. C’est le fait que de nombreux groupes se plaignent de formes multiples de criminalité – violences dans la rue, cambriolages dans la périphérie, corruption des forces de police, et ainsi de suite ; et c’est le fait que de nombreuses agences soient mandatées par les pouvoirs publics pour donner une réponse à ces plaintes. Les problèmes sociaux que l’on appelle « criminalité », « conflit de générations », « pollution », « enfance inadaptée », et d’autres encore, sont générés et perpétués par les activités de groupes de dénonciation et de revendication et par les réponses institutionnelles qui leur sont faites.

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Notes

1 [NdT. : Putative condition : condition renvoie à un état de fait ou à un état de choses, à l’environnement ou aux circonstances d’un acte ou d’un événement ou aux conditions préalables d’une situation ; putative désigne ce qui est supposé être, en fait ou en droit.]

2 [NdT. : Assertions of grievances and claims : assertion recouvre déjà le sens d’affirmation (d’une proposition) et de revendication (d’un droit) ; grievance est une plainte ou une doléance, mais aussi le dommage subi que l’on blâme, reproche ou dénonce ; claim, enfin, désigne une réclamation ou une revendication, l’exigence d’un droit ou le rappel d’un dû. Notons que l’on retrouve les mêmes définitions dans Kitsuse & Spector (1973, p. 415).]

3 Notre usage des expressions « troubles privés » et « problèmes publics » (public issues) diffère de celui de Mills (1959), qui insistait sur le caractère individuel et personnel des premiers et sur le caractère sociostructural des derniers. Il les concevait comme deux niveaux de phénomènes distincts et indépendants et n’articulait pas de lien théorique permettant de transformer les troubles privés en problèmes publics. Comme nous l’indiquons ci-dessous, nous n’excluons pas la possibilité que les troubles privés les plus idiosyncratiques deviennent, à travers une action collective, un fondement pour la constitution des problèmes sociaux.

4 Insistons ici sur le fait que le succès d’un groupe à faire entendre ses revendications n’est pas ipso facto la preuve de son pouvoir. Toutes choses égales par ailleurs, les groupes les plus puissants auront de plus fortes chances de réussir, mais seulement en mobilisant ce pouvoir à travers leurs revendications. Et nous insisterons dans les deux prochaines sections sur le fait que des groupes plus faibles peuvent néanmoins l’emporter là où d’autres groupes ont échoué, en adoptant des stratégies, minutieusement préparées ou réalisées accidentellement, d’expression et de soutien de leurs causes.

5 Une agence peut également réagir en tentant d’éliminer la revendication par la répression, comme dans la politique engagée contre le parti des Black Panthers ou dans le cas du procès dit de la conspiration des Chicago Seven.

6 En français dans le texte.

7 [NdT. : souligné par Spector et Kitsuse.]

8 Bernstein (1955, chap. 3) propose une analyse stimulante des problèmes bureaucratiques concomitants à la création et au développement d’agences de régulation. Il en formalise le « cycle de vie ».

Notes de fin

1 Ce texte est la traduction de Malcolm Spector & John I. Kitsuse, « Social Problems : A Re-Formulation », Social Problems, 21 (2), 1973, p. 145-159.

Auteurs

Sociologue, professeur à l’Université McGill, Montréal.

Sociologue, professeur à Northwestern University puis à l’Université de Californie, Santa Cruz.

© Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 2012

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