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Institutions et conventions

 | 
Robert Salais
, 
Élisabeth Chatel
, 
Dorothée Rivaud-Danset

Institutions, règles et coordination de l’action

À la recherche du fondement conventionnel des institutions1

Searching for the Conventional Grounds of Institutions

Die Erforschung des Vertragscharakters der Institutionen

Robert Salais

Résumé

L’article propose d’analyser les institutions en s’éloignant de l’opposition traditionnelle entre l’État et le marché au profit d’une étude de leur place dans la coordination des actions économiques. On entend par institution un objet collectif conçu pour mettre en œuvre une intention normative, lié par conséquent à la définition du bien commun, aux questions de justice, à l’État et l’action publique. L’incertitude radicale inhérente au cours d’une action collective pose des problèmes conjoints d’engagement, d’efficience et d’équité. L’article fait de ces problèmes l’objet d’une attente de la part des personnes d’où découle la présence des institutions. Le parti pris pour ce faire est d’explorer le débat, propre à l’économie, relatif aux théories du choix social (spécialement John Rawls et Amartya Sen) et d’en dégager les points d’appui pour une théorie des institutions située et processuelle. Les institutions y sont prises dans leurs trajectoires de mises en œuvre et d’interprétations en situation. On refuse par conséquent tant le modèle constructiviste de la genèse que le modèle de l’émergence non intentionnelle, préférant maintenir la tension entre les deux et faire de celle-ci le fondement d’une dynamique historique de l’institution. On introduit pour cela le concept de « convention de l’État », entendu comme un accord conventionnel en situation sur la définition du bien commun, accord sous-tendu par des attentes de justice et pragmatiquement mis en œuvre. La formation de cet accord, d’une part, s’appuie sur les ressources de l’institution, d’autre part, auto-réalise celle-ci dans une dynamique d’engagement et de relance. Divers points sont abordés dans l’article : la pluralité réelle des principes de justice ; la fabrication de la « situation » et des cadres informationnels ; la délibération et les dispositifs d’action publique ; le jugement en égalité ; la place des capacités des personnes dans la conception et la dynamique des institutions.

Texte intégral

  • 1 Je remercie Anne-Lise Aucouturier et Feriel Kandil de m’avoir mis sur la voie de la rédaction final (...)
  • 1 Desrosières & Thévenot (1988) ; Desrosières (1993).
  • 2 En revanche, de nombreuses recherches de terrain ont étudié la mise en œuvre de dispositifs publics (...)

1L’économie des conventions a développé depuis sa naissance une analyse fine de la manière dont les règles, les normes et les conventions gouvernent les coordinations économiques. Mais dispose-t-elle d’une théorie des institutions si l’on entend par là une conceptualisation qui inclut, outre l’analyse, l’ambition de traiter et de formuler des propositions normatives pour l’action publique ? Mis à part les travaux sur le caractère historique, situé et finalement conventionnel des catégories statistiques1, et sur ce que ces catégories révèlent quant à l’articulation connaissance-action incorporée dans les politiques publiques, son programme théorique est resté muet sur les institutions2. Il y a à cela une bonne raison : tant qu’une situation relève de régularités partagées, les personnes n’ont pas un besoin explicite des institutions pour savoir comment agir. Les conventions et les repères matériels de la situation leur suffisent pour se coordonner. Mais cette bonne raison soulève une difficulté : le programme de recherches s’est fixé une ambition plus grande, l’analyse de la coordination économique en situations d’incertitude. Cette tâche est primordiale car, analysée dans sa singularité ordinaire, toute coordination doit être considérée comme incertaine dès qu’elle se déroule dans le temps, met en jeu des individus hétérogènes, vise un produit singulier. Se posent alors des problèmes, non plus seulement de coordination, mais d’action collective : ce déplacement impose la présence des institutions au sein de la coordination. L’action collective est en effet une coordination d’actions individuelles, mais d’actions dont la caractéristique est de se situer dans un monde qu’à la fois elles entendent modifier et qui se modifie de manière imprévisible à mesure que ces actions progressent dans leur cours. L’imprévu, le conflit entre conventions, les difficultés pragmatiques inhérentes à la réalisation d’un produit singulier sont omniprésents. Le résultat collectif est donc sans cesse menacé par les aléas, de même que les rétributions que chacun en attend. Comment, dans de telles circonstances, chacun pourrait-il agir sans la garantie, si un aléa survient, qu’il sera traité avec justice et comment pourrait-il être correctement évalué sous ce rapport si ses actions ne se référaient pas à quelque principe général ou valeur commune ? Il se pose ainsi pour l’action des problèmes conjoints d’engagement, d’efficience et d’équité. Nous ferons de ces problèmes l’objet d’une attente de la part des personnes de laquelle naît la présence des institutions. Une telle attente n’est strictement ni cognitive (comme une anticipation), ni psychologique (comme une représentation). Elle désignera, pour nous, avant tout, la manière dont l’action, dans son cours, vise pratiquement à ouvrir la configuration de son champ et à y engendrer des possibilités. C’est d’elle que nous tenterons de faire découler une voie de recherches sur les institutions.

  • 3 Pour éviter toute ambiguïté, précisons tout de suite que « choix social » doit être entendu au sens (...)
  • 4 Notre travail s’appuie sur Rowley (1993) qui a regroupé en trois volumes l’essentiel des textes imp (...)

2On entendra ici d’une manière générale une institution comme un objet collectif et intentionnel (Salais, 1998a). Cet objet se présente empiriquement comme « un système cohérent de règles, associé à une entité collective clairement identifiable et généralement sanctionné par le droit » (Favereau, 1996b). Il est conçu pour mettre en œuvre une intention normative dont le processus d’assignation est en rapport avec la question de l’État selon des modalités diverses. La masse des travaux disponibles en économie sur les institutions donne le vertige, de même que leur classification, néo-classique, néo-institutionnelle, évolutionniste… Il est hors de question d’y ajouter une rubrique. Plus modestement (mais déjà la prolifération guette), on explore à nouveaux frais un débat propre à la tradition de l’économie qui semble partager des prémisses voisines des nôtres, le débat relatif aux théories du choix social3. Engendrées par le théorème d’impossibilité d’Arrow (1951), les théories du choix social ont pour objet d’étudier s’il est possible pour une société de choisir un optimum social sous les deux conditions de respecter la diversité des préférences individuelles relativement aux « états sociaux » possibles et de procéder d’un choix démocratique. Ces théories tentent de fonder les institutions en les considérant comme issues de processus de choix (ou de fabrication) collectifs. Le primat est donné à la coordination entre individus. L’institution est reliée à la réalisation d’un bien sinon commun, du moins partagé : la possibilité pour les individus de mener à bien leurs projets de vie. Les principes de justice occupent une place centrale. La rationalité utilitariste s’y trouve peu ou prou critiquée au profit d’une acception située de l’action rationnelle des personnes4.

3Notre lecture critique porte sur cinq auteurs : James Buchanan ; Friedrich Hayek ; John Rawls ; John Harsanyi ; Amartya Sen. Nous nous en sommes tenus à une sélection de travaux où la problématique s’expose et où le débat demeure ouvert. Car notre propos n’est pas de nous inscrire dans le débat immense d’interprétation auquel chaque auteur donne lieu, mais de dégager des points d’appui.

4Dans la première partie, nous rappelons les origines théoriques de l’opposition entre l’État et le marché qui structure, encore aujourd’hui, la majorité des travaux en économie. Ce débat originel ne met pas en question la conception standard de l’action rationnelle. Il fait cependant apparaître deux attentions à porter : l’une, non pas aux procédures formelles et exogènes d’allocation, mais aux processus effectifs et endogènes de choix collectifs (Buchanan) ; l’autre aux connaissances pratiques mobilisées par les agents en situation d’action (Hayek).

5Dans la seconde partie, nous tirons de nos lectures de Rawls, Harsanyi et Sen un autre principe de structuration du débat, l’articulation entre la personne et l’institution, davantage propre à nourrir la voie de recherches que nous appelons. Les travaux de Rawls apparaissent comme un point d’ancrage possible pour trois raisons. Premièrement, il réintroduit les valeurs collectives dans la coordination économique. Il fait de celles-ci non un instrument supplémentaire de manipulation des autres dans la coordination, mais une référence mutuellement attendue des actions et substitue ainsi à l’action rationnelle l’action douée de raisonnabilité. Deuxièmement, il conçoit une institution comme une practice, ce qui conduit à la traiter dans son contexte de mise en œuvre, notamment pour en concevoir les règles. Troisièmement, la garantie de « publicité » donnée à une institution est fournie par l’instauration à son égard d’un common knowledge à la Lewis. Ainsi une institution doit être comprise comme participant d’une action publique. Mais les problèmes à surmonter sont importants. Harsanyi, en la figure du « spectateur impartial », souligne le problème inhérent à l’absence de l’État en tant que tel dans la construction contractualiste de Rawls. Sans objectivation de l’État et sans attente d’une posture d’extériorité de la part de ce dernier, aucune pluralité des valeurs et des principes de justice légitimes n’est permise dans une société. Sen relève que l’égalité en liberté de Rawls est insuffisamment spécifiée ; le jugement en équité que portent les institutions doit tenir compte des possibilités réellement offertes à chacun ici et maintenant dans son cours de vie. Au cœur de ce jugement est la construction d’une base informationnelle adéquate qui délimite le « territoire sur lequel les considérations de justice ont une application directe ».

  • 5 Ce qui conduit, bien évidemment, à ne pas traiter de l’État selon l’opposition habituelle, fondée s (...)

6Notre grille de lecture est explicitée dans la troisième partie sous la forme, si l’on ose dire, d’une esquisse de « remise sur pied » de Rawls. Les institutions sont à saisir dans leur contextualité à partir des modalités de leur présence en situation. Comment contribuent-elles à la formation des attentes mutuelles sur le déroulement pratique de la coordination et son issue ? Notre hypothèse est que l’effectivité de l’action publique exige la formation entre les participants à la situation d’un accord conventionnel sur la définition du bien commun, autrement dit d’une « convention de l’État »5. C’est un processus pragmatique qui s’appuie sur les ressources offertes par l’institution. Il procède d’un double mouvement. D’une part, il construit l’évaluation publique de l’action engagée et qualifie ainsi la situation pertinente, la description commune dans laquelle l’action de chacun s’inscrira. Cette description est a priori diversement constituée : application de catégories générales valables en tout lieu et tout temps ; émergence de catégories locales ; interprétations en situation, etc. D’autre part, ce processus permet des actions délibérées, car il donne aux acteurs de bonnes raisons de croire en la réussite de leurs projets et les assure d’un traitement juste des aléas. Au centre de ce processus sont les dispositifs d’action publique, leurs relations au bien commun, les principes de jugement qu’ils concrétisent, les hypothèses en matière de responsabilité et de capacités des personnes dont ils partent. Réciproquement, les institutions sont soumises, au sein même des actions des personnes, à des processus d’interprétation en situation qui remettent en jeu, plus ou moins, les catégories de leur jugement et leur définition du bien commun. L’État apparaît dans ces processus comme un point focal de la coordination dans les attentes et l’effectuation des actions.

7Là est, au total, le fondement conventionnel des institutions. Lequel appelle à faire de l’État un « projet », à la fois réalisé et en devenir dans toute coordination, et ce a priori diversement selon les situations. Le problème de l’institution, selon Arrow, devrait être reformulé dans cette perspective : ni réaliser un optimum social décrit a priori, ni créer les conditions procédurales du marché, mais travailler au développement des capacités d’action et de jugement des personnes, sachant que ces capacités reçoivent des qualifications diverses en fonction des conventions de l’État sur lesquelles les acteurs s’accordent.

L’impossible opposition entre l’État et le marché

8L’État est au centre des théories du choix social, sous la forme suivante : est-il possible de construire rationnellement un État holiste qui maximise le bien-être social par une politique globale et qui soit, de plus, le résultat d’un choix démocratique ? C’est là exprimer le rêve de tout décideur public : être l’instrument non seulement de la volonté générale, mais au surplus d’une volonté générale qui soit issue de l’agrégation volontaire des préférences individuelles quant aux états sociaux possibles, et qui maximise chacune de ces préférences. Si la réponse est non, le décideur public demeure un dictateur. Même dans l’hypothèse la plus favorable, celle d’un dictateur bénévolent, il impose les choix collectifs nécessaires à une société qui demeure incapable d’aboutir par elle-même à une décision positive, bien que chacun de ses membres, pris individuellement, puisse trouver que ces choix sont nécessaires.

Le problème de l’institution selon Arrow

9On n’entrera pas dans le détail de la démonstration de Kenneth Arrow (1950, 1951). Ce dernier montre : 1) que quatre conditions sont nécessaires pour arriver à une fonction de bien-être social répondant aux critères précédents ; 2) que, sous l’hypothèse d’individus rationnels maximisant leur utilité en information parfaite, il est impossible de satisfaire simultanément ces quatre conditions. Ici commence dans la théorie économique moderne le problème de l’institution. Sa formulation par Arrow a deux faces.

10D’un côté, la démonstration d’Arrow aurait dû signer l’acte de décès de l’utilitarisme classique. En considérant que le Centre doit viser à maximiser la somme des utilités individuelles, l’utilitarisme classique contrevient aux conditions précédentes, car l’optimum atteint viole le plus souvent les préférences optimales de certains individus. De fait, ceci a ouvert en économie un champ de recherches sur les substituts à l’utilitarisme comme fondement des choix collectifs. Ce sont ses apports qui nous intéressent ici.

11De l’autre côté, l’acte est mal rédigé en raison du modèle de rationalité qui l’inspire. Il postule en effet que les participants à la définition du bien-être social accèdent à une connaissance complète de tous les faits pertinents nécessaires au choix collectif. Devant l’impossibilité manifeste d’une telle situation et la nécessité non moins manifeste d’un choix social fondé sur des valeurs publiques, Arrow et les tenants d’une approche holiste des institutions sont dans l’obligation d’admettre qu’il existe une personne au moins (un esprit « éclairé ») susceptible de connaître tous ces faits pertinents et qu’à cette personne doit être confié le jugement sur le bien-être social. Cette personne « collective » (l’État sociologiquement composé de l’ensemble des décideurs publics) doit viser à une neutralité éthique et à une connaissance objective la plus complète possible des faits sociaux pertinents.

12Ainsi a pris naissance la conception dominante des institutions en économie dont on peut suivre la trace en économie publique, dans l’économie néo-institutionnelle, dans les théories de la régulation… L’hypothèse standard de l’action rationnelle individuelle n’est pas mise en question. L’institution est seule en charge des choix collectifs ; elle les impose par des jeux de pénalités et d’incitations qui visent à mettre l’individu rationnel au service, malgré lui, des choix collectifs. La liberté individuelle et collective est vue comme potentiellement dangereuse et non comme pouvant œuvrer pour créer des possibilités qui favorisent un meilleur optimum social. Le débat public est enfermé dans les oppositions entre État et marché, entre holisme et individualisme. Le Centre et l’économiste qui le conseille se placent dans la posture de ce que nous appelons, in Salais & Storper (1993), la convention de l’État extérieur : le bien commun relève d’une doctrine extérieure au mouvement de la société ; il est connaissable scientifiquement et donc non discutable ; à ce titre, le bien commun n’a pas besoin d’être reconnu comme tel par chaque personne singulièrement.

Buchanan et Hayek, une définition libérale du problème de l’institution ?

  • 6 Citation dans l’introduction de Rowley (1993).

13Cette structuration du débat a laissé un vaste champ libre à la critique libérale des États de l’après-guerre. Cette critique fait d’autant plus mouche que ces « eunuques économiques » aptes à faire tourner le système, que James Buchanan jugeait si difficiles à trouver et qu’il tournait en dérision6, ont en effet largement montré leur impuissance. Les critiques de Buchanan et d’Hayek méritent un détour. La première introduit la notion de processus de choix, la seconde souligne la nécessité que, pour atteindre l’optimum social, l’action individuelle se déploie librement en situation. Le marché est pour tous deux la seule procédure effective du choix social et le fondement de toute institution. Ces deux critiques sont fortes et ont une résonance actuelle, notamment dans la thématique de la procéduralisation des choix publics. La première part du point de vue de l’individu rationnel, la seconde de celui du Centre.

La critique de Buchanan

  • 7 Samuelson (1947) soutient la même position hostile aux modèles psychologiques visant à se représent (...)

14Pour Buchanan (1954 a et b), l’erreur d’Arrow est d’avoir confondu la définition d’une fonction de bien-être social avec le processus effectif qui conduit à ce dernier. Certes Arrow démontre qu’il ne peut exister de règle qui permette au décideur public d’établir un ordre social optimal à partir des préférences et valeurs individuelles. Mais le problème n’est pas là. En l’absence de telles règles, il peut exister des processus de choix qui conduisent à un choix collectif cohérent. Buchanan étudie et contraste deux processus, le marché et le vote. Il considère des individus rationnels, avec des préférences fixes, libres et pleinement responsables de leurs actes. Le marché leur renvoie une évaluation précise et immédiate des conséquences de leurs actes. Il est donc pour Buchanan le lieu d’alternatives réelles où se concrétisent les actions engagées. Bien que, sur un plan politique, on puisse regretter que rien n’y corrige les inégalités de richesse et de pouvoir (lesquelles influent sur les capacités individuelles de peser sur les résultats), le marché conduit à un choix social cohérent au niveau collectif, car chaque individu a pu y déployer sa liberté d’action de manière à assurer la meilleure réalisation possible de ses fins. Mais on ne peut que constater objectivement le choix social. Les préférences des individus ne se révèlent qu’après coup par leurs choix et non dans leurs choix (ce qui fait qu’on ne peut les connaître)7. Il est impossible de simuler le processus de choix social en le remplaçant par l’optimisation d’une fonction de bien-être.

  • 8 Buchanan montre que ce n’est qu’en cas d’homogénéité des valeurs individuelles que la fonction de b (...)
  • 9 Cela étant, cette discussion est d’un genre particulier. Pour Buchanan, les préférences individuell (...)

15Le vote ne possède pas de propriétés aussi fortes, mais Buchanan souligne qu’il vaut mieux qu’il en soit ainsi pour des choix de nature politique. Cet exemple lui permet de montrer le caractère non démocratique de la démarche d’Arrow. Que penser en effet de décisions du Centre que leur prétention à l’optimalité rendrait irrévocables ? Comment peut-on imaginer que les individus accepteraient de telles décisions ? Bien préférables sont des règles comme la règle de majorité qui conduit à des décisions collectives révisables, car temporaires. L’hétérogénéité8 des valeurs et la révision des goûts individuels ont ainsi la latitude de s’exprimer, la majorité d’aujourd’hui pouvant devenir la minorité de demain. C’est qu’à la différence du marché l’exercice du vote est le siège d’une incertitude pour l’individu dans la mesure où il lui est impossible de prévoir le résultat collectif et ce qui lui reviendra à titre individuel. Ainsi les possibilités de révision et d’apprentissage collectif du vote sont-elles essentielles : elles permettent un accord unanime sur les procédures de choix et, plus généralement, sur la Constitution, c’est-à-dire sur le cadre dans lequel le changement peut prendre place. La contrepartie est d’accepter une absence de cohérence a priori du choix social, mais qui laisse ouverte une dynamique démocratique de réalisation et d’ajustement. C’est ce que Buchanan appelle en 1954 le « government by discussion »9.

16Dans ses travaux ultérieurs, Buchanan identifiera vote et marché, faisant du débat démocratique un marché politique qui décide des valeurs collectives, laissant apparaître ainsi la limite de ses réflexions. Celle-ci réside dans la soumission à une conception idéalisée et dogmatique du marché parfait. On en connaît le paradoxe, la liberté de l’individu rationnel se réduit ultimement à devoir accepter la seule décision qui lui soit réellement ouverte, celle que la procédure du marché forge pour lui. Aucun espace d’action véritable ne lui est ouvert. Buchanan abandonne, et à ses côtés toute l’économie néo-classique, ce qui constitue le cœur du libéralisme politique, la liberté entendue comme espace de possibilité d’action.

La critique de Hayek

17Hayek (1945) défend en revanche une conception de l’action de ce type. Mais c’est pour mieux la mettre au service d’un ordre institutionnel d’autant plus intouchable qu’il est spontané. Au lieu que le marché contraigne la liberté individuelle, son institution par des droits individuels (de propriété notamment) ménage, pour Hayek, des espaces individuels d’action et cela est économiquement nécessaire. Car chaque individu, de par sa trajectoire de vie et l’expérience acquise, dispose d’une partie décisive de la connaissance pertinente pour l’action collective, « the knowledge of the particular circumstances of time and place ». Il est le seul à même de découvrir et de mobiliser efficacement les ressources pertinentes, de dégager l’action qui convient ici et maintenant. Pour le Centre, l’incertitude est radicale, s’agissant des voies pour obtenir un choix social optimal. Il n’a pas d’autre voie que de s’en remettre aux individus. Son salut est que le marché est une discipline rigoureuse qui oblige l’individu, sous peine de sanction immédiate, à exercer efficacement et totalement sa responsabilité. Les libertés sont cependant informées par une statistique publique qui les guide dans leurs décisions, la statistique des prix portée à la connaissance locale des acteurs par sa formation dans les échanges.

18L’institution, chez Hayek, n’est pas construite comme chez Arrow, c’est-à-dire qu’elle n’est pas déduite d’un modèle rationnel préalablement forgé et implanté ensuite par un Centre. Elle apparaît plutôt garantir un ordre spontané résultant de la coordination décentralisée d’acteurs individuels. Chaque individu est situé, l’étendue de cette situation étant définie par celle des connaissances locales nécessaires pour le choix collectif. Le cheminement singulier est inconnaissable. Hayek reste néanmoins fidèle à une hypothèse standard de calcul rationnel coûts-intérêt. Ce qui permet à l’individu de démêler les contingences de la situation, pour y découvrir l’action qui convient d’un point de vue collectif, demeure donc inexploré.

Rawls, Harsanyi, Sen : la personne et l’institution

19Le débat État-marché que nous avons succinctement rappelé fait apparaître que pour progresser sur le chemin de l’institution, il faut s’éloigner de l’hypothèse standard de l’action rationnelle et se poser deux questions : 1) y a-t-il dans l’action individuelle présence de référents généraux tels le bien ou le juste (qu’ils soient des universaux ou simplement supposés partagés par tous) ; c’est le problème de l’action délibérée, c’est-à-dire d’une action qui vise à son effectivité et qui, pour ce faire, part de la prémisse que, dans son cours, est présent du collectif, sous une forme ou une autre. 2) S’il en est ainsi, comment s’actualisent dans la situation d’action collective ces référents généraux ? C’est le problème des institutions et de leur saisie en contexte d’action. Ces deux questions sont liées, car les apories du débat précédent montrent qu’une institution ne prend sens, ni à partir d’une construction externe, ni à partir d’une émergence spontanée (autrement dit non intentionnelle).

20Il y a aussi une troisième question, celle du processus de fabrication des institutions. C’est la question première (voire unique) chez les auteurs qui ont avant tout une préoccupation normative. Pour nous, elle ne peut venir qu’après que les deux premières aient été éclaircies.

21Les trois auteurs qui suivent, John Rawls, John Harsanyi et Amartya Sen, se sont posé les deux premières questions, mais à travers le filtre de la troisième, ce qui oblige à certaines contorsions de lecture. Leur préoccupation commune est de faire des institutions le lieu d’expression de critères de justice fondés sur l’égalité en liberté entre les individus. Ils formulent le marché comme une coordination, et non comme un dogme, et cherchent dans quelle mesure et sous quelles conditions il permet la libre formulation et réalisation de projets de vie pour et par des individus qui ont comme prémisse de leurs actions de savoir qu’ils vivent en société (et qu’ils contribuent ainsi à la fabriquer).

Rawls et la pluralité des modèles de justice

22Dans ses premiers écrits, Rawls s’est intéressé aux conditions d’une coordination réussie entre personnes dans les situations ordinaires de la vie. Plus tard il s’est porté vers les théories de la justice propres à fonder un contrat social rationnel, revenant ainsi aux thèmes propres à la philosophie politique. Ses premiers travaux offrent des réponses claires aux deux premières questions, qui courent en filigrane de son œuvre.

L’institution juste comme practice

  • 10 « The question of fairness arises when free persons, who have no authority over one another, are en (...)

23Les institutions sociales sont conçues par Rawls, non pas comme des entités sociologiques ou politiques, mais comme des practices, c’est-à-dire des activités sociales spécifiées par des systèmes de règles. Une institution est composée, et de règles explicites et du sens que leur postulent les attentes et que leur donnent les actions des personnes dès lors que celles-ci prennent ces règles comme référence. C’est à ce bloc – règles plus pratiques individuelles – qu’il fera allusion plus tard sous le terme d’institutions réelles. Sont ainsi posées les prémisses d’une approche contextualiste des institutions (en entendant par là une approche des institutions prises dans la fabrication conjointe de leur texte et de leur contexte, cf. la troisième partie). Dès lors élaborer un principe de justice apte à devenir une vertu (virtue) d’institutions sociales adéquates exige qu’on prenne position sur la nature des coordinations de la vie ordinaire et sur le rôle qu’y jouent les attentes de justice des personnes (et, grâce à elles, les institutions)10. En ce sens, la justice consiste à mener des actions équitables. Une action équitable est une action qui manifeste par elle-même que son auteur respecte, au-delà de ses intérêts égoïstes, un principe de justice dont il est raisonnable de sa part d’attendre qu’il soit accepté par l’autre. Elle induit des pratiques mutuelles au sein desquelles le devoir d’une conduite équitable (fair-play) engendre, lorsqu’on s’y soumet, le droit d’obtenir des autres cette même soumission volontaire. De tels principes d’action expriment la justice comme la combinaison de trois idées : liberté, égalité, récompense de la contribution au bien commun. Ces trois idées doivent trouver place dans les coordinations grâce aux institutions justes.

  • 11 « … so having the elements of morality is not a matter of choice, or of intuiting moral qualities, (...)

24Une institution juste est ainsi pour Rawls une institution dont les règles, lorsqu’elles sont prises comme référence dans les actions des personnes, conduisent à des actions équitables. Chose importante, il s’agit là d’un critère d’évaluation d’une institution qui est endogène à la coordination en cours (a joint activity). Le sens ordinaire de la justice que possède chacun d’entre nous, et qui le dote d’une moralité (laquelle consiste, fondamentalement, « to recognize another as a person one must respond to him and act towards him in certain ways », Rawls, 1958, p. 182), le rend apte en effet à saisir dans les situations courantes si ses propres actions et celle des autres obéissent ou non à un principe général de justice11. C’est pourquoi les justifications avancées pour défendre les institutions en termes de plus grand bien-être collectif et de meilleure efficience économique ne suffisent pas. Certaines institutions (l’exemple pris est l’esclavage) sont absolument injustes et conduisent à des actions que chacun, dès qu’il agit en être moral, juge sans valeur aucune (et ce, en tant que common knowledge). C’est en ce sens qu’il y a pour Rawls antécédence du juste sur le bien ; seules ont une valeur économique les actions manifestant un principe de justice.

Rationalité et jugement de possibilité chez Rawls

  • 12 Nous reprenons la notion de Catherine Audard dans son introduction à Rawls (1993). Elle relève que (...)
  • 13 C’est là une grande différence à porter à l’acquis de Rawls, par rapport à Elster ou Granovetter, s (...)

25En refusant l’utilité néo-classique comme mesure sociale de toute action, Rawls rompt avec la rationalité économique standard. Mais il ne sacrifie pas pour autant à l’altruisme intéressé ou à l’irrationalité, ni ne fait de l’institution sociale le garde-fou qui enchâsse l’opportunisme. Ce faisant, Rawls a franchi la grande ligne de partage, celle qui sépare ceux qui en restent à la rationalité individuelle opportuniste (dont la lignée, nous l’avons dit, est nombreuse et parfois inattendue) de ceux qui tiennent pour acquis la présence dans l’action individuelle d’une référence générale (pour lui un principe de justice). Les personnes qu’il considère mettent en œuvre une rationalité réaliste qui s’approche d’une forme de raison, une « raisonnabilité »12. Elles sont capables de dégager les conséquences de l’adoption d’une pratique au lieu d’une autre, d’adhérer au cours d’une action une fois celle-ci décidée, de résister aux tentations et attraits d’un gain immédiat13. Car elles réagissent, non à un simple sentiment d’injustice (autrement dit au sentiment d’être mal traité par rapport à ses désirs ou espoirs), mais à la présence ou non d’un principe de justice. Enfin les différences de condition entre elles et les autres ne sont pas en soi, dans certaines limites, une source d’envie et de mécontentement (certaines sont reconnues comme légitimes) (ibid., p. 170).

26Cette position a deux justifications qui procèdent également du souci de coller au cours ordinaire des choses. Premièrement, les personnes ont des projets de vie qui leur sont propres et qu’elles valorisent en tant que tels. Elles entendent les réaliser au mieux. Elles savent qu’elles vivent en société et non seules. Elles savent donc qu’il leur est nécessaire, pour pouvoir réaliser leur projet de vie, de rendre leurs actions acceptables et intelligibles et qu’elles soient telles qu’elles puissent donner prise, en cas de conflit, à une discussion. D’où la référence raisonnable de ces actions à un principe de justice. Secondement, nous ne sommes pas chez Rawls dans le passage à la Rousseau de l’état de nature (où l’opportunisme individuel l’emporte toujours) à l’état de société. C’est le déplacement qu’opère dans cette littérature l’hypothèse spécifique de rationalité qu’ajoute Rawls. Le problème posé par Rawls n’est plus celui des origines, d’où son insistance sur le caractère fictif de la situation qu’il appelle « originelle ». L’hypothèse de rationalité des personnes fait que la référence à un principe de justice devient un ingrédient nécessaire et attendu par chacun des situations ordinaires et de la présence des institutions en leur sein (ce que Rawls désigne par practices). Chacun est tout simplement conduit à accepter rationnellement un accord social sur un principe de justice (surplombant, en quelque sorte, les situations) dès qu’il entend réaliser son projet de vie et s’attend aux mêmes objectifs chez les autres. Cela devient une condition de l’efficience de l’action.

  • 14 Dite TJ dans la suite du texte (Rawls, 1987).
  • 15 Notons en passant l’ampleur des difficultés où s’est trouvée plongée l’économie à partir du moment (...)

27La construction contractualiste de Rawls, propre à sa Théorie de la justice14, a obscurci un point essentiel, qui affleure nettement dans ses premiers travaux même s’il n’est pas exprimé comme nous le faisons. L’accord « originel » figure dans les attentes des actions ordinaires grâce aux institutions qui, par le fait d’être fondées sur cet accord, assurent à chacun qu’il est bien présent15. L’existence d’institutions justes permet de conduire des actions qui s’inscrivent dans des projets délibérés, donc a priori multiples. Ces projets ont une chance raisonnable d’arriver à leurs fins, car ils s’intègrent dans une coordination sociale mutuellement attendue. Les personnes échappent ainsi à la tyrannie de l’opportunisme qui, sinon, les contraindrait à faire à chaque instant ce que, par ailleurs, elles savent qu’elles ne devraient pas faire. Elles peuvent conduire ce que nous appellerons « un jugement de possibilité dans l’action ». Assurées d’être traitées avec justice si un problème se présente dans le cours de leur action, elles peuvent extraire du flot des contingences et des aléas les ouvertures que chaque situation offre, potentiellement, pour la réalisation de leur projet de vie.

  • 16 Le premier principe de Rawls est de l’ordre d’une Déclaration des droits fondamentaux de l’individu (...)

28Ainsi reconsidérée, la recherche, propre au Rawls de la TJ, d’un modèle normatif optimal fait d’autant plus problème. Rawls reconnaît qu’il est possible de faire référence à plusieurs principes ou modèles de justice, généraux et légitimes, ce qui laisse entrevoir la possibilité de conflits de référence au cours d’une action collective. Rawls distingue quatre modèles (schéma 1) selon l’interprétation donnée à son second principe16. Pourtant sa recherche d’un contrat social rationnel, d’un accord politique entre individus rationnels le conduit dans la Théorie de la justice à n’en retenir qu’un, celui de l’égalité abstraite (en bas et à droite du schéma 1). Malgré qu’il en ait, il retombe par ce mode de choix dans la fiction d’une « genèse » des bonnes institutions. Il abandonne les deux autres caractéristiques des institutions justes qu’il a mises par ailleurs en avant : la pluralité des principes de justice auxquels on peut faire référence de manière légitime ; l’évaluation endogène qu’il est possible de faire d’une institution de par sa capacité à engendrer ou non des actions équitables. Il réduit, partiellement, le jugement de possibilité en ne jugeant légitime qu’un seul modèle de justice sur lequel il lui soit possible de s’appuyer. Il oublie que l’institution ne peut être séparée des situations ordinaires, intuition qu’il avait en 1958 et que Buchanan soulignait à sa manière en montrant que les imperfections du vote, comme procédure de choix, ouvrent en contrepartie la possibilité de réviser l’institution qui en résulte au vu de son fonctionnement.

29Une bifurcation s’ouvre à cet endroit. L’autre voie est de pousser plus avant l’interprétation de l’institution comme practice, de voir où elle conduit et comment la reformuler. Admettons que les institutions sont prises dans le mouvement des choses, des pratiques et des interprétations, qu’elles sont inséparables de leur histoire et des débats auxquels elles donnent lieu. Elles ne sont que le fruit contradictoire de compromis entre plusieurs modèles de justice, lesquels sont mobilisés dans les actions des personnes et dans les jugements de possibilité qu’elles mènent. Conservons une rationalité individuelle fondée sur la « raisonnabilité », c’est-à-dire sur la capacité à mener un jugement de possibilité et, ainsi, à rester dans le cours d’une action, une fois celle-ci décidée. Une action individuelle ne peut espérer atteindre son but dans le cours d’une coordination que si elle manifeste qu’elle se réfère à une « bonne raison », soit à une raison d’ordre général (et non individuelle ou sectorielle) – un principe de justice – qui peut être certes contestée, mais par rapport à une autre bonne raison et non en référence à un intérêt privé. Ce qui est vrai pour l’action individuelle le devient pour l’action collective. Et voyons ce que devient une institution qui ne résulte pas d’un contrat social originel, ni d’un jeu de contrôle sur des acteurs rationnels par pénalités et incitations, mais part de l’hypothèse qu’elle a affaire à des acteurs doués de raisonnabilité, qui fournit en situation l’assurance qu’un principe général d’évaluation, auquel il serait possible de se référer en cas de conflit, est présent. Tenons-nous là le point de départ d’une voie de recherches sur les institutions qui sorte des ornières du débat État-marché ?

Schéma 1. Les 4 modèles de justice de Rawls selon la déclinaison de son second principe

30Les inégalités sociales et économiques doivent être organisées de façon à ce que, à la fois

31a) l’on puisse raisonnablement s’attacher à ce qu’elles soient à l’avantage de chacun,

32b) qu’elles soient attachées à des positions et à des carrières ouvertes à tous

Extrait de J. Rawls, Théorie de ta justice, 1985, p. 97

Commentaire du schéma I
Sur ce schéma de Rawls (lignes et colonnes inversées par rapport à l’original), ont été ajoutés en italiques sa traduction dans les termes employés pour définir les mondes possibles de production (Salais & Storper, 1993, chap. 1.1.) et en gras l’intitulé de ces mondes,
1) Le sous-principe (b) (« Positions et carrières ouvertes à tous ») traduit l’organisation sociale à mettre en œuvre. Il oppose un mode d’action économique fondé sur les spécialités personnelles (les talents) à celui fondé sur un standard d’égalité. Il est ainsi homologue de l’opposition entre spécialisation et standardisation, qui caractérise les mondes possibles de production sur l’axe organisation.
2) Le sous-principe (a) (« À l’avantage de chacun ») explicite les finalités attendues en termes de résultat. Il oppose une distribution des résultats fondée sur le principe de Pareto (dédicace individuelle des résultats où chacun a le maximum qu’il puisse avoir) à celle fondée sur un classement catégoriel des individus (classement unidimensionnel issu d’un principe de généralité catégorielle). Sa construction est ainsi homologue de l’opposition entre caractère dédié ou générique du marché visé, utilisé pour caractériser les mondes possibles de production du point de vue du produit attendu par le demandeur. Ce rapprochement devrait bien sûr être approfondi. Il soulignerait, à sa manière, qu’il n’y a pas lieu d’ériger un modèle de justice en modèle général, puisque chacun d’eux pourrait être interprété comme traduisant la référence générale d’une pragmatique particulière d’action économique. S’il en est ainsi, les institutions devraient être considérées comme des compromis élaborés et soumis à des tensions permanentes entre modèles de justice, facilitant ainsi, plus ou moins, l’accès aux divers registres d’action économique (et aux mondes possibles de production).

33Avant d’y venir dans la troisième partie, plusieurs questions demeurent, et non des moindres : 1) qu’est-ce qu’une « bonne raison » ? Est-elle seulement une justification opposable en cas de dispute ou pose-t-elle aussi un problème concret de justice mettant en jeu des réalités ? 2) Si l’État n’a un fondement ni externe, ni interne, s’il n’est véritablement ni construit, ni émergent, pourrait-on concevoir qu’il relève simultanément des deux ? Pourrait-on dire, et selon quelle acception, que son fondement est conventionnel, qu’il fait l’objet d’attentes mutuelles entre les personnes ?

34Les critiques qu’Harsanyi et Sen ont faites du système de Rawls nous aideront à préciser ces deux ensembles de questions. Cependant, nous buterons sur une absence, celle du bien commun, qui mutile les réponses possibles : à la première question, sur l’évaluation de l’action des personnes ; à la seconde, sur la place dévolue à l’État dans la coordination.

L’État, spectateur impartial des utilités individuelles ou évaluateur des capacités des personnes ?

35Le débat Harsanyi, Rawls, Sen est complexe, les positions ne sont ni blanches, ni noires et le croisement des critiques fait parfois mouche.

Premier point : la conception normative que l’institution se fait de l’individu

36Comment l’individu (ses projets, ses ressources, le ressort de ses actions, son inscription sociale) est-il saisi dans le projet institutionnel ? À leur manière propre, Harsanyi et Sen ont relevé l’insuffisance du traitement de Rawls, spécifiquement celle de n’avoir pas traité l’individu comme une personne, c’est-à-dire comme un être humain singulier, situé dans un milieu social défini dans le temps et l’espace, doté de valeurs, inscrit dans une trajectoire biographique. Certes se déporter, comme le fait Rawls (avant et après la TJ) de l’acteur rationnel vers un individu raisonnable est un pas important dans cette direction. Le problème qui demeure est que Rawls entend régler le problème de l’institution en faisant en sorte que sa création réponde à ce qui peut être attendu d’individus rationnels contractant sous voile d’ignorance dans une hypothétique situation originelle. À ce moment décisif, l’individu rawlsien est un individu qui se mutile rationnellement par nécessité, celle du consensus politique. Il abandonne son statut de personne et ceci retentit nécessairement sur son projet de vie et sa vie elle-même. Si on la sort de son contexte technique, c’est à notre avis le fond de la critique d’Harsanyi sur le critère du maximin.

37Rappelons que dans la situation originelle de Rawls, les individus se mettent volontairement sous voile d’ignorance. Ils ignorent tout ou partie (selon le modèle de justice, schéma 1) de leurs dotations initiales en biens premiers et tout de leurs projets de vie. Ils s’interdisent ainsi d’évaluer les différents états sociaux accessibles selon ce qu’ils y deviendraient personnellement. Les institutions proposées définissant différents systèmes de positions, ils ont à leur disposition des éventails de distribution classant les positions selon leur valeur, de la meilleure à la pire. Ignorant celle dans laquelle il tombera, chacun choisit l’arrangement institutionnel qui assure au plus défavorisé la situation la moins pire. Chacun fait comme s’il était sûr de tomber personnellement dans la position la pire et a donc intérêt à choisir celle qui, de toutes les pires, l’est le moins. Ce critère, dit pour ces raisons du maximin, étant acceptable rationnellement par chacun, peut fonder le contrat social.

  • 17 En filigrane, se dessine le fait que dans la construction de Rawls les biens poursuivis en société (...)

38Harsanyi (1975) critique le critère du maximin en ce qu’il formalise un comportement, non pas prudent, mais plus médiocrement pusillanime. Il y a chez les individus de Rawls un refus des opportunités que peut offrir l’action dans l’incertain. Ils rétrécissent volontairement leur éventail de choix et courent le risque de refuser des situations qui pourraient s’avérer à terme plus avantageuses : par exemple, ils refuseraient d’aller à Chicago prendre un emploi meilleur que celui qu’ils ont à New York parce que l’avion pourrait avoir un accident. Ou bien, dans une situation où il s’agit d’administrer un médicament dont la quantité est limitée, soit à un malade B en phase terminale, soit à un malade A fondamentalement en bonne santé et qui peut être sauvé, le critère du maximin conduit à le donner à B dont la situation est la pire, contrairement au sens commun (et au critère de l’utilité sociale) qui le donnerait à A. Certes ces exemples sont extrêmes et le choix, rappelle Rawls, porte sur des arrangements institutionnels et non individuels. Il n’en reste pas moins que le besoin du consensus politique a un coût pour les individus, une certaine restriction de leurs potentialités. On aboutit ainsi au paradoxe dommageable qu’accepter un principe de justice (l’antécédence du juste sur le bien) n’apparaît pas clairement comme la voie pour mener en société de vrais projets de vie17.

Second point : le statut donné à l’État dans la coordination

39Bien que Rawls ait insisté, en réponse aux critiques, sur l’importance, dans sa théorie, de la « structure de base » institutionnelle pour garantir les attentes de justice, l’évocation de l’État est rare dans ses textes. Lui est substituée la notion d’« institution réelle » au sens d’une institution de connaissance commune (Rawls, 1987, p. 85-91). Est public pour Rawls ce qui est common knowledge. La garantie de publicité donnée obéit étroitement à la définition de la convention par Lewis. C’est elle qui assure l’effectivité de l’institution et sa stabilité, toute personne s’excluant du principe de justice sous-jacent à l’institution (et cela est parfaitement possible dans la TJ) le fait en connaissance de cause et en sachant que les autres personnes savent, etc. Une conception en termes d’institution réelle est essentielle dans notre recherche d’un fondement conventionnel des institutions. Car elle fait du débat public, qui entoure l’institution, le lieu et l’instrument d’un processus de création d’un common knowledge à son égard. Ce débat public devient, en quelque sorte, le cœur du problème de l’institution. À la fois, il pose et vise à résoudre ce problème, le faisant potentiellement l’affaire de chacun.

40La perspective ouverte par Rawls sur l’institution « réelle » tourne court cependant. Le débat contextué est, chez lui, essentiellement d’ordre politique (le contrat social rationnel). Il n’intègre pas les épreuves de réalité auxquelles les institutions sont soumises dans l’action économique et qui développent à leur égard des capacités de jugement chez les acteurs (voir infra). Or ce sont ces épreuves qui, dynamiquement, nourrissent le débat public et font du common knowledge un objectif sans cesse remis en chantier. L’existence de telles épreuves conduit donc à interpréter le common knowledge comme la construction pragmatique d’un accord conventionnel sur la spécificité de la place de l’État dans la situation.

41Il existe chez Harsanyi une figure de l’État, celle du spectateur impartial. Harsanyi (1955) a proposé une solution pour découvrir la fonction de bien-être à maximiser, en réponse au théorème d’impossibilité d’Arrow. Pour évaluer un état social, un spectateur impartial se met successivement à la place réelle de chaque individu, c’est-à-dire qu’il endosse sa personnalité, sa fonction d’utilité, sa situation, etc., autrement dit toutes ses caractéristiques personnelles, et mesure ainsi les différentes utilités individuelles. Ce spectateur s’interdit de conduire une évaluation selon ses propres critères. Utilisant les critères de chacun, il est ainsi impartial. La fonction de bien-être à maximiser n’est autre que la somme des utilités ainsi mesurées. Au-delà des problèmes de méthode (usage d’une métrique de l’utilité individuelle, disposition à l’avance d’une description des états sociaux possibles), reste un État tentant de concilier une norme morale (l’impartialité) avec la pluralité des valeurs de jugement du bien-être individuel. Si l’on admet la pluralité des principes de justice légitimes et que l’on refuse que des individus rationnels se privent de cet élargissement des possibilités d’action qui leur est ainsi offert, ne faut-il pas en effet un acteur spécifique, l’État, à même de porter un jugement d’ordre supérieur sur la valeur des actions engagées et reconnu comme tel par tous ?

42Amartya Sen relève lui aussi que le choix social implique un besoin d’impartialité et d’objectivité. Il met en avant le concept de capacités (ou capabilities) d’une personne et revendique que l’État conduise une évaluation objective et située de ces capacités. L’égalité en liberté défendue par Rawls est insuffisamment spécifiée et son cadre informationnel trop pauvre.

  • 18 Un « bien premier » est, chez Rawls, rappelons-le, ce que tout homme rationnel est supposé désirer  (...)
  • 19 Cf. Salais & Storper (1993).

43Les inégalités entre les individus à corriger pour Rawls sont les inégalités de moyens, c’est-à-dire de dotations initiales en biens premiers18. Le reste, autrement dit la réalisation de leurs projets de vie, les biens acquis ou consommés, relève entièrement du bon exercice de la rationalité et de la responsabilité individuelles. C’est beaucoup supposer et n’écarte-t-on pas trop vite le seul vrai problème qui est celui des conditions réelles rendant possible cet exercice ? La difficulté résulte du modèle de justice ultimement choisi par Rawls, un modèle d’égalité procédurale, formellement proche du marché selon Buchanan. Ce modèle laisse hors de l’observation et du jugement la formulation et la réalisation des projets de vie. Il évacue l’idiosyncrasie des talents personnels comme fondement possible d’un ordre social juste et économiquement efficient. Or, on peut montrer que les mondes de production, mobilisant de telles idiosyncrasies19, requièrent pour être efficients des formes de compréhension mutuelle entre les personnes et demandent de la part de l’État une appréciation située des capacités.

  • 20 Sen a exposé de nombreuses fois ses vues. On s’appuie ici sur Sen (1990, 1993), ainsi que sur Sugde (...)

44La critique de Sen20 a deux volets.

  1. Des personnes disposant de moyens équitables, au sens de Rawls, peuvent demeurer inégales quant à leurs possibilités. Par exemple, un handicapé, à moyens équivalents, a des possibilités moindres de conduire la vie qu’il entend mener. Il n’empêche qu’il accorde à cette vie une valeur qui ne saurait être contestée. De même une mère de famille fait face à des caractéristiques de sa vie spécifiques. L’égalité en liberté, si elle reste exprimée en termes de droits procéduraux, est insuffisante. Il faut considérer l’état de la liberté effective (actual) de choix. La responsabilité de la personne doit être jugée et mobilisée conditionnellement à l’état de sa liberté effective.

    • 21 Nous n’apprenons à désirer que ce que nous ressentons atteignable, ce que Sen appelle entrenched de (...)
    • 22 En raison de la plurality of our concerns (Sen, 1987, p. 70).
    • 23 Et de tous les functionings spécifiques dus aux conditions particulières, sociales, locales, etc., (...)
    • 24 Les besoins chez Smith ont une dimension socialement constituée. Les femmes ont besoin publiquement (...)

    Des biens ont une valeur intrinsèque, indépendante des évaluations et préférences des personnes. Or celles-ci peuvent être faussées, car conditionnées par leur environnement et leur vie passée21. Par exemple, un pauvre sous-évaluera certains de ses besoins de base. Il ne suffit donc pas d’éliminer par accord politique des préférences absolument injustes ; il faut qu’une instance veille à un égal accès de chacun à ces biens intrinsèques. Leur liste est a priori vaste et ouverte22. Sen montre qu’elle peut comporter des biens de nature quantitative ou qualitative (tels ceux qui permettent de comparer la pauvreté entre Harlem à New York et le Bangladesh : appearing in public without shame ; taking part in the life of the community23) et qu’elle ne relève pas d’une doctrine particulière. Elle peut comporter des valeurs utilitaristes (being happy), libérales (acting freely), rawlsiennes (having self-respect) ou plus concrètes de l’ordre des necessities d’Adam Smith24. La confection de la liste ne peut donc être laissée ni au marché, ni aux individus. Elle dépend de surcroît du contexte social.

La base informationnelle du jugement en justice et les capabilities

  • 25 Ou BIJ dans la suite du texte. En anglais, the informational basis of judgment of justice (Sen, 199 (...)

45L’existence de biens intrinsèques pose donc pour Sen le problème d’une évaluation objective des inégalités. Aussi introduit-il un concept original, celui de base informationnelle du jugement en justice25.

  • 26 Comme on s’en rend compte immédiatement, ces termes sont pratiquement intraduisibles en français da (...)

46L’axiomatique de Sen définit le cours de vie d’une personne (a living, et non une vie) comme un ensemble de functionings élémentaires (composés eux-mêmes de beings et de doings)26. Ces functionings sont multiples et divers ; ils concernent l’accès aux biens (libres et intrinsèques). Leur réalisation suppose des capabilities ou capacités. Une vie ne saisit pas obligatoirement tous les functionings possibles, mais seulement ceux auxquels l’individu en question accorde de la valeur. La sélection des functionings varie selon le moment du cycle de vie et de ce qui a pu se passer (ou ne pas se passer) aux moments antérieurs. Une personne n’atteint pas nécessairement ceux qu’elle vise en raison des aléas et handicaps de sa vie. Le cours de vie d’une personne peut ainsi être évalué dans ses caractéristiques pertinentes (focal features) comme le degré de réalisation d’un n-tuple de functionings.

  • 27 Limités, rappelons-le, aux cours de vie auxquels elle accorde de la valeur.
  • 28 Sen n’emploie pas ce terme.

47Les capacités d’une personne sont dès lors estimées comme l’ensemble des cours de vie au sein desquels elle dispose d’une possibilité réelle de choix. En d’autres termes, elles mesurent la liberté effective de choix dont une personne dispose sur les cours de vie alternatifs27 qu’elle a la possibilité de mener. Pour les évaluer, l’institution doit porter un jugement situé28, c’est-à-dire un jugement sur les possibilités réellement ouvertes qu’a l’individu en cet instant et en ce lieu de mener la vie qu’il entend mener. L’institution juste est celle qui réussit à mener un jugement objectif de possibilité et, sur cette base, à offrir les ressources adéquates. Les données de son jugement (autrement dit la BIJ) portent sur les functionings accessibles à la personne. C’est à l’État, maître de l’objectivité : 1) de faire la liste des biens intrinsèques (biens qui ont une valeur en soi, indépendamment des évaluations subjectives) ; 2) de construire les données pertinentes pour juger correctement de l’état des personnes (la base informationnelle de jugement en justice « entourant » en quelque sorte chacune d’entre elles et mesurant sa situation).

48En d’autres termes, la BIJ peut être comprise comme le cœur d’un dispositif d’action publique qui, à la fois, catégorise les problèmes collectifs, décrit avec justice les personnes et leurs situations et, sur cette base, définit l’intervention que doit faire l’institution. Celle-ci doit corriger les inégalités de possibilités entre les personnes, spécialement vis-à-vis de l’accès aux biens intrinsèques, ces possibilités étant appréciées le long d’une trajectoire et de manière à modifier son cours. Sen permet ainsi d’ajouter des points importants à ceux que nous avions dégagés de Rawls en direction d’une théorie économique des institutions. L’analyse devrait être centrée sur les dispositifs d’action publique, précisément sur leurs dispositifs de jugement des personnes et des situations. Sen confirme qu’est en jeu un problème effectif et mesurable de justice. Il n’exclut pas a priori (voir la variété de fondements des biens intrinsèques) la pluralité des principes de justice et même laisse ouverte la possibilité de compromis entre principes qui soient incorporés dans ces dispositifs de jugement. Ainsi analysée, la BIJ d’une institution est ce qui lui donne sens « pratique » et intelligibilité. Elle est, mais en un sens différent de celui de Rawls, l’institution « réelle » telle qu’elle se donne à saisir dans son déploiement. La BIJ, dit Sen (1990, p. III), est « l’information dont dépend directement le jugement (NB. qui peut être porté en matière de justice sur la situation d’une personne) ; elle est telle que la vérité ou la fausseté de l’information qui en est exclue ne peut influencer directement la justesse de ce jugement ». Elle délimite « le territoire sur lequel les considérations de justice ont une application directe ». Nous arguerons (cf. infra) que la « situation pertinente » dont la définition se dégage du cours d’une action collective (et sur laquelle ce cours s’appuie) est un territoire de cette nature.

49Mais Sen laisse trois problèmes irrésolus.

  1. À la seconde des questions (si l’État n’est ni externe, ni interne, qu’est-il ?), il botte en touche. En effet d’où vient la liste des biens intrinsèques ? Au nom de quoi l’État l’établit-il ? La réponse de Sen est qu’il existe des cas significatifs où tout le monde est d’accord sur la nature du bien-être, indépendamment de ses propres engagements moraux et qu’il n’est donc pas besoin de vérification politique. Par exemple, pour les handicapés de naissance l’accord irait de soi pour considérer qu’ils ont besoin de plus de ressources. Cette réponse entend contredire la position contractualiste de Rawls qui tend à conclure qu’étant dans l’impossibilité de coopérer, ces handicapés ne fournissent pas de contrepartie à un avantage et donc ne peuvent que demeurer hors du contrat social. Mais elle est à l’évidence faible et la question ne peut être laissée sans réponse.

  2. L’usage, systématique, chez Sen, de catégories statistiques générales (sexe, âge, handicapé, Noir, etc.) contredit le principe même d’une BIJ située et surtout visant à évaluer des trajectoires et des possibilités. Il constitue un jugement général, statique et a priori sur la personne. Il s’oppose terme à terme à ce que devrait être un jugement de possibilité sur un cours de vie : spécifique, processus, suspendu a priori aux résultats de l’épreuve de l’usage qu’aura su faire la personne des ressources qui lui auront été données. Les catégories de l’action publique sont naturalisées chez Sen, d’essence positiviste.

  3. La notion de bien commun reste aussi absente chez Sen. Du coup, il n’existe pas de fondement à une intervention positive des institutions publiques, ni à l’objectivité de ses jugements en termes de justice. Les droits sociaux (l’autre nom des biens intrinsèques) demeurent sans justification, malgré l’intuition du rôle central qu’y devraient jouer les capacités des personnes. Le couple liberté-responsabilité demeure bancal.

  • 29 Selon l’heureuse formulation d’Aucouturier (1998).

50Ces trois problèmes convergent vers une question centrale que les travaux sur les catégories statistiques, cités en introduction, font clairement apparaître. Cette question est celle de l’objectivité des cadres informationnels. Nous devons traiter l’objectivité comme une propriété à la fois réelle et conventionnellement acquise. Elle résulte de l’accord conventionnel (la convention de l’État) qui se forme en situation sur le bien commun et le principe de justice sous-jacents au cadre informationnel. Le cadre informationnel résulte, en ce sens, d’un processus social de recherche de la vérité. Il assure ainsi le « bien-fondé » de l’action publique29. Sinon on n’échappe pas à la fausse alternative entre, d’un côté, une acception positiviste de l’information (déjà contenue chez Arrow) et de l’autre, l’acception selon laquelle celle-ci résulte d’un accord politique et, à ce titre, instrumentalisé dans des jeux stratégiques. Il est impossible alors de sortir de la vision standard selon laquelle, les projets de vie étant de la seule responsabilité des individus, les échecs leur sont imputables. Car la rationalité dont ils sont munis conduit les individus à former des décisions procéduralement correctes qu’ils ne peuvent regretter ensuite.

Institution, bien commun et principe de justice

51Le propos de cette troisième partie est moins de rappeler que de décanter, au risque de se tromper (mais le lecteur rectifiera), ce qui apparaît de plus saillant dans notre lecture critique pour fournir les éléments d’une théorie des institutions.

Vers une théorie « contextualiste » des institutions ?

52Les prémisses parsemant la littérature (la mobilisation du knowledge of the particular circumstances of time and place de Hayek ; l’institution comme practice de Rawls ; l’évaluation située des capabilities des personnes chez Sen) orientent vers une théorie contextualiste des institutions. Dans ce qui suit, nous la développons en direction d’une théorie des institutions prises dans l’action et la coordination. La qualification à lui donner est délicate, car elle risque d’induire en erreur et de figer la réflexion. Pour nous, plusieurs autres qualifications demeurent en lice : située ou processuelle spécialement.

  • 30 Boltanski et Thévenot (1991) ont tenté, en particulier, d’élucider les vocabulaires propres aux cit (...)

53Rawls a ultimement raison de faire du juste la référence interne des actions économiques, car c’est cette référence qui appelle la garantie d’une institution pour s’actualiser en situation. Cette conviction procède en outre du rapprochement qu’on peut établir sans trop d’arbitraire, bien qu’il appelle un travail ultérieur de notre part, entre les quatre modèles de justice présentés par Rawls (1987) et les quatre mondes de production construits in Salais & Storper (1993). Ce rapprochement non prémédité suggère (schéma 1) que la coordination selon un monde mobiliserait, dans les attentes de chacun, une forme de référence au principe de justice correspondant. Par exemple, la coordination selon le monde marchand se référerait au principe de l’égalité libérale, ou selon le monde interpersonnel au système de l’égalité naturelle. On ne poursuivra pas plus loin cette intuition, tant les langages employés de part et d’autre diffèrent pour des raisons évidentes tenant à l’univers disciplinaire d’appartenance, tant il faudrait établir les étapes par lesquelles ce lien passe, sinon pour souligner deux points. Sur les formes de rémunération qui mobilisent clairement des attentes de justice, le rapprochement paraît fondé : salaire au mérite mesuré dans l’instant, dans le premier cas, tarification selon le prix attribué au produit sur un marché-rencontre, dans le second cas. Par ailleurs, le parallèle indique que dans le prolongement des types d’action économique (ou, plus sûrement, en homologie avec elles) existent des théories sociales qui les justifient, mais aussi des grammaires30 qui sont mobilisées dans les processus de fabrication des institutions (dans les débats ou les idéologies politiques).

54Que les questions de justice soient centrales dans un dispositif d’action publique est de même évident. Si l’on y regarde bien, tout acte relevant du fonctionnement d’une institution exige un jugement sur un acteur (individu, entreprise, acteur collectif) et sur sa situation d’action dans la société ou l’économie considérée. Ce jugement pose un problème concret de justice. Car Pacte institutionnel renvoie à des réalités passées et à venir. Il met en jeu des vies et des trajectoires. Il procure ou enlève des ressources. Il pose ainsi en son centre le problème de l’évaluation, autrement dit du jugement sur les personnes. Qu’il s’agisse d’attribuer un financement ou une aide, de quelque nature qu’elle soit, de donner suite à des revendications, de veiller à l’application de droits, etc., en toutes circonstances le jugement qui conduira à un certain acte institutionnel doit être fondé et, pour cela, présenter des caractéristiques précises. Il doit être incontestable, acceptable et même attendu (autrement dit viser un statut de connaissance commune) de manière à ce que les actions puissent s’appuyer sur lui. Arrivé à ce point toutefois, on ne peut plus suivre Rawls et divers problèmes demandent à être approfondis.

Le jugement en égalité

55L’unité des travaux examinés est que l’institution juge en égalité. Mais en égalité de quoi ? Dans la conception procédurale du juste que retient Rawls comme modèle normatif, il s’agit d’une égalité en liberté, authentifiée par son premier principe. C’est, évidemment, un socle intangible. Mais la question d’une évaluation effective (par exemple, des possibilités réellement offertes en cours de vie) est sans objet. Aux individus de s’évaluer eux-mêmes, au dispositif social, une fois corrigées les dotations en biens premiers, de mettre les individus en position de devoir extraire d’eux-mêmes les ressources nécessaires à leur projet de vie. Il n’y a chez Rawls que des biens privés, pas des biens communs, au plus des biens communautaires, c’est-à-dire des biens qui répondent à des buts que des associations librement construites se donnent de leur propre responsabilité (laquelle est individuellement assumée par l’adhésion à l’association). La critique de Sen est sans appel : on doit poser la question de l’évaluation des possibilités réellement offertes dans le cours de vie.

La pluralité réelle des principes de justice et l’obtention d’un point de vue commun

56Dès que l’on choisit de tenir compte des conséquences réelles de la pluralité des principes de justice, un désaccord profond apparaît qui interdit d’élaborer une base de jugement commune sur un seul principe. Certes Rawls distingue entre le concept de justice et les diverses conceptions de la justice présentes dans toute société et fait d’une société bien ordonnée une société où, « même si les hommes émettent des exigences excessives les uns à l’égard des autres, ils reconnaissent néanmoins un point de vue commun à partir duquel leurs revendications peuvent être arbitrées » (Rawls, 1987, p. 31). Mais c’est pour faire de l’acceptation rationnelle des deux principes de justice ce point de vue commun. Si l’on écarte la solution de Rawls, une voie demeure, celle par laquelle ce « point de vue commun » s’obtient par une entente sur un bien placé en quelque sorte, du moins par convention entre les personnes, à un niveau supérieur à celui de l’action courante. L’entente sur le bien commun qui sous-tend une action collective offre la possibilité de maintenir son cours, au-delà des différences de registres d’action et des principes de justice mobilisés dans le quotidien. Nul ne peut nier en effet qu’il y ait plusieurs voies d’accès à un bien commun donné, tel le plein-emploi ou la réduction des inégalités. Aussi devient-il possible à chacun dans un cours d’action de suspendre sans risque son propre jugement sur l’action des autres et de continuer à agir, car savoir à cet instant si l’action des autres concourt ou non, malgré la différence de registre, à la réalisation du bien commun est indécidable. C’est le ressort profond du concept de convention de l’État que nous proposons ci-après.

Le caractère public du bien commun

  • 31 Voir nos travaux : Salais, Baverez & Reynaud (1986) ; ou Mansfield, Salais & Whiteside (eds) (1993)

57La solution précédente suppose qu’on précise les voies par lesquelles le bien commun est placé au-dessus de l’action courante, à la fois distant et proche. Un bien commun, pour l’être vraiment, doit être un bien public, c’est-à-dire un bien qui soit à la fois la visée d’une connaissance commune et un objet de débat. De tels biens communs/publics combinent indissolublement des exigences de nature économique, sociale, morale et politique. L’étude du processus historique d’« invention » du chômage31 en apporte par exemple de multiples preuves. Un bien public est ainsi à différencier radicalement d’un bien d’État. Cette perspective a un coût théorique qu’il faut assumer. La société ne peut plus être supposée avoir une unité organique, en soi ou obtenue par quelque construction que ce soit (constat qui est parfaitement compatible avec des efforts multiples pour créer ou revendiquer cette unité organique). Les ententes sont toujours conditionnées à de tels biens communs, nécessairement multiples et révisables. Elles sont donc fragiles, circonstanciées, plurielles et contradictoires. Mais, n’est-ce pas là où se réfugie en dernier ressort la dynamique sociale ? Et faut-il refuser de viser une conception exigeante de la chose politique ?

Du contexte à la situation

58Le contexte doit être formulé comme « situation ». Le contexte n’est pas strictement préexistant à l’action des personnes, ni n’en constitue un déterminant absolu. Il n’est pas non plus une représentation de l’environnement externe strictement interne à la personne. Il est enfin plus qu’un « mode d’appariement entre caractéristiques de l’environnement interne et caractéristiques de l’environnement externe » (Favereau, 1996b). Le contexte – la « situation » – est un monde possible accessible, plus exactement il est constitué d’un ensemble de mondes possibles pragmatiquement qualifiés dans et par le cours de l’action collective. Ces mondes possibles sont ainsi rendus accessibles, le monde possible qui se réalisera étant, de manière indécidable entre eux, l’un quelconque de ces mondes.

59Le propre de l’institution est, par ses règles, et l’interprétation en cours d’action à laquelle elles donnent lieu, d’autoriser l’engagement de ce processus de création de la « situation ». Car elle libère la formation des attentes sur le devenir de la coordination : en levant la paralysie engendrée par l’incertitude ; en traçant un corridor défini par le bien commun engagé dans la situation ; en créant des différentiels d’accessibilité entre les registres d’action selon qu’elle favorise tel ou tel principe de justice.

Le caractère non local d’une approche contextualiste

60Une approche contextualiste traduit l’hypothèse que, dans une action collective pétrie d’incertitude (tenant aux aléas multiples dont un cours d’action singulier est empli), l’action individuelle manifeste dans son déroulement qu’elle s’attend à la présence d’un principe de justice, laquelle est garantie par l’inscription de l’action collective dans la réalisation d’un bien commun. C’est la condition pour que l’action soit délibérée et effective par rapport au résultat collectif visé. Il s’ensuit que toute institution, pour être garante de cette présence, doit s’accrocher à la situation et, en un sens, en sourdre. Mais elle peut le faire aussi bien en appliquant des catégories générales d’action et de connaissance qu’en mettant en œuvre le savoir idiosyncrasique et l’expérience des acteurs de terrain. Cela ressort, par exemple, du schéma 1 sur la pluralité des principes de justice.

La dynamique des institutions

61Compte tenu de la diversité des fins, des capacités, des biographies des acteurs et de leur expérience, c’est nécessairement à la pluralité des références légitimes qu’il faut s’attendre dans une action collective. Toute institution, à sa manière spécifique et évolutive, ne peut dans ces conditions qu’être le fruit contradictoire de compromis entre plusieurs références générales, lesquelles sont mobilisées dans les actions des personnes et dans les jugements de possibilité qu’elles mènent. Ces compromis sont de nature spécifique. D’un côté, ils laissent peu ou prou ouverte la pluralité (sinon les actions correspondantes ne pourront s’engager). De l’autre, ils orientent la trajectoire collective en créant des différences d’accessibilité entre les divers registres d’action selon qu’ils pénalisent ou favorisent tel ou tel principe de justice (pour en rester à ce type de référence). Ce faisant, les institutions sont mises à l’épreuve par les acteurs, relativement à la référence générale qu’ils privilégient. Ils en tirent une connaissance de l’institution, qui peut nourrir leurs efforts pour la faire évoluer.

  • 32 Finalement, la BIJ de Sen s’en tient à la dimension strictement cognitive d’un dispositif d’action (...)

62Les institutions sont ainsi prises dans une dynamique continue qui interdit de les penser aussi bien selon le mode constructiviste de la genèse que selon le mode de l’émergence non intentionnelle. Elles sont prises dans le mouvement des choses, des pratiques et des interprétations, dans leurs interdépendances. Elles sont inséparables de leur histoire et des débats auxquels elles donnent lieu pour leur fabrication, leur critique, leur ajustement. Cependant leur analyse ne peut se réduire à être purement historiciste ou pragmatique. Car cette dynamique procède des efforts sociaux incessants pour concrétiser, dans le flux des événements, les invariants dont les institutions sont porteuses (bien commun, principes de justice…) pour les acteurs. Chaque institution est ainsi un « bloc », tendue vers une unification sans cesse remise à plus tard, mue par ses contradictions internes et externes, composée de théories sociales, de textes et de règles, d’usages en situation et d’une chronique d’interprétations. Elle n’en a pas moins un cœur. C’est son dispositif concret d’action publique, simultanément normatif, cognitif et pragmatique32, celui qui catégorise les problèmes collectifs, décrit les personnes et leurs situations et les juge, celui qui, sur cette base, définit l’intervention que doit faire l’institution. L’encadré illustre ces différents aspects sur un exemple.

Institution « réelle » et dispositif d’action publique. L’exemple de l’ACCRE (Aucouturier, 1998)
Les contours empiriquement pertinents d’une institution sont à chaque fois affaire d’enquête. Partir du dispositif concret d’action publique, mis en œuvre pour une mesure particulière, permet d’en restituer peu à peu, par « cercles », l’envergure et de faire apparaître toutes les dimensions explorées dans notre contribution. L’aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d’entreprise (ACCRE), étudiée par Anne-Lise Aucouturier (1998), est un financement (de montant modeste) accordé, sous certaines conditions d’éligibilité, à des chômeurs présentant un projet « réel et consistant » de création d’une entreprise. Ce projet est instruit par une commission départementale. Cette commission, animée par la Direction départementale du travail et de l’emploi, est composée de représentants de plusieurs administrations ; elle vérifie si le projet répond bien à l’exigence de réalité et de consistance inscrite dans la loi. Nous sommes a priori dans la configuration d’un « État » qui intervient pour améliorer la « situation de l’emploi » en aidant des acteurs économiques (ici des chômeurs créateurs d’entreprise) à agir en faveur de l’emploi et de leur propre intérêt. La vision de l’État, dominante en France au sein des pouvoirs publics, est en effet celle d’un Centre agissant par lui-même de manière substantielle. Elle conduit à construire et évaluer la mesure selon une logique d’application de catégories générales d’action : son coût, le nombre de bénéficiaires, le nombre d’emplois créés, les critères formels d’accès.
De l’analyse des divers « cercles » qui entourent la mesure – le débat législatif, le contenu des projets déposés, l’étude des procédures d’instruction et de sélection dans les départements, les arrêts des tribunaux administratifs en réponse aux requêtes de chômeurs déboutés –, se dégage, ajoutée à celle des textes réglementaires, l’institution « réelle » (au sens du paragraphe 3.1 ci-contre), celle prise dans une trajectoire de mise en œuvre et d’interprétation. Le résultat est bien différent de celui issu des attendus de la loi. Des cohérences se dégagent de la confrontation des analyses des divers « cercles ». Le bien commun (l’emploi) a plusieurs traductions : le succès de l’entreprise, la création de travail, la survie du chômeur en termes de revenu… De même, les principes de justice sous-jacents aux décisions sont pluriels. Ils vont du simple constat procédural (égalité de tous face aux critères généraux de la loi) à un principe d’équité processuelle (offrir à chacun la possibilité de construire un projet réalisable) en passant par divers intermédiaires (dont le respect de normes morales juridiquement sanctionnées, comme ne pas créer des activités contraires aux bonnes mœurs). Les cadres informationnels construits autour de chaque projet (les BIJ) mêlent, de manière variable, données statistiques standards et jugements de proximité sur la personne. Il est facile de comprendre que le contexte initial est, pour de tels projets et trajectoires, celui d’une incertitude radicale. Il est intéressant de constater que l’effet d’une décision favorable va bien souvent au-delà de la modeste aide financière. Tout se passe comme si l’institution, de par son processus de choix, accroissait les raisons du créateur de croire en la réussite de son projet et que, libérant ainsi l’engagement de l’action, elle augmentait les chances réelles ultérieures de réussite. Enfin, dans certains départements, la délibération autour du projet inclut le demandeur en personne, amené à s’exprimer et à améliorer son projet. Le caractère collectivement élaboré de l’action publique apparaît ainsi. L’intervention propre des représentants en titre de l’État participe d’un accord conventionnel local sur ce qu’il convient de faire.
Bien entendu, l’institution (au sens habituel de son texte et des règles organisationnelles de son dispositif) produit des effets importants. Sans travail d’interprétation, elle conduit dans de nombreuses situations à ce que soit reproduite une logique d’application de critères généraux et à sélectionner des projets au total peu créatifs, dont est absent le risque d’entreprendre (au fond contraire à l’esprit de la loi). Mais l’abord de l’institution par sa mise en œuvre fait voir empiriquement la diversité des points d’appui de l’action en faveur du bien commun (en termes de références générales et de justifications valides).

Les dispositifs d’action publique

63On arrive ainsi aux cinq dimensions que présente tout dispositif pratique d’action publique au cœur d’une institution et qui lui donne son caractère simultanément normatif, cognitif et pragmatique. Ces cinq dimensions sont autant d’axes de recherche d’une théorie des institutions.

    • 33 Ce qui correspond à ce que Sen (1987, p. 87) appelle une « position » (cité in Aucouturier, 1998, c (...)

    Un dispositif repose sur une entente sur le bien commun au service duquel il est mis et a été élaboré. Là est le lieu qu’occupe l’État dans une théorie contextualiste des institutions. Cette occupation est spécifique. L’État y apparaît aux yeux de tous comme le garant de cette entente. À la fois comme produit conventionnel et comme réalité substantielle, autrement dit comme autoréalisation. La mécanique, si l’on peut dire, est simple dans son principe. Chacun sait qu’en raison de la pluralité des registres d’action et des principes de justice, il y aura apparition de défaillances de coordination par rapport au bien commun visé. À l’État est dévolue, par convention entre les acteurs, la responsabilité de traiter ces défaillances, ce qui suppose pour lui de qualifier le problème, de l’évaluer et d’agir pour le corriger. Ainsi se met en œuvre une action publique où chacun des acteurs, État compris, se voit attribuer réciproquement une place et une responsabilité dans la délibération et dans la réalisation33. Par la dynamique de cette action publique, dans un jeu croisé, l’État s’objective socialement et matériellement. Ainsi l’État pourrait-il être pensé comme étant à la fois externe et interne, construit et émergent (et ce, non seulement historiquement, mais aussi au quotidien).

    • 34 Voir la définition du chômeur au sens du Bureau international du travail. L’ACCRE est l’aide aux ch (...)

    Pour être évaluée comme juste et faire l’objet d’un acte institutionnel, une action individuelle doit entretenir un rapport positif et démontrable avec la réalisation du bien commun correspondant. On perd souvent de vue, par exemple, qu’un chômeur dans tous les dispositifs, quoique sous des formes spécifiques, doit pour recevoir une aide faire la preuve qu’il contribue à la réalisation du plein-emploi : en montrant qu’il cherche activement du travail ou, comme dans l’ACCRE34, qu’il a élaboré un projet réel et consistant de création d’entreprise. Il y a primat d’une autonomie. La disparition de cette exigence est l’indice de la crise d’un dispositif. Dès que ce bien commun est plus qu’une somme de biens privés, le couple liberté/responsabilité que postule l’institution se présente de manière plus complexe et plus large qu’avec Rawls. Il faut tracer, au-delà de l’égalité en droit, la gamme des égalités en liberté : effective, en considération, en dignité notamment. Différents types de responsabilité attribués aux personnes dans l’obtention d’un bien commun apparaissent, ainsi que le problème abordé par Sen de leurs capacités (ou capabilities). Nous y viendrons plus loin pour conclure.

    • 35 Il y a cependant une exception parmi les figures de l’État concevables, l’État extérieur (cf. infra(...)

    S’il y a justification, c’est de la part de l’institution. Tout dispositif d’action publique doit motiver le jugement au principe de ses décisions : par référence au bien commun qui le fonde en tant que dispositif ; en exhibant le principe de justice au nom duquel il rend cette décision. C’est tout l’objet de sa base informationnelle (définitions, nomenclatures, catégories, données statistiques). Dans des sociétés comme les nôtres où, pour conserver l’exemple, le plein-emploi est devenu un tel bien commun, il serait mal venu de dénier l’octroi d’une indemnisation de chômage ou d’une aide à la création d’emploi pour des motifs discrétionnaires et imprévisibles. Il s’ensuit que, dès qu’il y a primat de l’autonomie individuelle ou collective, l’État ne peut intervenir, y compris positivement comme apporteur de ressources et de capacités, que s’il justifie son action par le caractère non atteignable du bien commun en cause par les acteurs35. De la production publique de la qualification du bien commun, du texte des règles, des statistiques et des justifications naît le matériel empirique utilisable pour analyser l’institution.

    • 36 Pour notre part, correctement analyser les actes de travail exige de faire de la réalisation le mom (...)

    L’hypothèse standard de rationalité doit être relâchée et étendue, mais dans une direction précise. Le problème n’est pas d’étendre, à nature inchangée, le calcul rationnel individuel à la prise en compte de valeurs (comme l’altruisme) ou de l’intérêt des autres dans un jeu intertemporel de négociation anticipée, ni de se rabattre sur une rationalité qui, limitée par la complexité des circonstances, s’en tient à un choix de procédure satisfaisante. Il n’est pas non plus de supprimer l’idée d’un calcul rationnel : ce demeure un des moments décisifs de l’action (et nombre de situations s’y laissent réduire). Il faut l’intégrer dans une considération conjointe de tous les moments de l’action : délibération, décision et réalisation dans un cours singulier d’action collective. Rawls a bien perçu ce besoin quand il souligne qu’aucun calcul ne pourvoira à la nécessité de choisir par nous-mêmes (ce qui implique un engagement dans l’action, c’est-à-dire l’union pratique d’un désir, d’une connaissance et d’une volonté) ; et quand il étend la rationalité vers la raisonnabilité : présence dans l’action d’une référence générale attendue et manifestée, pour lui un principe de justice et (ce qui en découle) capacité à rester dans le cours d’une action, une fois celle-ci choisie. Autrement dit, délibération et réalisation se joignent au calcul et à la décision pour constituer le domaine d’une rationalité efficiente, ce qui en modifie de fond en comble la saisie et permet de voir où, entre ces différents moments, l’accent décisif est mis36. Cette extension est nécessaire pour espérer comprendre empiriquement un dispositif d’action publique, précisément pour comprendre sa dynamique d’usage et d’interprétation. Elle est décisive pour le point 5 suivant.

  1. Il reste la troisième question que nous avons différée, celle qui en revanche focalise l’attention des auteurs étudiés : la fabrication des institutions. Pour n’être d’origine ni interne, ni externe, une institution n’en est pas moins un objet intentionnel. Le cœur du processus de sa fabrication est un débat sur les normes qu’elle doit transcrire et mettre en œuvre. C’est un débat qui acquiert son autonomie sociale et développe des spécialisations. Toute théorie sociale (les théories économiques en font partie) a partie liée, indissolublement, avec l’élaboration et la justification de la norme – sans, bien entendu, s’y réduire. Elle produit des formes de généralité. Elle a, si appliquée, des effets conséquents. Nul n’y déroge. Quelle intuition peut-on avoir de ce à quoi conduit, en ce domaine, l’analyse esquissée ici ?

Endogénéité de la norme et conventions de l’État

64La conception de la norme est profondément modifiée lorsqu’on la considère à partir de sa mise en œuvre, ainsi que nous l’avons fait. Car dès lors la pluralité des normes ressort comme un fait incontestable ; elle devient le point de départ nécessaire de toute fabrication institutionnelle. Toute norme est pratique et multidimensionnelle. Elle emprunte aux différentes conceptions de l’État que les acteurs mobilisent. Elle s’actualise dans des jugements en situation qui, réciproquement, la mettent à l’épreuve. Elle est soumise à un processus d’évaluation et d’interprétation qui la questionne en permanence. Sa justesse repose sur les appréciations de son adéquation au bien commun qu’elle prétend transcrire. En paraphrasant Rawls (1987, p. 47, cité in Favereau, 1996a), on peut dire que la norme émerge comme un « équilibre réfléchi » entre théorie normative, principes éthiques et action collective, à condition de voir cet équilibre comme collectivement réfléchi et dynamiquement instable. Là est en dernière instance le fondement conventionnel des institutions, d’où elles tirent leur stabilité, mais aussi leur dynamique en raison des conflits résultant de la pluralité possible de ces rencontres entre normativité, théorie sociale et action collective. Ainsi pourrait se trouver pleinement établie, car complétée, cette fois, sur le versant général de la norme, le concept d’institution comme practice.

  • 37 On trouvera un développement plus détaillé in Salais & Storper (1993, chap. IV.2) ; et in Salais (1 (...)
  • 38 Voir Aucouturier (1998, chap. 6).

65On a souligné précédemment que les ententes sur les biens communs tirent leur fondement conventionnel de la garantie que chacun attend que l’État prenne en charge la définition et la réalisation de ces biens communs. On doit donc ajouter que ces fondements sont multiples. Le plus simple, pour les expliciter, est de partir des prémisses que l’institution ainsi définie retient en matière de liberté et de rationalité attendues des acteurs et, ce qui en découle, en matière de partage des responsabilités à l’égard du bien commun. Le schéma 2 esquisse la gamme des États possibles ainsi envisagés37. Ce sont des figures délibérées de l’État, au double sens d’entrer comme argument dans les délibérations sur faction publique et de résulter d’une mise en délibéré en situation38.

Schéma 2. Les prémisses de l’institution quant à l’action collective

Schéma 2. Les prémisses de l’institution quant à l’action collective

66Aux deux extrêmes l’État et le marché, s’opposant comme vus ci-dessus. Mais cette opposition se trouve maintenant endogénéisée selon une opposition entre deux conventions de l’État : l’État extérieur et l’État absent. Elles reposent toutes deux sur le postulat que le bien commun peut être décrit a priori par référence à une doctrine extérieure au mouvement de la société et qu’il acquiert ainsi le statut d’une vérité objective. Notre première partie n’a finalement pas fait autre chose que de rappeler les théories du choix social reposant sur ce postulat. Mais pour la première convention, tout bien commun est un bien exclusivement d’État, pour la seconde il n’est, s’il existe, que l’addition de biens privés. Dans les deux cas, la rationalité individuelle prise comme base est la même ; l’action individuelle ne prend pas de responsabilité collective. Pour l’État extérieur, la question est sans objet car il n’est pas nécessaire que chacun prenne part à la réalisation du bien commun (ni n’y trouve son accomplissement) pour que celui-ci soit obtenu. Pour l’État absent, agir rationnellement au sens standard est, pour tout individu, nécessaire pour obtenir son bien privé. Dire qu’il s’agit de conventions revient à souligner que ce sont là des attentes partagées qui informent les actions. Et que ces actions auto-réalisent des États correspondants, chacun demeurant attentif à ce que l’égalité en liberté (traduite en droits dans un cas substantiels, dans l’autre procéduraux) soit le principe de justice qui inspire leurs actions.

67Entre, se trouve une gamme d’États que nous qualifierons de « situés ». L’institution postule, dans sa dynamique, une capacité des personnes à se coordonner en direction du bien commun. Sans ces capacités, le bien commun est supposé ne pouvoir être obtenu. Ce qui suppose, encore une fois par un jeu d’attentes mutuelles et d’actions qui s’éprouvent en situation, que le bien commun n’est pas descriptible a priori. Il émerge, de même que sa connaissance, en situation dans le cours de l’action collective. L’hypothèse sous-jacente et partagée de rationalité s’étend vers une forme de raisonnabilité au sens défini ci-dessus. Chacun met sa confiance dans la liberté et les capacités des autres (et du même coup dans les siennes propres) à progresser en direction du bien commun. L’État produit est mis en position de suppléance réelle des défaillances de coordination. Il retient, d’un commun accord, ses interventions, en intensité comme en durée, et même les diffère, les suspend autant qu’il est possible, de manière à créer les conditions d’un engagement et d’un apport satisfaisant de ressources de la part de chacun.

68Les théories sociales disponibles, à rapprocher des États situés, diffèrent selon les prémisses qu’elles retiennent en matière d’égalité en liberté, de partage des responsabilités et de capacités à œuvrer en direction du bien commun. Notre deuxième partie a là aussi, finalement, repéré ce qui, dans les travaux de Rawls, Harsanyi et Sen, se rapportait à ces théories sociales. Le libéralisme politique défend une égalité en souveraineté entre les individus relativement à la conduite de leurs biens privés. Donnant le primat à la liberté des actes individuels, il attend non pas un État absent, mais un État supplétif qui garantisse les autonomies fragiles le temps qu’elles acquièrent leur pleine capacité. En donnant la priorité à la redistribution des biens premiers, Rawls s’inscrit finalement au sein de ce courant. Un jugement en liberté effective, comme le prône Sen, attire l’attention sur les moyens concrets de la liberté de l’individu, évaluée par rapport au cours de vie qu’il choisit et à ses capacités de le réussir. Le jugement de l’institution est situé, mais une difficulté surgit du recours de Sen à des catégories de jugement générales et naturalisées : la distribution et l’appréciation des responsabilités. Pour distribuer celles-ci, il faut disposer en situation d’évaluations pouvant faire accord et qui évitent l’opportunisme et la manipulation des informations (tels les effets d’aubaine très souvent observés dans les aides publiques attribuées selon des catégories générales). L’égalité en liberté effective nécessite des évaluations processuelles. Il nous semble qu’elle doit évoluer vers une égalité en considération dans laquelle chacun, et l’État en premier, dans un dispositif public d’actions coordonnées, s’interdit, à partir du moment où il y a manifestation d’une volonté d’action suffisamment ajustée aux conditions de la situation, de pré-juger et évalue a posteriori au vu des résultats l’efficacité des actions engagées.

  • 39 Les collectivités intermédiaires sont les grandes absentes des théories précédemment étudiées. Elle (...)

69Juger en considération dans un contexte de connaissance commune, c’est offrir ex ante à celui qui va agir une preuve de confiance. Ce qui bien souvent, contrairement aux enseignements des théories de l’action rationnelle, suffira à déclencher un processus efficient. Ce sont les théories de l’État subsidiaire (Millon-Delsol, 1992) qui ont le plus précisément élaboré ce point, notamment lorsqu’elles donnent à l’État la prémisse de partir d’une égale dignité entre les personnes. Leur conviction est que chaque individu ou groupe peut travailler au bien commun et a une grande capacité à se prendre en charge. Aussi cherchent-elles à stimuler adéquatement les capacités, plutôt qu’à corriger sous forme de distribution de ressources, sauf en dernier recours, les retombées de leurs défaillances. Elles font des niveaux intermédiaires39 (territoires, branches, etc.) plus proches des personnes les niveaux collectifs pertinents de jugement et d’information. Ces niveaux intermédiaires sont supposés autonomes, cependant l’État demeure en position d’autorité suprême qui définit et mesure le bien commun. Elles écartent tout processus de délibération sur ce bien commun, ce qui demeure un problème au vu de la question d’Arrow : est-il possible de construire un État dévoué au bien-être social et qui soit, de plus, le résultat d’un choix démocratique ?

Conclusion : théorie des institutions et capacités des personnes

70Le déplacement « conventionnel » que nous suggérons pour l’État modifie la question d’Arrow. Il met au cœur du « projet » de l’État, non l’établissement d’une fonction globale à maximiser (que sont d’autres les modèles macroéconomiques sur lesquels se fondent les politiques du même nom ?), non la procéduralisation des choix collectifs, mais les capacités des personnes à mener de front projet de vie et participation au bien commun. La prémisse à l’égard des personnes est celle d’une action créative de leur part, une action qui entend faire ce qu’elle entreprend et qui en retire des apprentissages. Cette prémisse est diversement saisie selon les conventions de l’État : sans objet (État extérieur), omniprésente (État absent) ; point de départ de la coordination (États situés). Il lui correspond autant d’objets institutionnels différenciés selon leurs intentions, leurs règles, leurs mises en œuvre et leurs trajectoires.

71L’approche de Rawls serait, en quelque sorte, corrigée dans le sens souhaité par Sen, mais d’une manière différente. Sen corrige fortement l’optique libérale en rappelant que l’égalité des chances doit être effective, ce qui exige de créer, auprès de chacun et le long de son cours de vie, les conditions pour qu’il puisse réellement mener son projet de vie. Mais il perd les implications de l’exigence de vie en société. Il traite les capacités d’un point de vue statique et comme un pur élément de jugement institutionnel. Certes il souligne un point essentiel : les capacités sont des capacités à faire et là est le lieu ultime du jugement sur elles, mais il perd la dialectique entre formation des capacités et dynamique des institutions. Dans l’optique qui apparaît au terme de notre contribution, les capacités des personnes, y compris à mener leur projet de vie, ne se forment que dans l’apprentissage de la participation à la réalisation de biens communs. La prémisse de telles capacités fonde l’institution. C’est de cette postulation, transcrite dans des dispositifs d’action et de jugement, eux-mêmes soumis à des épreuves de réalité et d’ajustement, que naissent les capacités effectives des personnes à agir dans une compatibilité de leurs projets et du bien commun. Parce qu’elles retrouvent dans l’institution des principes de justice dont elles partagent le sens ordinaire et sont ainsi confortées dans leurs propres principes d’évaluation ; parce que l’institution, en laissant ouvert un espace d’action pour ces capacités, leur donne la possibilité d’apprendre des situations et de s’y éprouver.

72Une théorie « conventionnelle » des institutions aurait une posture normative spécifique. En abordant l’institution par sa mise en œuvre, elle vise à faire voir empiriquement et à restituer théoriquement la diversité des points d’appui de l’action en faveur du bien commun, précisément la diversité de ceux qui se rapportent à des références générales et sont ainsi le support de justifications valides. Elle se donne ainsi une ouverture que se refusent en revanche les théories qui entendent démontrer l’optimalité d’une norme et dénoncent comme sous-optimaux les comportements qui s’en éloignent. Le projet d’une théorie conventionnelle n’est donc pas d’abandonner le terrain de la production de la norme. Il serait de participer à son élaboration collective par un travail d’explicitation des théories qui s’affrontent, des principes de justice sous-jacents et des possibilités diverses offertes à la réalisation du bien commun, de tout ce qui forme le soubassement des actions proposées. En éclairant les processus de choix collectifs, en étant attentive aux épreuves de réalité qu’elle subit en y participant, elle contribue elle aussi à la formation des capacités.

73La question d’Arrow se trouverait ainsi démultipliée, devenant une question pratique endogène aux coordinations effectives. Et l’État élaboré en réponse, divers, situé, processuel, traversé de conflits et, finalement, toujours en devenir.

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Sen Amartya (1993), « Capability and Well-Being », in M. Nussbaum & A. Sen (eds), The Quality of Life, Oxford, Oxford University Press, p. 30-53.

Sen Amartya (1995), « Rationality and Social Choice », American Economic Review, 85 (1), p. 1-2.

Sen Amartya (1997, On Ethics and Economics, Oxford, Basil Blackwell.

Sugden Robert (1993) « A Review of Inequality Reexamined by Amartya Sen », Journal of Economic Literature, 31 (4), p. 1947-1962.

Notes

1 Desrosières & Thévenot (1988) ; Desrosières (1993).

2 En revanche, de nombreuses recherches de terrain ont étudié la mise en œuvre de dispositifs publics (notamment de politique d’emploi), dans les mémoires et thèses du DEA « Économie des institutions », au Centre d’Études de l’Emploi, au Groupe de Sociologie Politique et Morale ou dans notre laboratoire, par exemple. C’est une expérience précieuse dont nous nous inspirons indirectement sous notre propre responsabilité. Nous ne pouvons malheureusement pas citer tous ces travaux.

3 Pour éviter toute ambiguïté, précisons tout de suite que « choix social » doit être entendu au sens de « choix collectif » et non dans une opposition à l’économique.

4 Notre travail s’appuie sur Rowley (1993) qui a regroupé en trois volumes l’essentiel des textes importants en la matière.

5 Ce qui conduit, bien évidemment, à ne pas traiter de l’État selon l’opposition habituelle, fondée sur le statut administratif ou la propriété, entre « public » et « privé », ni selon la séparation entre État et société civile, mais à partir des formes de sa présence dans la coordination. Cette présence est, à la fois, postulée dans la coordination en cours et réalisée d’une manière spécifique par elle. Voir plus loin, la troisième partie et, aussi, Salais (1998b).

6 Citation dans l’introduction de Rowley (1993).

7 Samuelson (1947) soutient la même position hostile aux modèles psychologiques visant à se représenter les choix individuels. La distinction entre révélation par les choix (position pragmatiste) et dans les choix (position psychologiste) est développée in Sugden (1993). Elle a quelques rapports avec les distinctions entre attente, anticipation et représentation. Voir la contribution de Feriel Kandil dans le présent volume.

8 Buchanan montre que ce n’est qu’en cas d’homogénéité des valeurs individuelles que la fonction de bien-être d’Arrow et le résultat de la règle de majorité coïncident.

9 Cela étant, cette discussion est d’un genre particulier. Pour Buchanan, les préférences individuelles sont intangibles. Ce qui évolue dans la discussion, ce sont les valeurs. La constitution transcrit le résultat final de cette évolution des valeurs vers un accord. Il n’y a donc pas de place chez Buchanan pour des critères universaux (néanmoins, nous pensons, mais c’est un autre débat – voir les deuxième et troisième parties –, qu’il faut maintenir que leur concrétisation soit sujette à délibération). Les auteurs que nous verrons plus loin donnent en revanche aux valeurs (du moins à certaines d’entre elles) l’intangibilité d’une référence générale.

10 « The question of fairness arises when free persons, who have no authority over one another, are engaging in a joint activity and amongst themselves settling or acknowledging the rules which define it and which determine the respective shares in its benefits and burdens. A practice will strike the parties as fair if none feels that, by participating in it, they or any of the others are taken advantage of, or are forced to give in to claims which they do not regard as legitimate. » (Rawls, 1958, p. 178).

11 « … so having the elements of morality is not a matter of choice, or of intuiting moral qualities, or a matter of the expression of feelings or attitudes (the three interpretations between which philosophical opinion frequently oscillates) ; it is simply the possession of one of the forms of conduct in which the recognition of others as persons is manifested. » (Ibid., p. 183.)

12 Nous reprenons la notion de Catherine Audard dans son introduction à Rawls (1993). Elle relève que Rawls dans ses textes récents a précisé dans cette direction la conception de la rationalité qu’il mobilisait dans sa Théorie de la justice (ce qui le fait revenir finalement, comme nous le notons ici, à celle de ses premiers travaux).

13 C’est là une grande différence à porter à l’acquis de Rawls, par rapport à Elster ou Granovetter, sans parler de Williamson.

14 Dite TJ dans la suite du texte (Rawls, 1987).

15 Notons en passant l’ampleur des difficultés où s’est trouvée plongée l’économie à partir du moment où ses développements standards n’ont pas retenu cette conception de la rationalité, bien qu’elle fût présente chez Adam Smith ou chez l’utilitariste Sigdwick.

16 Le premier principe de Rawls est de l’ordre d’une Déclaration des droits fondamentaux de l’individu : « Chaque personne doit avoir un droit égal au système le plus étendu de libertés de base égales pour tous qui soit compatible avec le même système pour les autres. » (Ibid., P-91.)

17 En filigrane, se dessine le fait que dans la construction de Rawls les biens poursuivis en société ne sont que des biens privés (ou des biens définis au sein d’associations de taille limitée) et non des biens communs. Voir infra.

18 Un « bien premier » est, chez Rawls, rappelons-le, ce que tout homme rationnel est supposé désirer : droits, libertés et possibilités offertes à l’individu ; revenus ; richesse ; respect de soi ; etc. (Rawls, 1987, p. 91-96).

19 Cf. Salais & Storper (1993).

20 Sen a exposé de nombreuses fois ses vues. On s’appuie ici sur Sen (1990, 1993), ainsi que sur Sugden (1993).

21 Nous n’apprenons à désirer que ce que nous ressentons atteignable, ce que Sen appelle entrenched deprivation. Les biens premiers de Rawls n’ont pas une dimension intrinsèque, mais seulement consensuelle : ils sont ceux que toute personne rationnelle est présumée vouloir.

22 En raison de la plurality of our concerns (Sen, 1987, p. 70).

23 Et de tous les functionings spécifiques dus aux conditions particulières, sociales, locales, etc., des personnes considérées (cf. ci-après). Le terme est intraduisible.

24 Les besoins chez Smith ont une dimension socialement constituée. Les femmes ont besoin publiquement de chaussures en Angleterre, sinon c’est a matter of shame, mais, nous dit-il, ce n’est pas le cas en Écosse (au xviiie siècle, faut-il le préciser).

25 Ou BIJ dans la suite du texte. En anglais, the informational basis of judgment of justice (Sen, 1990).

26 Comme on s’en rend compte immédiatement, ces termes sont pratiquement intraduisibles en français dans leur dimension essentiellement pragmatique (où se confondent l’état et le processus). C’est une des difficultés parmi d’autres de la pensée de Sen.

27 Limités, rappelons-le, aux cours de vie auxquels elle accorde de la valeur.

28 Sen n’emploie pas ce terme.

29 Selon l’heureuse formulation d’Aucouturier (1998).

30 Boltanski et Thévenot (1991) ont tenté, en particulier, d’élucider les vocabulaires propres aux cités qu’ils présentent.

31 Voir nos travaux : Salais, Baverez & Reynaud (1986) ; ou Mansfield, Salais & Whiteside (eds) (1993).

32 Finalement, la BIJ de Sen s’en tient à la dimension strictement cognitive d’un dispositif d’action publique, laissant de côté la construction de son objectivité et de sa légitimité.

33 Ce qui correspond à ce que Sen (1987, p. 87) appelle une « position » (cité in Aucouturier, 1998, chap. 6).

34 Voir la définition du chômeur au sens du Bureau international du travail. L’ACCRE est l’aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d’une entreprise.

35 Il y a cependant une exception parmi les figures de l’État concevables, l’État extérieur (cf. infra).

36 Pour notre part, correctement analyser les actes de travail exige de faire de la réalisation le moment décisif de l’action, celui qui structure l’articulation entre ses différents moments. Cf. Salais (1998a).

37 On trouvera un développement plus détaillé in Salais & Storper (1993, chap. IV.2) ; et in Salais (1998b).

38 Voir Aucouturier (1998, chap. 6).

39 Les collectivités intermédiaires sont les grandes absentes des théories précédemment étudiées. Elles apparaissent, soit comme des associations librement créées (Rawls), soit comme des niveaux optimaux de manipulation par le centre des choix collectifs (économie publique), soit comme des sous-entités organiques. Leur élaboration « conventionnelle » est largement à faire. Voir la contribution de Claude Didry dans le présent volume.

Notes de fin

1 Je remercie Anne-Lise Aucouturier et Feriel Kandil de m’avoir mis sur la voie de la rédaction finale de cet article. J’ai bénéficié de nombreuses discussions au sein de l’IDHE (unité mixte de recherche « Institutions et Dynamiques Historiques de l’Économie »), ainsi qu’avec les étudiants suivant mon séminaire dans le cadre du DEA « Économie des institutions ».

Table des illustrations

Légende Extrait de J. Rawls, Théorie de ta justice, 1985, p. 97
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Titre Schéma 2. Les prémisses de l’institution quant à l’action collective
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© Éditions de l’École des hautes études en sciences sociales, 1998

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